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Date: 1981-12-19
By: René Levesque
Citation: Letter from Premier Lévesque to Prime Minister Thatcher (19 December 1981).
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Note: This document is discussed in an article that has been recently submitted to a peer-review journal.

GOUVERNEMENT DU QUÉBEC
LE PREMIER MINISTRE
Québec, le 22 décembre 1981

Monsieur Pierre-Elliott Trudeau
Premier ministre
Hôtel du Parlement
Ottawa
K1A 0A2

Monsieur le Premier ministre,

Veuillez trouver sous ce pli copie d’une lettre que j’ai transmise hier à la Première ministre de Grande-Bretagne, madame Margaret Thatcher, au sujet de l’Adresse conjointe du Sénat et de la Chambre des communes sur la Constitution canadienne.

Bien à vous,

Le Premier ministre

Québec, le 19 décembre 1981

Madame la Première ministre,

Au nom du Gouvernement du Québec, je désire exprimer au Gouvernement du Royaume-Uni notre opposition à l’Adresse conjointe du Sénat et de la Chambre des communes du Canada à Sa Majesté la Reine concernant la Constitution canadienne et demander respectueusement au Parlement du Royaume-Uni de retarder l’adoption de la loi proposée.

La décision du Gouvernement du Canada de soumettre l’Adresse conjointe à Sa Majesté soulève de sérieux problèmes constitutionnels, juridiques et politiques que le Gouvernement du Québec croit de son devoir et de sa responsabilité de porter à votre attention la plus immédiate.

Comme vous ne l’ignorez pas, l’Adresse conjointe de la Chambre des communes et du Sénat canadien recueille le soutien de neuf provinces et du gouvernement fédéral lesquels, le 5 novembre dernier, en sont venus à un accord, sans que le Gouvernement du Québec n’accepte d’y souscrire.

Madame Margaret Thatcher, C.P., M.P., Première ministre du Royaume-Uni, 10, Downing Street, Londres, S.W.1, GRANDE-BRETAGNE.

À notre avis, cette entente frappe de plein fouet l’alliance des francophones et des anglophones qui a permis la création de la Confédération canadienne de 1867. Jamais auparavant, au cours de notre histoire, on avait demandé au Parlement britannique de restreindre sans leur consentement les droits et pouvoirs historiques de la législature et du Gouvernement du Québec. La loi projetée constitue une offensive sans précédent contre les pouvoirs permettant à la seule société d’expression française d’Amérique du Nord de défendre et promouvoir sa langue et sa culture.

Pour cette raison, non seulement le Québec a-t-il refusé de souscrire à cette entente, mais l’Assemblée nationale s’est formellement opposée à la résolution fédérale lorsqu’elle fut introduite devant le Parlement canadien; subséquemment, le Gouvernement du Québec a exercé son droit de veto traditionnel. Comme l’existence même de ce droit a été remise en doute par le Premier ministre du Canada, le Gouvernement du Québec, avec l’accord unanime de l’Assemblée nationale, a soumis la question à la Cour d’Appel du Québec. S’il y a lieu, l’affaire pourra ensuite être étudiée par la Cour suprême du Canada.

Puis-je faire valoir que dans une question aussi fondamentale pour les intérêts du peuple québécois et de la Fédération canadienne, un Parlement traditionnellement respectueux de la Règle de Droit voudra sans doute prendre connaissance de l’opinion des tribunaux avant de déterminer le cours de sa démarche.

Bien que nous comprenions que le Gouvernement et le Parlement du Royaume-Uni soient désireux de disposer aussi rapidement que possible de la question constitutionnelle canadienne, nous demeurons cependant convaincus que les conséquences que pourrait alors subir le Québec sont beaucoup plus graves que les inconvénients qui pourraient éventuellement affecter le reste du Canada si vous ne donniez pas suite dès maintenant à l’Adresse canadienne.

Outre notre désaccord profond quant au processus même qui a été suivi au Canada et au refus obstiné de reconnaître la population d’expression française comme partenaire égal dans la Confédération canadienne, nous aimerions attirer votre attention sur trois objections particulières que nous formulons à l’encontre des mesures constitutionnelles prévues dans l’Adresse canadienne.

La procédure d’amendement qui est proposée remet en cause les pouvoirs que le Québec détient déjà. En effet, cette procédure permet à une province d’exercer son droit de retrait à l’égard d’une modification constitutionnelle qui réduirait sa compétence législative. Cependant, contrairement à la procédure qui avait été initialement mise de l’avant le 16 avril 1981 par les huit provinces opposées au projet fédéral, l’exercice de ce droit ne comporte plus aucune garantie pour une province qui s’en prévaudrait, d’obtenir une compensation financière pour les coûts qu’elle aurait à encourir en lieu et place du gouvernement fédéral, exception faite des domaines de l’éducation et de la culture. Sans compensation financière, les Québécois seraient exposés soit à être soumis à la double taxation pour financer à la fois un programme fédéral dans les autres provinces et un programme provincial au Québec, soit à être contraints d’abandonner à Ottawa des compétences législatives essentielles pour éviter une aussi lourde imposition.

Les dispositions de la Loi constitutionnelle concernant les droits à l’instruction dans la langue de la minorité prévues dans l’Adresse portent atteinte à la compétence provinciale exclusive sur l’éducation, garantie à l’article 93 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867. Agissant dans le cadre de cette compétence exclusive, les Législatures successives du Québec ont fait adopter des lois favorisant l’accès aux écoles françaises de façon à maintenir l’équilibre linguistique de notre société. La présente Adresse modifie les critères d’admission aux écoles anglaises du Québec et empêche l’Assemblée nationale du Québec d’adopter des mesures correctrices à l’avenir. Les Québécois francophones n’auraient jamais accepté d’adhérer à la Confédération s’ils avaient su que les gouvernements provinciaux anglophones et le Parlement fédéral s’uniraient un jour pour restreindre les pouvoirs de notre Assemblée nationale de protéger la culture française au Québec.

La Charte des droits et libertés contient une nouvelle catégorie de droits mal définie, les “droits à la mobilité,” qui pourraient limiter très sérieusement les pouvoirs du Québec de légiférer pour protéger les traditions et les intérêts de ses citoyens. En limitant la possibilité du législateur de recourir au critère de la province de résidence dans la rédaction de ses lois, ces “droits à la mobilité” frappent d’une façon particulièrement dure le Québec. En effet, notre province qui a des traditions juridiques, religieuses et historiques différentes du reste du Canada et qui vit dans un contexte social, politique et économique qui lui est propre, établit nécessairement dans ses lois des distinctions très légitimes qui ont pour but de protéger son intégrité en tant que société distincte, entourée d’une culture anglophone dominant tout le continent nord-américain.

Vous comprendrez, je n’en doute point, que notre opposition à la résolution fédérale qui vous est parvenue n’est pas fondée que sur de simples objections d’ordre technique. Nous ne pouvons accepter cette résolution parce qu’elle réduit la place du Québec au sein de la Fédération canadienne et vise à restreindre les moyens que possède le Québec de défendre la langue maternelle et la culture de sa population française et, de façon plus générale, de promouvoir les intérêts de tous ses citoyens.

À notre avis, l’opposition du Gouvernement du Québec à l’Adresse canadienne est appuyée par la majorité des Québécois pour qui, et ce sans égard à leur allégeance politique, la situation actuelle constitue une crise des plus sérieuses qui touche au cœur même de notre existence comme société distincte.

Hélas, malgré l’opposition formelle du Gouvernement légitime du Québec, réélu le 13 avril 1981 avec 80 des 122 sièges de l’Assemblée nationale, le Gouvernement du Canada a quand même soumis sa résolution à la Chambre des communes le 18 novembre dernier.

Le 24 novembre, avant l’adoption de la résolution par la Chambre des communes, une motion a été présentée à l’Assemblée nationale et adoptée, le 1er décembre, dans les termes suivants:

L’Assemblée nationale du Québec, rappelant le droit du peuple québécois à disposer de lui-même, et exerçant son droit historique à être partie prenante et à consentir à tout changement dans la constitution du Canada qui pourrait affecter les droits et les pouvoirs du Québec,

déclare qu’elle ne peut accepter le projet de rapatriement de la constitution sauf si celui-ci rencontre les conditions suivantes:

1. On devra reconnaître que les deux peuples qui ont fondé le Canada sont foncièrement égaux et que le Québec forme à l’intérieur de l’ensemble fédéral canadien une société distincte par la langue, la culture, les institutions et qui possède tous les attributs d’une communauté nationale distincte;
2. Le mode d’amendement de la constitution

a) Ou bien devra maintenir au Québec son droit de veto,

b) Ou bien sera celui qui a été convenu dans l’Accord constitutionnel signé par le Québec le 16 avril 1981 et confirmant le droit du Québec de ne pas être assujetti à une modification qui diminuerait ses pouvoirs ou ses droits et de recevoir, le cas échéant, une compensation raisonnable et obligatoire;

3. Étant donné l’existence de la Charte québécoise des droits et libertés de la personne, la charte des droits inscrite dans la constitution canadienne ne devra inclure que:

a) Les droits démocratiques;
b) L’usage du français et de l’anglais dans les institutions et les services du gouvernement fédéral;
c) L’égalité entre les hommes et les femmes, pourvu que l’Assemblée nationale conserve le pouvoir de faire prévaloir ses lois dans les domaines de sa compétence;
d) Les libertés fondamentales, pourvu que l’Assemblée nationale conserve le pouvoir de faire prévaloir ses lois dans les domaines de sa compétence;
e) Les garanties quant à l’enseignement dans la langue des minorités anglaise ou française, pourvu que le Québec reste libre d’y adhérer volontairement, puisque sa compétence exclusive en cette matière doit demeurer totale et inaliénable et que la situation de sa minorité est déjà la plus privilégiée au Canada;

4. On donnera suite aux dispositions déjà prévues dans le projet du gouvernement fédéral concernant le droit des provinces à la péréquation et à un meilleur contrôle de leurs richesses naturelles.

Le 25 novembre, le Gouvernement du Québec a adopté un décret, ci-annexé, par lequel il exerçait formellement son droit de veto. Devant la détermination d’Ottawa d’aller de l’avant malgré que le Québec ait signifié son veto, le Gouvernement du Québec a décidé de soumettre à nouveau la question aux tribunaux.

Dans son jugement du 28 septembre 1981, la Cour suprême du Canada avait conclu que la proposition fédérale diminuait sans leur accord les pouvoirs des législatures provinciales et que la convention constitutionnelle exigeait le consentement des provinces pour que de telles modifications aient lieu. Toutefois, la nature ou la portée du consentement provincial ne fut pas précisée par la Cour.

Le Québec est retourné devant les tribunaux afin de faire établir de façon précise si son consentement est nécessaire en vertu de cette convention constitutionnelle. Nous avons agi ainsi parce que depuis le début de la Confédération, tous les gouvernements du Québec ont défendu le droit de notre province d’opposer son veto à toute modification qui affecterait la formule d’amendement elle-même, qui mettrait fin au rôle du Parlement britannique en ce qui concerne la constitution canadienne ou qui porterait atteinte au partage des pouvoirs entre les deux ordres de gouvernement. Jusqu’à l’adoption de la présente Adresse, ce droit de veto a toujours été respecté.

Assez ironiquement, l’Adresse fédérale confirme le droit de veto historique du Québec en exigeant l’accord unanime des provinces pour modifier ultérieurement le mode d’amendement de la constitution. Le Québec estime raisonnable de demander qu’on respecte dès maintenant son droit de veto à cet égard, droit qui fut respecté dans le passé et le serait dans l’avenir aux termes de la proposition fédérale elle-même.

Le recours aux tribunaux, avec l’appui unanime de l’Assemblée nationale, exprime sans équivoque la détermination du Québec de se servir de tous les moyens légaux et légitimes dont il dispose pour défendre des droits que le Parlement du Royaume-Uni et le Comité judiciaire du Conseil Privé ont toujours scrupuleusement respectés.

À notre demande, la Cour a accepté de faire l’impossible pour accélérer les procédures de façon que, dès après le dépôt des factums, la cause puisse être entendue à la mi-mars. Le jugement pourrait être rendu environ un mois plus tard. Si la cause était ensuite portée devant la Cour suprême du Canada, une décision finale pourrait être annoncée au terme d’une période semblable, soit possiblement en septembre 1982.

Dans ses “Observations” sur le “Premier rapport du Comité des Affaires étrangères sur les Actes de l’Amérique du Nord britannique: le Rôle du Parlement (session de 1980-81)”, le Gouvernement britannique, par la voie de son Secrétaire d’État aux Affaires étrangères, a déjà exprimé son avis que, dans les questions constitutionnelles canadiennes, il devrait être guidé par les décisions des tribunaux du Canada. Je voudrais simplement rappeler ici que les procédures judiciaires ne sont pas encore terminées au Canada.

Depuis près de 115 ans maintenant, le Canada a vécu sous l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Nous vous soumettons respectueusement, madame la Première ministre, notre opinion à l’effet que l’urgence de ce rapatriement nous paraît pour le moins artificielle.

Vous me permettrez d’émettre l’avis que toute action hâtive du Parlement du Royaume-Uni serait largement interprétée ici comme une indication que la dualité culturelle et linguistique à laquelle le Canada s’est historiquement identifié est en fait sans fondement, aux yeux du Parlement britannique, puisque le Québec, foyer du fait français au Canada, peut être forcé impunément d’occuper une place encore plus étroite dans la Fédération.

En conséquence, nous demandons que les procédures concernant la résolution canadienne soient suspendues par votre Gouvernement jusqu’à ce que le Québec ait exprimé son consentement ou, tout au moins, jusqu’à ce que l’avis des tribunaux sur cette importante question du droit de veto du Québec soit porté à votre connaissance. À notre point de vue, c’est la seule attitude qui soit compatible avec les exigences élémentaires de la justice, compte tenu de la situation unique du Québec, principal foyer d’une collectivité distincte d’expression française en Amérique du Nord.

Vu la nature de la présente lettre, je me permettrai de la rendre publique dans quelques jours.

Veuillez agréer, madame la Première ministre, l’expression de mes sentiments les plus distingués.

Le Premier ministre

Quebec, December the 19th, 1981

Right Honourable Prime Minister,

On behalf of the Government of Quebec, I wish to inform the Government of the United Kingdom of our opposition to the joint Address of the Canadian Senate and House of Commons to Her Majesty The Queen respecting the Constitution of Canada and to respectfully request that the Parliament of the United Kingdom postpone enactment of the proposed legislation.

The decision of the Government of Canada to submit the joint Address to Her Majesty raises a number of serious constitutional, legal and political questions which the Government of Quebec deems it its duty and responsibility to draw to your urgent attention.

As you are well aware, the joint Address of the Canadian House of Commons and Senate has the support of nine provinces and of the Federal Government since, on November 5th last, they concluded an agreement to which the consent of my government was not given.

The Right Honourable Margaret Thatcher, P.C., M.P., Prime Minister of the United Kingdom, 10 Downing Street, London, S.W.1, ENGLAND.

In our view, the agreement strikes at the very heart of the alliance of the French-and English-speaking peoples that gave substance to the Canadian Confederation of 1867. Never before in the history of the Canadian federation has the British Parliament been asked to diminish the historic rights and powers of Quebec’s legislature and government without their consent. The proposed legislation is an unprecedented attack on the capacity of North America’s only French-speaking society to defend and promote its language and culture.

For these reasons, Quebec not only refused to become a party to the agreement, but its National Assembly formally opposed the federal Resolution when it was introduced in the Canadian Parliament and subsequently exercised its traditional right of veto. The existence of that right having been questioned by the Prime Minister of Canada, the Government of Quebec, with the unanimous support of the National Assembly, has now referred the matter to the Quebec Court of Appeal. If need be, an appeal to the Supreme Court of Canada is possible.

I respectfully submit that in a matter so vital to the interests of the people of Quebec and indeed to the Canadian Federation as a whole, a Parliament traditionally deferent to the Rule of Law might wish to obtain the views of the Canadian courts before deciding what course to follow.

While we fully appreciate that the Canadian constitutional question is one that your Government and the Parliament of the United Kingdom are anxious to dispose of as quickly as possible, we are nonetheless convinced that the potentially serious consequences for Quebec far outweigh any possible inconvenience to the rest of Canada were the Joint Address not enacted at this time.

Our disagreement with the federal Resolution stems from the process followed in Canada. We deplore also the continued failure to recognize the French-speaking population as an equal partner in the Canadian federation. But at this time, I would like to draw your attention to three specific objections we have to the constitutional proposal contained in the Canadian Address.

1. The proposed amending formula endangers Quebec’s existing powers. The formula allows a province to opt out of an amendment that would reduce its legislative competence. However, unlike the original formula presented on April 16th, 1981, by the eight provinces opposed to the federal package, a province preserving its own jurisdiction has no guarantee of receiving financial compensation for ensuing costs borne by the province rather than by the Federal Government—except in the fields of education and culture. Without financial compensation, Quebecers would find themselves either doubly taxed to finance both a federal program in the other provinces and a comparable provincial program in Quebec or forced to surrender vital jurisdictions to Ottawa to escape such an onerous double taxation.

2. The minority language education rights dispositions of the Constitution Act contained in the Address derogate from the exclusive provincial jurisdiction in education guaranteed by Section 93 of the British North America Act, 1867. Acting in conformity with that exclusive authority, successive Quebec Legislatures have adopted legislation promoting access to French-language schools in order to preserve the linguistic equilibrium of our society. The current Address alters the criteria for admission to English schools in Quebec and prevents Quebec’s National Assembly from taking remedial action in the future. The French-speaking people of Quebec would never have consented to join the Confederation if they had realized that the English-speaking provincial governments and the federal Parliament would unite one day to reduce the capacity of our National Assembly to protect French culture in Quebec.
3. The Charter of Rights and Freedoms contains a new and ill-defined kind of rights, the “mobility rights,” which could very seriously limit Quebec’s ability to legislate to protect the traditions and interests of its own residents. By restricting the legislator’s use of the criterion of “province of residence” in framing his laws, the “mobility rights” hit Quebec particularly hard. As a matter of fact, as a province with different legal, religious and historical traditions from the rest of Canada and with its own particular social, political and economic context, Quebec quite legitimately discriminates in its legislation to preserve and enhance its integrity as a culturally different society operating within the context of the dominant Anglophone culture of the continent.

I sincerely hope that you will understand that our objections to the Federal Resolution that has been sent to Great Britain are not based only on technicalities, but touch rather the general thrust of the resolution which aims at reducing the role of Quebec within the Canadian Federation while denying Quebec the means to defend the mother tongue and culture of its French population and to promote the interests of all of its citizens.

In our judgment, the Quebec Government’s opposition to the Canadian Address is endorsed by the majority of Quebecers who, regardless of their political allegiance, consider the present situation as a most serious crisis, one that strikes at the very essence of our survival as a distinct society.

Notwithstanding the formal opposition of the legitimate Government of Quebec, which had been returned to office April 13th, 1981, with 80 of the 122 seats in the National Assembly, the Government of Canada proceeded November 18th to submit its resolution to the House of Commons.

On November 24th, prior to the adoption of the resolution by the House of Commons, a motion was introduced in the National Assembly and adopted on December 1st, in the following terms:

“The National Assembly of Quebec, mindful of the right of the people of Quebec to self-determination, and exercising its historical right of being a full party to any change to the Constitution of Canada which would affect the rights and powers of Quebec, declares that it cannot accept the plan to patriate the Constitution unless it meets the following conditions:

1. It must be recognized that the two founding peoples of Canada are fundamentally equal and that Quebec, by virtue of its language, culture and institutions, forms a distinct society within the Canadian federal system and has all the attributes of a distinct national community.
2. The constitutional amending formula
   a) must either maintain Quebec’s right of veto, or
   b) be in keeping with the Constitutional Accord signed by Quebec on April 16, 1981, whereby Quebec would not be subject to any amendment which would diminish its powers or rights, and would be entitled, where necessary, to reasonable and obligatory compensation.
3. Given that a Charter of Human Rights and Freedoms is already operative in Quebec, the Charter of Rights and Freedoms to be entrenched in the Canadian Constitution must limit itself to:
   a) democratic rights;
   b) use of French and English in federal government institutions and services;
   c) equality between men and women, provided the National Assembly retains the power to legislate in matters under its jurisdiction;
   d) fundamental freedoms, provided the National Assembly retains the power to legislate in matters under its jurisdiction; and
   e) English and French minority language guarantees in education, provided Quebec is allowed to adhere voluntarily, considering that its power in this area must remain total and inalienable, and that its minority is already the most privileged in Canada.
4. Effect must be given to the provisions already prescribed in the federal proposal in respect of the right of the provinces to equalization and to better control over their natural resources.”

On November 25th, the Government of Quebec adopted an order-in-council, herein enclosed, by which it formally exercised its right of veto. In the light of Ottawa’s determination to proceed despite Quebec having exercised its veto, the Government of Quebec has decided to refer this matter back to the courts.

The Supreme Court of Canada, in its judgment of September 28th, 1981, ruled that the federal proposal diminished the powers of the provincial legislatures against their will and that constitutional convention required the consent of the provinces to such amendments. However, the nature or extent of provincial consent was not specified by the Court.

Quebec has now returned to the courts to ask specifically whether or not the consent of Quebec is required by constitutional convention. It has done so because every Quebec Government since Confederation has defended Quebec’s right to veto any amendment altering the amending formula itself, ending the role of the British Parliament with respect to the Canadian constitution, or affecting the distribution of powers between the two orders of government, and until the adoption of the present Address, this veto has always been respected.

Ironically, the federal Address confirms Quebec’s traditional veto by requiring unanimity for any future changes to the amending formula itself. Quebec is quite reasonably asking that its historic veto power in this matter be respected now as it has been in the past and would be in the future under the federal proposal itself.

The reference to the courts, with the unanimous support of the National Assembly, provides clear evidence that the Government of Quebec is determined to use all legitimate and democratic means that are available to safeguard rights which the Parliament of the United Kingdom and the Judicial Committee of the Privy Council have always scrupulously respected in the past.

At our request, the court has agreed to do its utmost to accelerate proceedings so that, following presentation of factums by the Governments of Quebec and Canada, arguments can be heard in mid-March. Indications are that a judgment would be rendered about a month later. Should the case then be referred to the Supreme Court of Canada, a final decision could be anticipated within a similar time span, perhaps in September 1982.

The British Government has already indicated that it considers it should be guided by decisions of the Canadian Courts on the Constitutional question. Such are the observations made by the Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs on the “First Report from the Foreign Affairs Committee (session 1980-81)—British North America Acts: The Role of Parliament.” As previously noted, the legal procedures in Canada have not yet been completed.

Canada has lived with the B.N.A. Act for almost 115 years. We respectfully submit, Madam Prime Minister, that, at best, the urgency of patriation is artificial.

We respectfully suggest that any precipitous action on the part of the Parliament of the United Kingdom would be widely interpreted here as an indication that, in the views of the British Parliament, the historic assumption of Canada’s cultural and linguistic duality is unfounded and that Quebec, as the homeland of the French-speaking people of Canada, can be deprived with impunity of its rightful place within the federation.

We request, therefore, that the Federal resolution be set aside by your Government until Quebec has consented to it or, at the very least, until you can take cognizance of the opinion of the courts on the very vital question of Quebec’s right of veto. In our view, that is the only course of action that would be consistent with the requirements of elementary justice, given the unique position of Quebec as the principal homeland of a distinct French-speaking society in North America.

Because of the nature of this letter, I intend to release it for publication in a few days.

With the assurances of my high regard and best wishes, I remain,

Yours sincerely,

Prime Minister of Quebec