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Date: 1975-06-17
By: J.R. Hurley
Citation: Memorandum from J.R. Hurley to Mr. Robertson (17 June 1975).
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June 17, 1975

MEMORANDUM FOR MR. ROBERTSON

cc.
Mr. Carter
Mr. Gravelle
Mrs. Reed

Comments on the Memorandum for the Prime Minister of
June 16th, 1975, concerning cultural guarantees
for the cultural security of French Canada

Attached please find an analysis of the debate
of the Commission permanente de la présidence du conseil,
Assemblée nationale, Québec, which took place on Tuesday,
May 27th, 1975. Towards 9:10p.m., Mr. Bourassa and Mr.
Jacques-Yvan Morin began to debate the possible patriation
of the Constitution and continued to do so for almost an
hour.

I have compared Mr. Bourassa’s remarks during
this debate to the views that he expressed to you in camera
the following evening. There is reason to be concerned about
the discrepancy between the views Mr. Bourassa expressed
on May 27th and those that he expressed on May 28th.

1. The distribution of powers

Although Mr. Bourassa assured you that he under-
stood that the ground-rules for patriation would not allow
for a redefinition of the distribution of powers, he quite
emphatically assured Mr. Morin the evening before that he
would not countenance patriation without a certain distribution
of powers: “En refusant de rapatrier la Constitution
purement et simplement sans qu’il y ait au moins un certain
partage de pouvoirs … le gouvernement du Quebec ne fait
qu’adopter une attitude qui a toujours existé au Québec
depuis des générations.” This, in spite of the fact that he
feels that certain people in Ottawa would prefer merely to
patriate the Constitution. “Je dis au chef de l’Opposition
que la position traditionnelle du Québec a toujours été de
s’opposer au rapatriement pur et simple de la Constitution,
comme semblent le souhaiter certains milieux fédéraux.”

2. Mr. Bourassa’s conception of “des garanties consti-
tutionnelles dans le domaine culturel”

On the basis of Mr. Bourassa’s remarks before the
Commission permanente, one would have to conclude:

a) that the constitutional guarantees that he
seeks are for Quebec as the sole francophone
government in North America and not for the
French fact across Canada (“…on ne peut pas
confier à une majorité qui n’est pas la nôtre
le soin de développer la culture d’une minorité.”);
and

b) that although Mr. Bourassa was deliberately
vague about the nature of the constitutional
guarantees he had in mind, he was specific about
two fields which would have to be guaranteed for
Quebec: “…nous ne voyons pas comment nous
accepterions … le rapatriement de la Constitu-
tion avec le mode d’amendement si nous n’avons
pas des garanties constitutionnelles dans des
secteurs comme les communications ou l’immigration.
Je ne crois pas que j’assumerais mes responsabilités
comme chef du seul gouvernement francophone en
Amérique du Nord, si je n’avais pas des garanties
constitutionnelles dans des secteurs clés pour
la culture francophone au Québec. Cela nous
apparaît indispensable.”

3. Can Mr. Bourassa renege?

Having expressed himself so forcefully, if not
precisely, before the Commission permanente, one might well
ask whether or not Mr. Bourassa has painted himself into a
corner. In order to accept patriation of the Constitution,
will Mr. Bourassa be obliged to ask for specific guarantees
for the government of Quebec in the fields of immigration
and communications? His words are in print and Mr. Morin
will be there to haunt him should he accept anything less.

4. Is the Possible Form for the Proclamation adequate
for Mr. Bourassa?

If one were to accept Mr. Bourassa’s remarks
before the Commission at face value, it would be unlikely
that he would find the Possible Form to be adequate for his
purposes: he continuously stressed the special role of
Quebec in developing the French culture in North America
and did not speak of special obligations of the federal
government nor of possible restraints upon federal
authorities. This is not to say that he could not be
convinced that the Possible Form is a truly remarkable
constitutional advance in the recognition and protection
of the French culture in the Canadian federation and that
it could be “sold” as such in Quebec. But he did leave
a distinct impression of desiring something more when he
spoke before the Commission.

5. Possible courses of action

The Possible Form does embody a precise caveat
directed at the federal Parliament and government (in the
second paragraph of the preamble), a constitutional recogni-
tion of the cultures based on the two official languages
(in the third paragraph of the preamble), and a guiding
principle concerning the cultures based on the two official
languages in the third article of the Proclamation. As
such, it is proof of the good faith of the federal governm
ment and could be used as a basis for discussion with the
provinces (i.e., Québec). However, since the whole issue
of constitutional guarantees was raised by Mr. Bourassa,
it might be useful to get him to commit to paper at this
early stage, the specific guarantees he had in mind, or at
least the maximum and minimum requests that Quebec might
make with respect to constitutional guarantees: surely the
time has come for him to state without equivocation what he
considers to be vital and acceptable guarantees. At the
same time, it might be useful to develop some trump cards
from a federal point of view to be played in the event that
Mr. Bourassa’s demands might exceed the guarantees contained
in the Possible Form.

One line of attack might be to draft a fourth
article along the lines of the Regional Economic Expansion
Act requiring some form of federal-provincial collaboration
and/or agreement before implementing federal programmes
involving culture in any province. Another line of attack
might be to devise a qualifying clause for article 95 of the
British North America Act to the effect that: “…and it is
hereby declared that the Parliament of Canada may from time
to time make Laws in relation to Agriculture in all or any
of the Provinces, and to Immigration into all or any of the
Provinces bearing in mind that a fundamental purpose underlying
the federation of Canada is to ensure the preservation and the
full development of both the cultures based on the two
official languages of Canada; …”

6. Comments on the Possible Form per se

The Possible Form represents a very significant
advance in the constitutional recognition and protection
of the French language and culture in Canada.

a) The first paragraph circumvents in admirable
fashion the necessity of stating that the object is to
“de-colonialize” the existing mechanism for amending the
Constitution of Canada. However, to avoid ambiguity, it
might be necessary, at the time of patriation, to change
the name of the British North America Act to the Constitution
of Canada. Part IX of the Victoria Charter refers to the
Constitution of Canada, which is defined in Part X, article
59 by reference to the annexed schedule. This appears to be
the point raised by Premier Regan and is well taken.

b) The second paragraph recognizes the threatened
position of the culture based on the French language in
Canada and the potential problems that could be raised,by
constitutional amendment, constitutional ïnterpretation
or federal action. As such, it is a caveat directed at the
federal government (and the other provincial governments)
and indicates an awareness of the problem and an intent
(qualified by the amending formula) to avoid imperilling the
culture based on the French language. It should reassure
Mr. Bourassa. It is probably necessary, although perhaps
a bit “untidy”: in spite of the official equality of the
two languages, it recognizes in constitutional terms that the
culture based on one of the two official languages is less
“equal” than the other in practical terms, that it is
threatened and, one would assume, that it will continue
to remain so. On the other hand, this does describe the real
position quite graphically.

c) While the preamble does explicitly refer to
the continuation and development of the culture based on the
French language in Canada, it would be necessary for an alien,
at least, to refer to statutes to ascertain the two official
languages. For the sake of clarity, it might be preferable
to say: “…the cultures based on the two official languages
of Canada, English and French, should both be assured …”
Government policy has changed respecting native peoples
and new Canadiens over the years, and a statement of principle
regarding their cultures would appear desirable.

d) By linking the principles to guide the
Parliament and government of Canada to the amending formula,
one gives further weight to the importance to be attached
to the principles.

e) The only weakness in article 1 (articles 49,
50, 51 and 52 of the Victoria Charter) is that it does not
foresee the entry of new provinces into the federation,
notably the Northwest Territories which would not fit into
any of the categories mentioned at present (it would be
inexact to consider the Territories to be a Western province).
One is tempted to add that, according to Claude-Armand Sheppard,
the Territories are still legally supposed to be bilingual,
but that is another matter.

f) No comment on appointments to the Supreme Court
of Canada.

g) Article 3 of the Proclamation sets forth a strong
principle guiding the government of Canada in the exercise
of its own powers. It would also be the strongest consti-
tutional statement regarding bilingualism and biculturalism.
It would be my understanding, under the amending formula,
that the federal government could not amend this article
without the approval of the majority specified in article 49
of the Victoria Charter.

7. Summary

The Possible Form is very carefully worded and
goes as far as is probably possible in entrenching respect
for the cultures based upon the two official languages.
It might be desirable to specify the two official languages.
The Possible Form is directed at the federal authorities.
Mr. Bourassa may well want sgmething more. He should be
encouraged at the earliest possible moment to put forward
some specific proposais. In the ensuing negotiations, the
federal authorities could produce two trumps: a modified
version of article 95 of the British North America Act and
an extra article for the Proclamation which would require
provincial consultation (collaboration, agreement?) before
implementing federal programmes of a cultural nature within
provincial boundaries. It should be possible to draft an
article which would be an important principle guiding the
federal government in the exercise of its power and which
would give the appearance of respecting ultimate provincial
jurisdiction over cultural matters within provincial boundaries.

By establishing a general principle of provincial
consultation, one would avoid the appearance of giving
a special status to Quebec. If the principle of consultation
were enshrined in the Constitution, it might reassure
Quebec that it would have a determining role to play in
its own cultural development. Thus, without getting
involved in the distribution of powers as such, Mr. Bourassa
could legitimately claim that he had won a significant
concession regarding cultural sovereignty.

J.R. Hurley

le 17 juin 1975

NOTE POUR PIERRE GRAVELLE

Débats de la commission permanente de la
présidence du conseil, de la Constitution
et des Affaires intergouvernementales,
Séance du mardi 27 mai 1975,
Assemblée nationale du Québec

Il y avait des échanges d’un grand intérêt
lors de la séance du mardi 27 mai 1975 de la commission
permanente de la présidence du conseil, de la Constitu-
tion et des Affaires intergouvernementales à l’Assemblée
nationale du Québec, notamment entre M. Robert Bourassa,
Premier ministre, et M. Jacques-Yvan Morin, chef-de-
l’opposition, sur le rapatriement de l’Acte de l’Amérique
du Nord britannique.

Bien que rien de surprenant ne soit dévoilé
lors de cette séance, M. Bourassa a néanmoins précisé
avec assez de clarté sa position sur le patriement de
la Constitution. On peut analyser ses interventions sous
les rubriques suivantes:

1) Définition du régime fédératif canadien d’après
M. Bourassa.

2) Justification de la fédération d’après M. Bourassa.

3) Nécessité de patrier la Constitution d’après
M. Bourassa.

4) Motif(s) du gouvernement fédéral dans son désir
de patrier la Constitution d’après M. Bourassa.

S) Préconditions sine gua non du gouvernement du
Québec avant de consentir au patriement de la
Constitution d’après M. Bourassa.

6) Mode d’amendement.

7) Consultation populaire.

1) Définition du régime fédératif canadien d’après
M. Bourassa

M. Bourassa part de l’hypothèse suivante:
“…sur le plan culturel, les Québécois sont un peu orientés
vers une solution, alors que, sur le plan économique, ils
sont orientés dans une autre direction, c’est-à-dire du
côté du fédéralisme. C’est la tâche du gouvernement
québécois de concilier ces exigences plus ou moins contra-
dictoires, c’est-à-dire le maximum d’autonomie sur le plan
culturel et une participation au régime fédéral sur le
plan économique.” (R/56-C/CE – page 1) Il arrive ensuite
à énoncer la définition de ce que devrait être le régime
fédératif canadien: “…nous proposons la souveraineté
culturelle dans le fédéralisme économique. Cela nous paraît
être la formule originale, moins simpliste qu’une indépendance
traditionnelle comme il y en a en Afrique.” (R/59-C/CE – page 3)

2) Justification de la fédération d’après M. Bourassa

Pour le moment, M. Bourassa appuie la persistence
des structures fédératives au Canada pour des raisons
économiques. Un marché commun ne suffit pas: il prétend
que les Européens auront un parlement fédéral d’ici deux
ans. Il critique la thèse de l’Association-souveraineté:
“Alors pourquoi briser le lien fédéral pour aboutir au même
résultat?” (R/59-C/CE – page 1) Et encore: “…quel que
soit le statut politique du Québec, il faudrait de toute
manière collaborer avec le reste du Canada sur le plan social
et économique.” (R/57-C/CE – page 1)

Sur un ton plus positif, il met en garde M. Morin
contre des illusions d’indépendance: “L’économie du Québec
est tellement intégrée au reste du Canada que, pour nous,
elle doit s’appuyer sur un lien fédéral pour fonctionner
et nous donner les avantages que nous connaissons. Sur
le plan social, c’est la même chose. Du moment qu’on a
un marché commun, les politiques sociales doivent s’aligner
‘les unes sur les autres. Donc, la présumée indépendance
sociale que nous pourrions avoir est pour nous illusoire.”
(R/57-C/CE – pages 1-2)

Enfin, M. Bourassa souligne le fait que, d’après
lui, le Québec profite de sa participation à la fédération
sur le plan économique: “Quant aux autres questions
économiques, financières, ou le Québec bénéficie beaucoup
plus qu’il n’est pénalisé de sa participation au Canada,
il est incontestable què les bénéfices dépassent de très
loin les inconvénients. Seulement dans le cas du pétrole
et de la péréquation inconditionnelle, je ne parle pas de
toutes les participations du gouvernement aux programmes
sociaux, alors que nous avons l’autonomie complète…”
(R/61-C/CE – page 1) “Nous recevons des centaines et des
centaines de millions à cause du pétrole et du gaz, même
si nous n’en avons pas du tout au Québec, ou à peu près
pas. C’est le pétrole cette année, ça pourrait être le
gaz dans quelques années, ou l’uranium.” (R/62-C/CE « page 3)

3) Nécessité de patrier la Constitution d’après M. Bourassa

M. Bourassa commence son intervention sur un ton
(pessimiste: “…le gouvernement du Québec ne s’est aucune-
ment engagé à accepter le rapatriement de la Constitution.
Il y a une tradition qui veut au Québec que ce rapatriement
soit associé au moins à un certain partage de pouvoirs.”
(R/56-0/CE – page 1) Et encore: “Notre descendance normande
fait que nous sommes plutôt réticents à signer des documents
qui pourraient nous engager pour l’avenir d’une façon
irrémédiable.” (R/56-C/C/ – page 2) Mais il adoucie sa
position tout de suite: “…nous voulons adopter une
attitude de prudence, mais s’il était possible d’arriver à
un certain partage, surtout dans le domaine culturel, puisque
c’est cela qui nous distingue du reste de l’Amérique du Nord
et du reste du Canada, … nous serions prêts à aborder la
discussion.” (R/56-C/CE – page 2)

Tout en gardant une grande prudence, M. Bourassa
a indiqué que le patriement est plus ou moins inévitable:
“J’ai dit non à la Charte de Victoria parce que, pour le
gouvernement du Québec et pour les Québécois, ce qui était
offert comme partage de pouvoirs paraissait insuffisant
pour justifier le rapatriement de la Constitution, parce
que le rapatriement de la Constitution est élément de
négociation pour le Québec avec le reste du Canada.
Il faudra que ce a s fasse un jour ou l’autre.” (R/58-C/CE –
page 1) Il s’inquiète de la thèse d’après laquelle on
pourrait rapatrier la Constitution par-dessus les provinces.
(R/58-C/C/ – page 1) M. Morin doute qu’on ne le fasse.

Finalement, l’argument démographique a été soulevé
par M. Roy. M. Bourassa a répondu: “La question du député
est très juste. Plus nous retardons la discussion sur le
rapatriement de la Constitution, plus la question qu’il
pose peut se soulever. S’il vient un moment où le Québec
a 24% de la population, cela modifie complètement la
formule d’amendement. … Ce n’est pas prévu avant 1981,
je pense. … Dans le mode, il est dit que si c’est 25%
au moment, il y a protection pour l’avenir.” (R/65-C/CE –
page 2)

Bilan: M. Bourassa donne l’impression que le
patriement est inévitable, que cela devrait se faire d’ici
six ans (moment où le Québec risque de perdre sa force dans
le processus de négociation), mais qu’il lui faut un gain
sur le plan culturel avant d’y accéder.

4) Motif(s) du gouvernement fédéral dans son désir de
patrier la Constitution d’après M. Bourassa

M. Morin prétend que l’intérêt que démontre le
gouvernement fédéral au patriement date de l’époque où le
gouvernement Lesage risquait de mener le Québec sur la voie
du statut particulier; pour Ottawa, il fallait une formule
d’amendement rigide qui lie le Québec. M. Bourassa s’est
mis d’accord pour admettre que la question est complexe.
Cependant, il a insisté sur l’aspect “normal” de la question:
“Il faut quand même comprendre le gouvernement fédéral de
vouloir rapatrier la Constitution, que ce soient les
Canadiens qui décident de modifier la Constitution, je
pense que c’est un objectif qui est valable.” (R/64-C/CE –
page 1)

5) Préconditions ‘sine qua non’ du gouvernement du Québec
avant de consentir au patriement de la Constitution
d’après M. Bourassa

Ici la position de M. Bourassa est à la fois très
claire et quand même ambiguë: elle est très claire dans le
sens qu’il rejette une modification des pouvoirs actuels
dans les domaines économique et financier comme précondition
du rapatriement, mais elle est ambiguë dans la mesure qu’il
parle de la nécessité des garanties constitutionnelles dans
le domaine des communications et celui de l’immigration, et
encore d’un partage dans le domaine culturel, et enfin de
souveraineté culturelle. C’est le contenu de son dossier
culturel qui reste à préciser.

a) Rejet d’un nouveau partage dans les domaines
économique et financier:

M. Morin a demandé au Premier ministre Bourassa
s’il renonçait à soulever la question du partage des
compétences dans les domaines économique et financier.

La réponse de M. Bourassa est assez catégorique: “pour
ces questions, nous pouvons toujours facilement trouver
des alliés dans les autres régions du Canada, l’isolement
du Québec est une chose du passé … pour les questions
économiques et sociales, que ce soit à l’Est ou à l’Ouest,
nous l’avons vu dans les conférences fédérales-provinciales
depuis quelques années, le Québec trouve toujours des
alliés pour soutenir son point de vue. A certains moments,
c’est l’Est, dans les questions de péréquation, et à d’autres
moments, c’est l’Ouest, pour ce qui a trait aux richesses
naturelles.” (R/60-C/CE – pages 2-3) Après avoir indiqué
les bénéfices économiques de la fédération pour le Québec,
M. Bourassa termine: “c’est pourquoi nous ne mettons pas
la priorité sur les questions économiques mais sans éliminer
un nouveau partage des pouvoirs au moment opportun.”
(R/61-C/CE – page 1) Malgré les questions persistantes
de M. Morin, M. Bourassa a refusé de dire qu’il fallait
rouvrir le dossier du partage des compétences dans les
domaines économique et financier comme précondition du
patriement de la Constitution.

b) Le dossier culturel:

Tout au long du débat, M. Bourassa a insisté
sur deux choses: (i) il n’est pas question de patrier la
Constitution sans réaliser un gain du point de vue
québécois; (ii) ce gain doit se réaliser dans le domaine
culturel.

(i) Nécessité d’un gain: Le Québec doit profiter
de la discussion sur le rapatriement pour négocier dans le
domaine qui lui est prioritaire. M. Bourassa a donné cette
assurance à la commission permanente: “En refusant de
rapatrier la Constitution purement et simplement sans qu’il
y ait au moins un certain artage des pouvoirs sur lequel
on pourra discuter tantot, le gouvernement du Québec ne fait
qu’adopter une attitude qui a toujours existé au Québec depuis
des générations.” (R/56-C/CE – page 2) Il faut remarquer
qu’il se sert de l’expression au moins un certain partage
des pouvoirs, notion qui dépasse le mandat actuel du
Secrétaire du Cabinet pour les relations fédérales-provinciales.
Lors du débat, cependant, M. Bourassa a parlé des “garanties”
comme précondition (mais pas forcément comme compromis
final): “…avant d’aborder la question du rapatriement
de la Constitution, nous devons être assurés qu’il sera
possible pour le Québec d’avoir des garanties constitution-
nelles, pour aborder la discussion. Cela ne veut pas dire
que ce sera la position finale. Nous verrons après les
négociations.” (R/65-C/CE – page 1)

(ii) Nature des exigences de M. Bourassa face
au patriement de la Constitution: M. Bourassa a clairement
indiqué que les revendications du Québec se limitent à
celles d’ordre culturel, domaine prioritaire de son adminis-
tration dans les relations fédérales-provinciales: “…on
ne peut pas confier à une majorité qui n’est pas la nôtre
le soin de développer la culture d’une minorité.” (R/58-C/CE
– page 2) Mais s’il est facile de cerner la préoccupation
dominante du gouvernement Bourassa, il est très difficile
d’en saisir la portée exacte.

Garanties constitutionnelles: M. Bourassa a parlé
des garanties constitutionnelles à trois reprises pendant
le débat. Dans la citation qui figure au paragraphe
précédent, M. Bourassa a dit qu’il fallait la possibilité
des garanties avant d’aborder la question du rapatriement.
Les deux autres citations donnent l’impression que les
garanties seules suffisent pour rapatrier la Constitution:
“Actuellement, nous sommes prêts à aborder cette discussion
si on peut également discuter des garanties constitutionnelles
dans le domaine culturel pour les Québécois.” (R/58-C/CE –
page 2) Et encore: “…nous ne voyons pas comment nous
accepterions … le rapatriement de la Constitution avec
le mode d’amendements si nous n’avons pas des garanties
constitutionnelles dans des secteurs comme les communications
ou l’immigration. Je ne crois pas que j’assumerais mes
responsabilités comme chef du seul gouvernement francophone
en Amérique du Nord, si je n’avais pas des garanties
constitutionnelles dans des secteurs clés pour la culture
francophone au Québec.” (R/61-C/CE – page 1)

Pouvoirs: M. Bourassa est revenu à maintes
reprises à la notion d’un certain partage de pouvoirs,
mais il n’est pas clair‘s’il fait allusion aux garanties
ou s’il vise quelque chose de plus important: “C’est
pourquoi nous voulons adopter une attitude de prudence,
mais s’il était possible d’arriver à un certain partage,
surtout dans le domaine culturel, … nous serions prêts
à aborder la discussion.” (R/56-C/CE – page 2) Et encore:
“…il reste à obtenir sur le plan culturel les pouvoirs
dont nous avons besoin pour assurer notre sécurité pour
l’avenir. C’est le contexte dans lequel nous serions prêts
à discuter le raptriement de la Constitution.” (R/57-C/CE –
page 2)

Souveraineté culturelle: En faisant la distinc-
tion entre le mode d’amendement et le contenu de la
Constitution, M. Bourassa a parlé de souveraineté culturelle:
“…pour ce qui a trait au mode d’amendement de la Consti-
tution, j’avais cru percevoir un accord au Québec sur le
contenu de la formule d’amendement. Là où il y avait eu
désaccord, c’était sur la question du partage des pouvoirs
et la question du domaine social, où les positions du
Québec n’avaient pas été acceptées. Nous croyons que si
nous voulons discuter de nouveau de cette question du
rapatriement de la Constitution, il devra être question de
la souveraineté culturelle du Québec, notamment dans les
secteurs des communications et de l’immigration, c’est-à-
dire que, devant le déclin de la proportion des Canadiens
français au Canada, logiquement, devant une certaine perte
d’influence sur le plan fédéral en raison même du déclin
de la proportion des Québécois francophones, il est normal
que nous ayons plus de pouvoirs en matière culturelle…”
(R/57-C/CE – page 1)

Bilan: M. Bourassa insiste sur deux questions
d’ordre culturel, les communications et l’immigration.
Il se peut qu’il va se contenter des garanties constitu-
tionnelles, mais du point de vue politique des telles
garanties doivent être perçues au Québec comme faisant
partie “d’un certain partage”, c’est-à-dire comme un “gain”
pour le Québec.

6) Mode d’amendement

M. Bourassa prétend qu’il y avait un accord
général au Québec quant à la formule d’amendement proposée
à Victoria. Il a rappelé à M. Roy le fait que la formule
donne un droit de véto au Québec aussi longtemps qu’on
l’accepte avant que la population du Québec tombe en bas
de 25% de la population du Canada.

7) Consultation populaire

M. Bourassa a rejetté une proposition de M. Roy
d’après laquelle les partis de l’Opposition devraient
assister à la négociation du rapatriement. Il prétend
qu’on ne peut pas engager l’avenir du Québec sans informer
les Québécois, mais il n’en précise pas les modalités.

J.R. Hurley