Procès-verbaux et témoignages du Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambres des communes sur la Constitution du Canada, 30e parl, 3e sess, nº 9 (5 septembre 1978)


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Date: 1978-09-05
Par: Canada (Parlement)
Citation: Canada, Parlement, Procès-verbaux et témoignages du Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambres des communes sur la Constitution du Canada, 30e parl, 3e sess, nº 9 (5 septembre 1978).
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de 1a

SENATE
HOUSE OF COMMONS

Issue No. 9
Tuesdaiy, September 5, 1978
Joint Chairmen:

Senator Maurice Lamontagne
Mr. Mark MacGuigan, M.P.

SÉNAT
CHAMBRE DES COMMUNES

Fascicule n » 9
Le mardi 5 septembre 1978
Coprésidents:

Sénateur Maurice Lamontagne
M. Mark MacGuigan, député

Minutes ofProceedings and Évidence
ofthe Special Joint Committee of
the Senate and of

thé House of Commons on the

Procès-verbaux et témoignages
du Comité spécial mixte

du Sénat et de

la Chambre des communes sur la

Constitution Constitution
of Canada du Canada
WITNESSES: TÉMOINS:

(Sce back covcr)

Third Session ofthe
Thirtieth Parliament, 1977-78

(Voir à Pendos)

Troisième session de la
trentième législature, 1977-1978

26S76—l

îï{ïÈC;/11,.1011\JT COMMITTEE OF
OF coïwäââää âîäääfiœ”
OF CANADA . ST1TUTION

Joint Chairmen:
î/înator Maurice Lamontagne
r. Mark MacGuIgan, M.P.
IW/Nïflrenting the Senate-

Senzitors:
gäfäubie“ Forsey
Den. Fournier (de Lanaudière)
‘S Frith
Flynn Grosart

RePresenting the House of Commons‘

COMITÉ MIXTE SPÉCIAL DU SÉNAT
ET DE LA CHAMBRE DES COMMUNES
SUR LA CONSTITUTION DU CANADA

Coprésidertts:

Sénateur Maurice Lamontagne

M. Mark MacGuigan, député
Représentant le Sénat:

Les sénateurs:

Langlois Roblin

Mcllraith Smith

Neiman (Colchester)——(l 5)
Petten

Représentant Ia Chambre des communes:

Mess“ Messieurs
B .
Bfflfig Gauthier (Ottawa- Vanier) Lachancc McGrath
Bmau Goodale Laprise Paproski
glissières Halliday Lawrence Stanfield
Caccia Knowles Lee Watson——(20)
Dawgon (Winnïpeg North Centre) MacDonald (Miss)
A (Kingston and the Islands)
(Quorum 18)
Les cogreffiers du Comité
G. A. Birch

Patrick Savoie
Joint Clerks ofthe Committee

P
ursuant t0 an Order ofthe Sonate of June 27, 1978:
o » Tuôsday, Scptember 5, 1978:

Th . .
âoägälouäable Senators Neiman and Petten replaccd the
Wefl) ra 1e Senators Lafond and Connolly (Ottawa

Pursuant to Standing Order 65(4)(b)
o“ Tmsday, September 5, 1978:

Messrs. Whittaker, Guay and

PÊPTOSkÎ, Goodale and Blaker.

Publislted undcr

o‘. me Housc or authority o)‘ the Sennte and lhc

c°mm°ns b)’ lhe Queen’s Primer for

Speaker

Canada

Available Îro p‘ ‘ – – ,
Canada“ 1.1″,,‘ guébgägàîadznilrläïääslung. Supply and Services

Collenettc replaced Messrs.

Suite à un Ordre du Sénat en date du 27 juin 1978:

Le mardi 5 septembre 1978:
Les honorables sénateurs Neiman et Petten remplacent les
honorables sénateurs Lafond et Connolly (Ottawa-

Ouest).

Suivant les dispositions de Particle 65(4)!» du Règlement
Le mardi 5 septembre 1978:

MM. Whittaker, Guay et Collenette remplacent MM.

Paproski, Goodale et Blaker.

Publié en conformité de l’autorité du Sénat et de l’orateur de la
Chambre des communes par Plmprimeur de la Reine pour 1e Canada

En vente: Imprimerie et Édition Approvisionnements et Services
Canada, Hull, Québec, Canada KlA 0S9

t les

13111.

5-9-1978 Constitution 9: 3

MINUTES OF PROCEEDINGS

TUESDAY, SEPTEMBER 5, 1978
(15)

[Texl]

The Special Joint Committee on the Constitution met this
day at 2:15 o‘clock p.m., the Joint Chairman, the Honourable
Senator Lamontagne, presiding.

Members ofthe Committee présent:

Representing the Sonate.‘ The Honourable Senators Beau-
bien, Bird, Denis, Flynn, Forsey, Fournier (de Lanaudière),
Lamontagne, Langlois, MacDonald, Mcllraith, Neiman,
Petten and Roblin.

Olher Senator présent: The Honourable Senator Lafond.

Representing the House of Commons: Messrs. Breau, Bus-
sières, Caccia, Collenette, Dawson, Gauthier (Ottawa-
Vanier), Guay, Knowles (Winnipeg North Centre), Lachance,
Lee, Miss MacDonald (Kingston and the Islands), Messrs.
Stanfield, Watson and Whittaker.

Other Members présent: Messrs. Richardson and Pru-
d’homme.

Wittzesses: Mr. Gordon F. Gibson, M.L.A., Leader 0l the
Liberal Party in British Columbia. Mr. Ronald G. Atkey,
Barrister and Solicitor,

The Committee resumed consideration ol its Orders of
Refcrence concerning Constitutional proposais. (See Issue No.
I, Minutes ofProceedings, Tuesday August I5, I978).

Mr. Gibson made a statement and answered questions.

Mr. Atkey made a statement.

At 5:05 o’clook p.m. thc Committee adjourned until 8:00
o’clock p.m. this day.

EVENING SITTING
(16)

The Special Joint Committee on thc Constitution met this
day at 8:10 o’clock p.m., the Joint Chairman, the Honourable
Senator Lamontagne, presiding.

Members ofthe Committee présent:

Representing 111e Senate: The Honourable Senators Beau-
bien, Denis, Flynn, Fournier (de Lanaudière), Forsey, Lamon-
tagne, Langlois, Mcllraith, Neiman, Petten and Roblin.

Representing the Hause of Commons: Messrs. Beatty,
Breau, Caccia, Collenette, Dawson, Gauthier (Ottawa-
Vanter), Guay, Knowles (Winnipeg North Centre), Miss Mac-
Donald (Kingston and the lslands), Messrs. Stanfield and
Whittakcr.

Other Member present: Mr. Richardson.

Witness: Mr. Ronald G. Atkey, Barrister and Solicitor.

The Committee resumed consideration of its Orders of
Reference concerning Constitutional proposais. (See Issue No,
I, Minutes ofProceedings, Tuesday August I5, 1978).

PROCÈS-VERBAL

LE MARDI 5 SEPTEMBRE 1978
(15)

[Traduction]

Le Comité spécial mixte sur la Constitution se réunit au-
jourd’hui à 14 h 15 sous la présidence de Phonorable sénateur
Lamontagne (coprésident).

Membres du Comité présents:

Représentant le Sénat: Les honorables sénateurs Beaubien,
Bird, Denis, Flynn, Forsey, Fournier (de Lanaudiêre), Lamen-
tagne, Langlois, MacDonald, Mcllraith, Neiman, Pettcn et
Roblin.

Autre sénateur présent: Uhonorable sénateur Lafond.

Représentant Ia Chambre des communes: MM. Breau, Bus-
sières, Caccia, Collenette, Dawson, Gauthier (Ottawa-
Vanier), Guay, Knowles (Winnipeg—Nor51*Centre), Lachance,
Lee, M“‘ MacDonald (Kingston et les lies), MM. Stanfield,
Watson et Whittaker.

Autres députés présents.‘ MM. Richardson et Prud’homme.

Témoins: M. Gordon F. Gibson, M.A.L., chef du Parti
libéral de la Colombie-Britannique. M. Ronald G. Atkey,
avocat et Solliciteur.

Le Comité poursuit Fétude de ses ordres de renvoi concer-
nant les propositions constitutionnelles. (Voir fascicule n“ 1,
procès-verbal du mardi 15 août I978).

M. Gibson fait une déclaration et répond aux questions.

M. Atkey fait une déclaration,

A 17 h 05, le Comité suspend ses travaux jusqu’à 20 heures.

SÉANCE DU SOIR
(16)

Le Comité spécial mixte sur la Constitution se réunit au-
jourd‘hui à 20 h 10 sous la présidence de Phonorable sénateur
Lamontagne (coprésident).

Membres du Comité présents:

Représentant le Sénat: Les honorables sénateurs Beaubien,
Denis, Flynn, Fournier (de Lanaudière), Forsey, Lamontagne,
Langlois, Mcllraith, Neiman, Petten et Roblin.

Représentant la Chambre des communes: MM. Beatty,
Ereau, Caccia, Collenette, Dawson, Gauthier (Ottawa-
Vanier), Guay, Knowles (Winnipeg-Nord-Centre), M11‘ Mac-
Donald (Kingston et les Îles), MM. Stanfield et Whittaker.

Autre député présent: M. Richardson.

Témoin: M. Ronald G. Atkey, avocat et Solliciteur.

Le Comité poursuit Pétude de ses ordres de renvoi concer-
nant les propositions constitutionnelles. (Voir fascicule n” I,
procès-verbal du mardi I5 août I978).

9 : 4 Constitution 2:9-

The witness made a statement and answered questions. Le témoin fait une déclaration ct répond aux questions.
At 10:08 o’clock p.m. the Committee adjourned umil A l0 h 08, le Comité suspend ses travaux jusqu’au mcrcrutil
Wednesday, September 6, 1978 at 9:30 o’clock pim. 6 septembre 1978, à 9 h 30.

Le cagreffier du Comité
G. A. Birch
Joint Clerk ofthe Committee

131?

credi

5-9-1978 Constitution 9 : 5

EVIDENCE

(Recorded by Electronic Apparatus)
Tuesday, September 5, 1978
0 1417

[Texte]

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Ladies and
gentlemen, we have the pleasure of welcoming this afternoon
Mr. Gordon Gibson who is a member of the législature in
British Columbia and the leader of the provincial Libéral
Party in that province.

Mr, Gibson has provided us with a long brief and with a
shorter one, and he intends to highlight the main sections of
the shorter brief. Mr. Gibson.

Mr. Gordon Gibson (MLA, British Columbia): Thank you,
Mr. Chairman and members of the Committee. I want to
thank you very much indeed and express my appréciation for
this opportunity to be here.

The work of this Committee is undoubtedly one of the four
major influences on whatever is going to come out the other
end of all this; 1 suppose the others being the task force and
the first ministers and the federal government with whatever
view it finally takes.

I have a brief here which, with your permission. 1 will not
read except for certain highlights and some additional com-
mentary. Perhaps, Mr. Chairman, if the Committee was
agreeable, it might he printed as an appendix.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): This would be
the shorter brief with the title “Submission t0 the Spécial Joint
Committee of the Senate and of the House of Commons on the
Constitution of Canada“ and dated September 5, 1978.

Senator Mcllraith: Just before you leave that, Mr. Chair-
man, it is being entered as if it were read, is it? Or as an
appendix?

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): As an
appendix.

Senator Mcllraith: Then perhaps he had better read it all, It
is the only way we are going to follow it. If it is not in the
proper place in the evidence, it is not much use to us.

Mr. Gibson: Well, I am in the Committee’s hands. It is a
somewltat lengthy document . . .
Senator Mcllraith: I realize tliat.
Mr. Gibson: . . . and 1 have asides, as wcll.

0 1420

Senator Mcllraith: We could overcome it by appending it as
if it had been read, but to put it in as an appendix is not going
to be very . . .

Mr. Gibson: Senator Mcllraith, I can undertake to you that
the points I make will be in the same order as in the brief and I
will read what will be the highlights. But I am in the Commit-

TÉMOIGNAGES

(Enregistrement électronique)
Mardi le 5 septembre 1978

[Traduction]

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Mesdames et mes-
sieurs, nous avons le plaisir d’accueillir parmi nous cet après-
midi M. Gordon Gibson, député à l’Assemblée législative de la
Colombie-Britannique et chef du parti libéral provincial de
cette province.

M. Gibson nous a fait parvenir un mémoire assez détaillé et
un autre plus court, et il fera ressortir les points saillants de ce
dernier. Monsieur Gibson.

M. Gordon Gibson (député provincial, Colombie-Britanni-
que): Merci, monsieur le président et membres du Comité. Je
tiens à vous remercier de m’avoir accordé cette occasion de
comparaître devant vous.

Le travail accompli par ce Comité sera sans doute Tune des
quatre pierres d’angle pour le travail qui s’effectuera à partir
de tout ceci; les autres pierres d’angle étant sans doute le
travail accompli par le groupe d’étude, ensuite, celui accompli
par les divers premiers ministres, sans oublier celui du gouver-
nement fédéral, et les conclusions qui en seront tirées.

Avec votre permission, je ne vous ferai pas lecture de ce
mémoire, mais m’emploierai plutôt a vous en souligner les
points saillants en ajoutant quelques commentaires. Si le
Comité le désire, monsieur le président, peut-être pourraibon
l’imprimer en annexe.

Le coprésident (sénateur Lamontagne); Il s’agit du mémoire
le plus court, intitulé: «Mémoire présenté au Comité spécial
mixte du Sénat et de la Chambre des communes sur la
constitution du Canada» et portant la date du 5 septembre
1978.

Le sénateur Mcllraith: Avant de passer à autre chose,
monsieur le président, ce document sera-t-il annexé comme s’il
avait été lu? Ou sera-t-il simplement mis en annexe à la fin du
procès-verbal?

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Il sera mis en
annexe à la fin.

Le sénateur McIlraith: Peut-être vaudrait-il mieux qu‘il
nous en fasse la lecture en entier. C‘est cela seul qui nous
permettra de suivre le fil des délibérations. Si ce document
n‘est pas inséré a la bonne place dans le procès-verbal, il ne
nous servira pas a grand-chose.

M. Gibson: C‘est au Comité de décider. ll s’agit d‘un
document plutôt long . . .

Le sénateur Mcllraith: Je le sais.

M. Gibson: . . . et j’ai aussi des commentaires à y ajouter.

Le sénateur Mcllraith: Nous pourrions contourner la diffi-
culté en insérant le mémoire comme si on l’avait lu, car tout
simplement Pannexer, ce ne sera pas très . . .

M. Gibson: Sénateur Mcllraith, je peux vous promettre de
reprendre tous les faits saillants du mémoire, et dans l’ordre.

9:6
[Text]

tee’s hands and I will read the whole thing, if you wish. What
is your vicw?

Mr. Caccia: Read it all.
An hon. Member: Why’!
Mr. Caccia: Because it makes for better sequence.

Mr. Gibson: Mr. Chairman, just before starting to read l
might say there are some documents associated with it. Now,
the trouble is that my notes are all out cf order.

Miss MacDonald: Is tliere not some way that we can résolve
this? Can we undertake to have it printed as if it had been
read . . .

Senator McIlraith: This is agreeable.

Miss MacDonald: and then have Mr. Gibson go on to
give the summary‘!

Senator Mcllraith: Yes, put it in the printed évidence so
that we can get it . ..

Some hon. Members: Agreed.
Mr. Caccia: Well, Mr. Chairman . . .

Senator McIlraith: I said perhaps it would be more agrée-
able if we take it as read and print it in the évidence and then
go on with the remarks.

Some hon. Members: Agreed.

Mr. Gibson: What follows is one perspective, and is in a
sense an “ideal »——it is not necessarily achievable in the politi-
cal circumstances of the day, which must be the final arbiter
of current constitutional questions. In keeping with the current
constitutional dialogue, it is entered in the spirit of seeking
results rather than taking positions, and I believe most Canadi-
ans are flexible and in readiness t0 take into account the views
of others.

It is my understanding that Bill C-60 was written in that
spirit and in that spirit I comment upon it.

This brief is essentially a summary, with the exception of
certain areas where my remarks have been somewhat expand-
ed as a result of testimony already put before the committee.
As attacliments t0 this paper, I include material which should
be read with it, being my submission to the Task Force on
Canadian Unity (including a western perspective prepared for
a Harvard symposium, and research results from visits to the
Federations of Germany and Switzerland) and a popularized
commentary on Bill C-60 prepared for the Vancouver Sun.

The perspective of the writer is that of one who has served in
several capacities in the past fifteen years in the political life of
Canada; in government in Ottawa, in opposition in British
Columbia, in the exeeutive branch, and now in the législative
branch, in both the public service and in an élective position,
and finally, in both the federal and provincial spheres. My
summary conclusion, in brief, is that we have much of value to
preserve in our political arrangements, and important sectors
that we should rearrange.

Constitution

5-9-1978

[Translation]
Enfin, je m’en remets à vous et, si vous le désirez, je peux le
lire au complet. Qu’en pensez-vous’?

M. Caccia: Lisez-le au complet.
Une voix: Pourquoi?
M. Caccia: Parce que ce serait plus logique.

M. Gibson: Monsieur le président, avant de commencer à le
lire, je tiens à préciser que certains documents y sont liés. Le
problème, c’est que mes notes ne sont pas dans l’ordre.

Mlle MacDonald: N’y aurait-il pas un autre moyen de
régler le problème? Ne pourrions-nous pas tout simplement le
faire imprimer comme s’il avait été lu normalement’?

Le sénateur Mcllraith: Si cela vous convient.

Mlle MacDonald: Peut-être qu’ensuite M. Gibson pourra
nous en faire un résumé.

Le sénateur Mcllraith: Très bien alors, intégrez-le aux
témoignages, pour que nous Pobtenions . . .

Des voix: D’accord.
M. Caccia: Eh bien, monsieur le président . . .

Le sénateur Mcllraith: J’ai dit qu’il vaudrait peut-être
mieux qu’on le considère comme lu et qu’on le fasse imprimer
dans le corps des délibérations; ensuite, nous entendrons les
observations du témoin.

Des voix: D’accord.

M. Gibson: Voici l’exposé d’un point de vue, peut-être d’un
idéal, qui n’est pas nécessairement réalisable dans la conjonc-
ture politique actuelle qui va décider en fin de compte de la
solution au problème constitutionnel que nous avons en ce
moment. Pour respecter l’esprit du débat constitutionnel
engagé, nous présentons ce mémoire pour arriver à des solu-
tions plutôt que pour simplement prendre position. Nous
croyons que la plupart des Canadiens ont la souplesse d’esprit
qui leur permet d’accepter l’opinion des autres.

Il nous semble que le Bill C-6O a été écrit dans cet état
d’esprit, et c’est dans ce même esprit que nous voulons vous
présenter quelques réflexions à son sujet.

Le mémoire est un simple résumé, à l’exception de certains
domaines où j’ai pu quelque peu étoffer mes observations grâce
aux témoignages déjà rendus devant le Comité. En annexe,
vous trouverez des documents qui le complètent, soit le
mémoire que j’ai présenté au Groupe d’étude sur l’unité cana-
dienne (y compris un exposé sur le point de vue de l’Ouest
préparé pour un symposium tenu à Harvard, et les conclusions
d’études menées au cours de voyages en République fédérale
allemande et en Suisse), ainsi qu’un commentaire du Bill C-60
publié dans le Vancouver Sun.

Le point de vue de l’auteur est celui d’un homme qui a joué
plusieurs rôles dans la vie politique canadienne depuis 15 ans,
soit au gouvernement à Ottawa, dans l’opposition en Colom-
bie-Britannique, dans le pouvoir exécutif, et maintenant dans
le pouvoir législatif, comme fonctionnaire et comme représen-
tant élu, au fédéral comme au provincial. sommairement, j’en
conclus qu’il nous faut préserver la valeur de nos arrangements
politiques tout en réorganisant plusieurs secteurs importants.

91972?

peux le

zer a le
iés. Le

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Ouest
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5 ans,
olom-
.dans
résen-
t, j’en
rnents
wts,

5-9-1978 Constitution 9 : 7

[Texte]
1 . Necessit y

There are those who submit that constitutional matters are
not a particular priority in this country, and that we can
continue along with our current arrangements for some time to
come.

I believe that the latter part of the statement is true-we
can muddle along, I have no doubt. I strongly believe however
that constitutional reform should be a priority.

It is clear that such a view is now sufficiently widely shared
as to makejt a political reality. I hope that the Committee will
say so. There is enough difficulty in the constitutional debate
without wasting time on obvious points.

The fact of the matter is that uncertainty about our
arrangements for living together is bad for our country, for our
economy, for our system of government. Instead of being
productive, we are being introverted. Instead of building on a
sound base, we are wondering what tomorrow’s ground rules
might be. Instead of’our various governments working in
harmony, they are jockeying for position. Unnecessary uncer-
tainty is the enemy of achievement.

There are those who say, “fix up the economy, and things
will be fine. » No person in a marriage breakdown situation
would buy that-—the economy (a new job? better pay?)—
won’t solve the problem. The fact is, constitutional problems
are hurting the economy, and must be cured first. The world
won’t end if we don’t solve our constitutional problems, but
Canada might possibly break up, we will probably all be
poorer, and we will certainly spend a lot of time fighting.

We could make things a lot better by intelligent and speedy
action on the constitution. This Committee knows that, of
course, but the public generally doesn’t. You should tell them.

2. Timing

In general, there should be a sense of urgency. This matter
has gone on long enough. It is unsettling and wasteful of
energy. A decade of the best production of some of our finest
minds and politicians has been used up in this process, We
Canadians have better things to do. The Committee is well
aware of the century-old debate on federal-provincial relations,
and the ten-year concentrated exercise on constitutional
reform. It had to be brought to a head. Bill C-60 has donc this.

I agree in theory with those who say that there should be no
Phase l and Phase 2—that these things are all of a piece, and
should be tackled in that way. That would be fine if it were
possible. It is not. It has been tried and failed, So long as we go
the route of negotiations between the federal and provincial
governments, the delay will continue. Simply put, a conclusion
is not in the interests of the provinces. They have an excellent

[Traduction]
1. Le nécessaire

Il y en a qui prétendent que les problèmes constitutionnels
ne sont pas si graves au pays et que nous pouvons continuer de
nous accommoder des arrangements actuels pendant quelque
temps encore.

La dernière partie de cette affirmation n’est pas fausse: je
suis certain que nous pouvons nous débrouiller. Toutefois, je
suis convaincu que la réforme constitutionnelle doit avoir la
priorité.

De toute évidence, nous sommes maintenant suffisamment
nombreux à en être convaincus pour en faire une réalité
politique. J’espère que le Comité en viendra lui aussi à cette
conclusion. Le débat constitutionnel est déjà suffisamment‘
délicat sans qu’on perde du temps a discuter d’évidences.

En vérité, l’incertitude que suscitent les arrangements de
notre mariage nuit â notre pays, à notre économie et à notrc
régime gouvernemental. Au lieu d’être productifs, nous
sommes introvertis. Au lieu de construire une base solide, nous
nous demandons quels seront les fondements de demain. Au
lieu de travailler dans l’harmonie, nos divers gouvernements se
disputent les rangs. Une incertitutde vaine est l’ennemi de la
réussite.

Il y en a qui prétendent qu’en redressant l’économie, tout ira
pour le mieux. Aucun couple au bord du divorce ne pourrait
croire qu’en réglant sa situation financière (un nouvel emploi,
un meilleur salaire), il pourrait régler ses problèmes. Nos
malaises constitutionnels blessent notre économie, mais ce sont
eux que nous devons soigner d’abord. La terre ne cessera pas
de tourner si nous ne réglons pas nos problèmes constitution-
nels, mais le Canada pourrait très bien se diviser, et nous nous
retrouverions tous encore un peu plus pauvres; sans compter
tout le temps que nous perdrons à nous battre.

Nous pourrions améliorer les choses en prenant rapidement
des mesures intelligentes pour modifier notre constitution. Nul
doute que le Comité le sait, mais le grand public semble
l’ignorer. Vous devriez le leur dire.

2. Le calendrier

On devrait se sentir pressé. Il y a déjà suffisamment long-
temps que cela dure. C’est troublant et cela brûle notre
énergie. On a déjà ainsi perdu dix ans de la période la plus
fertile de certains de nos plus grands esprits et de nos plus
grands hommes politiques. Les Canadiens ont bien mieux à
faire. Le Comité connaît bien le débat, maintenant centenaire,
sur les relations fédérales-provinciales et les dix années de
discussions intensives sur la réforme constitutionnelle. Il fallait
que tout cela mène quelque part, et le BillC-GO en est
l’aboutissement.

En théorie, je suis d’accord avec ceux qui prétendent qu’on
devrait se passer d’une phase I et d’une phase Il, que toutes ces
choses forment un tout et qu’elles devraient donc être abordées
comme tel. Ce serait parfait si c’était possible. Malheureuse-
ment, ce ne l’est pas. On a déjà essayé et on a échoué. Tant
qu’on décidera de procéder par voie de négociations entre les
gouvernements fédéral et provinciaux, les choses continueront

9 I 8 Constitution

[Text]

current position in power terms, and hope, through the efflux-
ion of time, to improve it.

Thus the federal government had to make a move, and l
approvc of that. The division into Phase l and Phase 2 is
clearly a tactical exercise, designed to force the pace of
conclusions, and that is good. The ‘provincial governments
won‘t like it, but that is not the test of usefulness. The proper
test is, “ls it good for Canada?” ln matters as important as the
constitution, neither the provincial nor federal governments
have the moral authority to say a- final “Ycs” or “No”. That
must be up to the people. But someone has to make a move t0
get the question before them, and in the light of the long delay,
and the record of provincial stonewalling, the federal govern-
ment has a duty to move,

l disagree somewhat with Phase i content. l personally
would like to sec patriation and the amending formula in the
first cut, in order to provide the machinery to resolve the
inevitable difficulties that will arise in the Phase 2 process.

3. Scope

The scope of the constitutional process is generally good, as
revealed by C—60 and the White Paper, but there are some
critically important omissions which must be addressed, or the
package will not be acceptable.

The existing scope is dramatic. It provides for the individual
in terms of a charter of rights and freedoms; it provides for
language groups, and for regions. lt provides for the Executive
Government of Canada, and a revised federal législative
branch. The Courts are given status, as is the State in the
person of l-ler Majesty and the Governor General.

There have been comments on the literary quality of the
Bill, in comparing it will the United States Constitution—
mostly, l suspect, by those who {orget the turgid prose lying
beyond the United States preamble, or the opening lines of the
Déclaration of lndependence. One would not hire a Shakes-
peare to write a constitution unless they were looking for a
very active court docket to resolve exact meaning.

But there are exceedingly serious omissions. Of these, the
most critical is the lack of any provision for the institutions of
direct democracy. This cannot be overstressed. Every constitu-
tion must have within itself the means o! » improvement and
healing. Provision for direct democracy is needful for this.

Switzerland, ol‘ course, is based on direct demoeracy as to
constitutional reform. The same is true as to the important
American states. The Federal Republic of Germany is not, it is
true-«but they started de novo, and drew an excellent docu-
ment without predictable near term need for popular improve—
ment. (Even so, l think they erred, but perhaps understand-

59-1978

[Translation]
de traîner; tout simplement parce que les provinces n’ont pas
intérêt à ce qu’il y ait règlement. Elles ont déjà une excellente
position, pour ce qui est des pouvoirs, et elles espèrent encore
l’améliorer avec le temps.

Le gouvernement fédéral se devait donc de faire un geste, et
je Papprouve. Le fait de diviser les mesures en deux phases est
très nettement une tactique conçue pour obliger à trouver
rapidement des solutions, et c’est très bien. Les gouvernements
provinciaux n’en seront pas très heureux, mais ce n‘est pas
d’aprés eux qu‘on doit juger de l’utilité du calendrier. Le
meilleur contrôle, c’est de se demander si c’est avantageux
pour le Canada. Lorsqu‘il s’agit de questions aussi importantes
que la constitution, ni les gouvernements provinciaux, ni le
gouvernement fédéral n’ont Pautorité morale de prononcer un
«oui» ou un «non» définitif. C’est au peuple de décider. Quel-
qu’un doit toutefois prendre l’initiative de lui poser la question
et c’est le gouvernement fédéral qui a le devoir de prendre
cette initiative, étant donné le long délai déjà écoulé et Fobs-
tructionnisme connu des provinces.

Je ne suis toutefois pas d’accord avec le programme de la
phase l. Personnellement, j’aimerais qu’on commence par le
rapatriement et la formule d’amendement, afin qu‘on puisse
mettre en place les mécanismes qui permettraient de régler les
obstacles qui surgiront inévitablement au cours de la phase lI.

3. La portée

La portée de la réforme constitutionelle est très bien, si j’en
juge par le Bill C-6O et par le Livre blanc, mais il y a certaines
lacunes critiques qu’il faut remplir, sinon le tout sera
inacceptable.

La portée actuelle est spectaculaire. On protège les simples
citoyens en prévoyant une charte des droits et des libertés, les
divers groupes linguistiques, de même que les diverses régions.
On songe au gouvernement exécutif du Canada et on revoit le
pouvoir législatif fédéral. On accorde un statut aux tribunaux,
de même qu’a l‘État, par Pentremise de Sa Majesté et du
gouverneur général.

Certains ont critiqué la prose du projet de loi en le compa-
rant â la constitution des États-Unis; je crois que ce sont
surtout ceux qui oublient le style boursoufflé qui apparaît
après le préambule de la constitution américaine, ou les pre-
mières lignes de la déclaration dîndépendance. On ne fait pas
appel à un Proust pour écrire une constitution, a moins d’être
prêt à surcharger les rôles des tribunaux pour en découvrir le
sens précis.

Mais il y a des omissions extrêmement graves. La plus
critique est l’absence de disposition sur les institutions de
consultation populaire. On ne le dira jamais assez. Toute
constitution doit renfermer les germes du progrès et de la
protection. Voilà pourquoi il faut des dispositions régissant la
consultation populaire.

Le régime suisse repose sur a consultation populaire pour
tout ce qui touche à la réforme constitutionnelle. C’est la
même chose pour les plus grands États américains. C’est
différent en République fédérale allemande, peut-être, mais on
vient de repartir à neuf et, pour ce faire, on a rédigé un
excellent document, qu’on ne prévoit pas être obligé d’amélio-

5-9-1

[Tex
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IVCI‘

50-1978 Constitution

[Texte]

ably, after the expériences of the Wiemar Republic.) The
United States federal constitution has no such provision, but of
course there are current calls for such, after Proposition 13.
That document too was de novo, and moreover was an agree-
ment between the States and not among the people. In Canada
in 1978, we are talking about an agreement among the peo-
ple—and those who ratify must have the power to change. (In
addition, of course, the United States Congress is a permanent
floating “direct democracy”, as compared to the parliamen-
tary system.)

The Bill (G60) omits most talk of the exeeutive-législative
balance, and makes insufficicnt provision for increased powers
for the législative branch. I disagree with those witnesses who
have suggested the Bill increases the power of the Prime
Minister and Cabinet, but it doesnot decrease and control
those powers sufficiently.

The Bill makes no mention of Freedom of Information as a
basic right. l reluctantlyconcur with this, on the basis that we
are better to try the exact wording out in statute law firstw-but
only on the basis and understanding that we will have in our
constitution a way and means l’or the people to force such
législation if any government refuses to put it into place in due
course voluntarily.

4. Patriation and Amendment

The constitution should not be patriated until some means of
amendment exist—some means short of provincial unanimity,
which is utter foolishness. (Canada should be a compact
between people, not provincial governments, and unanimity is
too severe a rule in any case.)

As to the amending formula, some variation of the govern-
mental route (i.e. appropriate regional government agreement
and so on) should of course be included and will probably be
the main path for most technical constitutional amendments.

However, it is essential that a popular route be included as
well——a route that will make it clear that if some, or even all
governments oppose a given constitutional amendment, never-
theless the people acting jointly can impose it. Normally one
would expect that a popular amendment route would be
triggered by a government, appealing in a sense to the people,
but the possibility should be left open of a completely popular
amendment process with no government initiative of any kind.

5. Initial Validation

The new Canadian constitution—or the first two phases, if it
is to proceed in that way-mshould be validated by a popular
vote among all citizens. Only in this way will it achieve the
legitimacy necessary to resist the strains of time, and to
overrule residual carping by Premiers or others who suggest
any lack of legitimacy of the new law. Even Premiers and

9:9

[Traduction]

rer à court terme. Et même la, je crois qu‘on a fait erreur, mais
c’est sans doute compréhensible après ce qui s’est passé avec la
République de Wiemar. Il n’y a aucune disposition du genre
dans la constitution fédérale des États-Unis, même si, en ce
moment, il y a justement de tels appels au peuple, suite à la
proposition 13, par exemple. Ce document aussi était tout
nouveau et il s‘agissait en plus d’une entente entre États et non
pas entre citoyens. Au Canada, en I978, nous discutons d’une
entente entre citoyens, et ceux qui la ratifieront doivent avoir
le pouvoir de la modifier. En outre, le Congrès américain
représente ni plus ni moins une «consultation populaire» en
mouvement permanent, par rapport au régime parlementaire.

Le Bill C-60 ne parle absolument pas de Péquilibre du
pouvoir exécutif et du pouvoir législatif et ne renferme pas
suffisamment de dispositions permettant d’accroître les pouv
voirs de Pinstitution législative. Je ne suis pas d‘accord avec les
témoins qui sont venus affirmer que le bill augmentait le
pouvoir du premier ministre et de son Cabinet sans diminuer
ou contrôler suffisamment ces pouvoirs.

Le projet de loi ne donne pas la liberté dînformation comme
un droit fondamental. C‘est avec réticence que j‘accepte cela,
car je crois qu’il vaut mieux commencer par en faire l’objet
d’une simple loi pour déterminer quel serait le meilleur libellé.
Toutefois, j’espère bien que notre constitution donnera au
peuple les moyens d’obliger un gouvernement à adopter une
telle loi, au cas où celui-ci refuserait de le faire de son plein
gré, au moment opportun.

4. Rapatriement et amendement

La constitution ne devrait pas être rapatriée avant qu’on ait
trouvé une formule quelconque damendement. Il ne faut pas
pour cela attendre qu’il y ait unanimité au sein des provinces,
car ce serait ridicule. Le Canada devrait être une masse de
gens et non pas de gouvernements provinciaux; de toute façon,
la règle de Funanimité est toujours trop sévère.

Quand à la formule Œamendement, elle devrait prévoir une
variante à la voie gouvernementale (par exemple, une entente
entre les gouvernements régionaux concernés), qui serait pro-
bablement le meilleur chemin pour la plupart des amende-
ments de procédure constitutionnels.

Toutefois, il faut absolument prévoir une voie populaire
permettant sans l’ombre d’un doute au simple citoyen partici-
pant au débat d’imposer une modification à laquelle s’oppose-
raient tous les gouvernements. Normalement, on s’attendrait à
ce qu‘un gouvernement choisisse la consultation populaire pour
les modifications, dest-â-dire qu’il fasse appel au peuple, mais
pourquoi ne prévoirait-on pas la possibilité d’un amendement
purement populaire, dest-a-dire sans aucune initiative
gouvernementale?

5. Première validation

La nouvelle constitution canadienne, du moins les deux
premières phases, si on doit suivre ce calendrier, doit être
validée par un suffrage universel. C’est la seule façon de lui
donner la légitimité qui lui permettra de résister aux outrages
du temps et de passer outre aux chicanes résiduelles des
premiers ministres des provinces et des autres qui réfutent la

[Text]

Prime Ministers cannot argue against a clear popular vote, in
political terms. A caveat-—-a country-wide majority in favour
of a new constitution will certainly not be sufficient. lt is
essential that there be affirmative majorities in each and every
of the five regions of Canada.

6. Inlerim Consultation

Constitutions are complex. The document finally passed by
Parliament before submission to the people should be the
subject of exhaustive consultation. We have had ten years. We
will now have the benefit of a Joint Parliamentary Committee,
a First Ministers’ Conférence, and interest groups and persons
having the opportunity to présent briefs to the Task Force on
Canadian Unity. Once we have had the results of those three
processes, and viewed in the light of the ten years, it is my view
that the consultative process will have been sufficient to at
least prescrit a specific proposal t0 the final consultative pro-
cess, namely a popular vote on such a proposal.

7. Contents ofBill C—60

The Bill, in my view, is best analyzed as to how it tackles the
three major alienations in Canada today, viz. individuals from
their governments, the French and English linguistic groups,
and the regions from the centre.

With respect to the Charter of Rights and Freedoms, you
will have heard from many experts. I will not comment
further, except to say that I applaud the package. There have
been disgraceful législative initiatives in my province and
others, of which I can give you examples, that would have been
stopped by a binding codification of such elementary rights.
Naturally, provincial governments will decry such a restraint
on their powers. Naturally, the citizenry should applaud such
restraint.

To those who fear the power of the courts in interpreting
such a Charter, I say, “look south”. The United States
Supreme Court, far more powerful than that of Canada even
after C-60, has always shown restraint vis a vis the législative
and exeeutive branch powers. They have, on the other hand,
not shied away from the basic enforcements of the rights of the
people.

I think that is sound. Those who object should object to the
specific language and proposed rights and freedoms, not to the
process. lt is a proven one.

With respect to the sections related to the French and
English languages, I have no difficulty, and give you my
opinion that even stronger guarantees might be approved in all
regions of Canada, if required. The important thing here is
that these kinds of guarantees be embodied in a deal on which
we can all vote, and thereafter be removed from the political
arena, and put into the hands of administrations to carry out

Constitution

5-9- I978

[Translation]

légitimité de la nouvelle loi. Même les premiers ministres ne
peuvent contester un vote populaire majoritaire: ce ne serait
pas politique. Une opposition, une large majorité nationale en
faveur d’une nouvelle constitution ne sera certes pas suffisante.
Il faudra absolument que chacune des cinq régions du Canada
se prononce majoritairement pour.

6. Consultation intérimaire

Les constitutions sont des actes complexes. Le document
qu‘adopterait en fin de compte le Parlement avant de le
présenter au peuple devrait faire suite à de longues consulta-
tions. Nous avons déjà eu dix ans. Nous pourrons maintenant
profiter des travaux d’un comité parlementaire mixte, d’une
conférence des premiers ministres, et des associations et per-
sonnes qui auront présenté des mémoires au Groupe d’études
sur l’unité canadienne. Lorsque nous aurons reçu les conclu-
sions de ces trois groupes, et après nos dix années de réflexion,
je crois que la consultation pourra à tout le moins nous
permettre de présenter un projet précis qui fera a nouveau
l’objet d’une dernière consultation, dest-à-dire d’un vote
populaire.

7. Le contenu du Bill C-60

A mon avis, la meilleure façon d’analyser le projet de loi,
c’est de voir comment il s’attaque aux trois principales aliéna-
ticns qu’on trouve au Canada aujourd’hui, à savoir celle des
simples citoyens par rapport à leur gouvernement, celle entre
les francophones et les anglophones, et celle des régions par
rapport à la capitale.

Pour ce qui est de la Charte des droits et des libertés, bien
des experts ont dû déjà vous en parler longuement. Je n’ajoute-
rai donc rien, sinon quelques applaudissements. Dans ma
province et dans d’autres, on a adopté des lois infâmes, dont je
peux vous donner quelques exemples; celles-ci n‘auraient
jamais été adoptées s’il avait existé une codification des droits
fondamentaux exécutoire. Naturellement, les gouvernements
provinciaux vont se plaindre d’une telle restriction de leurs
pouvoirs. Naturellement, les citoyens se féliciteront d’une telle
restriction.

Quant à ceux qui craignent les pouvoirs des tribunaux qui
devront interpréter une telle charte, je ne peux que leur dire de
regarder chez nos voisins du Sud. La Cour suprême des
États-Unis, qui est beaucoup plus puissante que celle du
Canada, même si on adopte le Bill C-60, s’est toujours montrée
timide â l’endroit des pouvoirs législatif et exécutif. En revan-
che, elle n’a jamais hésité à faire respecter les droits fonda-
mentaux des citoyens.

Cela a du sens. Ceux qui sont contre devraient s’opposer au
libellé, aux droits et libertés proposés, mais pas à la façon de
les faire respecter, car c’est une méthode éprouvée.

Quant aux articles traitant des anglophones et des franco-
phones, je n’y vois aucun inconvénient et j’avanccrai même
que, si nécessaire, toutes les régions du Canada pourraient
adopter des garanties encore plus fortes. Lîmportant, c‘est que
ces garanties fassent partie d’un tout qui fera l’objet d’un vote
avant de quitter l’arène politique pour être remis à une admi-

-1978

es ne
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tante.
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au
de

co-
me
ent
jue
ote
ni-

1 978 Constitution

[Texte]
und the courts to enforce. That, of itself, is a giant step
forward. _

1 might say that the Language of Education section, in my
reading, is not in any way at variance with the very advanced
language éducation policy of the current government of British
Columbia. The Bill, of course, gives provincial governments
sufficient power not to have to worry about impositions in this
matter in any case, It should, in my view, be strengthened.

The proposed procédures in the Upper House to deal with
linguistic matters are unfortunate. There is a need, of course,
to give a »sense of security to linguistic minorities—franco-
phones in much of Canada, and anglophones in the rest. The
“double majority » concept, however, is the wrong way to do it.
A betterprocess is this:

——write strong basic law

“provide that changes may be made only by a specified
fraction-I would suggest 80 per centwof the Upper
House. The result is a “blocking minority » of 20 per
cent, with the power to protect linguistic rights or
matters importantly supportive thereto.

I prefer this route because it is better not to label people (as _
representing one language or another) as in the ‘double
majority’ approach if you can avoid it——it is divisive.

The third alienation-and to British Columbia the most
important—that a new constitution should address is that of
régional aliénation.

We, plus the Prairies and the Maritimes, have too little
clout in the central apparatus. As a group we want a majority
in the Upper House. The House of Commons will always have
the initiative and the main power as the representation-by-
population chamber. In at least the Upper House, Outer
Canada wants to have an edge over Inner Canada, to give us
some bargaining power.

Let me be frank. We don’t just want it. We are very
insistent. (I speak here only for British Columbia, but I will
take any bets that are offered with respect to the attitude of
the Prairies and the Maritimes.) Ontario and Quebec control
the House of Commons. Outer Canada wants to control the
Upper House. That’s the crunch, that is the nub, for British
Columbia. No partisan considération will separate British
Columbians from one another on that. I support two languages
as being basic to Canada, and I support five regions with the
same ferveur.

8. The Upper House

This is the instrumentality of regional expression in the
central government. Therefore, it must be an institution that is
regionally motivated in its action. Nothing could be of greater
simplicity. Therefore, thc construction set forth in Bill C—60
should be rejected. That institution would be terribly partisan,
because of the selection process for Members. There is nothing
wrong with that, except that it is inappropriate in a Chamber

[Traduction]
nistration chargée de l’appliquer et aux tribunaux chargés de
le faire respecter. Ce serait déjà un immense pas en avant.

Je dois ajouter qu’en lisant l’article sur la langue d’enseigne-
ment, j’ai trouvé qu’il n’était pas très différent de la politique
très progressiste qwapplique le gouvernement actuel de la
Colombie-Britannique dans le même domaine. Le projet de loi
donne aux gouvernements provinciaux suffisamment de pou-
voirs pour qu’ils n’aient pas à s’inquiéter d’une ingérence dans
ce secteur. A mon avis, on devrait encore le renforcer.

Je regrette les procédures proposées à la Chambre haute
pour traiter des questions linguistiques. Il est évidemment
nécessaire de rassurer les minorités linguistiques, francophones
dans une grande partie du Canada, et anglophones dans le
reste du pays. Toutefois, il ne faut pas le faire en songeant à
une double majorité. Il vaudrait mieux:

—définir un droit fondamental très strict

—prévoir qu’il ne puisse être modifié qu’avec l’accord
d’une majorité élevée, je suggérerais 80 p. 100, à la
Chambre haute. Ce qui donnerait une minorité de 20 p.
100 avec un droit de veto permettant de protéger les
droits linguistiques ou autres questions qui y sont étroi-
tement liées.

Je préfère cette voie, qui permettrait de ne pas mettre
d’étiquettes (comme représentants d’un groupe linguistique ou
d’un autre), contrairement au système de la double majorité,
qui me semble susceptible de semer la division.

La troisième aliénation, qui est la plus importante pour la
Colombie-Britannique, et qu’une nouvelle constitution devrait
tenter d’éliminer, c’est l’aliénation régionale.

En effet, la Colombie-Britannique, tout comme les Prairies
et les Maritimes, a trop peu d’influence sur l’appareil central.
En tant que groupe, nous voulons une majorité à la Chambre
haute. La Chambre des communes conservera l’initiative et le
pouvoir essentiels que doit détenir la Chambre des représen-
tants de la population. Au moins à la Chambre haute, le
Canada périphérique veut prendre le pas sur le Canada inté-
rieur, avoir un pouvoir de négociation.

Soyons francs. Ce n’est pas simplement que nous le souhai-
tons. Nous y tenons. (Je ne représente ici que la Colombie-Bri-
tannique, mais je parie n’importe quoi que les Prairies et les
Maritimes ont ce même sentiment.) L’Ontario et le Québec
contrôlent la Chambre des communes. Le Canada périphéri-
que veut contrôler la Chambre haute. Aucune considération
partisanne séparera les ressortissants de la Colombie-Britanni-
que à ce sujet. Je conviens que le Canada doit avoir deux
langues et j’insiste tout autant sur la nécessité d’avoir cinq
régions.

8, La Chambre haute

C’est l’instrument d’expression régionale dans le gouverne-
ment central. Aussi doit-il s’agir d’une institution dont les
actes sont motivés au niveau régional, Rien de plus simple.
C’est pourquoi il faut abandonner l’idée avancée dans le Bill
C-60. Il s’agirait en effet alors d’accords extrêmement parti-
sans, si l’on considère le processus de sélection de ses membres.
Le processus lui-même est parfait, sauf qu’il ne peut s’appli-

9.’ 12 Constitution 5-9-197 ü.
[Texli [Translation] _ ÏTËX“
designed to reprcsent the view of the regions, rather than quer à une Chambre qui doit représenter le point de vue deal ÎrhŸ
Parties. régions plutôt que des partis. “ËËÏÊ:
Moreover, the C-60 Upper House would be poweriess. A De plus, la Chambre haute du Bill C-60 n’aurait aucun sreg-lo,
sixty-day suspensive power is a joke. When it is exercised by pouvoir. Un pouvoir de suspension de 60 jours ne rime à rien. h
appointed people, it is a bad joke. C’est même une mauvaise plaisanterie quand il est exercé pur ‘_ T ‘
des Personnes nommées.  » 3go‘
An Upper House must be: Une Chambre haute doit être: Hous
——predominantly régional, rather than partisan, in ——à prédominance régionale, plutôt que partisane dans su T11
mOÊÎVMÎOH . motivation ’ cane,
——powerful in the régional interest —puissante dans sa défense des intérêts régionaux have
wlegitimate and respected e —légitime et respectée U123
Therefore, in my view, it must ber Il faut donc, à mon avis, qu’elle soit: Îäe
-—composed of elected people (to balance the prestige of —composée de membres élus (pour équilibrer le prestige yeai
elected people in the Lower House) de représentants élus à la Chambre basse) sub}
—have absolute blocking powers in matters of significant —munie d’un pouvoir de veto absolu pour les questions de 00°‘
régional importance grande importance régionale 9°“
—relatively non-partisan in a House of Commons sense —relativement non partisane, au sens qui s’applique à la
Chambre des communes.
The answer, in my view, is an Upper I-Iouse that is com- Ce devrait donc être une Chambre haute composée d’un in
posed in some mix of provincial MLAs (all elected) and mélange de députés provinciaux (tous élus) et de représentants câ
directly elected Upper House représentatives from tlie prov- des provinces à la Chambre haute directement élus. (Il pour- m
inces. (There miglit be a few federal appointees, to provide for rait y avoir quelques personnes nommées par le gouvernement v6
non-elected Ministers, and Upper House communication.) The fédéral, pour qu’il soit possible d’avoir des ministres non élus,
Provincial Législature représentatives should, in my view, be et un moyen de communication à la chambre haute). Les
appointed by the provincial government of the day, and should représentants des assemblées législatives provinciales devraient E‘
normally consist of the Premier and an appropriate number of être nommés par le gouvernement provincial du jour et, nor- 65
‘ Ministcrs. malement, être le premier ministre lui-même, ainsi qu’un 3l

But, however it is put together, the answer is clearly a
powerful and legitimate Upper House. Failing that, I see no
reason why British Columbians (or Westerners, or Atlantic
people, or Quebeckers) should support it.

I might add: however attractive an “all-elected » Upper
House might be in the directly elected sense—and I think it
will come to that eventually—I think that for the time being
there is much merit in provincial elected members——Premiers
and Ministersmbeing there. They can bring an enormous
amount of research and a very valuable point of view to these
délibérations. The process would become, in fact, a continuing
federal-provincial conférence with cloutl

The powers of the Upper House should be suspensive merely
in matters of general Canadian Law, and sixty days would be
sufficient for this.

In terms of matters of special linguistic significance, the
proposed demarcations are adequate, with the substitution of
the blocking minority concept for the double majority rule. It
is in matters of special regional significance that the powers
suggested in O60 must be greatly upgraded.

The right of approval of certain appointed high officials is
good, but it should be clarified and strengthcned.

certain nombre de ses ministres. r. 1l

Mais quelle que soit la façon dont cette Chambre est
contituée, il faut qu’elle soit puissante et légitime. Sinon, je ne

vois pas comment les habitants de la Colombie-Britannique, ou – Ï
ceux de l’Ouest, des provinces Atlantiques, ou encore du 9
Québec, pourraient y être favorables. ‘ ‘

J’ajouterais que, quels que soient les avantages que semble
présenter une Chambre haute entièrement élue, directement
élue—je crois qu’on arrivera un jour ou l’autre à celawpour le
moment, il serait très judicieux de choisir la formule de
membres élus à l’échelon provincial, les premiers ministres et
certains de leurs ministres. Ils peuvent en effet contribuer aux
délibérations munis de tout un bagage de recherches et de
réflexion, Cela reviendrait en fait à une conférence fédérale-
provinciale permanente qui aurait quelques pouvoirs!

Les pouvoirs de la Chambre haute ne devraient être des
pouvoirs de suspension que lorsqu’il s’agit du droit canadien en
général et, alors, 60 jours devraient suffire.

Pour les questions d’une importance linguistique particu-
liere, les dispositions proposées me semblent appropriées, à
condition toutefois de remplacer la règle de la double majorité
par l’idée de minorité ayant droit de veto. Par contre, pour les
questions d’une importance régionale spéciale, les pouvoirs
suggérés dans le Bill O60 devraient être considérablement
accrus.

Le droit d’approuver certains hauts fonctionnaires nommés
est une bonne chose, mais cela devrait être précisé et renforcé.

i78

les

un

’31‘

Sa

nw. e-vrtn:

5-9-1978 Constitution 9 : l3

[Texte]

The Upper House should have the right of approval or
réjection of all fédéral-provincial agreements, including cost
sharing agreeménts, for such questions are important to all
regions.

The Upper I-Iouse should have, in general, a right of veto
over any measures of the Lower Housé that are of special
régional significance. Onlythrough such power will the Upper
I-Iouse obtain réal- leverage in the régional interest.

The définition of exactly what is of special regional signifi-
cancé is, of course, very important and exact language will
have to bé draftéd to provide guidance to the Speaker of the
Upper House, and in some cases thé courts, in making inter-
prétations. That it cari be done is not in question, however—
the German system has been functioning in this way for thirty
years. Under their rules, roughly 50 per cent of législation is
subject t0 the blocking power of the Upper House. What
occurs in fact, of course, is that compromises are worked out in
conférence. There is no problem with an Upper House being
obstructionist, as long as their motivation is to get the people’s
business done. ‘

For those who would still express concern with such block-
ing power, thé Lower House and/or the government of the day
could easily be provided with an appcal system to the public in
térms of a référendum, but the exercise of this right would
very rarely be required.

I do not suggest that this system will be convenient for the
government or thé Lower House, but it will work, which is
essential and has been démonstrated in many other countries,
and it does provide for thé better arbitration of régional and
linguistic intérests, which is essential in a country like Canada.

The C-60 proposal of only I0 out of ll8 Members for
British Columbia is, of course, completely unacccptable. We
are one région of five, and require one fifth of the seats as our
quota.

We might bé willing to absorb into our quota, for the
purposes of the Upper House, the entitlement of the northern
territories, which would result in our British Columbia entitlé-
ment being only slightly larger than Albérta——but we require
régional status.

To me, that is not a bargaining posture. Wé are discriminat-
ed against by the current Canadian federal arrangements. A
proper Upper House is an essential part of any package that
British Columbia could support.

9. The Executive-Legislative Balance

The exécutive branch holds too much power in Canada,
under our current system. Thé Amcricans go too far thé other
way, We can learn from both.

At thé moment, wé have, in times of inajority government,
what is in effect a four-year elected dictatorship in our prov-
inces and in the national government. The theoretical ascend-
ancy of the House of Commons rcquires the actuaI iron rule of
the Cabinet. No modern country can have a government
subject to the whim of an undisciplined législature. What

[Traduction]

La Chambre haute devrait être habilitée à approuver ou à
rejeter tous les accords fédéraux-provinciaux, notamment les
accords de partage de frais pour les questions importantes pour
les régions.

Elle devrait, en général, avoir droit de veto sur toute mesure
de la Chambre basse d’une importance particulière pour les
régions. Ce n’est qu’avec un tél pouvoir que la Chambre haute
peut véritablement faire valoir les intérêts régionaux.

La définition de ce qui est exactement d’importance spéciale
pour les régions est évidemment capitale, et le libellé devra
être très précis, pour pouvoir guider le président de la Cham-
bre haute, ét, dans certains cas, les tribunaux, dans leurs
interprétations. Toutefois, cela est très possible, le système
allemand fonctionne ainsi depuis trente ans. En vertu de ce
système, environ 50 p. 100 de la législation est assujetti au
pouvoir de veto de la Chambre haute. La réalité est évidem-
ment qu’on parvient â des compromis. Il n’y a pas de problème
d’obstruction d’une Chambre haute tant que sa motivation est
de parvenir â quelque chose.

Pour ceux qui sînquiéteraiént encore d’un tel pouvoir de
veto, la Chambre basse et/ou le gouvernement du jour, pour-
raient facilement disposer d’un système d’appel au public par
voie de référendum, mais l’exercice de ce droit ne serait que
très rarement nécessaire.

Je ne veux pas dire que ce système serait très pratique pour
lé gouvernement ou la Chambre basse, mais il fonctionnerait,
ce qui est essentiel et ce qui a déjà été prouvé dans maints
autres pays et qui permet de mieux arbitrer les intérêts régio-
naux et linguistiques, élément capital dans un pays comme le
Canada.

Le Bill C-60 propose que la Colombie-Britannique ne
compte que l0 membres sur le total de ll8. C’est bien sûr
absolument impensable. Nous sommes une des cinq régions et
il nous faut un cinquième des sièges à cette Chambre.

Peut-être accepterions-nous de nous compter en même
temps que les territoires du Nord aux fins de la Chambre
haute, ce qui nous donnerait peut-être une part légèrement
supérieure â celle de l’Alberta, mais nous exigerons un statut
régional.

Pour moi, il ne s’agit pas de vouloir négocier. Nous sommes
victimes actuellement d’une discrimination dans le contexte
fédéral canadien. Une bonne Chambre haute est essentielle si
l’on veut que la Colombie-Britannique appuie une réformé
globale.

9. Une juste mesure entre Fexécutifel le législatif

Au Canada, l’exécutif a trop de pouvoir dans notre système
actuel. Les Américains vont trop loin dans l’autre sens. Ces
deux expériences peuvent nous servir.

Pour le moment, lorsque nous avons un gouvernement majo-
ritaire, cela revient en fait à une dictature élue pour quatre ans
dans les provinces ou à l’échelon national. La suprématie
théorique de la Chambre des communes exige qu’elle fonc-
tionne ni plus ni moins selon les décision du Cabinet. Nul pays
moderne ne peut avoir un gouvernement à la merci des capri-

Eïïlî _________________________ _ _ Constituriqr _ _ , . _ _ _ . A , , _ t , _ , _ _ _ . _ “5-9-197

[Text]
could be more obvious? We must have responsibility and
continuity and coherence.

The new Upper House starts this process. It will not be a

nfidence » House——1t cannot bring down the government.
Therefore, it will be tfree to be constructively critical, in a way
that the Commons, as presently constituted, cannot be.

The first part the government has already suggested in Section
53 (3) of the new Billunamely, that a government will fall
only on a specific vote of confidence. lf this means what l hope

‘ Let us ask for more on behalf of the législative branch. Let
it be free to set its own budget and to hire as many staff to
check the government as seems necessary.

Let there be fixed, four-year clection terms, unless there is a

on any specific issue over thc heads of a recalcitrant legisla-
ture, if necessary, for the national good.

It is simple, devastatingly effective, and like the appeal
power from the Upper House, would not need to be used often.

People want a system that gives good government.

[ Translation]

ces d’une assemblée législative indisciplinée. Qu’y a-t-il de plus

évident? La responsabilité, la continuité, la cohérence sont

essentielles.

Mais l’autre côté de la médaille, c’est que finalement, c‘est
utif qui dirige absolument tout. Pourquoi élire des gens

pour nous représenter s’ils se contentent de jouer aux marion-

nettes en matière de législation, se contentant de se plier aux

Les députés n’accepteraient alors plus longtemps cette dis-
tinction. Ils exigeraient également d’être libres. Et c’est

normal. Pour parvenir a cela, les changements ne seraient pas
trop compliqués. Le gouvernement a d’ailleurs delà suggéré au

Mais demandons plus pour le pouvoir législatif. Qu’il soit
libre de fixer son propre budget et d’embaucher autant de
personnel qu’il souhaite pour contrôler le gouvernement.

Que les élections soient tenues tous les quatre ans â date
fixe, sous réserve d’une motion de censure précise à la Cham-

président Carter pour sa politique énergetique? ll nous fau-
drait un moyen de résoudre ce genre de problème.

Charles de Gaulle l’avait trouvé dans sa constitution de
i958, même si c’est ce qui lui a fait perdre le pouvoir à la fin.

et ainsi, de sortir de l’impasse créée par une assemblée législa-

C’est simple, parfaitement efficace, et comme le pouvoir
d’appel contre la Chambre haute, pas souvent nécessaire.

On en arriverait donc à une assemblée législative â meme

559-1973

il de plus
nce sont

vnt, c’est
les gens
marion.
lier aux
-‘e, mais
Un pcu.
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aement.
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lre des
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am-
tuée
‘lus,

ans
:cr.
nre
. le
tu-

de
n.
a.
s,
3.

na

l0. Other lt/fatters

The governments White Paper makes mention of the legiti-
mate rights of the native peoples. While this is not necessarily
a matter for Phase 1, a general statement as to how this might
be achieved would be of réassurance.

In particular, native spokesmen have expressed concern that
any new formulations must not be so construed as to diminish
existing rights, whether already recognized, or potential.

No mention is made with respect t0 any constitutional
recognition of local governments. I believe that that is a
mistake. Local governments are too subject to provincial gov-
ernments. They have virtually no bargaining power—and yet
this is the form of government both closest to the people and
generally the most responsive.

Clearly, local governments must remain under the general
superintendency of the provinces, but our new constitution
should recognize their place in the Canadian governmental
system. This subject has been so little examined that it clearly
cannot be dealt with in time for Phase 1, but in the negotia-
tions with respect to powers of levels of governments, the local
level should not be forgotten.

The governments White Paper hints at an expanded use of
concurrency of powers as between levels of government. I
believe this is an initiative to be encouraged. All levels o! »
government have a legitimate interest in many of the areas
now assigned by law exclusively to one level or another.
Expanded concurrency could recognize this, with clear under-
standing as to primacy to minimize confusion. The technique
of “skeletal law” (where the federal level has primacy) in
many of these concurrent areas could enable the federal
government to spell out general national guidelines, leaving
detailed law and administration interprétation to the
provinces.

Concurrency naturally brings with it the danger of duplica-
tion, and this must be recognized and dealt with. Canadians
already consider themselves the most over-governed people on
earth.

There is, I believe, a way to turn this concern into a strong
element of support, and that would be by committing thc
federal government to the general concept of a unified public
service in the administration of concurrent jurisdiction and
skeletal law. In most cases—at least as practised in Switzer-
land and Germany—-the unified public service in a given area
ofjurisdiction would be supervised by the provincial level, with
the federal staff primarily engaged in auditing and policy
development. The provincial public service would still be duty
bound to administer federal law as faithfully as provincial, but
it would be all done by one group.

This would work well in environment, urban affairs, hous-
mg, small business, agriculture, and communications and cul-

Constitution

[Traduction]
ne sommes pas payés pour le confort. La population veut que
le système lui permette d’être bien gouvernée.

l0, Divers

Le Livre blanc du gouvernement fait allusion aux droits
légitimes des autochtones. Si cela n’est pas nécessairement â
envisager à la phase l, une déclaration générale sur la façon
d’y parvenir serait rassurante.

Les porte-parole autochtones ont en particulier manifesté
leur inquiétude devant tout nouveau texte qui pourrait dimi-
nuer leurs droits actuels, qu‘ils soient déjà reconnus ou non.

Par contre, on ne parle pas de reconnaître dans la constitu-
tion les gouvernements locaux. Je crois que c’est une erreur.
Ces gouvernements sont également sous la coupe des gouver-
nements provinciaux. Ils n’ont pratiquement pas de pouvoirs de
négociation et sont pourtant la forme de gouvernement qui est
à la fois la plus proche de la population et en général la plus
attentive à ses besoins.

Il ne fait aucun doute que les gouvernements locaux doivent
rester sous la surveillance générale des provinces, mais notre
nouvelle constitution devrait reconnaître leur place dans le
système gouvernemental canadien. Le sujet est si peu examiné
qu’il ne pourra être envisagé à la phase 1, mais dans les
négociations touchant les pouvoirs des divers échelons de gou-
vernement, il ne faudrait surtout pas oublier l‘échelon local.

Le Livre blanc du gouvernement laisse entendre que pour-
rait êtrc accrue la communauté de pouvoirs entre les échelons
de gouvernement, Je crois que c’est en effet une idée très
intéressante. Tous les échelons de gouvernement détiennent un
intérêt légitime dans nombre des domaines réservés actuelle-
ment et de façon précise ct exclusive par la loi à un échelon ou
à un autre. Accroître les pouvoirs conjoints serait une bonne
solution qui devrait permettre de minimiser la confusion. La
technique de «droit de charpente», qui donne la primauté à
l’échelon fédéral dans bien de ces domaines de responsabilité
mixte, pourrait permettre au gouvernement fédéral d’exposer
les grandes lignes de politiques nationales en laissant les détails
législatifs aux provinces.

ll est évident que cela comporte le danger de chevauchement
qu’il faut toujours tenter de prévenir. Les Canadiens se consi-
dèrent déjà comme le peuple le plus surgouverné du monde. ‘

Je crois qu’on pourrait transformer cette inquiétude en
soutien si le gouvernement fédéral s’engageait dans l’idée
d’une fonction publique unifiée pour Fadministration des com-
pétences mixtes et du «droit de charpente». Dans la plupart des
cas, au. moins comme en Suisse et en Allemagne, une fonction
publique unifiée dans un domaine de compétence donnée
pourrait être supervisée par Péchelon provincial, alors que 1c
personnel fédéral s’occuperait essentiellement de vérification et
délaboration des politiques. La fonction publique provinciale
resterait responsable de Fadministration du droit fédéral, tout
comme du droit provincial, mais tout serait fait par le même
groupe.

Cela marcherait très bien pour ce qui est de Penvironne-
ment, des affaires urbaines, du logement, des petites entrepri-

[Tëxr]
tural policy, to name
enable the federal authority to develop policy staffs in such

staffin certain other areas of concurrent jurisdiction such as
immigration, because ofits external nature.

The details will be complex, but the principle would be very
clear to the public, if enunciated—namely an end to duplica»
tion, an end to ‘ visiting several offices, and remote
administration.

I believe that with this addition, the concurrence and skele-
tal law concept would-be verywell received.

Most of the discussion concerning federal-provincial rela-
tionships tends t0 bea one-way street, seeking more powers for
the provinces, but a federal system cannot work well unless it
is balanced as to public information, among other things.

There has been a curious item of imbalance in terms of
interaction between the two levels of government. The prov-
inces have a well-established position of demanding more
influence in Ottawa; the federal government has made no such
demands witli respect to provincial activities that have a
consequential impact on federal responsibilities.

More generally, while the provinces have always had spokes-
men in Ottawa, (in terms of an Opposition anxious to ambar-
rass the government, if nowhere else) Ottawa——thinking of
both the goverment and Parliament——has not had much of a
voice in the provinces. From my own expérience, the most
outrageous things can be said by provincial governments, in
debate and in the press, day after day, without any satisfactory
rebuttal or putting of the federal side of the story, Provincial
opposition parties do not see this as their role, (for very good
electoral reasons), and federal Ministers are but fitful pres-
ences on the local scene, and are hampered in their comments
in any case by their desire to stay on good terms with the
provincial government in the interests oftheir province.

If the provinces are to have their own direct voices in the
Upper House, is there not a case for the federal government
having its own direct voice in cach provincial legislature? Why
not ask for it?

Such a representative would not have a vote, of course, but
would have the right to speak on any matter that he deemed
required the expression of a federal view, or tlie placing on the
record of federal facts. This would do a very great deal to keep
provincial Ministers lionest in their attacks on Ottawa. lt

Constitution

5191?]?

[Translation]

ses, de Pagriculture, des communications et de la politique
culturelle, pour ne citer que quelques exemples. Et cela per»
mettrait également, je suppose, aux autorités fédérales de se
constituer une capacité d’élaboration de politique dans des
domaines tels que féducation, tout en maintenant leur person-
nel administratif dans certains autres domaines de compétence
mixte, comme Fimmigration, qui a un caractère extérieur.

Les détails seraient complexes, mais le principe très claire-
ment compréhensible pour le public, puisque cela mettrait fin
au chevauchement et à la nécessité de s’adresser à plusieurs
bureaux et d’avoir affaire à des services éloignés.

Je crois qu’avec cela, l’idée de droit mixte et de droit de
charpente serait très bien reçue.

La plupart des pourparlers portant sur les relations fédéra-
les-provinciales se font en général à sens unique, dans la
recherche de pouvoirs accrus pour les provinces, mais un
système fédéral ne peut bien fonctionner que s’il est équilibré
et si le public est bien informé, entre autres.

Il y a eu un élément assez curieux de déséquilibre pour ce
qui est de Pinteraction entre les deux échelons dc gouverne-
ment, Les provinces ont pour attitude fermement établie de
demander plus d’influence à Ottawa; le gouvernement fédéral,
pour sa part, n’a pas demandé la réciproque en ce qui concerne
les actions provinciales qui touchent les domaines de compé-
tence fédérale.

Que l’on songe seulement aux émissions d’obligations des
provinces sur les marchés internationaux, ä leurs politiques
d’expansion industrielle, à leurs politiques en matière de res-
sources et de main—d’oeuvre. On voit tout de suite Fimportance
qu‘une telle interaction peut avoir.

De façon plus générale, si les provinces ont toujours eu des
porte-parole a Ottawa, ne serait—ce que par le biais d’une
opposition désireuse de mettre le gouvernement dans l‘embar—
ras, Ottawa, c’est—â—dire le gouvernement, aussi bien que le
Parlement, n’a jamais eu une telle voix dans les provinces. Je
sais par expérience que les choses les plus outrageantes peu-
vent être dites par des gouvernements provinciaux, lors de
débats, dans les journaux, jour après jour, sans qu’il y ait
réplique satisfaisante de la part du gouvernement fédéral ou
d’explications satisfaisantes de son point de vue. Les partis
provinciaux d’opposition ne jugent pas que c‘est la leur rôle, et
ce, pour d’excellentes raisons d’ordre électoral. Les ministres
fédéraux, pour leur part, ne font que des apparitions sporadi-
ques sur la scène locale et ont de toute façon les mains liées
dans leur désir de rester en bon terme avec le gouvernement
provincial, dans Pintérét de leur province.

Si les provinces doivent avoir une voix directe à la Chambre
haute, n’est—on pas justifié de demander que le gouvernement
fédéral ait sa propre voix directe dans chacune des assemblées
législatives provinciales? Pourquoi ne pas le réclamer?

Un représentant de cet ordre n’aurait évidemment pas droit
de vote, mais il ourrait rendre la arole sur toute uestion
. . P . l? , l’ . . q
qui, selon lui, nécessiterait la présentation du point de vue
fédéral ou des vérités fédérales. Une telle mesure contribuerait
grandement à faire réfléchir les ministres provinciaux avant

déra-
is la
s un
li bré

559-1978 Constitution

lTfixle]
would also provide a focal point for the press in seeking
comment on the federal-provincial topic of the day.

Finally, under “other matters” l would refer briefly to the
question of electoral law. Uiiless a court could find something
in the Charter of Rightsand Freedoms section, there appears
to be little in Bill C-GO to suggest that the results of elcctions
must be représentative. l am certain that sufficient consensus
could not, at this time, be obtained on any given electoral
system to entrench it, and in this context my main concern is
that nothjng should be included to prevent changes to other
forms of voting ‘(the alternative ballot or proportional
representation, for example) should any government wish to do
so. —

l believe that perhaps sufficient consensus is available to
entrench thc “one-man, one-vote” concept, if reasonably broad
latitude was given as to permissible variations.

l l, The Queen and the Governor General

The debate on the impact of the provisions of Bill C-60 on
the monarchy in Canada has been very heated, and rather
unfortunate in that is has obscured and overshadowed otliei‘
matters of importance. The position of the monarchy is of
greatest importance, but if it is not changed in substance, as is
my reading of the facts, it is nota useful bone of contention. A
clear statement by the Committee one way or the other on this
issue, l believe, would be of great assistance to the constitu-
tional dialogue. Wc have enough differences in rewriting our
basic law, without getting into emotional arguments over
shadows that don’t exist.

With respect to the Governor General, there is little change
as well. l believe there should be one very important change.
At the moment, and under C-60, the Governor General is
appointed by Her Majesty on the advice of the government. I
believe this should be clianged to provide appointment by Her
Majesty on the advice of Parliament. The practical effect of
this would be to require informa] consultation on the matter
with parliamentary leaders, and through the new Upper
House, with provincial leaders. This process would guarantee a
very wide level of support, and remove any of the fears that
have been voiced with respect to the Governor General of the
day somehow becoming a tool of the government.

l2. Instruments ofDirecl Democracy

In a modern society with an educated and intelligent elector-
ate, instruments of direct democracy are appropriate and
workable. They are not particularly beloved of politicians
because they, to some extent, can restrict and overrule govern-
mental powers, but they provide a terribly important safety
valve for the citizenry to let their représentatives and govern-
ments know when they are getting serisouly out of line.

[Traduction]

qu’ils ne s‘en prennent à Ottawa. Les journalistes auraient
également quelqu‘un à qui s’adresser lorsqu‘ils voudraient
savoir quelle est la question de l‘heure sur le plan fédéral ou
provincial.

Enfin, sous le titre «autres questions», je veux parler briève-
ment du droit électoral. A moins qu’un tribunal parvienne à
déterrer une disposition permanente dans la Charte des droits
et libertés, il n’y a rien, selon moi, dans le projet de loi C-60
qui laisse entendre que les résultats d’élections doivent être
significatifs. Je suis sûr qu‘un consensus suffisant ne peut se
faire actuellement sur un système électoral digne d‘être enté-
riné. C’est la raison pour laquelle festime que rien ne doit être
inclus qui empêche le recours a d’autres modes de scrutin, le
vote alternatif ou la représentation proportionnelle, par exem-
ple, si un gouvernement le désire.

Je suppose qu’il peut y avoir consensus sur le principe «un
vote par personne», mais une marge de manoeuvre raisonnable
doit être laissée pour les variations admissibles,

l l, La reine e! le gouverneur général

Le débat sur les effets des dispositions du projet de loi C-60
pour ce qui est de la monarchie au Canada a été enflammé et
inopportun en ce qu’il a contribué à obscurcir et à faire oublier
d‘autres questions importantes. La situation de la monarchie
est de la plus haute importance certainement, mais si elle n’est
pas modifiée en substance, comme mon interprétation des faits
me porte a le croire, elle ne doit pas devenir un sujet de
discorde. Une déclaration claire du Comité sur ce sujet, dans
un sens ou dans l’autre, aiderait beaucoup, selon moi, au
dialogue constitutionnel. Nous avons suffisamment de points
de désaccord dans notre tentative de refaire notre droit fonda-
mental sans nous engager dans des débats émotifs sur des
problèmes qui n’existent pas.

En ce qui concerne le gouverneur général, il y a également
très peu de changements. J’estimc, pour ma part, qu’il devrait
y en avoir un d’importance. Actuellement, et même en vertu
du projet de loi C-60, le gouverneur général est nommé par Sa
Majesté, sur l’avis du gouvernement. Je pense que cette dispo-
sition devrait être modifiée de façon à ce qu’il soit nommé par
Sa Majesté, sur l‘avis du Parlement. Il en résulterait dans la
pratique une consultation officieuse sur la question auprès des
leaders au Parlement et, par l’intermédiaire de la nouvelle
Chambre haute, auprès des dirigeants provinciaux. Cette façon
de procéder assurerait le gouverneur général d’un appui consi-
dérable et ferait disparaître les craintes déjà exprimées voulant
que le gouverneur général du jour sert le gouvernement.

12. Mécanismes de démocratie directe

Dans une société moderne qui compte des électeurs instruits
et intelligents, les mécanismes de démocratie directe sont
opportuns et pratiques. lls ne reçoivent pas tellement la faveur
des hommes politiques parce que, dans une certaine mesure, ils
restreignent ou annulent les prérogatives du gouvernement,
mais ils constituent une soupape de sûreté très importante pour
les citoyens lorsque ceux-ci veulent faire savoir à leurs repré-
sentants et à leur gouvernement qu’ils négligent gravement
leur devoir.

9:18

[Text]

It has been objected that direct democratic techniques arc
not suitable for a parliamentary system, and that is correct as
long as it is maintainedthat ‘parliament is sovereign. Once it is
agreed that the ultimate political legitimacy lies in the peo-
ple—as surely must be agreed in Canada in l978——that objec-
tion disappears. However, the constitutional impediment
remains, and we have a certain amount of case law in Canada
that suggests that unless _there is a clear authorization for
mechanisms of direct democracy in the constitution, at least
some of the techniques might turn out to be ultra vires of any
level of government. (The Manitoba initiative législation was
ruled ultra vires, and the similar B. C. law was never pro-
claimeduthough it had sufficient différences in approach that
it might have been constitutional.)

Accordingly, in my view, it is critical that our new constitu-
tion explicitly provide for the use of direct democratic mech-
anisms, subject to law passed to define their operation. The
techniques to be authorized should include at least:

(a) The Recall-permitting a sufficient fraction of the
electorate in any given constituency, by pétition, to recall
the sitting Member and t0 force a by-election.

(b) The Référendum and Plebiscite—These instruments
should explicitly be capable of being actuated either by
the exeeutive branch, or by the législative branch, or by
the petition of a sufficient number of citizens. This,
among other things, would allow citizens to strike down
législative measures concerning which there might be
wide-spread disapproval. One or two possibilities come
immediately to mind. In conditions defined by law, the
results of such votes should be the final authority.

(c) The Initiative—in which a sufficient number of citi-
zens, by petition, can initiate measures which, if assented
to at a popular vote, have the force of law. California’s
Proposition 13 is the current famous example of this type
of power.

Let me clearly state that there are problems with the
instruments of direct democracy that must be guarded
against-the potential tyranny of the majority, or inconsisten-
cy of policy demands, for example. That can be done in the
framing of the law regulating the use of these mechanisms.
The important thing at this point is to provide in the constitu-
tion for the authorization of such mechanisms, and of the right
of the public to have recourse to them.

13. In summary

Bill C-60 is, overall, a sound document. I believe, however,
that some very important additions and amendments are
required for it t0 be considered as satisfactory. The major of
these include:

Constitution

5-9-1?“

[Translation]

On a fait valoir que les techniques de démocratie directe ne
convenaient pas en régime parlementaire, et c’est vrai tant et
aussi longtemps que l’on peut penser que le Parlement est
souverain. Mais s’il est entendu que le pouvoir politique légi-
time appartient en dernier ressort à la population, et c’est
sûrement l’opinion qui prévaut au Canada en 1978, l’objection
ne tient plus. Uempêchement constitutionnel demeure, cepen-
dant. Il existe au Canada un droit jurisprudentiel assez impor-
tant qui fait qu’à moins que la constitution n’autorise clairo-
ment les mécanismes de démocratie directe, certains d’entre
eux peuvent être jugés ultra vires, à quelque échelon de
gouvernement que ce soit. La loi d’établissement au Manitoba
a été jugée ultra vires, alors que la même loi en Colombie-Bri-
tannique n‘a jamais été proclamée, même si elle était suffisam-
ment différente dans sa conception pour être considérée
constitutionnelle.

J’estime donc qu’il est de la plus haute importance que notre
nouvelle constitution prévoie de façon explicite l’utilisation de
mécanismes de démocratie directe, sous réserve d’une loi qui
définisse la façon dont ils doivent s’appliquer. Il faut au moins
que les techniques suivantes soient autorisées:

a) Le rappel—ll permettrait a un nombre suffisant d’élec-
teurs d’une circonscription de demander, par pétition, le
rappel du député élu et d’obliger une élection complémen-
taire.

b) Le référendum et le plébiscitæ-Ces mécanismes
devraient, de façon explicite, pouvoir être mis en branle
soit par l’exécutif, soit par le législatif, soit par pétition
d’un nombre suffisant de citoyens. Ce serait là un des
moyens qui permettraient aux citoyens d’abattre les mesu-
res législatives largement décriées. Une ou deux possibili-
tés viennent tout de suite à l’esprit. Selon les conditions
établies par la loi, les résultats de ces scrutins feraient
autorité, en dernier ressort.

c) L’initiative—Un nombre suffisant de citoyens pourrait,
par pétition, prendre l’initiative de mesures qui, si elles
réunissaient le consensus populaire lors d’un scrutin,
auraient force de loi. La proposition 13, en Californie, est
l’exemple le plus récent et le plus illustre de l’application
de ce pouvoir.

Je tiens à indiquer qu’il y a des problèmes inhérents aux
mécanismes de démocratie directe. Il faut éviter la tyrannie
possible de la majorité, lïnconsistance des demandes au niveau
des politiques. Il faut concevoir en conséquence la loi qui doit
régir ces mécanismes. L’important toutefois est de prévoir dans
la constitution le recours à ces mécanismes par la population.

l 3. Résumé

Le projet de loi C-60, de façon générale, repose sur un
fondement solide. Cependant, il requiert, selon moi, des
adjonctions et des amendements importants avant d’être satis-
faisant, Les adjonctions et les amendements parmi les plus
pressants sont les suivants:

1978

te ne
nt et
l 6S!
légi-
c’est
ction
:pen-
ipor-
aire-
antre
1 de
toba
-Bri-
sam-
lérée

iotre
n de
1 qui
ioins

élec-
n, le
nen-

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tion

des
esu-
bili-
ions
ient

rait,
elles
ttin,
. est
tion

flUX
mie
eau
doit
2ans

un
des
tis-
rlus

5-9-1978 Constitution

[Texte]
—it is now time to bring the constitutional debate to a
headand set a method of validation.
« that method should be by popular vote, with a majority
required in each of the five regions of Canada.

——an amending formula should be included in Phase 1.
The amending formula should include, as one route, a
method of popular voting with régional majorities,
actuated either by governments or by voters.

—vvitli respect to matters of special linguistic significance,
thc “double majority » principle should be replaced by a
“blocking minority”.

—the Upper l-Iouse must be given blocking power in
matters of special régional significance.

—the Upper House must provide for a majority of votes
from Outer Canada, treat each of the regions the same
in terms of numbers, and provide for British Columbia
(and the Northlas a distinct fifth region,

—selection cf Upper House Members should be through
a process designed to ensure régional motivation in
their decision making.

——the Upper l-louse must be comprised predominantly of
people who have been elected, in some capacity or
other, in order to balance the legitimacy of the Lower
House.

——the effective powers of the Lower House should bc
increased by providing for management of its own
budget, a highly restricted définition of “confidence »
questions, and fixed-term elections.

Min compensation, the exeeutive branch should have the
right to appeal in a referendum to the public over
décisions of either of the Houses of Parliament.

—positions should be developed on native rights, a place
for local government in the constitution, concurrent
jurisdictions and skeletal law, and a unified public
service.

—tl\e federal level of government should have a non-vot-
ing spokesman in each provincial législature as a partial
réflection of the role of the provincial governments in
Parliament.

——the Governor General should be appointed by Her
Majesty on the recommendation of Parliament.

—the constitution should authorize and require the provi-
sion of instruments of direct democracy, as defined by
law.

Mr. Gibson: With the brief and no question of printing
them, are some associated documents, including the présenta-
tion of the Task Force on Canadian Unity which eonsists, first

26S7&—Z’/z

[Traduction]

—il est grand temps de mettre fin au débat constitution
nel et d’établir une méthode de validation;

—-cette méthode devrait être le scrutin populaire, la majo»
rité étant requise dans chacune des cinq régions du
Canada;

—une formule d’amendement devrait être incluse dans la
phase l, La formule d’amendement devrait inclure,
comme une possibilité, le recours au scrutin populaire
avec majorité requise dans chacune des régions; le
processus serait mis en route soit par le gouvernement,
soit par les électeurs;

—pour les questions dîmportance linguistique spéciale, le
principe «de la double majorité» devrait être remplacé
par celui «du veto de la minorité»;

—la Chambre haute doit avoir droit de veto sur les
questions dïmportance régionale spéciale;

——la Chambre haute doit permettre la majorité des voix
aux régions du Canada, traiter chaque région de la
même façon pour ce qui est du nombre de sièges et
considérer la Colombie-Britannique (et le Nord)
comme une cinquième région distincte;

——la sélection des membres de la Chambre haute doit se
faire selon le processus qui assure une motivation régio-
nale dans la prise des dé sions;

——la Chambre haute doit être composée, pour la plus
grande partie, de personnes qui ont été élues d’une
façon ou d’une autre, afin de contrebalancer la légiti-
mité de la Chambre basse;

—les pouvoirs effectifs de la Chambre basse devraient .

être accrus, de sorte qu’elle puisse administrer son
propre budget, de façon à ce que les questions de
«confiance» ait une définition très restreinte, de façon,
enfin, à ce que les élections soient tenues à date fixe;

——en contrepartie, Pexécutif aurait droit d’en appeler au
public, par voie de référendum, pour ce qui serait des
décisions de l’une ou l’autre des deux Chambres du
Parlement;

—des positions devraient être établies concernant les
droits des autochtones, la place du gouvernement local
dans la constitution, les compétences concurrentes et le
«droit de charpente», enfin, une fonction publique
intégrée;

—le palier fédéral de gouvernement devrait avoir un
porte-parole n’ayant pas droit de vote dans chaque
assemblée législative provinciale pour faire pendant, ne
serait-ce que partiellement, au rôle des gouvernements
provinciaux au Parlement;

———le gouverneur général devrait être nommé par Sa
Majesté, sur la recommandation du Parlement;

——la constitution devrait autoriser et exiger le recours aux
mécanismes de démocratie directe, selon les conditions
établies par la loi.

M. Gibson: Des documents, qu’il n’est pas question d’inc|ure
dans le compte rendu, des documents pertinents accompagnent
le mémoire, y compris la documentation du Groupe de travail

9:20

[Texl]

of all, of an article called The Western Confederation which
was prepared for a I-Iarvard symposium about one year ago on
this question, next, a’ survey of expérience in some other
federal States based on some travels and research work I did,
and finally some detailed proposais, some of which are more
detailed than what is in this document. As well, there is an
opinion page reprint from the Vancouver Sun which is essen-
tially a popularized version of the brief.

This particular statement today concentrates mostly on Bill
C-60, on the process that the government has suggested to
implement Bill C—60- or whatever takes its place, and what
seemed to me to be some rather serious omissions from the bill,
as well as matters in the bill that are both good and bad, in my
view.

I am very glad that this Committee is in existence because it
seems to me about the last remaining place for the expression
of imaginative views or remedies, the Task Force being over in
the public hearings and the premiers having a very specialized
viewpoint for their conférence.

If I might be so bold, I would express the hope, just as a
citizen of this country, that out of the délibérations of this
Committee there might come a strong consensus, because l
would suggest that failing such a consensus what we will have
will be two or three or four strong voices from the federal level
and a virtually unanimous set of voices from the provincial
level. The problems that the premiums have at this stage are
much simpler. Their problem essentially at the moment is one
of being réactive and they have a community of interest in

‘ their initial réaction to this bill, I think. S0, speaking just as a

citizen, if I may be so bold, I think a consensus from this
Committee would be terribly important.

The first question I address in my brief is whether or not
there is a necessity for a new constitution. Some people say
that there is not, that we can muddle on one way or another,
and I have no doubt that we could. But the fact of the matter
is that uncertainty about our arrangements for living together
is bad for our country and for our economy, I believe, and for
our system of government. Instead of being productive as a
nation we are being intraverted, instead of building on a sound
base we are wondering what tomorrow‘s ground rules might
be, and instead of our various governments working for harmo-
ny they are jockeying for position. Unnecessary uncertainty is
the enemy of achievement in this country, I believe. There is a
certain amount of federal—provincial friction that cannot be
avoided but I think we have a lot that could be avoided.

In respect of those who wonder whether there is a need for a
new constitution, I would submit that there are three tremen-
dous alienations in this country which must be addressed by
such a document. The first, the best known and the one that
has received the most action so far, is the linguistic aliénation
between the two main language communities. Of equal impor-
tance, or perhaps l should not exaggerate, but certainly to
Westerners of great importance, is the question of regional
alienation, a second kind, which relates in part to régional
interests and in part to provincial government interest.

Constitution

5-9-1978

[Translation] t

sur l’unité canadienne, laquelle comprend d’abord un article
intitulé: The Western Confederalion; il a été rédigé pour un
symposium sur cette question à Harvard, il y a environ un an;
ensuite, une étude sur Pexpérience d‘autres États fédéraux,
faite à la suite de voyages et de recherches que j’ai effectués;
enfin, des propositions détaillées, et certaines plus détaillées
que celle qui se trouve dans ce document. Il y a également une
page d’opinions du Vancouver Sun, qui est somme toute une
version condensée du mémoire.

Ce mémoire, aujourd’hui, s’attache surtout au projet de loi
O60, au processus proposé par le gouvernement en vue d’ap-
pliquer le projet de Loi C—60, ou ce qui le remplacera, ainsi
qu’aux graves omissions qui existent dans le projet de loi.
Enfin, je signale les bons et les mauvais points du projet de loi.

Je suis très heureux que ce Comité existe. C‘est le dernier
endroit où peuvent être exposées des vues et des solutions
originales. En effet, le groupe de travail ne tient plus d‘audien-
ces publiques et les premiers ministres provinciaux ont des
points de vue très arrêtés, lors de leur conférence.

Je me permets d’cxprimer l’espoir, en tant que citoyen de ce
pays, que les délibérations du Comité contribuent a établir un
consensus clair. A défaut de ce consensus, il y aura deux, trois
ou quatre voix fortes qui se feront entendre pour le gouverne-
ment fédéral, alors que les voix seront presque unanimes du
côté provincial, Les problèmes des premiers ministres provin-
ciaux sont beaucoup plus simples à ce moment-ci. Ils n’ont
pour Finstant qu’à réagir. Ils ont des intérêts communs dans
leurs réactions au projet de loi. Donc, en tant que citoyen, je
me permets d’insister sur Pimportance d’un consensus à partir
de ce Comité.

Dans mon mémoire, je mînterroge d’abord sur la nécessité
d’une nouvelle constitution. Il y a des gens qui prétendent
qu’une nouvelle constitution n’est pas nécessaire, que nous
pouvons continuer de la même façon. Je n’en doute pas. Il reste
que Pincertitude des arrangements par lesquels nous conti-
nuons de vivre ensemble est mauvaise pour le pays, mauvaise
pour Féconomie et pour tout le système de gouvernement.
Nous ne sommes pas productifs, nous sommes introvertis.
Nous n‘avons pas de base solide. Nous ne savons pas qu‘elles
seront les règles du jeu, demain. Nos gouvernements ne tra-
vaillent pas en harmonie, mais essaient de gagner des points.
L’incertitude empêche le pays de produire. Il y a des frictions
entre 1e gouvernement fédéral et les gouvernements provin-
ciaux qui sont inévitables, mais toutes ne le sont pas.

A ceux qui se demandent si nous avons besoin d’une nou-
velle constitution, je dirai qu’il y a actuellement au pays trois
maux principaux auxquels une nouvelle constitution doit
mettre fin. Le premier, le mieux connu, celui qui a reçu le plus
de publicité jusqu’à présent, c’est Faliénation linguistique chez
les deux principales communautés linguistiques. D’une impor-
tance égale, je ne devrais peut-être pas exagérer, mais certai-
nement d’une grande importance pour l‘Ouest, est la question
de Paliénation régionale, qui touche à la fois les régions et les
gouvernements provinciaux.

{.78

cle

in;

5-9-1978 Constitution 9 : 21

[Texte]
o I425

l make a distinction between those but both of them express
themselves in régional alienations as opposed to the central
apparatus. And the third kind of aliénation in my view is the
aliénation of the individual from government, whether it be the
federal level cf government or the provincial level of govern-
ment. There. is a great feeling in Canada today that govern-
ment is out qFcontrol of the citizen, that it is not serving them
well.

All of these things t0 me form a clear and present need for
urgent work on a new Constitution. Now we come to the
question ofa timetable-

Mr. Knowles: It seems to me we are doing two things. We
have printed the brief as though it had been read. I agreed,
and Mr. Gibson has been saying things under the heading of
necessity which were not in the text, Are we going to have
both? Are we going to have both a full printing of thc brief
and a full transcript of what he says?

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): That has been
the decision so far as I understand it.

Mr. Knowles: So we are going to have both.

Mr. Gibson: I will try and at least be consistent as between
the two, Mr. Knowles.

The sense of urgency, l believe, is there in the sense that this
question is unsettling and wasteful of energy. A décade of the
best production of some of our finest minds and politicians has
been used up in the process and I think Canadians have more
productive things to do if we can get on with them. The
Committee is well aware how long this debate has gone on. I
think it had to be brought to a head and I support Bill C-60 to
the extent that it does that. Many parts of it I do not support.

I agree very much in theory with those who say there should
be no Phase l and no Phase Il, that these things are really all
of a piece and should be tackled in that way. Nevertheless, I
sympathize with the position of the government. I am not sure
that would be possible. It has been tried and failed for some
considérable length of time. I fear that as long as we go the
simple route of negotiations between the two levels of govern-
ment the delay will continue.

My analysis of the tactical position is that conclusion now is
not in the interest of the provinces. They have an excellent
current position and they would reasonably hope, through the
affluxion of time, to approve that position. So I think the
federal government had to make a move, but I would also say
that the division into Phase l and Phase Il should be a tactical
exercise designed to force the pace of conclusions. The provin-
cial governments will not necessarily like that, but that is not
the test of usefulness. The proper test is, is it good for the
country?

I submit, and will elaborate later, that in matters as impor-
tant as the Constitution neither the provincial nor the federal
governments have the moral authority to say a final yes or no.
I believe that must be up to the people, but someone has to
make a move to get the question before the people in terms

[Traduction]

Je fais une distinction entre les deux, mais dans chaque cas,
il s’agit d’aliénation régionale vis-â-vis de l’appareil central. Le
troisième genre d’aliénation est, selon moi, l’aliénation du
citoyen qui a perdu contact avec le gouvernement, fédéral ou
provincial. On a le sentiment, au Canada, que les citoyens ont
perdu tout contrôle sur le gouvernement, qui ne les sert pas
très bien.

Tout cela se traduit pas un besoin clair de réforme constitu-
tionnelle. Nous en venons maintenant à la question de
l’échéancier.

M. Knowles: Il me semble que nous faisons deux choses à la
fois. Nous avons imprimé le mémoire comme s’il avait été lu,
M. Gibson a ajouté quelque chose qui ne figurait pas dans le
texte, en disant que c’était nécessaire. Est-ce que nous avons
imprimé le mémoire en entier, en plus d’avoir une transcription
de tout ce qu’il dit?

Le coprésident (sénateur Lamontagne): C’est ce qu’on a
décidé, si j’ai bien compris.

M. Knowles: Nous aurons donc les deux.

M. Gibson: J’essayerai de suivre le mémoire, monsieur
Knowles.

On a le sentiment que le temps presse parce que cette
question suscite un malaise et accapare beaucoup d’énergie.
Nos meilleurs penseurs et hommes politiques s’y sont attaqués
depuis une décennie et je pense que les Canadiens ont des
choses plus productives à faire, si seulement ils pouvaient y
passer. Le Comité sait depuis combien de temps ce débat dure.
il fallait y mettre fin, et j’appuie le projet de loi C-60, parce
que c’est exactement ce qu’il fait. Je n’appuie pas cependant
nombre de ses aspects.

En théorie, je suis d’accord avec ceux qui disent qu’il ne
devrait pas y avoir de phase I et de phase II, qu’il faudrait tout
étudier en même temps. Néanmoins, je comprends la position
du gouvernement. Je ne suis pas certain qu’on pourrait le faire.
On a essayé pendant longtemps, sans jamais réussir. Tant que
nous choisirons la route des négociations entre deux niveaux de
gouvernement, les délais se prolongeront.

Selon mon analyse de la position tactique, la conclusion d’un
accord n’est pas actuellement dans l’intérêt des provinces. Elles
sont en excellente position et espèrent encore l’améliorer avec
le temps. Le gouvernement fédéral devrait donc faire quelque
chose, mais la séparation en deux étapes devrait être une
tactique visant à accélérer le règlement du litige. Les gouver-
nements provinciaux n’aimeront pas nécessairement cela, mais
cela ne veut pas dire que ce n’est pas utile. Il faut se demander

si c’est bon pour le pays.

Selon moi, et j’en parlerai plus tard, ni les gouvernements
provinciaux ni le gouvernement fédéral n’ont l’autorité morale
nécessaire pour modifier quelque chose d’aussi important que
la constitution. C’est au peuple de parler, mais quelqu’un doit
prendre l’initiative et soumettre la question au peuple, de façon

i

9″: 22

[Texl]

that they can act on. And in the light of the long delay l think
the current activities are correct.

I would also agree, however, that it would be completely
improper to move unilaterally on some cf the matters set
forward in Bill C-60, failing the reasonable consensus among
the provinces, without having obtained the moral authority of
thc electorate in terms of a referendum.

With respect to the scope-cf the bill, it is wide but there are
omissions. Of these, to me the most important is the lack of
any provision for the institutions of direct democracy. in my
view this cannot be overstressed. Every constitution must have
within itself the means of improvement and healing.

o i430

In my view as well, an omission is a lack of a shift of power
from the exeeutive branch to the législative branch. Some
persons speaking before this Committee have suggested that
the bill in fact goes in the opposite direction. I am not certain
of that but it certainly does not transfer sufficient power to the
législative branch, and that, as I hope to demonstrate, is a
necessary conclusion of an upper house, which is not a confi-
dence chamber.

Further, still speaking as to the scope of the bill, it makes no
mention of freedom of information as a basic right for Canadi-
ans. I somewhat reluctantly concur with this on the basis that
we are better to try the exact words of such législation out in
statute law first, but I say that only on the basis and under-
standing that we would have in our constitution a way and a
means for the people to force such législation if any govern-
ment in due course refused to put it into place voluntarily.

As to patriation and amendment, it seems to me clear that
there should be no patriation until an amending formula exists.
It seems to me that some kind of amending formula should
definitely form a part of Phase I, if indeed this matter is to go
through in two phases. I say that because without an amending
formula or at lease some means of resolving disputes in these
very contentious matters, it will have to be handled during
Phase II, and we are just building the way for a future great
deal of trouble for ourselves.

As t0 the various amending formulae that have been sug-
gested, it seems to me the general principle, the constitution
should strive for is that of a high degree of consensus both
among Canadians as individuals and among regions demarked
in one way or another.

There are three basic différent catégories suggested, and I
see no reason why all of them should not be provided in the
constitution as alternate amendment routes. One of them is
intergovernmental measures. The Victoria formula seems to be
the most popular though, as you know, there are distinct
objections of both my own province and of Alberta to the
Victoria formula.

The two that appeal most to me are a combination of the
intergovernmental process, be it the Victoria formula or some
other, with a provision for an appeal by referendum in case of
failure to achieve either the approval of one or more of the

Constitution

5-9-1978

[Translation]

qu’il puisse se prononcer. Étant donné les longs délais que nous
avons connus, j’estime que les initiatives actuelles sont bonnes.

Cependant, je crois également qu’il serait tout à fait inap-
proprié d’adopter unilatéralement certaines des dispositions
comprises dans le projet de loi C-60, si on ne parvenait pas â
faire l’unanimité des provinces, et sans avoir obtenu l’autorisa-
tion de l’électorat, par voie de référendum.

En ce qui concerne la portée du projet de loi, elle est très
vaste, mais il y a des omissions. La plus importante, pour moi,
est l’absence de dispositions concernant les institutions de
démocratie directe. Selon moi, on ne saurait en exagérer
l’importance. Toute constitution doit comporter des moyens
permettant de l’améliorer et de la rectifier.

On a également oublié le transfert des compétences du
pouvoir exécutif au pouvoir législatif. Des témoins qui ont
comparu devant le Comité ont même dit que le projet de loi
s’engageait dans une direction tout à fait opposée. Je n’en suis
pas certain, mais il n’a pas transféré assez de compétences au
pouvoir législatif, ce qui, comme j’espère le démontrer plus
tard, est une conclusion nécessaire d’une Chambre haute, qui
n’est pas une Chambre de confiance.

De plus, il ne mentionne pas la liberté d’information dans les
droits fondamentaux des Canadiens. J’admets qu’il vaut mieux
faire d’abord adopter une loi à cet égard, mais j’estime que
seule l’inclusion de ce droit dans la constitution permettrait à
la population de forcer un gouvernement a adopter une telle
loi, si jamais il refusait d’en adopter une de plein gré.

En ce qui concerne le rapatriement et la formule d’amende-
ment, il est clair q’il ne devrait pas y avoir de rapatriement, â
moins d’avoir une formule d’amendement. Cette dernière
devrait faire partie de la phase I, si tant est qu’on aura deux
phases. Sans la formule d’amendement, ou un moyen quelcon-
que permettant de résoudre les conflits dans un domaine aussi
litigieux, nous nous serons ménagé de nombreuses difficultés
pour la phase Il.

Quant aux diverses formules qui ont été proposées, il me
semble que la constitution devrait adopter comme principe
général d’essayer d’obtenir le plus haut degré de consensus
parmi les Canadiens et les régions définies d’une façon ou
d’une autre.

On a proposé trois formules différentes et je ne vois pas
pourquoi on ne pourrait pas toutes les inclure dans la constitu-
tion comme formules de rechange. Il y a entre autres les
mesures intergouvernementales. La formule de Victoria
semble être la plus populaire, bien que, comme vous le savez, il
y ait des objections précises formulées par ma province, ainsi
que par l’Alberta.

Celles qui me plaisent le plus sont une combinaison du
processus intergouvernemental, qu’il s’agisse de la formule de
Victoria ou d’une autre, avec une disposition prévoyant un
référendum si l’on ne réussit pas à obtenir l’approbation d’une

WÀÊËÏ

[Texte]
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ne

JJS
0U

5—9- 1978 Constitution 9 : 23

[Texte]
regions or the approval of the national government, if the
matter has been initiated in some other way.

The third alternative which appeals to me and which I think
should be provided is that of a pure referendum, whether
government-initiated or popularly initiated. I think, in any
event, there should be a popularly initiated route for the
amendment of the constitution. This I expect will be a con-
troversial point. « If anyone wishes to go into it, we might
canvass the Swiss experience in this area.

When we deal with amendments to the constitution, one of
the things that might-lessen the fears and objections of the
provinces miglit bean area of reserved inaliénable rights that
cannot be amended with the exception of the consent of the
province affected, if it is that kind of a measure, or the
unanimous consent of the provinces if it is that kind of a
measure, or perhaps some catégories that would be just basi-
cally unamendable, as basic human rights are in the German
constitution.

Examples of things that might be entrenched in this way
seem to me to be provincial boundaries, certain linguistic and
cultural matters, sonate représentation or upper house
representation, at least as to minimums and perhaps with a
formula beyod that, and defined powers over natural
resources, which of course the provinces are very concerned
about as a result of the omission of Section 109 in the existing
BNA act from Bill C—60.

I am not as yet certain in my own mind that there should be
these two classes of things in the constitution, those which can
be only amended one way and those that can be amended more
easily, but I put it before you for your consideration.

0 1435

In the initial validation of whatever document is brought
forward, be it a Phase-I document or a complete document, I
believe very strongly the new Canadian Constitution should be
validated by a popular vote among all citizens. Only in this
way will it achieve the legitimacy necessary to resist the strains
of time t0 overcome any residual carping by premiers or others
who suggest any lack of legitimacy of the new law. Even
premiers and prime ministers cannot argue against a clear
popular vote in political terms. l enter a caveat, a country-wide
inajority in favour of a new constitution would certainly not be
sufficient. It is essential that there be affirmative majorities in
each and every of the five regions of Canada and some would
even argue that the degree of consensus should be as high as to
require a two-thirds affirmative vote.

When I mention regions, let me say that there are only two
points in this brief where I shall do so. I beleive the basic units
of Canada are the provinces, not thc regions, and we have to
deal with the governments of the provinces and that is whcre
the boundaries are. But I do believe the concept of regions, and
five regions, is useful for organization of the Upper House and
for the question of the validation of nation-wide referenda.

[Traduction]
ou de plusieurs régions ou du gouvernement national, si le
débat a été lancé d’une autre façon.

La troisième possibilité, qui devrait être prévue, est celle du
référendum tenu sur Pinitiative du gouvernement ou celle de la
population. De toute façon. il devrait y avoir une formule
permettant â la population de prendre Pinitiative afin d‘amen-
der la constitution. Je suppose que cela va susciter une contro-
verse. Si quelqu’un veut en discuter, nous pourrions peut-être
étudier Pexpérience suisse dans ce domaine.

Pour alléger les craintes ou les objections des provinces, s’il
s‘agit d‘amendements à la constitution, on pourrait avoir des
droits inaliénables réservés qui ne pourraient être amendés,
sauf avec le consentement de la province touchée, ou avec le
consentement unanime de toutes les provinces, si l’amende-
ment les touche toutes. On pourrait avoir des catégories qui ne
seraient pas modifiables, comme les droits de la personne le
sont dans la constitution allemande.

On pourrait ainsi entériner dans la constitution les frontières
provinciales, certaines questions linguistiques et culturelles, la
représentation minimum au Sénat ou à la Chambre haute, et
peut-être plus, ainsi qe des pouvoirs précis sur les ressources
naturelles, qui préoccupent beaucoup les provinces parce qu’on
a omis de reprendre dans le projet de loi O60 l’article 109 de
l’Acte de l‘Amérique du Nord britannique.

Je ne suis moi-même pas certain qu’on doive inclure ces
deux catégories dans la constitution, c’est-à-dire la catégorie
qu’on pourrait facilement modifier et l’autre catégorie qui ne
pourrait être modifiée qu’en suivant une formule précise, mais
je vous soumets la chose pour que vous y pensiez.

Lorsqu’il sera question de la validation initiale du document
qui sera proposé, qu’il s’agisse d’un document préliminaire ou
final, je crois fermement que la nouvelle constitution cana-
dienne devrait être validée grâce à une consultation populaire
où tous les citoyens seraient appelés à voter. Seul un vote de
cette nature pourra lui conférer la légitimité voulue pour
résister aux assauts du temps, pour résister à toute velléité
dbpposition de la part de premiers ministres, ou autres, qui
contesteraient la légitimité de cette nouvelle loi. Les premiers
ministres provinciaux ou fédéral, politiquement parlant, ne
peuvent aller à l’encontre d’une décision prise par le peuple.
Cependant, un avertissement: il ne suffit pas que la nouvelle
constitution soit adoptée par une majorité nationale. Il est
essentiel qu’elle soit adoptée majoritairement dans chacune des
cinq régions du Canada, et certains affirmeront même qu’il est
essentiel d‘obtenir une majorité des deux tiers des voix
exprimées.

Je tiens a souligner qu’il ne sera question de régions, dans le
mémoire, qu’à deux endroits. Je crois que le Canada se
compose fondamentalement de provinces et non pas de régions,
et que nous devons traiter avec les gouvernements des provin-
ces et respecter leurs frontières. Cependant, Pidée de régions,
de cinq régions, a son utilité lorsqu’il s’agit dbrganiser la
Chambre haute et de discuter de la validation d’une constitu-

9:24

[Text]
Beyond that, the Constitution should in my view deal with
provinces, not regions,

Once the Constitution reccives its initial validation, the
Committee might want to consider whether there should be a
built-in mcchanism for automatic review after a certain period
of time to review and evaluate and propose needed changes if
any in light of cxpcricnce_ with the new law. This would not
preclude earlier or later amendments by other routes, of
course, but it might be well to set up an assessmcnt process.

l am as well happÿ tô convey to you the recommendation, or
the thought at least, of a former colleague, John Reynolds,
when he was an M.P_.——I was on his open-line show the other
day——and John was advocating the possibility of the Hawaiian
type of elected constitutional convention which every ten years
reviews the Constitution, I advance that for your interest.

Senator Forsey: With a hula—hula dance?
Mr. Gibson: lt might enliven the debate, Senator.

About the contents of Bill C-60, l cannot tell you as much
as many people about the Bill of Rights or the Supreme Court
clauses and will not comment on them unless there are specific
questions you wish to ask.

In the clauses related to the English and French languages, l
have no difficulty with these and give you at least my personal
opinion that even stronger guarantees might be approved in all
regions of Canada if required. I think the important thing here
is that these kinds of guarantees be embodied in a deal on
which we can all vote as citizens and thereafter be largely
removed from the political arena and put in the hands of
administrations t0 carry out and courts to enforce. That, of
itself, in my view, would be a giant step forward.

I ntiglit say that the clause on language of éducation in my
reading, and l do not speak for the Government of British
Columbia obviously, is not in any way at variance with the
current very advanced éducation policy of the current govern-
ment of my province.

Treating this as a matter having to do with linguistic rights
rather than the Upper House for the moment, l think the
double-majority concept is an unfortunate one if it can poss-
ibly be avoided in treating questions of sovcalled special lin—
guistic significance. That process requires persons to put a
label on themselves in a way which might be considered
divisivc and I wonder if the same ends might not be achieved
by stipulating that changes in matters of significant linguistic
significance would require, say, an 80 per cent inajority; in
other words, you would have a blocking minority fraction of 20
per cent, which should be sufficient to offcr the same kind of
protection. lt might bc argued that that very high requirement
would make reforms unnecessarily difficult; l can see that side
of the argument but l would certainly like to avoid the
double-majority concept if possible.

Constitution

5-9» iojtt

[Translation]

tion qui se ferait par référendum national. Cela mis à part, il ‘

devrait être question de provinces et non pas de régions dans lil
constitution.

Tenant compte de cette validation initiale de la constitution,
le Comité voudra peut-être décider si l’on devrait y inclure un
mécanisme prévoyant une révision d’office, après un certain
temps, qui permettrait de revoir et d’évaluer la nouvelle loi à ln
lumière de l’expérience et d’y proposer des changements s’il y
a lieu. Cela n’interdirait pas de modifier avant ou après cette
date, grâce à d’autres moyens, bien entendu, mais peut-être
vaudrait-il mieux prévoir un mécanisme d’évaluation.

J’aimerais aussi vous faire part de la recommandation ou de
l’idée d’un ancien collègue, John Reynolds, qui a déjà été
député; j’ai participé à son émission de ligne ouverte l’autre
jour, et John avançait l’idée d’une convention constitutionnelle
élue, du type hawaïen, qui révise la constitution toutes les
décennies. Cela pourrait peut-être vous intéresser.

Le sénateur Forsey: Sans oublier les danses hawaïennes?

M. Gibson: Cela pourrait peut-être ajouter du piquant au
débat, sénateur.

En ce qui concerne le contenu du Bill C-60, je ne suis pas
aussi docte que certains concernant les articles portant sur lu
Charte canadienne des droits et libertés ou la Cour suprême et
je ne vous en parlerai donc pas, à moins que vous ne me posiez
des questions précises à ce sujet.

En ce qui concerne les articles portant sur les langues
anglaise et française, ils ne me posent pas de problème et je
puis vous dire que, personnellement, je crois que l’on pourrait
faire approuver des garanties encore plus fortes dans toutes les
régions du Canada, si c’était nécessaire. L’important à ce
chapitre, d’après moi, c’est qu’il faudrait que ces garanties
fassent partie d’un tout pour lequel tous les citoyens que nous
sommes pourront voter et que ce tout soit ensuite presque
entièrement retiré de l’arène politique et confié aux diverses
administrations et aux tribunaux, qui verront a son applica-
tion. D’après moi, ce serait un énorme progrès.

Je ne parle pas au nom du gouvernement de la Colombie-
Britannique, c‘es évident, mais les articles concernant la
langue d’enseignement ne posent aucun problème à la lumière
des politiques d’enseignement progressistes prônées par le gou-
vernement actuel de ma province.

Si, pour le moment, nous disons que cette question se
rapporte plutôt à celle des droits linguistiques qu’à celle de la
Chambre haute, je crois que le concept de la double majorité
est plutôt malheureux, surtout si on peut l’éviter en traitant de
questions soiwdisant de portée linguistique spéciale. Cette façon
de faire oblige les gens â afficher une étiquette linguistique qui
pourrait encourager la division, et je me demande si l’on ne
parviendrait pas aux mêmes fins en stipulant que tout change
ment linguistique important ne pourrait se faire qu’avec une
majorité de 80 p. 100; en d’autres termes, il s’agit d’accorder le
droit de veto à une minorité de 20 p. 100, ce qui offrirait le
même genre de protection. On peut toujours dire que ce
pourcentage élevé rendrait les réformes trop difficiles; je com-
prends cet argument, mais j’aimerais bien éviter ce concept de
la double majorité, si c’était possible.

5-9-1978 Constitution 9 : 25

[Texte]
o I 440

Referring now to the centrepiece of Bill C-60 as far as l
would say British Columbia is concerned, l refer to the Upper
House which l hope is continued and l hope however con-
tinued il remains called the Senate which, to many Canadians
indced all over the world, is a name of great tradition and to
me would be_ preferable to l-louse of the Fédération or l-Iouse
of the Provinces or anything else.

The question has been raised as to whether or not we require
an upper House. l noticed in the opinion of Mr. Broadbent to
the Committee, his l thought excellent idea that there might
be added to the Lower House a number of members to be
elected by proportional représentation from the five regions of
Canada, theieby guarantecing in the Lower House a better
réflection of régional political sentiment than is available
through the first-past-the-post system, As l say, l think that
may well be a very good idea for the Lower House to adopt
but l do not think it ends the need for an upper chamber in a
federal system. An upper chamber is traditionally for the
protection of interests and the redressing of grievances of
minorities.

One type of minority is linguistic and that is considérable
provided for in the question of special linguistic significance in
Bill C-60. The other type of minority is regional, One of the
parts of the regional minority is intrinsic. lt relates to interests
identified with particular economic areas of the country, be
they tariffs or be they the distribution of federal expenditure
or be they transportation questions. The other part of the
regional interest and regional minority is governmental, the
provincial governments in the federal-provincial process and
the fact the provincial governments are ten and the federal
government is one.

ln the Upper House, in my view, the coalitions of minorities
must be able to have sufficient voting power to protect their
interests and to block changes inimical to those interests.
Specifically as far as British Columbia is concerned, l believe
in this chamber, outer Canada, what l would call, should be
able to outvote central Canada to balance off the prédominant
control of thc Lower House and always the more powerful
House by central Canada.

lt must be a truly regional house. This Upper House as l see
it is the instrumentality of regional expression in the central
government and particularly in the legislative branch as dis-
tinct from the so-called exeeutive federalism.

Therefore, it must be an institution that is regionally moti-
vated in its action; nothing could be of greater simplicity as l
see it. Thereforc l believe strongly the construction set forth in
Bill C-60 should be rejected. That institution would be, l fecl,
terribly partisan because of the selection process for its mem-
bers. There is nothing wrong with that except that it is
inappropriate l believe in a chamber which is designed to
reflect the view of regions rather than parties.

[Traduction]

Maintenant, pour parler de l’idée maîtresse du Bill O60, et
je veux parler de la Chambre haute, en ce qui concerne la
Colombie-Britannique, j’ose espérer qu’elle sera maintenue et,
quelle que soit la nouvelle formule adoptée, qu’on continucraà
l’appeler le Sénat, qui, de l’avis de nombreux Canadiens et de
citoyens de par tout le monde, est un nom d’une grande
tradition qui, à mon avis, serait préférable à celui de Chambre
de la fédération ou de Chambre des provinces, etc.

On a soulevé la question de savoir si nous avions ou non
besoin d’une Chambre haute. Je relève dans l’opinion donnée
par M. Broadbent au Comité son excellente idée que l’on
ajoute à la Chambre basse des députés qui seraient élus par
représentation proportionnelle dans les cinq régions du
Canada, ce qui donnerait, à la Chambre basse, un meilleur
reflet du sentiment politique régional que celui qu’on trouve
actuellement avec le régime du premier au fil d’arrivée. A mon
avis, ce serait peut-être une excellente idée d’adopter cette
proposition à la Chambre des communes, mais je ne crois pas
pour autant qu’on éliminerait ainsi la nécessité d’avoir une
Chambre haute dans le régime fédéral. Il est en effet tradition-
nel d’avoir une Chambre haute en vue de protéger les intérêts
et de redresser les griefs des minorités.

Une de ces minorités est la minorité linguistique, dont on a
grandement tenu compte dans le Bill C-6O en incluant des
dispositions spéciales sur la langue. Ensuite, il y a la minorité
régionale. Une des constituantes de la minorité régionale est
intrinsèque. Cet aspect est relié aux intérêts reconnus comme
étant particuliers à des régions économiques du pays, qu’il
s’agisse des tarifs ou de la répartition des dépenses fédérales ou
du transport. L’autre aspect de l’intérêt régional et de la
minorité régionale est gouvernemental, les gouvernements pro-
vinciaux dans le processus fédéral-provincial et le fait qu’il y a
dix gouvernements provinciaux et un seul gouvernement
fédéral.

A la Chambre haute, a mon avis, la coalition des minorités
doit détenir un pouvoir suffisant, par le vote, pour protéger ses
intérêts et pour bloquer tout changement contraire a ces
intérêts. Plus particulièrement, en ce qui concerne la Colom-
bie-Britannique, je crois que cette Chambre, que j’appellerais
le Canada périphérique, doit pouvoir l’emporter par le vote sur
le Canada central, afin de compenser le contrôle prédominant
qu’exerce le centre du Canada à la Chambre basse, qui est
toujours la Chambre la plus puissante.

ll doit s’agir d’une Chambre vraiment régionale. La Cham-
bre haute, telle que je l‘envisage, est l’instrument de l’expres-
sion réglonale au sein du gouvernement central, et plus parti-
culièrement au niveau législatif, par opposition à ce qu’on
appelle le fédéralisme exécutif.

Par conséquent, il faut que cette Chambre soit une institu-
tion dont les gestes soient motivés sur le plan régional; rien ne
peut être plus simple, à mon avis. Je crois donc fermement
qu’il faut rejeter la structure proposée dans le Bill C-60.
L’institution qui est envisagée serait, je lc crains, extrêmement
partisane, a cause du processus de sélection de ses membres.
Ce n’est pas mauvais, saufque cela ne convient pas dans le cas

9:26

[Texl]

Moreover, although opinion varies on this, I know, in my
opinion the C-GO Upper House would be relatively powerless.
A 60»day suspensive power is a joke and when it is exercised
by people appointed in this particular way I think it is a bad
joke. ‘

I will not commenta ‘great deal further on the proposed
House of the Federation unless asked. I think l have made it
fairly apparent that somethingelse is required and I will go on
to try to be constructive and say what l think might replace it.
I might say I do not criticize the government in suggesting
this. They had to put something forward at this stage and they
did in their analysis of theI-Iouse of the Fédération go through
the various possibilities.

ln my analysis some of the other possibilities are better.
Looking at the criteria for an upper House as I see them, it
must be predominantly regional rather than partisan in its
motivation and acting in the regional interest it must be
powerful, and it must be legitimate and respected.

Therefore, in my view, it must be composed of elected
people to balance the effect of elected people in the Lower
House, and you understand why I say this when I say what
powers it must have. It must have absolute blocking powers in
terms of significant regional importance and it must be relax
tively nonpartisan, at least in a House of Commons sense.
Certainly the persons who sit in the Upper House will have
political feelings and belong to political parties. But one would
hope that their motivation would be predominately regional, as
a result of their means of sélection.

0 1445

My particular proposals for a new Senate, one might call it,
would be as follows. First, as to memberships, I believe the
members should all be elected persons. Half of those, I believe,
should be directly elected-definitely not at the time of the
federal election, because in that case their political coloration
would be affected by the federal events of the time, but either
on a fixcd-term basis, which I prefer, or clse at the time of a
provincial election. The other half, as I see it, should come
from provincial législatures. They should be selected by the
governments and not the législatures themselves and should be
comprised of the premier and sufficient government members
to form that provincefis quota in the Upper House.

The obvious comment about this construction is that it is a
mixed-mandate Chamber. There are two distinct kinds of
members, and problems sometimes arise in those areas. The
old Montréal City Council is a famous example. The North-
west Territorial Council functioned, after a fashion, with
appointed members and elected members, but there were

Constitution

5-9-1978

[Translation]
d’une Chambre conçue pour refléter les points de vue régit»
naux plutôt que ceux des partis.

En outre, bien que les opinions diffèrent à ce sujet, je suis
d’avis que la Chambre haute du Bill C-_6O n’aurait pas grand
pouvoir. Le pouvoir de suspendre les travaux pendant 60 jours
est une farce, et lorsque ce pouvoir est exercé par des person-
nes nommées de la façon envisagée, alors, je crois que c’est une
mauvaise plaisanterie,

Je ne dirai pas autre chose au sujet du projet de Chambre de
la fédération, à moins qu’on ne me le demande. Je crois avoir
démontré assez clairement qu’il faut autre chose, et je vais
maintenant tenter d’être constructiflet d‘expliquer quelle pour—
rait être la structure de remplacement. fajouterai que je ne
critique pas le gouvernement d’avoir formulé cette proposition.
En effet, il lui fallait proposer quelque chose, et dans son
analyse de la Chambre de la fédération, il examine les diverses
possibilités.

Selon mon analyse, certaines des autres possibilités sont
préférables. Si l’on examine les critères d’une Chambre haute
tels que je les envisage, celle-ci doit être motivée surtout sur le
plan régional plutôt que partisan et doit posséder le pouvoir
d’agir dans Fintérêt régional, et être légitime et respectée.

C‘est pourquoi, à mon avis, cette Chambre doit se composer
de représentants élus pour contrebalancer l’effet des élus de la
Chambre basse, et vous comprendrez pourquoi lorsque je vous
dirai quels pouvoirs cette Chambre doit avoir. Elle doit possé-
der des pouvoirs absolus de veto en ce qui concerne les
questions dîmportance régionale et elle doit être relativement
non partisane, du moins au même sens que la Chambre des
communes. ll est certain que les membres de la Chambre
haute auront des sentiments politiques et appartiendront à des
partis politiques. Mais il est à espérer qu’ils seront surtout
motivés par des questions régionales, à cause de leur mode de
sélection.

Mes propositions particulières pour un nouveau Sénat, du
moins, c’est le nom que je garderais, sont les suivantes.
D’abord, pour ce qui est de sa composition, je crois que les
membres doivent tous être élus. La moitié devrait être élus
directementmcertainemcnt pas à Fépoque des élections fédéra-
les, puisque dans un tel cas leur couleur politique pourrait se
ressentir des événements fédéraux, mais plutôt selon un
mandat fixe, formule que je préfère, ou encore au moment
d’une élection provinciale. L’autre moitié, selon ma conception
de la chose, serait tirée des assemblées législatives provinciales.
Ces derniers membres seraient choisis par le gouvernement et
non pas par les assemblées législatives et comprendraient le
premier ministre et un nombre suffisant de membres du gou-
vernement pour remplir le quota de la province à la Chambre
haute.

On peut évidemment faire remarquer qu’ainsi constituée, il
s’agit d’une Chambre à mandat mixte. Il y aurait deux types
distincts de membres, et des problèmes se posent parfois dans
de tels cas. Le vieux conseil de ville de Montréal en est un
exemple notoire. Le conseil territorial des Territoires du Nord—
Ouest fonctionnait, d’une certaine façon, avec des membres

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nbrcs

5-9-1978 Constitution 9 : 27

[Texte]

always distinctions drawn. ln this case it seems to me there
would not be a problem, because the legitimacy of each class
of membèr would be equal. They would both be there on the
suffrage of the’voters. One class of senators would represent
voters directly, the other class would represent governments
which in turn represented voters. Perhaps eventually the Upper
House might, if it started this way, move t0 an all-elected
Chamben] would not be surprised. That is what happened in
the United States and it is what happened in Switzerland.
Originally they were indirectly elected.

In the intérim, Îthink there is a very strong case for having
provincial governments directly elected in the Upper Chamber.
Therc are very strong legitimate provincial-government inter-
ests in the activities of the federal government. Government
représentatives can and will typically exercise a continuity of
policy, a consistency of policy, which is not ordinarily expected
of private members. Governments of course have greater
research depth, the enormous data base available to the pro-
vincial governmentsÿ And there is an understanding among
government représentatives that the people‘s business must be
done and there must be compromise. When l spoke to one of
the German premiers about the opération of the Bundesrat, he
said as much. l-Ie said: “We realize we must compromise with
the Lower l-louse to get these things passed.“ I also said to the
same premier: “Have you any problems with federal-provincial
relations?” To my great surprise, he said: “Absolutely none,
except we talk too much. » I suppose that is common in many
countries.

On the powers of the new Upper I-Iouse, l would suggest in
matters of general law they should be suspensive. There might
well be some usefulness in the prior submission of proposed
government bills for the Lower House to the Upper I-louse for
comment, particularly in federalprovincial relations. The par-
ticular change l would suggcst would be, since special linguis-
tic significance is already provided for, in matters of special
regional significance. And there I believe the Upper House, if
constituted somewhat along the lines l have suggested, not the
proposed House of the Federation but something différent,
should have a blocking veto by majority vote. If one Chamber
which is elected is to be blocked in sorrie matters by another, it
seems to me a political necessity that the other must be
composed of elected people, which is why l put that condition
on it. And this blocking veto is what would give the Upper
Chamber real leverage in the regional interest.

o 1450

The definition of what is of special regional significance
would obviously- have to be carefully worked out and would,
one would think, be a proper part of thc negotiations on
division of powers. But in addition to the general definition, it
seems to me the powers of the Upper l-louse should include the
right to approve constitutional amendments, the right to

[Traduction]

nommés et des membres élus, mais il y eut toujours une
distinction entre les deux. Dans le présent cas, il me semble
qu’il n‘y aurait aucun problème, puisque la légitimité de
chaque classe de membres serait la même. Les deux groupes de
membres seraient élus. Un groupe de sénateurs représenterait
les électeurs directement et l’autre groupe représenterait les
gouvernements qui, eux, représentent les électeurs. On pourrait
peut-être même en venir â une Chambre haute entièrement
élue. Ce ne serait pas surprenant. C’est cc qui s’est produit aux
États-Unis et en Suisse. A l’origine, ils étaient élus
indirectement.

Dans Fintérim, je crois que le fait d‘avoir des représentants
des gouvernements provinciaux directement élus à la Chambre
haute se défend très bien. En effet, les intérêts des gouverne-
ments provinciaux sont extrêmement légitimes dans les activi»
tés du gouvernement fédéral. Des représentants du gouverne-
ment peuvent exercer et exerceront certainement une politiquä
continue, une politique consistante, ce à quoi on ne s attcn
habituellement pas des simples députés. Les gouvernements,
bien sûr, ont de plus grandes ressources de recherches, une
plus grande base de données. Il est entendu parmi les représen-
tants gouvernementaux que les affaires du pays doivent se
ré ler et u’il doit avoir des com romis. Lors ue « ai arlé à
Pugn des plremiers ministres allemahds au sujettiïlu fonciionne-
ment du Bundesrat, C’est ce qu’il m’a dit. Il a ajouté: «Nous
nous rendons compte qu’il faut accepter des compromis avec la
Chambre basse pour faire accepter des choses.» J’ai demandé,
toujours au même premier ministre: «Avez-vous des problèmes
de relations fédérales- rovinciales’? A ma rande sur rise il
m’a répondu: «Absoluihent pas, saiif que nîus parlonls) beau-
coup trop.» Je suppose qu’il en est de même dans de nombreux
pays.

Quant aux pouvoirs de la nouvelle Chambre haute, je dirais
qu’en matière de droit général, ils doivent être suspensifs. Il
serait peut-être même utile de présenter au préalable les
projets de loi du gouvernement à la Chambre haute, pour
obtenir ses commentaires, surtout lorsqu’il s’agit de relations
fédérales-provinciales. J’aimerais proposer un changement,
puisqu’on a déjà prévu d‘accorder une importance spéciale aux
droits linguistiques, dans le domaine des besoins régionaux
particuliers. Je crois que la Chambre haute, si elle était
constituée selon mes propositions, et non pas telle que la
Chambre de la fédération proposée, devrait également possé-
der le pouvoir de veto par vote majoritaire. Si une Chambre
élue est en mesure de faire obstacle aux décisions de l’autre, il
me semble que c’est une nécessité politique que l‘autre Cham-
bre soit également composée d‘élus du peuple, et c’est la raison
pour laquellej’y attache cette condition. Le pouvoir de veto est
justement le pouvoir qui donnerait un poids réel à la Chambre
haute en ce qui concerne les intérêts régionaux.

La définition de ce qui constitue un sujet dîmportance
régionale spéciale devrait évidemment être mise au point avec
un grand soin et entrerait, du moins me semblet-il, dans les
négociations sur le partage des pouvoirs. En plus de ce que
renferme la définition générale, il me semble que les pouvoirs
de la Chambre haute devraient inclure le droit d’approuver

9 : 28 Constitution

[Text]

review the appointment of senior officials——and I might say l
believe the power currently contained in Bill C-60 should be
clarified, certainly by addingthe names of certain positions or
perhaps by giving the Upper House the right to specify who
they wish to review, though that might be going too far. lt
should have the right to review and approve of federal-provin-
cial agreements, the right to review and approve of cost-shar-
ing programs, the right-te review and approve of use of the
spending power by the federal government, which of course is
always a very controversial area for the provinces; andwl have
a question mark after thism-it might have some power for the
approval of treaties, if in so doing we could get around the
problems of the implemerïtation of treaties which are entered
into by the federal government but which in fact must be
operated by the provinces.

l would put one restriction on the activities of the member-
ship of the Upper House in order that they might exercise
their powers more independently. I believe no member of the
Upper House should be entitled to hold federal exécutive

office, should be a member of the Cabinet, unless it was ‘

thought wise to have perhaps one or two représentatives there
for communications purposes. ln general, l believe, that prohi-
bition should be there, because once you get into the exeeutive
branch and the activities of the Lower Housc you start to
subvert the regional motivation of the members of the Upper
House, and as well, you start to subvert the role of the House
of Commons as the chamber of initiation and proper responsi-
bility to the electorate.

Commenting on the question of numerical balance, again I
do not speak for the B.C. government, but I think they would
agree with the proposition that l0 out of ll8 is not acceptable
to British Columbians. The concept we have advocated for
many years is that of five regions of Canada. I think a person
must look at some realities in designing the numerical quanti-
ties in the Upper House. Ontario and Quebec must be the
same. British Columbia and Alberta, if not the same, must be
close to each other. The three large Atlantic provinces perhaps
should be the same-J am getting a long way from home here.
And there should be some reference to population.

In my submission to the Task Force on National Unity I put
forward a numerical proposal which contemplated a five-
region Upper House, each région assigncd 20: 20 for the
Maritimes or the Atlantic provinces, broken down into three
6‘s and 2 for Prince Edward Island; 20 each for Qucbec and
Ontario; 5 each for Manitoba and Saskatchewan; l0 for
Alberta; 14 for British Columbia; and 2 for each of what I
expect in due course will be three northern territories. That is
one formulation. One can talk about numbers for a long time,
but what is essential to British Columbia, l think, is the
concept of fifth-région status for Senate organization and for
referendum approval.

5-9-1978

[Translation]

toute réforme constitutionnelle, le droit de réexaminer la nomi-
nation des hauts fonctionnaires-«et a cet égard, j’estime qu‘il
serait nécessaire de préciser des pouvoirs que renferme actuel-
lement le Bill C-60, en désignant certains postes ou encore en
permettant à la Chambre haute de spécifier ceux sur lesquels
elle voudrait avoir un droit de regard; mais cela irait sans
doute trop loin. Les accords fédéraux-provinciaux devraient
être soumis a l’examen et à Papprobation de la Chambre
haute, de même que les programmes dont les coûts sont
partagés, ainsi que les dépenses effectuées par le gouvernement
fédéral qui, bien entendu, sont toujours contestées par les
provinces; de plus——mais il y a là une interrogation-cette
Chambre devrait avoir son mot à dire sur la ratification des
traités; ce serait peut-être une façon de contourner les problè-
mes que pose Papplication des conventions signées par le
gouvernement fédéral, mais qui, en réalité, doivent être mises
en oeuvre par les provinces.

Pour que les membres de la Chambre haute puissent exercer
leurs pouvoirs de manière plus indépendante, jïmposerais une
restriction a leurs activités. Testime qu‘aucun membre de la
Chambre haute ne devrait avoir le droit d’occuper un poste au
sein de Pexécutif fédéral ni de faire partie du Cabinet, à moins
qu’on juge utile d‘avoir un ou deux représentants qui s’occupe-
raient des communications. En règle générale, cette interdic-
tion me paraît nécessaire; sinon, cela serait contraire â la
motivation régionale des membres de la Chambre haute et, par
ailleurs, cela saperait le rôle de la Chambre des communes, qui
ne saurait exercer toutes les responsabilités qu’elIe a vis-à-vis
de son électorat.

En ce qui concerne Péquilibre numérique, je répète que je ne
m’exprime pas au nom du gouvernement de la Colombie-Bri-
tannique, mais je ne crois pas me tromper en disant qu’il serait
d’aeeord sur le fait que I0 représentants sur ll8, C’est inaccep-
table pour les habitants de la province. Depuis de nombreuses
années, nous préconisons le partage du Canada en cinq
régions. La composition numérique de la Chambre haute doit
tenir compte de certaines réalités. L’Ontario et le Québec ne
devraient faire qu‘un de même que la Colombie-Britannique et
l‘Alberta qui, à défaut d’étre confondues, doivent être rappro-
chées l‘une de l’autre. Les trois grandes provinces Atlantiques
devraient être regroupées-voilà qui me porte très loin de chez
moi-et la population devrait entrer en ligne de compte.

Dans le rapport que j’ai remis au groupe de travail sur
l’unité nationale, j’ai proposé que la Chambre haute représente
5 régions à raison de 20 membres chacune: 20 pour les
Maritimes ou les provinces Atlantiques, dest-à-dire trois fois
six, plus deux pour Flle-du-Prince-Édouard, 20 pour le
Québec, de même que pour l’Ontario; 5 pour le Manitoba, de
même que pour la Saskatchewan; 10 pour l’Alberta; I4 pour la
Colombie-Britannique, et deux pour chacun des trois territoi-
res du Nord, qui, je l’espère, seront créés en temps opportun.
Voilà une solution possible. On pourrait discuter longtemps des
chiffres, mais ce qui importe pour la Colombie-Britannique,
c’est que la composition du Sénat repose sur Pexistence de cinq
régions, tout comme Papprobation par voie de référendum.

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5-9-1978 Constitution 9:29

[Texte]

l think it might be worth whilé wondering what would bé
the organization principle of the Upper l-Iouse. Evén for a
House thatwould essentially be réactivé, it is hard to see how
the proposed House of thé Fédération would organize itself to
do business. A Senate of the typé I have proposed would
probably organize itself in some sort of a 20-plus person
steéring and conférence eommittee, probably with a member-
ship of the“ intergovernmental minister of each provincial
government plus perhaps the senior elected senator from that
province. Given the mémbership of the Upper Chamber, full
meetings would have to be occasional, because premiers and
ministers could attend not on a weekly basis but perhaps on a
tri-weeklÿ basis, ‘with most of the work being done in commit-
téé meetings with thé provincial délégations acting essentially
on the instructions of their own cabinets and working in
committee in the capital.

o I455

This arrangement, of course, is exactly what happens in the
Federal Republic of Germany and works very well with the
exception that there are no elected people.

As to practicality, there is only one novel elcment in this
proposed Senate construct and that is the mixed-mandate
élément. We know that everything else works. The Australian
objection, l believe, does not apply because the government
can carry on perfectly well if there is a rejection by thé Upper
Housé. It cannot cause néarly as much difficulty as the
Australian Senate can.

The House of the Fédération, on the other hand, has, as far
as I know, no précédent in other parts of the world and I just
do not think we have a reading on how it might work at all.

1 might speak briefly on the executive legislative balance. l
do have a strong feeling—and perhaps many parliamentarians
do—that the exécutive branch has grown much too strong. My
perception may be based on sitting in the Opposition in a
provincial législature, l do not know, but l do believe legisla-
tors cannot represent their electorate as well as they might if
they weré not subject to so many executive pressures.

With a new upper House that was no longer a confidence
chamber, the Upper Housé would be set free in a sensé.
Members of the Upper House would be much freer to amend
and tamper with and comment on government législation. And
M.P.s, I think, sitting in the strongér chamber, would rightly
demand the same kind of fréédom for themselves. And as a
personal opinion, l think they should have it.

Now, it could be——and this is subject to some interprétation
other people read it exactly thé opposite way-it could bé that
Clause 51(3) is a start towards providing this kind of freedom
in the sense of specifying that a defeat of thé government in
amendment of the législation is not necessarily a matter of
confidence.

[Traduction]

Sans douté convient-il de s’interroger sur le principe qui
présiderait à l’organisation de la Chambre haute. Il est en effet
difficile dé concevoir la manière dont la Chambre de la
fédération s’organiserait pour travailler. Un Sénat du typé que
je préconise établirait sans doute un comité directeur qui
comprendrait au moins 20 membres et auquel appartiendrait
vraisemblablement le ministre des Affaires intergouvernemen-
tales de chaque gouvernement provincial, plus le premier
sénateur élu par lés provinces. Étant donné la composition de
la Chambre haute, les séances plénières ne pourraient avoir
lieu que de temps à autre; en effet, les ministres et les chefs de
gouvernement pourraient y assister non pas toutes les semai-
nes, mais toutes les trois semaines, et le travail serait effectué
en majorité par les comités, où les délégations provinciales
agiraient sur les directives de leur cabinet respectif et travaillé-
raient dans la capitale.

Cette organisation correspond exactement à ce qui existé en
Allemagne fédérale, et cela fonctionne très bien, à ceci près
qu’il n’y a pas de représentant élu.

D’un point de vue pratique, ce nouveau sénat ne comporté
qu’un élément nouveau, à savoir le mandat mixte. Nous savons
que tout le reste fonctionné. L’objection du modèle australien
né tient pas puisque le gouvernement peut très continuer à
fonctionner en cas de rejet par la chambre haute. Cette
dernière est loin de pouvoir créer autant de difficultés que son
homologue d‘Australie.

Par contre, il n’existe nulle part dans le monde une assem-
blée analogué à la chambre de la fédération, du moins pour
autant que je sache; nous ignorons donc tout de la manière
dont elle fonctionnerait.

Je voudrais parler brièvement de l’équilibre entre l’exécutif
et le législatif. J’ai la ferme conviction—et beaucoup de parle-
mentaires la partagent sans doute—que la branche exécutive a
pris beaucoup dîmportance. Je ne sais pas, mais il est possible
que ce sentiment soit lié au fait que je siège dans le camp de
l’opposition au sein d’une assemblée législative provinciale,
quoiqu‘il en soit, j’éstime que les législateurs né peuvent
représenter leur électorat aussi bien qu’ils le devraient dans la
mesure où ils sont soumis à de trop fortes pressions de
l’éxécutif.

La nouvelle chambre haute n’étant plus une chambre sans
tâche, elle aurait désormais toute latitude. Ses membres
seraient beaucoup plus libres de commenter et de modifier les
lois qui émanent du gouvernement. Et je crois que les députés
révendiqueraient ä juste titré la même liberté. Personnelle-
ment, j’estime qu’on devrait la leur accorder.

Il se pourrait que l’article 53. (3) soit un premier pas dans la
direction de cette liberté, en ce sens qu’une défaite du gouver-
nement n’est pas nécessairement un problème de confiance.

9 : 30 Constitution 5_y-‘)—yl_‘y)y7ll

[Text]

I would suggest that the bill should be changed to go
further; in effect, to remove the. Prime Minister‘s flexibility in
timing eleetions. It seems to me that it would be very suitable
to the people of Canada if there were no dissolution possibility
at all without a specific vote of confidence or you might even
go as far as, again, the German system, and have cffcctively no
dissolution at all but rather when you defeat the government,
you must elect a new Chancellor in the same motion—perhaps
a bit far, again, for our system.

But this proposal of no dissolution except on a specific vote
of confidence amounts, in terms of Canadian history, to a call
for fixed-term elections. And, of course,‘ if one had a vote of
confidence in between thc fixed term, then you would start
your four-year time margin again.

But people could much better predict the course of this
country. I think that would be useful for our political system
and for our economy.

I would go further in terms of the powers of the legislative
branch. I think it would be wise to exclude from Clause 77 the
Crown control over the House of Commons budgct so that
committees of this kind could have whatever staff it wanted,
for example. And, of course, it continues open-endcd commit-
tee references year around.

All this would change thc balance of power significantly in
this country. The executive branch has to be given security,
too; you could not expect them to resign if a bill were changed
or defeated, though we would have to give them that option, I
suppose, and hand over to someone else. It seems to me they
should have one other power to deal with a potentially recalci-
trant législature because we have not had those problems in
Canada before. And that is the power that Charles de Gaulle
gave liimself, whether wisely or unwisely, in his constitution o! »
1958 when he gave himself the power to appeal to the voters in
a referendum. That was what defeatcd him in the end because
he said he would resign if he did not win. Nevertheless, that is
a useful balancing factor if you take some of those powers
away from the electorate.

I will refer very briefly to various provisions that are not
handled adequately in Bill C—60. The governments White
Paper refers to the legitimate rights of native peoples and I am
unable to find appropriate provision in the bill. There is no
provision for local governments which, if the old saying is
correct, is the closest to the people. It is difflcult to provide for
but I would suggest to the Committee that perhaps in the
constitutional document there could be a reference as to the
value and necessity of local government, a requirement that
provincial constitutions define certain matters concerning local
government, their powers and the way those powers would be
amended, their duties and their revenues, and a guarantee of
regular tri—level conférences, which would at least be a voice
for local governments.

0 1500

In terms of the division of powers, again it is not a part of
C-GO, so 1 argue again the means of resolving this inévitable

[Translation]

A mon avis, il faudrait modifier le projet de loi pour c1u‘ll
aille plus loin: je veux dire par la que le premier ministre no
devrait plus avoir la liberté de fixer la date des élections. Il
serait souhaitable pour les Canadiens qu’aucune dissolution no
puisse intervenir sans un vote deconfiance, et l’on pourrnll
même aller aussi loin que le système allemand encore une Îtîlfôl
aucune dissolution n’est possible, mais lorsque le gouverne-
ment est battu, on doit élire un nouveau chancelier par le bltlltt
de la même motionàcela va peut-être un peu trop loin pour
nous.

En tout état de cause, cette impossibilité d’une dissolution
sauf par le biais d’une motion de censure revient à avoir des
élections à date fixe, si l’on se place du point de vue de ln
tradition canadienne. Et à supposer qu’un vote de confiance
intervienne au milieu du mandat, on repartirait pour quatre
ans.

On pourrait ainsi mieux déterminer l‘avenir du pays. Ce
serait utile du point de vue politique ainsi que du point de vue
économique.

J‘irai plus loin en ce qui concerne les pouvoirs de la branche
législative. Il me parait judicieux d‘éliminer de l’article 77 le
contrôle exercé par la Couronne sur le budget de la Chambre
des communes, de sorte, par exemple, que les comités puissent
bénéficier de tout le personnel qui leur est nécessaire; bien
entendu, le mandat du comité se poursuivrait toute l’année.

Tout cela modifierait considérablement l’équilibre des pou-
voirs. L’exécutif aurait davantage de sécurité, lui aussi; on ne
peut pas s’attendre à ce qu’il démissionne lorsqu’un projet de
loi est modifié ou repoussé, bien qu’il faille lui donner cette
possibilité de passer la main à quelqu‘un d’autre. Il faudrait
également lui permettre de régler le problème d’une assemblée
législative potentiellement récalcitrante, car ils se posent au
Canada des problèmes inconnus auparavant. Et c‘est le pou-
voir que Charles de Gaulle s‘est lui-même attribué, a tort ou à
raison, dans la constitution de 1958 qui Phabilite à s’en
remettre à l’électorat par voie de référendum, C’est d’ailleurs
ce qui l’a finalement perdu puisquîl avait déclaré qu’il démis-
sionnerait en cas de réponse négative. En tout état cle cause, il
s‘agit là d’un facteur d’équilibre utile.

Je vais brièvement parler de plusieurs dispositions du bill
C-60 qui me paraissent insuffisantes. Le livre Blanc du gouver-
nement parle des droits légitimes des autochtones, mais je ne
trouve aucune disposition s’y rattachant dans le projet de loi.
On ne parle pas non plus des collectivités locales qui sont
pourtant les plus proches de la population. Il est difficile
d‘établir des lois à cette fin, mais on pourrait, dans la nouvelle
constitution, parler de Pimportance et de la nécessité des
gouvernements locaux. Vous pourriez exiger que les constitu-
tions provinciales définissent leurs pouvoirs, les formules
d‘amendement de ces pouvoirs, leurs responsabilités, leurs
revenus et _un mécanisme quelconque qui donnerait aux admi-
nistrations locales Poccasion de se faire entendre.

Le projet de loi C-60 devrait également régler la question de
la répartition des pouvoirs législatifs. Une solution possible

5-9-1‘

[Texl

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5-9-1978 Constitution 9 : 3l

[Texte]

debate must be made a part of it. I would suggest that one way
of easing that debate would be an expanded use of concurren-
cy, with o‘f course clear définitions of primacy. But each order
of government has at least some small interest in the powers of
the others. In areas of federal primacy there is a great deal of
usefulness in other countries in the enaction of so-called
skeletal law, which sets national standards, with the details to
be filled in by the provinces and the administration to be
carried outxby the provinces.

There are dangers of concurrency without question. Concur-
rency brings with it the danger of duplication and that must be
dealt with.‘ Canadians already consider themselves the most
overgoverned people on earth. There is, I believe, a way to turn
this concern into an element of support, and that would be by
committing the federal government to the general concept of a
unified public Service in the administration of areas of concur-
rent jurisdiction in skeletal law. In most cases, at least as
practised in Switzcrland and Germany, the unified Public
Service in a given area ofjurisdiction would be supervised by
the provincial level, with the federal staff primarily engaged in
auditing and policy development. The provincial Public Ser-
vice would still be duty bound to administer federal law as
faithfully as provincial, but it could all be done by one group.
This would work well in environment, urban affairs, housing,
small business, agriculture, communications and cultural
policy, to name but a few, and presumably it would enable the
federal authority to develop policy staffs in areas such as
éducation, while of course retaining actual administration in
certain other areas of concurrent jurisdiction, such as Immi-
gration, because of its external nature. The details would be
complex but the principles would be very clear to the public if
enunciated, namely an end to as much duplication as possible
and an end to visiting several offices in remote administrations.

A very brief point, retroactivity in Bill C-60, is treated in so
far as l can see only with respect to criminal law. I wonder if it
should not be treated in respect of general and civil law.
Electoral law is not provided for but perhaps, as Mr. Lang said
in his testimony, there is not enough agreement.

I wonder if there should not be provision for a federal
spokesman in the provinces, in the provincial législatures.
There is an imbalanec in public information in our federal
system. The provincial governments have a hugc impact on
national matters, when you think of the international bond
market, industrial development policies, resource policies,
manpower. If provinces are t0 have a direct spokesman in the
new Upper House, if that happens, why should not the federal
level have one nonvoting voice in each provincial législature‘? I
can assure you, from my expérience in the B.C. Législature,
that that would help keep the debate accurate, and I think the
federal system for its good opération requires balanced infor-
mation from both orders of government.

[Traduction]

consisterait â développer des systèmes parallèles, tout en indi-
quant lequel est le plus important. Chaque palier de gouverne-
ment s’intéresse au pouvoir des autres niveaux de gouverne-
ment. Dans certains pays, là où l’autorité fédérale est suprême,
un système de loi fondamental joue, dont l’utilité est mani-
feste; c’est le gouvernement fédéral qui établit les normes
nationales, et les provinces s’occupent des détails et de l’appli-
cation de la loi.

Mais l’existence de systèmes administratifs parallèles com-
porte toujours le danger d’un chevauchement de responsabili-
tés, Les Canadiens estiment déjà que leur pays a beaucoup
trop de gouvernements. A mon avis, nous pouvons exploiter
cette attitude et engager le gouvernement fédéral â accepter le
concept d’une fonction publique unifiée dans les domaines
d’administration où il y a double emploi, En Suisse et en
Allemagne, ce sont les provinces qui surveillent l’application
des lois fédérales par une fonction publique unifiée, et les
employés fédéraux s’occupent surtout du contrôle et de la
formulation de la politique, Les administrateurs provinciaux
doivent appliquer les lois fédérales et provinciales, mais il ne
faut qu’un groupe d’administrateurs pour faire ce travail. Les
ministères fédéraux qui s’occupent de l’environnement, les
affaires urbaines, le logement, les petites entreprises, l’agricul-
ture, les communications ainsi que les politiques culturelles,
pourraient adopter un tel système. Uautorité fédérale pourrait
engager des personnes afin de formuler des politiques dans le
domaine de l’éducation, tout en retenant ses pouvoirs de
juridiction dans le domaine de l’immigration, puisqu’il s’agit
de nos rapports avec d’autres pays. Un tel système serait très
complexe, mais les principes de base seraient très faciles à
saisir si l’on fait comprendre au public qu’on cherche à élimi-
ner dans la mesure du possible le chevauchement de services
fédéraux et provinciaux. Il ne serait plus nécessaire de faire le
tour de plusieurs bureaux gouvernementaux dans les régions
rurales.

Je vous fais remarquer en passant que le projet de loi C-60
ne parle de la rétroactivité que dans le contexte de la loi
criminelle. On devrait peut-être appliquer ce même principe au
droit civil et au droit général. On ne fait pas mention de la loi
électorale, mais, comme M. Lang nous a déjà dit, il y a trop de
désaccord dans ce domaine.

Il nous faudrait peut-être un porte-parole fédéral dans nos
législatures provinciales pour que le public soit mieux rensei-
gné sur les politiques fédérales, ce qui n’est pas le cas à l’heure
actuelle. Les gouvernements provinciaux ont une influence
énorme sur les politiques nationales, qu’il s’agisse du marché
international des obligations ou de la formulation de politique
dans les domaines de Findustrie, les ressources et la main-
d’oeuvre. Si les provinces doivent avoir un porte-parole dans la
nouvelle chambre haute, pourquoi ne pas avoir un représentant
fédéral dans chaque législature provinciale? Naturellement, il
n’aurait pas le droit de voter. Selon l’expérience que j‘ai eue
dans la législature de la Colombie-Britannique, je puis vous
assurer que la présence d’un représentant fédéral assurerait
des débats mieux éclairés. Un bon fonctionnement du système

Constitution

_, 534.9 3

I want to say something about thé appointment of thé
Governor General. My reading of the Bill is that the role of
the monarchy is not changéd nor is the essence of the appoint-
ment of the Governor General, but I think the latter should be.
At present the Governor General is appointéd by Her Majesty
on thé advice of theCabinet, and l wonder if it would not be
an improvement to tliat office to provide that Her Majesty
should be advised in that appointmént by Parliament. The
effect of that would be that all parties would be consulted and
all provinces throughxtlté nevv Upper I-Iouse would bé consult-
ed. I think that would be an appropriate addition t0 the office
of thé Governor General.

Mr. Chairman, mveoncluding point, and what I considér
perhaps the most important point, relates to instruments of
direct democracy in our country. As members know, we have
virtually none. There are sometimes provisions for reférénda
on school budgets or the federal government has a proposal on
constitutional référenda which sounds as though it may be
rather narrowly drawn. A

0 1505

There are two initial hurdles which are related to the
general usé of instruments of direct democracy: one is the
sovereignty of Parliament and the other is a court decisionm
and there may bc others-«the particular case to which l advert
being a decision with respect to a direct législation law passed
by Manitoba just after the First World War which was struck
down by the courts essentially on the grounds that it ordered
the Lieutenant Governor what t0 do, and that was not proper
under a British-type constitution.

T0 me, these instruments of direct democracy are the most
important route to, and they act as, a safety valve, to tackle
that problem of the third kind of aliénation I discussed,
namely, the aliénation of people from their governments, and
they give them a feeling and the fact of involvement in
spécifiés and not just which party they may choose to vote for.

Accordingly, in my view, it is eritical that our new constitu-
tion explicitly provide for the usé of direct democratic méch—
anisms, subject to law passed to define their opération, and I
refer t0 the recall, thé referenum and/or plébiscite, including
those initiated by individuals and thé initiative with which
members will all bé familiar.

I appreciate their problems with instruments of direct
democracy that must be guarded against-thé potential tyran-
ny of the majority or inconsistency of policy demands, for
example; but that can be done by thé framing of the law
regulating the usé of these mechanisms. The important thing
at this point is to provide in thé constitution for the authoriza-
tion of such mechanisms and the right of thé public to have
recourse to them.

I am winding up right now, Mr. Chairman.

[Translation]
fédéral exige que chaque palier de gouvernement soit renseiqtiê
sur l’autre.

Passons maintenant à la nomination du gouverneur géuérill.
Si je comprends bien, le projet de loi ne change en rien le Volts
de la monarchie et la nomination du gouverneur générnl. A
mon avis, il faudrait procéder autrement en ce qui concerne lll
nomination du gouverneur général. A l’heure actuelle, il mit
nommé par Sa Majesté, qui se base sur les conseils du Cabinet.
Il serait peut-être mieux que le Parlement conseillé la Reine il
ce sujet. De cette façon, toutes les provinces et tous les pnrlltl
auraient l’occasion de se faire entendre dans la nouvelle Cham-
bré haute, ce qui donnerait plus de signification au poste (ltë
gouverneur général.

Ma dernière remarque, monsieur le président, porte sur lui
mécanismes de démocratie directe dans notre pays. Comme
vous le savez, nous n’en avons presque pas. Il existe parfois (les:
dispositions qui prévoient des référendums au sujet des budgeln
scolaires, et le gouvernement fédéral a proposé un référendum
sur la constitution, mais cette proposition est trop limitée. t\
mon sens.

L’utilisation de méthodes démocratiques directes pose des
problèmes, à savoir la souveraineté du Parlement, et une
décision a été déjà rendue par un tribunal canadien. Il se peut
qu’il y en ait d’autres, mais le cas auquel je fais allusion
concerne une décision rendue par les tribunaux au Manitoba et
concernant une loi sur la législation directe adoptée par cette
province juste après la Première guerre mondiale. Les tribu-
naux ont rejeté cette loi én disant que la législation en question
donnait des ordres au lieutenant governeur, et que ce procédé
n’était pas acceptable sous une constitution de type
britannique.

A mon avis, ces procédés de démocratie directe peuvent agir
comme des soupapes de sécurité, ils permettent de donner au
peuple l’occasion de participer dans le détail à la marche des
affairés et d’éviter un sentiment des citoyens de pays démocra-
tiques, célui d’être aliénés de leur gouvernement.

Il est donc très important d’inclure dans notrc nouvelle
constitution des dispositions précises sur l’établissement et
l’utilisation de procédés démocratiques directs, qui seront évi-
demment définis par des lois appropriées. Je fais allusion
surtout au référendum et au plébiscite, y inclus ceux qui sont
proposés par des citoyens individuels, sans oublier celui que
vous connaissez tous.

Je suis sensible aux problèmes soulevés par le recours à ces
méthodes directes, par exemple la dictature de la majorité ou
un manqué d’uniformité dans les politiques; mais nous pouvons
prévoir des solutions dans les lois régissant l’application de ces
procédés. La première chose à faire est de prévoir dans la
constitution l’établissement de tels mécanismes et le droit du
public d’y avoir recours.

Je termine, monsieur le président.

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5-9-l978 Constitution 9.

[Texte]

A summary of these recommendations is found at page l8.
They are very wideranging. They are perhaps unrcalistically
wide-ranging inthe sense that it is too much at one bite for
any constitutional reform but l thought them worth putting
ahead because they amount, in my view, to a balanced transfer
ol power from thc executive to the legislative branch, from the
central authority t0 the regions, and from governments to the
people. s \

Bill C-60 itself goes some distance in these directions,
particularly ‘witli respect to language and human rights. I
believe that something like this package would add a signifi-
cant comportent of provincial and political rights which, in my
view, would provide for better government of this country.

I have been lenghty,‘ Mr. Chairman. l thank the members
for their patience.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Thank you
very much.

As you know, we have only until about 4.30 to ask questions
of Mr. Gibson.

Mr. Collenette.’

Mr. Collenette: Thank you very much, Mr. Chairman. l
would like to thank Mr. Gibson very much for coming here
today. I believe he is the first provincial spokesman that we
have had and I think it is a reflection of his interest in the
whole process that he has come to Ottawa, and l am sorry that
perhaps the other provincial leaders, whether they be premiers
or party leaders, have been somewhat haughty in their attitude
towards the deliberations of this Committee and have not
ehosen to attend. The one exception that I am aware of is
Premier Hatfield who will be coming here and I welcome. . .

Mr. Lee: The Province of British Columbia is coming.

Mr. Collenette: It is? Mr, Bennett is coming‘? Or perhaps a
représentative of the government? Then I am very grateful to
those two provincial governments for sending people here
because I think it is crucial that the provinces not take a
haughty attitude and corne to this Committee and discuss with
us very frankly their legitimate concerns.

Mr. Gibson had a lot t0 say and I was really t-rying to distil
his general trend cf thought, and of course he is conccrned
with the position of the regions in the country but l am not
very clear as to what kind of federation or confederation he
wants this country to become.

lt appears from his arguments that he implles that the
provincial governments are not really interested in coming
together to form a new constitution. l think he said that, Mr.
Chairman, in his opening remarks, that it is not in the interest
of the provincial governments to agree on a new constitution;
that is why he welcomed this whole process.

I would like to know whether or not Mr. Gibson feels that
such people as Mr. Lee, who is here from his own province, are
adéquate articulators of regional points of view in the central
Parliament; or are the only legitimate regional articulators,
those people who sit in provincial legislatures.

26S76——2

’33

[Traduction]

Vous trouverez un résumé de mes recommandations à la
page l8. Nos recommandations essaient sans doute de toucher
à trop de sujets à la fois, mais j’ai tenu à vous le présenter en
dépit de cette faiblesse, parce que, finalement, elles équivalent
à transférer le pouvoir de façon équilibrée de Pexécutif au
législatif, de Vautorité fédérale aux régions, et des gouverne-
ments au peuple.

Le projet de loi C-60 propose beaucoup, surtout en ce qui
concerne les droits linguistiques et les droits de la personne.
Néanmoins, nos recommandations permettraient une plus
grande participation provinciale et nous donneraient un meil-
leur gouvernement de façon générale.

Mais j‘ai déjà parlé assez longtemps, monsieur le président.
Je remercie les membres du comité de leur patience.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Merci beaucoup.

Comme vous le savez, les membres du comité peuvent poser
des questions à M. Gibson jusqu’â environ 16 h 30.

M. Collenette a la parole.

M. Collenette: Merci beaucoup, monsieur le président, Je
tiens tout d’abord à remercier M. Gibson cl‘être venu. C’est la
première fois que nous avons eu l’occasion d’entendre un
porte-parole provincial, et sa présence montre combien la
question de la réforme constitutionnelle l’intéresse. Il est mal-
heureux que les autres chefs provinciaux, qu’il s’agisse de chefs
de partis ou des premiers ministres, aient rejeté notre invita-
tion. Le Premier ministre l-Iatfield est le seul â l’avoir
acceptée.

M. Lee: Un représentant de la province de la Colombie-Bri-
tannique nous parlera également.

M. Collenette: Vraiment? Est-ce M. Bennett qui va nous
parler, ou un représentant de son gouvernement‘? Je remercie
donc les deux gouvernements provinciaux qui ont décidé d’ac-
cepter notrc invitation, puisque la participation franche et
ouverte des provinces est essentielle au travail du comité.

M. Gibson nous a parlé de plusieurs sujets, et bien quej’aie
essayé de suivre son raisonnement, je n’ai pu comprendre lc
genre de fédération ou de confédération qu’il envisage.

Évidemment, il sîntéresse au rôle des régions dans toute
réforme constitutionnelle, mais j‘ai l’imprcssion qu’à son avis
les gouvernements provinciaux ne s’intéressent pas vraiment à
une nouvelle constitution, Dans ses remarques préliminaires, il
a dit qu’il ne serait pas dans Fintérét des gouvernements
provinciaux d’accepter une nouvelle constitution, et pour cette
raison il était en faveur d‘un programme de réforme
constitutionnelle.

Estimez-vous, monsieur Gibson, que des gens comme M.
Lee, qui vient de Colombie-Britannique, peuvent refléter vala-
blement les points de vue des régions au sein du Parlement‘?
Où pensez-vous que seuls les législateurs provinciaux peuvent
représenter les intérêts des provinces?

9 : 34 Constitution 5—9-l97l_t

[Taxi]
0 1510

l would like to know, Mr. Chairman, his view of Confédéra-
tion and the role of the regions who actually speaks for whom.
I am a membenfrom the Metropolitan Toronto area and I
have no hésitation in feeling that I am elected to speak for the
interests of Toronto, ofthe province ofOntario, in the national
interests and I resent the accusations very often levelled
against federal members of Parliament that somehow we
really do not come from the regions, that we do not really
know what is good for a region, for a city, for a particular part
of the country.

l would like to know, first of all, Mr. Chairman—l am sorry
for the long preàmble but my thinking is perhaps a little bit
woolly at this stage or at least my understanding of Mr.
Gibson’s position-«where does he think the country is hcaded?
ls he in faveur of a more decentralized country with the
provinces becoming semi—autonomous States? Much of what he
has said especially with reference to the Upper House implies
this.

Mr. Gibson: Mr. Chairman, l would not say a more décen-
tralized form of country, no; I would say a country with the
central apparatus made more legitimate by greater regional
control ofit. You mentioned two other matters, and incidental-
ly l would like to see provinces have a much greater role and
the administration of the concept of a unified public service
implles that. Premiers are spokesmen for their provinces and I
believe generally speaking Premiers are elected for provincial
purposes rather than for national purposes but nevertheless
they have a very large and legitimate place in the debate on
the new Constitution because the new Constitution deals with
the relationship between the provinces and the federal govern-
ment. S0 they are very, very important in that dialogue.

Perhaps I was unduly gloomy in my opening remarks. l do
hope that at the upcoming First Ministers’ Conférence or
whenever the Premiers will be able to agree on something. I
just said that in view of the history l am sceptical. With
respect to members of Parliament as representatives of their
regions, l suppose indirectly that is asking why do we need an
Upper House to represent regions, if that was the intent of the
question. It seems to me that members of Parliament prédomi-
nantly have a responsibility to behavc as supporters of their
party and when there is a conflict with a regional interest,
when it contes to the crunch and then voted in the House, it is
natural that members of the Lower House should vote along
partisan lines, An upper House, therefore, should be so
designed that when it comes to the crunch the motivation is
along regional lines for the balance.

Mr. Collenette: Mr. Chairman, l am glad that Mr, Gibson
has talkcd about this because I fail to see how we could take
the element of partisanship out of an upper House. I did not
really understand what he was trying to get at when he said he
wanted half the members, I believe, or a certain proportion of
the members of the Upper House, we will call it the Senate
because I agree with him that the name should be retained,
should be appointed by the provincial governments. The
implication was that if they were appointed by the provincial
governments they would somehow be more regional and lcss

[Translation]

Monsieur le président, j’aimerais connaître son opinion sur
la confédération et le rôle des régions. Qui parle pour qui? Je
suis député de la région métropolitaine de Toronto et j’ai le
sentiment très net que j’ai été élu pour représenter les intérêts
de Toronto et de la province de*l‘Ontario, au niveau national,
et je n’aime pas du tout les accusations fréquentes selon
lesquelles les députés fédéraux ne représentent pas vraiment
les régions, qu’ils ne savent pas ce qui est bon pour une région,
pour une ville, pour une région donnée du pays,

Monsieur le président, je suis désolé d’avoir fait un si long
préambule mais ma pensée n’est peut-être pas très claire à ce
stade, ou du moins mon interprétation de la position adoptée
par M. Gibson, mais ÿaimerais savoir d’abord où le pays s’en
va d‘après lui? Penche-t-il en faveur d’un pays plus décentra—
lisé où les provinces deviendraient des états semi-autonomes‘?
C’est ce que donnent à penser nombre de ses arguments
surtout en ce qui concerne la Chambre haute.

M. Gibson: Monsieur le président, je ne parlerais pas d’une
forme plus décentralisée, non. J’aimerais un pays avec un
appareil central plus légitime, parce que plus dirigé par les
régions. J’aimerais, en passant, que les provinces jouent un rôle
plus important, ce que sous-entend l’idée d’une fonction publi—
que unifiée. Les premiers ministres provinciaux sont les porte-
parole de leurs provinces et je crois qu’en général, ils sont élus
à des fins provinciales plutôt que nationales, mais qu’ils n’en
ont pas moins un rôle important et légitime à jouer dans le
débat sur la nouvelle constitution parce qu’il touche les rela-
tions entre les provinces et le gouvernement fédéral. Leur rôle
est donc très, très important dans le dialogue.

Mes remarques préliminaires étaient peut—être trop sombre.
fespère qu’à la conférence des premiers ministres, les premiers
ministres provinciaux pourront s’entendre sur quelque chose.
J’ai tout simplement dit que l’enseignement de l’histoire me
laissait sceptique. En ce qui concerne le caractère de représen-
tant de la région d’un député, je suppose que vous vouliez
indirectement faire comprendre qu’il n’était pas nécessaire
d’avoir une chambre haute pour représenter les régions. Il me
semblé que les députés se doivent surtout d‘appuyer leur parti
et de voter selon la discipline de parti lorsqu’il y a conflit entre
les intérêts régionaux et la position du parti. Une chambre
haute devrait donc être conçue de façon à pencher du côté des
régions afin d’établir l’équilibre.

M. Collenette: Monsieur le président, je suis heureux que
M. Gibson ait parlé de cette question parce que je ne vois pas
comment nous pourrons supprimer â la chambre haute tout
élément partisan. Je ne l’ai pas vraiment compris lorsqu’il a dit
que la moitié des membres, je crois, ou une proportion donnée
des membres de la chambre haute,——nous Pappellerons sénat
parce que j’estime avec lui qu’il faudrait conserver ce nom—
devraient être nommés par les gouvernements provinciaux.
S‘ils étaient nommés par les gouvernements provinciaux, sem-
blait-on dire, ils adopteraient une attitude plus favorable aux

ss-isjjs

tion sur
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[‘I‘exte}
partisan than if they were appointed by the provincial party
leaders ineachof the provinces of which he is one.

Mr. Gibson:. You might be interested in the expérience
again of the Bundcsrat in this particular area. The provincial
representatives which, of course, arc actually the Premier and
the ministers do, in fact, on questions of general law or
national interest tend to vote on partisan lines and this, in fact,
makes for‘an__ interesting phenomcnon, namely a backward
intégration ofithe national political parties into the provinces.
But when questions arise that are of regional conséquence then
they vote in the interest of their own land, their own province,
or thc interest of their provincial government as the case may
be. . .

Mr. Collenette: Then, Mr. Chairman, how would Mr.
Gibson define “regional significance »? l think in his statement
he said that in talking about the Upper House he would see
that they would have an absolute veto over matters of special
regional significance and the powers suggested in Bill C-60
must bc greatly upgraded. I would like him to define “special
regional significance”, because it appears to me that every
damned thing wc do around here as members of Parliament or
as members of the House of Commons as a government has a
regional significance. How are you going to détermine what is
regionally significant or what is not regionally significant?

015l5

Mr. Gibson: Well, I suggested that the definitive definition
should be lcft as a part of the negotiation for thc division of
powers, but I gave specific examples, namely constitutional
amendment, thc review of senior official appointments, feder-
al—provincial agreements, cost-sharing programs, approval of
use of the spending power, and perhaps treaty approval.

Mr. Collenette: Mr. Chairman, in conclusion-l am surc
my time is up——if you really looked at each of the examples
Mr. Gibson gave, we are probably talking about just about
every legislative action of the federal government.

I would like to concludc by perhaps editorializing and saying
it appcars to me there is too much of a spirit, l would not say
in the land, that the country should become much more
dccentralized with a view to improving the governments of
Canadians, and it appears that this is reflected in Mr. Gibson’s
statement this afternoon. lt is something I reject, but perhaps
on a second round l could go more deeply into some of the
other things lie brought up. Thank you.

The Joint Chairman (senator Lamontagne): Mr. Knowles,
Mr. Brcau and Miss MacDonald.

Mr. Knowles: Mr. Chairman, there is one main feature of
Mr. Gibson’s présentation l want to deal with, but before l do
so, l am afraid l cannot resist the tcmptation to point out that
Mr. Gibson keeps coming clown on both sidcs of the issue. He
said, for example, that he does not like this Phase l and Phase
2 business, but he supports the bill, so he does come down on
one side. l-le says he does not like différent degrees of non-

l978 Constitution

9:35

iTraduction]
régions et moins partisane que s’ils étaient nommés par les
chefs de partis provinciaux.

M. Gibson: L’expérience du Bundesrat sur ce point vous
intéressera peut-être. Les représentants provinciaux que sont
en fait les premiers ministres ct les ministres provinciaux, ont
tendance à voter selon la discipline de parti lorsqu’il s’agit
d’une loi générale ou de l’intérêt national, ce qui donne lieu à
un phénomène intéressant, une pénétration des partis politi-
ques Inationaux dans les provinces. Mais lorsqu’il s’agit de
questions d’importance régionale, ils votent. dans l’intérêt de
leur propre région, de leur province ou de leur gouvernement
provincial, selon le cas.

M. Collenette: Monsieur le président, M. Gibson pourrait-il
nous définir ce qu’il entend par «importance régionale»? Lors-
qu’il a parlé de la chambre haute, il a dit qu’il voudrait un veto
absolu sur les questions d’importance régionale spéciale et que
les pouvoirs prévus dans le projet de loi C-60 devraient être
largement augmentés. J’aimerais bien qu’il définisse ce qu’est
«l’importance régionale particulière», car il me semble que tout
ce que nous faisons ici à titre de députés, de membres de la
Chambre des communes, de gouvernement, tout ceci a une
importance régionale. Comment distinguer ce qui a une inci-
dence régionale de ce qui n’en a pas?

M. Gibson: J’ai proposé que la définition finale soit précisée
lors de la négociation sur le partage des pouvoirs, mais j’ai
donné des exemples précis, nommément les amendements à la
Constitution, la révision des nominations de hauts fonctionnai-
res, les ententes fédérales-provinciales, les programmes a frais
partagés, l’approbation des utilisations du pouvoir des dépen-
ses, et peut-être même l’approbation des traités.

M. Collenette: Monsieur le président, je suis persuadé que
mon temps est déjà écoulé, mais en conclusion, si vous étudiez
vraiment chacun des exemples qu’a donnés M. Gibson, vous
verrez que nous touchons probablement à toutes les actions
législatives du gouvernement fédéral.

Je terminerai par la réflexion suivante: selon moi, trop de
gens au pays désirent une plus grande décentralisation admi-
nistrative, dans le but d’améliorer le gouvernement canadien,
et il semble que ce désir est reflété dans la déclaration de M.
Gibson. Je m’oppose à cette tendance, mais peut-être qu’au
deuxième tour, je pourrai parler plus longuement d’autres
éléments qu’il a soulevés. Merci.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Knowles,
suivi de M. Breau et de MU“ MacDonald.

M. Knowles: Monsieur le président, j’aimerais aborder une
des principales caractéristiques du document de M. Gibson,
mais avant de le faire, je crains de ne pouvoir résister à la
tentation de souligner que M. Gibson ne cesse de défendre tour
à tour l’un et l’autre aspect de la question. Par exemple, il dit
qu’il n’aime pas l’idée d’une phase 1 et d’une phase 2, mais il
appuie lc projet de loi, et donc il prend parti. Il affirme ne

9 : 36 Constitution

[Textj

amendability in the Constitution, but then he proposes differ-
ent degrees. Well, which side is he on?

He does not want us talking about regions instead of
provinces, but he taiks far more about regions than he does
about provinces. He does not like the double-majority concept
of voting in the Senate, but he cornes out with an 80 per cent
majority, and that is more «or. less the same thing. He does not
want senators in the Cabinet unless it is deemed they should be
there. Well, this is fine for discussion purposes, but where does
he stand?  »

He wants direct législation, but he reaiizes that there are
problems about it, as any government with the direct legisla-
tion in the proposais finds out. ‘

But I want to deal with the rationale and the philosophy Mr,
Gibson proposes for the Upper House, and if I seem to be
saying things l have said before, 1 trust my colieagues on this
Committee will forgive me. l might put it in a slightly différent
way by saying that I have now spentiiteraiiy half of my life as
a member of the Opposition in a Lower House. Therefore
when you talk about opposing governments, I am on that
waveiength, i have done my best t0 oppose the governments of
five different prime ministers.

Mr. Breau: Only five?

Mr. Knowies: That is right, only five. The first ten had gone
before l got here. l realize that some of my younger friends
like Herb Breau do not appreciate that. Mind you, opposition,
I just throw in as a parenthesis, is not simpiy trying to stop
governments from doing things l think are wrong. It consists
even more in prodding governments to do things I think they
ought to do.

That is just a preface to a statement I think l can make as a
member of the Opposition, that l still think we have to have
government. We have to have government that is effective. lt
has to be a government subject to checks and balances, to the
democratic process and all of that, It has to be a government
that is responsible to a body such as the House of Commons.
But l think we have to have government and it has to be
effective, it has to have authority. Therefore, I am mystified by
the number of persons, Mr. Gibson being only one of a
succession of them, who come before this House and seem t0
think that the role of the Upper House must be to block the
government, to block the Lower House. l appreciate what Mr.
Standfield has said two or three times, that it is hard for us in
the federal scene t0 see things from the provincial point of
view, unlike their seeing it from both points of view because
they have been in both Houses. But why ail this concern to
establish an Upper House that is going to block the govern-
ment, that is going to bring things to a standstill? I think Bill
C—60 does it. l think the proposais we had last week from that
advisory group from Ontario would do it. We had proposais
the other day. Now I think Mr. Gibson boils his whole
proposition down to one sentence in the middle of page 9 when
he says:

[Translation]

pas aimer les différents niveaux d’amendements constitullunv ‘-

nels, mais il propose ensuite d’autres niveaux. Que vculæil
exactement?

Il ne veut pas que nous parlions de régions plutôt que dt}
provinces, mais lui-même parle plus de régions que de provins
ces. il ne veut pas du concept de double majorité dans les votes
du sénat, mais il nous propose une majorité de 80 p. 100, et;
qui est plus ou moins le même chose. Il ne voudrait pas que ion
sénateurs soient membres du Cabinet, à moins que leur préw
sence soit considérée comme nécessaire. Eh bien, tout cela ettl
bien beau dans la discussion, mais quelle est sa position’?

ll voudrait la législation directe, mais il reconnaît qu’elle
entraînerait des problèmes, comme tout gouvernement de ct:
genre le reconnaîtra.

Mais j‘aimerais m’attaquer aux arguments et aux principes
de M. Gibson concernant la chambre haute; si je répète des
choses que j’ai dites auparavant, j’espere que mes collègues du
comité me pardonneront. Je pourrais m’exprimer autrement en
affirmant que j’ai maintenant consacré pratiquement la moitié
de ma vie à titre de membre de Popposition à la chambre
basse. Conséquemment, je sais de quoi il s‘agit lorsqu’on parle
d’opposition au gouvernement. J’ai fait de mon mieux pour
m’opposer au gouvernement sous cinq différents premiers
ministres.

M. Breau: Cinq seulement?

M. Knowles: C’est exact, seulement cinq. Les dix premiers
avaient quitté avant mon arrivée. Je me rends compte que
certains de mes jeunes amis, comme Herb Breau, ne compren-
nent pas cela. Soit dit en passant, Popposition, ne consiste pas
simplement à arrêter les gouvernements de faire des choses qui
selon moi, sont mauvaises. Elle doit encore plus amener les
gouvernements à faire les choses qu’iis devraient faire, à mon
avis.

Ce n’est là qu‘une introduction à la déclaration que je crois
pouvoir faire à titre de membre de Popposition, dest-à-dire
qu‘â mon avis, nous devons toujours avoir un gouvernement.
Nous devons avoir un gouvernement efficace. il doit être
assujetti à un système de poids et de contrepoids, de même
qu’au processus démocratique etc. Ce gouvernement doit être
responsable devant un groupe tel que la Chambre des commu-
nes, mais il doit être efficace, détenteur d’autorité. Je suis donc
stupéfait du nombre de personnes qui viennent devant cette
chambre et qui semblent croire que le rôle de la Chambre
haute doit être de mettre des bâtons dans les roues du gouver-
nement, de la Chambre haute. M. Gibson n’en est qu’un parmi
bien d’autres. Je comprends ce qu’a répété plusieurs fois M.
Stanfieid, dest-â-dire qu’il nous est difficile au niveau fédéral
de voir les choses d’un point de vue provincial, contrairement
aux gens de la Chambre haute qui voient les deux côtés de la
médaille, puisquîis ont siégé aux deux chambres. Mais pour-
quoi essayer de créer une chambre haute qui mettrait des
bâtons dans les roues du gouvernement, qui briserait tout élan’!
Je crois que le Bill C-60 atteint ce but. Les propositions
présentées la semaine dernière par le groupe consultatif de
l’Ontario atteindrait ce but. Nous avons reçu des propositions
la semaine dernière. Je pense que M. Gibson résume toute sa

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5-9- l 978 Constitution

[Texte]

0 i520

The process would become, in fact, a continuing feder-
al-provincial conference with clout.

Now there is no doubt which side the clout would be on in
the whole‘ nationale of this Upper House. It is an Upper House
which would have the abiiity to stop the government either on
a suspensive basis or arbitrarily, and absoiutely in some cases.
I know a lot of peopicin Canada do not like the government
and they are waiting for a chance to say so, and maybe l am
one of them, but surely we have to have government. Why do
wc turn this Committee into a place where we hear day after
day and week after week proposais for an Upper House whose
function will be to bring things to a hait? l said to my friend
sitting here a while ago something that they chaiienged me to
say out ioud so l would rather say it. I am beginning to think
this whole thing is a plot, a plot to get me to come to the
defence of the Senate. Frankiy, l would rather keep the Senate
that we have; il is useless and there are nice persons who are in
li.

senator Neiman: We would miss you.

Mr. Knowles: The committees do some good work and that
sort of thing and they are nicc people. They are nice to have
around here, and l like them. But they do not bring thc process
of government to the hait, In fact, l would say that what this
Committee should be rccommending is that we forget ail these
new fangied notions about reforming the Senate and we decide
either to keep it, timeiess as it is, or to do away with it
altogether.

So now, Mr. Gibson, l put the question to you. ls it because
you are in a provincial iegisiature that you cannot see the
national scene? Why does your whole motivation for your kind
of an Upper House revolve around the idea of a continuing
federal-provincial conference with clout, which means clout in
the hands not only of the Upper House immediately but
indirectly ciout in the hands of the Premiers and Cabinet
Ministers who would be in that House. ls this not another
version of Bill C-60 which is a way to bring the administration,
the regime here at the centre, to a hait?

Mr. Gibson: That is a very compiex question, Mr. Knowies.
First of all, in respect of the meaning of the words, a federal-
provincial conference with clout, what I meant to imply there
is that the ordinary type of federal-provincial conference has
no ongoing enforcement capability. In other words, the first
Ministers may get together and decide to do thus and so with
respect to, let us say, sales taxes and then any province is
perfectiy free to go back the next week and pass a budget that
does something else, wliereas measures that are passed in the
Upper House, with the assent of the Upper House, and
therefore the assent of the provinces, would have a binding
effect on those provinces. So it gives some reaiity, some
meaning and some responsibility above ail to the concept of a
federal-provincial conference. With respect to the question of

9:37

[Traduction]
position en une phrase au milieu de la page 9, alors qu’il
affirme:

De fait, le processus constituerait une conférence fédé-
rale-provinciale permanente dotée de pouvoirs.

On voit bien de quel côté serait le pouvoir, avec tout son
raisonnement sur la Chambe haute. il s’agirait d’une chambre
hautecapable de bloquer le gouvernement même arbitraire-
ment, pour une courte période ou pour toujours dans certains
cas. Je connais bien des gens au Canada qui n’aiment pas le
gouvernement et qui guettent i’occasion de le dire, et peut-être
suis-je l’un d’entre eux. Il est toutefois certain que nous devons
avoir un véritable gouvernement. Pourquoi ce comité est-il
devenu i’endroit où, jour après jour, semaine après semaine,
nous entendons des propositions visant à faire de la Chambre
haute un organisme qui paraiyserait toutes les activités? li y a
quelque temps, j’ai dit à mon ami qui était assis près de moi
une chose qu’il m’a mise au défi de dire tout haut, alors je
préfère le dire. Je commence à croire que toute cette manœu-
vre est un complot, un complot pour m’amener à prendre la
défense du Sénat. Franchement, je préférerais garder le Sénat
actuel; il est inutile et on y trouve des gens vraiment gentils.

Le sénateur Neiman: Vous nous manqueriez.

M. Knowles: Les comités font du bon travail et tout le
monde est bien gentil. C’est bien de les avoir près de nous, etje
les aime bien. lis ne paralysent toutefois pas le processus
gouvernemental. De fait, je pense que ce comité devrait recom-
mander d’oublier toutes ces nouvelles idées fantaisistes de
réforme du sénat et que nous décidions—ælécidions ou bien de
la garder tel quel pour toujours, ou que nous nous en débaras-
sions une fois pour toutes.

Alors, monsieur Gibson, voici ma question: si vous ne pouvez
comprendre les problèmes a l’échelie nationale, est-ce parce
que vous êtes au sein d’une législature provinciale? Pourquoi
votre enthousiasme à l’égard de votre forme de Chambre haute
découle-t-il de i‘idée d’une conférence fédérale-provinciale per-
manente disposant de pouvoirs, c‘est-à—dire un pouvoir qui
appartiendrait non seulement directement’ à la Chambre haute,
mais qui serait indirectement placé dans les mains des pre-
miers ministres et des ministres, siégeant à cette chambre? Ne
s’agit-ii pas là d’une autre version du bill C-60, une autre
façon de paralyser l’administration centrale?

M. Gibson: C’est là une question fort complexe, monsieur
Knowles. D’abord, pour ce qui est de la signification de
l’expression «conférencc-fédérale-provinciale disposant de pou-
voirs» je voulais simplement dire que les conférences fédérales-
provinciaies ordinaires ne disposent d’aucune autorité pour
faire appliquer les recommandations qu’elles font. Autrement
dit, les premiers ministres peuvent bien se rencontrer et déci-
der de faire ceci ou cela en regard de la taxe de vente, par
exemple; par après, toutefois, n’importe quelle province serait
parfaitement libre d‘adopter la semaine suivante un budget
contenant des dispositions contraires, alors que les mesures
prises et approuvées par la Chambre haute, donc avec i‘appro-
bation des provinces, ces mesures iieraient ces provinces. Ainsi,
les conférences fédérales-provinciales auraient une raison

9:38

[Text]

an Upper House blocking the Lower House, the blocking
power is only significant in so far as it is there to give some
kind of leverage, some kind of bargaining ability to the Upper
House, because without some kind of blocking power you have
nothing, you have got no real authority except whatever moral
suasion you might be able t0 operate with.

\ a 1525

l think you will ‘notfind, at least to my knowledge, a
functioning federation in this world without an upper House
that has some pretty strong powers. Very few of them has as
many powers as the-Senate of Canada and very few are
exercised as reiatively little as that of the Senate of Canada.
But they all have significant powers of one kind or another
because without that they might as well not be there, they
might as well be a debating forum.

So in fact the blocking powers are only there to give a
bargaining position and in fact business gets done. Even in as
difficult and as fractious a forum as the United States Senate,
in the end the business gets done. _ _

Mr. Knowles: Mr. Chairman, l suppose it is a matter of
judgment between us but it does seem to me that Mr. Gibson
has totally confused the two things that he taiks about for the
Upper House. One is regional représentation-J agree with
that as l do not see how you can get that to supersede party
points of view especially when you bring premiers and minis-
ters into the Upper House——-he is confusing that with the idea
of an upper House that has power that can stop the govern-
ment, that can stop the Lower House. l just wonder why he
and the others that have been here seem to think that is what
the country is calling for.

The country is not calling for ways of stopping Parliament,
stopping the government from working; the people are calling
for a house that will work. l happen to think there is a good
deal of merit to Mr. Broadbenfis proposal to which he
referred, namely that the need to do something about the
regional représentation could be achieved by getting some
more members in the Lower House and doing away with the
Upper House but I am not pressing that at the moment.

I am simply saying that I think you, and the others that
have come here, should address yourself not to ways of stop-
ping government and stopping the Lower House but to ways of
making it work more effectively. l do not think your proposal
does.

Mr. Gibson: Mr. Knowles, l think it would because l think
it would make a better regional représentation in the central
government apparatus and l think it is certainly important to
my province. l think you will find when our Premier comes
here he will be saying certainly not exactly the sort of thing I
said but he will be following along with the proposais he
articulated before on a strong upper House with a strong
provincial government présence in it.

Mr. Knowies: There you are, Mr. Gibson; when l think l
have won my point that it should not be a house that drops,
then you emphasize the fact that it is a house of regional
représentation. Well, you know, come down on one side or the

Constitution

5-9- l

[Translation]

d’être; elles auraient une signification et entraîneraient des
responsabilités. En ce qui a trait au pouvoir de la Chambre
haute de paralyser la Chambre basse, ce pouvoir n’existerait
que pour permettre à la Chambre haute de négocier, d’être en
position de force; car sans, ce genre de pouvoir là vous n’avc7.
rien, vous n’avez pas de véritable autorité, rien qu’un certain
pouvoir de persuasion morale.

Pour autant que je sache, il n’existe nulle part de fédération
sans une chambre haute dotée de solides pouvoirs. Peu de ces
assemblées ont des pouvoirs aussi étendus que le Sénat cana-
dien qui, par contre, en fait usage relativement moins fréquem-
ment. Mais elles ont toutes des pouvoirs considérables, d’une
nature ou d’une autre; sinon, elles n’auraient guère de raison
d‘être, elles pourraient tout aussi bien n‘être que des assem-
blées délibératives.

Les pouvoirs d’obstruction ne sont donc qu’une arme de
négociations, et le travail se fait, même dans un sénat aussi
houleux et aussi fragmenté que le Sénat des États-Unis.

M. Knowies: C’est une question de point de vue, mais il me
semble que M. Gibson confond totalement les deux choses
dont il parle à propos de la Chambre haute. D’une part, il y a
la représentation régionale, et jc suis d’accord car je ne vois
pas comment cela éliminerait le sectarisme des partis et à plus
forte raison quand des ministres et des chefs de gouvernement
font partie de la Chambre haute. Mais il confond cela avec
l‘idée d’une chambre haute dont les pouvoirs lui permettraient
de faire opposition au gouvernement ainsi qu’a la Chambre
basse. Je me demande ce qui lui permet de croire, lui et
d’autres, que C’est ce que le pays réclame.

Le pays ne demande pas qu’en empêche le Parlement ou le
gouvernement de faire son travail; le pays réclame une assem-
blée qui travailiera. Je trouve que la suggestion de M. Broad-
bent à laquelle il a fait allusion est une bonne idée. Selon M.
Broadbent, pour résoudre le problème de la représentation
régionale, il suffirait d’augmcnter le nombre des membres de
la Chambre basse et de supprimer la chambre haute; quoi qu’il
en soit, je n’insisterai pas ià-dessus pour l‘instant.

Je me contenterai simplement de dire que vous même et tous
ceux qui sont venus ici, vous devriez chercher non pas des
moyens susceptibles de faire obstacle au gouvernement et à la
Chambre basse, mais des moyens qui lui permettraient d’être
plus efficace. Je ne pense pas que votre solution y parvienne,

M. Gibson: Je crois que si, monsieur Knowles, car les
régions seraient mieux représentées au sein de Pappareii cen-
trai du gouvernement, ce qui est important pour ma province.
Lorsque notre premier ministre viendra ici, il ne répétera
certainement pas mot pour mot ce que je vous ai dit, mais il
reprendra les propositions qu’il a déjà formulées, c’est-a-dire
qu’il demandera une chambre haute forte où le gouvernement
provincial sera bien représenté.

M. Knowles: Nous y voila, monsieur Gibson; quand je crois
vous avoir convaincu que ce ne devrait pas être une chambre
qui reste inactive, vous insistez sur la représentation régionale
au sein de cette chambre. Que voulez-vous au juste? Et puis,

crtain

ration
le ces
cana-
iuem-
d’une
‘aison
ssem-

1e de
aussi

il me
hoses
il y a
vois
plus
ment
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les
Ien-
i103.
îera
is il
iire
lent

rois
bre
ale
JlS,

l 978 Constitution

[Texte]
other. And as for the blocking aspects of your proposal, even
as an opponent pi governments for a lifetime, I do not buy it.

Mr. Gibson: Just one thing though: l think if you go over
the transcript I have come down on one side cf everything with
thc exception of whether there should be inalienable rights in
thc Constitution which could not be amended in any way; I am
not certain about that.

Mr. Kniîwles: But you were not certain which ones were
inaliénable? f

Mr. Gibson: No, no; I was trying to canvass the thing for
you. ‘

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Breau.

Mr. Breau: Thank you, Mr. Chairman.

Mr. Gibson,.l wonder if you could explain in greater detail
what kind of additional power you are talking about for the
House of Commons. You have mentioned some in your brief
but more specifically, for example, do you believe individual
members should have the right to present initiatives for appro-
priations of public funds and for taxation? Or, are you just
talking about, say, more liberty for—private members outside
of that?

Mr. Gibson: I think l should tread very warily in this area,
Mr. Breau; l would be willing to talk about my own legisla-
ture, I have some expérience, but in so far as Parliament is
concerned . . . I will talk about my own législature . . .

Mr. Breau: Well, okay, never mind what it is now. Do you
believe private members should have the right t0 initiate
appropriations and taxation?

Mr. Gibson: No, because if you went that far l think you
would lose the ability to hold a government responsible and to
co-ordinate their programs.

Mr. Breau: So really you are only talking of constitutional
power, about giving more time to private members. I hope you
are not one of those who has the popular misconception
that . . . well, yes, maybe you have because in your brief you
mentioned the words “traincd seals“ somewhere.

0 1530

1 think that is a popular misconception and it is really a
problem of perception, because I do not believe that members,
of any party in the House of Commons just do not have any
influence, any political influence, with regard to the interests
of their regions. You know, we do not need members of the
executive only in the House of Commons; we need them in
their offices, we need them in the constituencies-and so do
members of the opposition, of any party.

So, could you be more specific on that? Do you feel that the
system now in the House of Commons, just because of the
party whip situation, really takes away the initiative of House
of Commons members to effectively represent the interests of
their regions?

Mr. Gibson: Well, it is my theory, Mr. Breau, that the
executive branch has more control over the legislative branch
than it ought to do. That is my proposition. I stated, in giving

[Traduction]
en ce qui concerne le blocage que vous préconisez, je ne suis
pas convaincu et pourtant j’ai passé ma vie dans Fopposition.

M. Gibson: Une chose cependant: si vous relisez la trans-
cription, vous verrez quej’ai p_ris parti sauf sur un point; faut-il
en effet que la Constitution comporte des droits inaliênables et
qu’en ne pourra jamais modifier?

M. Knowles: Mais vous ne saviez pas exactement quels
seraient ces droits inaliênables.

M. Gibson: Non, non; ÿessayais d’être aussi précis que
possible.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Breau.

M. Breau: Merci, monsieur le président.

Pourriez-vous nous expliquer de manière plus précise en
quoi consisteraient les pouvoirs supplémentaires que vous
revendiquez pour la Chambre des communes? Vous en avez
cité quelques-uns dans votre mémoire, mais j’aimerais que
vous les développiez. Ainsi, pensez-vous que les députés
devraient avoir le droit de présenter des propositions de loi
portant affectation de crédits, ou encore dans le domaine de
Pimpôt? Ou bien s’agit-il plus simplement d’accorder davan-
tage de liberté aux députés en dehors de ces domaines?

M. Gibson: L’a-dessus, je dois être très circonspect, monsieur
Breau; je suis prêt à parler de ma propre assemblée législative
dont j’ai une certaine expérience, mais en ce qui concerne le
Parlement . . .

M. Breau; Peu importe ce qui existe actuellement. Pensez—
vous que les députés devraient avoir initiative de loi fiscale ou
financière?

M. Gibson: Non, car si l’on allait aussi loin, on ne pourrait
plus maintenir la responsabilité du gouvernement et cela empê-
cherait la coordination des programmes.

M. Breau: Il ne s‘agit donc en réalité que de pouvoirs
constitutionnels. Tespère que vous ne faites pas partie de ceux
qui se méprennent sur… au fond, c‘est peut-être le cas,
puisque dans votre mémoire, vous employez l’expression: «pho-
ques savants».

C’est une idée fausse et très répandue, une question de
perception, car je ne crois vraiment pas que les députés de la
Chambre des communes de quelque parti qu’iis soient, n’ont
aucune influence politique â Pégard de leurs intérêts régio-
naux. On a besoin des membres de Fexécutif non seulement
dans la Chambre des communes, mais aussi dans leurs
bureaux, et dans leurs circonscriptions-æomme C’est le cas
aussi pour les membres de Fopposition de n’importe quel parti.

Pourriez-vous donc éclaircir ce point? Croyez-vous que le
système maintenant utilisé à la Chambre des communes, en
vue des votes dirigés par le parti, enlève l’initiative aux députés
de la Chambre quant à la représentation de leurs intérêts
régionaux?

M. Gibson: Monsieur Breau, je crois que Fexécutif a plus
demprise sur la législature qu’il ne devrait avoir. C’est ce que
je crois. En faisant Panaiogie, j’ai dit que détait sans doute

[Text]
the analogy, that perhaps the picture was overdrawn; but you
are right: that is what people think.

lt is my belief that thereishould be some modest transfer of
greater initiative from the executive branch to the legislative
branch. I would not go as far as thc appropriation side because
then, as l say, you could not hold anybody accountable. But,
just as évidence: how many times-in either chamber for that
matter, but in the Hoiiseof Commons-in a majority situa-
tion, is a government measure defeated? It simply is not.

Mr. Breau: Well, I would disagree with that. A lot of
government measures are changed, a lot of them are with-
drawn; sometimes because of pressures from opposition mem-
bers, sometimes because of pressures from the public, and
sometimes because of-pressures from all parts of the House. i
could give you a list oï législation that has been changed
during the legislative process, even in the Senate, and l could
give you a lot of them that have been withdrawn.

Mr. Gibson: I agree that législation is withdrawn because of
pressure from the public and from the media but. . ,

Mr. Breau; And sometimes it can be expressed from mem-
bers from all sides of the House.

Mr. Gibson: But could you present a list of législation that
has been withdrawn because it would have been defeated
otherwise?

Mr. Breau; Well, what différence does that make? If the
government feels at one point that politically a measure is not
going through and it backs off, it seems to me that that is some
kind of political power, to stop it from coming about.

Mr. Gibson: Well, Isuppose if members of the lower House
are satisfied with the executive legislative balance it is not for
me to . . .

Mr. Breau: But l did not say that. I am asking you to clarify
your position; because just to say that we should have more
power-if you are not talking about more power for appropria-
tion and taxation, you are only really talking about changing
the standing orders so as to have more time for private
members’ législation, because the House of Commons has all
the power now to do whatever it wants; except that one could
say that we put in the constitution that there shall be a bettcr
balance between private members‘ hour and government
législation.

Mr. Gibson: Would there not be more operational power in
the hands of private members if, as a matter of fact, there
were fixed term elcctions and parliamentarians . . .

Mr. Breau; Yes, it would.

Mr. Gibson: Well, that is one of the things l suggested, And
if parliamentarians knew that they were free, over the objec-
tions of the government, to make amendments that the govern-
ment did not wish, it seems to me that that would be a very
important addition to the power without taking away that
essential initiative ofthe financial power. Then l made also the
specific suggestion of the management of the budget of the
legislative branch.

Mr. Breau; Okay.

Constitution

5-9-l97ltl

[Translationj
trop simplifié; mais vous avez raison: C’est bien ce que le
peuple pense.

Je crois qu’en devrait modestement transférer plus d’initia-
tive de l’exécutif à la législature. Je ne crois pas que cela
s’applique aux lois sur les crédits, car alors on ne pourrait tenir
personne responsable. Mais a titre d’exemple: combien de
foiswà l’une ou l’autre des Chambres, mais surtout à la
Chambre des communes, une mesure du gouvernement a-t-elle
été défaite, dans une situation majoritaire? Jamais, évidem-
ment.

M. Breau; Je ne suis pas d’accord. Bien des mesures gouver-
nementales sont changées, ou retirées; parfois à cause de la
pression des députés de l’opposition, parfois à cause de la
pression publique, parfois aussi a cause des pressions exercées
par tous les partis de la Chambre. Je pourrais vous citer une
longue liste des lois qui ont été modifiées durant le processus
législatif, même au Sénat, et je pourrais vous en nommer aussi
qui ont été retirées,

M. Gibson: Je conviens que certaines lois sont retirées suite
à la pression du public, ou des media, mais. ..

M. Breau; Et parfois ces pressions sont exercées par des
membres de tous les partis de la Chambre.

M. Gibson: Mais pourriez-vous faire une liste des lois qui
auraient été retirées parce qu’on les aurait rejetées si elles
avaient été présentées?

M. Breau: Quelle différence y a-t-il? Si le gouvernement
croit à un moment donné que du point de vue politique une
mesure ne sera pas acceptée, et qu’il la retire, il me semble
qu’un certain pouvoir politique est exercé pour éviter que cette
loi soit adoptée.

M. Gibson: Évidemment, si les députés de la Chambre basse
peuvent accepter l’équilibre législatif de l’exécutif, ce n’est pas
à moi de . . .

M. Breau: Ce n’est pas ce que j’ai dit. Je vous demande
simplement de mieux définir votre position; il ne suffit pas de
dire que si nous avions plus de pouvoir-s’il n’est pas question
de plus de pouvoir dans l’adoption des crédits et des mesures
fiscales, il ne s’agit la que de changer le règlement, afin de
permettre plus de temps aux affaires des députés, puisqu’en ce
moment la Chambre des communes a tout le pouvoir requis
pour faire cc qu’elle veut; sauf qu’on pourrait entériner dans la
constitution un meilleur équilibre entre les affaires des députés
et la législation du gouvernement.

M. Gibson: Ne donnerait-on pas plus de pouvoir administra-
tif aux députés et si, en fait, les élections étaient à terme fixe,
et que les parlementaires . . .

M. Breau; Oui, c’est le cas.

M. Gibson: Et c’est là une de mes propositions. Et si les
parlementaires savaient qu’ils étaient libres, malgré les objec-
tions du gouvernement de proposer des amendements refusent,
on donnerait au Parlement un pouvoir important, sans pour
autant enlever l’initiative esentielle du pouvoir financier. J’ai
aussi proposé particulièrement des mesures pour la gestion du
budget de la législature.

M. Breau; Très bien.

Jl
2s

0 (D00:

en

c,._mtuwm._.qo

5-9-1978 _ Constitution .__

[Texte]

in another part of your brief you mention “Outer Canada »,
and you put that i_n relation to “Outer Canada” versus “lnner
Canada ». WhaLmakes you believe that those from “Outer
Canada” up your’way _would be aligning all the time with
those from “Outer Canada » out my way?

Mr. Gibson: Well, it is very possible that we might not be.

Mr. Breau; Let us take some specific examples. Do you feel,
for example,- in the area of the establishment of DREE and
expenditures for equalization, that your rcgion would align
with my rcgion? ‘ »

Mr. Gibson: Personally, l would have no difficulty, but
whether the rcgion would or not, I do not know. But let me
take the example of tariffs: it is possible there might be some
common cause found there,

Mr. Breau; Yes, there could be.

Mr. Gibson: lt seems to me that there would be changing
interests and alliances all the time.

0 i535

Mr. Breau; Okay.

The point l want to bring to your attention, less in the form
of a question but maybe as a statement to conclude, is that
again l think there is a misconception here that the normal
political process in Canada, which is not only the House of
Commons and the Senate but which does include the political
reality of federal-provincial relations that are ongoing-that
this process does not represent the interests of the regions.
Surely just because Ontario and Québec have more population
and more members in the House of Commons does not mean
that they have all the initiative.

I would point out that there have been some initiatives in
government over the last 20 years, the establishment of the
Atlantic Development Board under the former government,
the establishment of DREE, expenditures appropriated now of
about a billion and half dollars in regional development,
extension of French-language TV and radio outside Québec
and Ontario—there are many things like this that have been
done in the interest of the regions to satisfy and to meet the
problems of aliénation.

l would point out to you that while I am for a second
Chamber, I do not have the illusion that it would necessarily
be a better protector, that really there needs to be that much
change and that much more provincial input to make it a
better protector of the interests of the regions.

l think the normal political process in Canada has a lot
more than some people have said and a lot more than your
underlying assumptions seem to indicate to protect the inter-
ests of the regions, even if the greater number of members of
the House are from the Provinces of Ontario and Qucbec.

Mr. Gibson: At the risk of the comment not being well
received, l find the perception of the satisfactoriness, if that is
the word, of the ordinary political process drops very quickly
as one leaves Ottawa.

Mr. Breau; I do not know what you mean by that.

[Traduction]

Dans une autre partie de votre mémoire, vous mentionnez
«le grand Canda par rapport au Canada central». Qu’est-ce qui
vous fait croire que les gens «du grand Canada» dans votre
partie du pays s’aligneront toujours avec ceux du «grand
Canada» dans ma région?

M. Gibson: Il est très possible que ce ne soit pas le cas.

M. Breau: Passons à des exemples concrets. Croyez-vous,
par exemple dans le domaine de l’Expansion Économique
Régionale et des dépenses de péréquation, que votre région
s’alignerait sur la mienne?

M. Gibson: Pour moi, cela ne présente aucune difficulté,
mais je ne sais vraiment pas si toute la région serait d’accord
ou non. Prenons maintenant l’exemple des tarifs: certainement
on pourrait trouver cause commune dans ce domaine.

M. Breau; Oui, sans doute.
M. Gibson: ll me semble que les intérêts et les alliances
changeraient constamment.

M. Breau; Très bien.

Comme déclaration finale, plutôt qu’une question, je veux
attirer votre attention sur le fait qu’une fausse idée semble
régner que le processus politique normal au Canada, qui
s’exerce non seulement à la Chambre des communes et au
Sénat, mais qui comprend aussi les réalités politiques des
relations fédérales- provinciales qui sont continues, que ce
processus, dis-je, ne représente pas les intérêts des régions. Du
fait que l’Ontario et le Québec ont des populations plus
importantes, et plus de députés à la Chambre des communes,
ne leur donne pas la haute main sur l’initiative.

.le vous ferai remarquer que depuis 20 ans, il y a eu
certaines initiatives gouvernementales, l’établissement du con-
seil de développement de l’Atlantique, sous l’égide d’un gou-
vernement précédent, l’établissement du MEER, les crédits
adoptés d’environ un milliard et demi pour le développement
régional, l’agrandissement des réseaux de radio et de télévision
de langue française en dehors du Québec et l’Ontario—ce
sont-là toutes des choses qui ont été faites pour répondre aux
intérêts des régions, pour régler les problèmes d’aliénation.

Je vous ferai remarquer que tout en favorisant une seconde
Chambre, je ne crois pas que celle-ci soit nécessairement un
meilleur protecteur, qu’il faut tant de changements, ou de
participations provinciales pour rendre cette seconde Chambre
un meilleur protecteur des intérêts des régions.

Je crois que le processus politique normal au Canada offre
beaucoup plus qu’on ne le laisse entendre, et que vous le
supposez dans vos hypothèses fondamentales pour protéger les
intérêts des régions, même si la majorité des députés de la
Chambre sont les provinces de l’Ontario et du Québec.

M. Gibson: Au risque d’être mal compris, je dois préciser
que cette perception de la satisfaction du processus politique
normal diminue rapidement lorsqu’on s’éloigne d’Ottawa.

M. Breau; Je ne vous comprends pas.

9:42

[Text]

Mr. Gibson: What l mean is that the further away you get
from Ottawa the less satisfied you are with the reponsiveness
et » the national government. *

Mr. Breau; I am not suggesting that one could writc the
Constitution today or tommorow and everyone would agree
with it, and that necessarily would guarantee that everyone
would be satisfied next year. The political proces by nature is
one where there will alwaysbe problems. There will always be
exigencics or requests from many groups in many regions.
There is no structure that one could write or dream of today
that would guarantee that everyone of us would be satisfied
tomorrow, _ ‘-

Mr. Gibson: l agree with you but’ l-guess you are charged
with doing your best on that one. –

Senator Forsey: Mr. Breau lives quite a considerable dis-
tance away from Ottawa pretty regularly.

The Joint Chairman (senator Lamontagne): l believe l need
some directive from the Committee at this stage. As you will
have noticed, our program indicated that we should start to
hear Mr. Atkey at 4.30 o‘clock this afternoon and, of course,
he is scheduled to go on this evening. But it is already past
3.30 p.m. and l still have eight names on my list.

Do you think we should stick to OUI’ schedule, or perhaps
postpone Mr. Atkey until 8 o’clock and allow all the members
who have asked to intervene to do so while Mr. Gibson is with
us?

Mr. Caccia: Mr. Chairman, in all fairness to those who have
come a long way, it would be preferable if all those who are on
the list be given an opportunity to ask him questions and that
we start with Mr. Atkey at 8 o’clock.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Any contrary
view?

senator Flynn: I would say a short recess of perhaps five
minutes and they could shorten their questions.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): We have
decided to allow ten minutes for each member of the Commit-
tee and 1 have tried to stick to that timing. So we will hear
from Mr. Atkey only at 8 p.m.

Miss MacDonald.

Miss MacDonald: We will see if we can shorten our ques-
tions. Mr. Chairman, Iwill see if I can set an example.

Mr, Gibson, you put forward a number of proposais here
which would have profound significance for our political
system if they were to be enacted. I think they would bring
about tremendous change. We are not at that point yet where
such changes as you propose, particularly with regard to direct
democracy, are about to be enacted. S0 I want to come back to
the things we have before us.

Do you consider that fundamental constitutional change in a
federal system requires the agreement of both levels of
government?

0 1540
Mr. Gibson: By that you mean unanimity?

Constitution

s-t-Iëäîti

{Translation}

M. Gibson: Je veux dire plus on s’éloigne d’Ottawa, moinn
on est satisfait des réactions du gouvernement national.

M. Breau; Je ne dis pas qu’on puisse écrire une Constitution
aujourd‘hui ou demain, et que tous seraient d’accord, ou qu‘on
puisse garantir que tous seraient satisfaits l’année prochaine.
De par sa nature, le processus politique engendrera IOLIjOUN
des problèmes. Il y aura toujours des demandes, et des exigen»
ces venant de bien des groupes dans beaucoup de régions. Il est
impossible de rédiger ou dïmaginer, aujourd‘hui, une structure
qui pourrait garantir la satisfaction de tous pour demain.

M. Gibson: Je suis d‘accord avec vous, mais C’est vous qui
avez Fobligation de faire de votre mieux à cet égard.

Le sénateur Forsey: Au fait M. Breau habite la plupart du
temps très loin d’Ottawa.

Le coprésident (sénateur Lamontagnc): J’ai besoin d’une
décision de la part du Comité maintenant. L’ordre du jour veut
qu’on entende en partie M. Atkey à 16 h 30 cet après-midi,
une séance qui se prolongera ce soir. Mais il est déjà passé
l5 h 30, et il me reste huit noms sur la liste.

Devons-nous nous en tenir à l‘ordre du jour, ou retarder la
présentation de M. Atkey jusqu’â 20 h ce soir, afin de permet-
tre aux autres membres du Comité de poser leurs questions à
M. Gibson?

M. Caccia: Monsieur le président, en toutejustiee pour ceux
qui nous viennent de très loin, il vaut mieux que tous ceux qui
sont inscrits à ce tour aient l’occasion de poser des questions à
M. Gibson, et qu’on entende M. Atkey à 20 h.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Êtes-vous d’accord?

Le sénateur Flynn: Je propose une courte pause, de cinq
minutes peut-être, et qu’en permette aux autres membres de
poser des questions plus brèves.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Nous avions décidé
d‘accorder dix minutes à chaque membre du Comité, ce que je
cherche à faire. Nous entendrons donc M. Atkey à 20 h.

Mademoiselle MacDonald.

Mlle MacDonald: Nous essaierons d’abréger nos questions.
Voyons, monsieur le président, si je peux donner Fexemple.

Monsieur Gibson, vous proposez nombre de mesures qui
affecteraient profondément notre système politique si elles
devenaient lois. Elles apporteraient un grand changement. Or,
je ne crois pas que nous en sommes au point où nous serions
disposés â adopter les changements que vous proposez, surtout
à Pégard de l’exercice direct de la démocratie. Je veux donc
m’en tenir a ce que nous avons maintenant.

Croyezevous qu’un changement constitutionnel fondamental
du système fédéral exige l‘accord des deux niveaux du
gouvernement?

M. Gibson: Par là, vous voulez dire unanimité?

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5-9wl978

[Texte]

Miss MacDonald: Well, at least an agreement that would
signify the great _majority of provinces and the federal
government.

Mr. Gibson: It seems to me that if it is to be done by the
governmental agreement route only, it should have very sig-
nificant consensus, the Victoria Charter or something of that
nature. x ‘ i ‘

Miss MaeDoïtald: Right.

Mr. GibsonrBut if that consensus is lacking, there could
very legitimately be an appeal mechanism over the heads of
the government. Suppose the provinces had put forward an
amendment that the federal government refused, or suppose it
was the federal government that had put forward an amend-
ment that one or more ot” the regions refused. There could very
well be an appeal route to the people in that particular area, be
it national or the provinces.

Miss MacDonald: Do you consider that anything within
Phase l of the governmenfs proposed legislation falls within
the description of fundamental constitutional change?

Mr. Gibson: I suppose you would certainly have to put the
charter of rights and freedoms in that area to the extent that it
becomes entrenched, and the linguistic areas. And certainly
the House of the Fcderation, if it were enacted, would be a
very important change.

Miss MacDonald: Then l take it that you would not see the
Phase I really being enacted without something along the lines
of the agreement of the Victoria amending procedure unless it
went the route, as you say, of an appeal mechanism. Would
you tell me how you see that appeal mechanism working
within the ncxt six months? l may be out by a few months, but
before July 1 of i979.

Mr. Gibson: l could not contemplate such an appeal mech-
anism working until such times as all voices have been heard,
this committee, the task force, the first ministers, and then as
many adjustments with response to those voices as possible had
been made and a further bill had been presented t0 Parliament
and debated. Only after that process had been gone through
could I see it being proper to take——and of course passed by
Parliament if it were passed. Only then it seems to me would
you want to take it directly to the people. And even then you
would require that process of regional majorities.

Miss MaeDonald: You also have to put into consideration,
when we are dealing with the reality of this bill and that first
phase, the necessity for a general election within that time
trame, before July 1, 1979. Would you see the general election
as such being the appeal mechanism that you are speaking
about, or are you talking about a quite différent and distinct
appeal mechanism that would not be related to other issues?

Mr. Gibson: l am talking about a distinct, specific, appeal
mechanism that would not be related to other issues.

l suppose that one could in a general election debate the
merits of that kind of appeal mechanism. But it seems to me
that a completely new constitution should receive specific

Constitution 9 : 43

[Traduction]

Mlle MacDonald: Je parle au moins d’un consensus qui
serait atteint par une forte majorité des provinces et le gouver-
nement fédéral.

M. Gibson: Il me semble que si on doit atteindre ce but par
la voie de Fentente gouvernementale uniquement, on devrait
pouvoir obtenir un consensus assez général, dans le genre de la
charte de Victoria.

Mlle MacDonald: C’est exact.

M. Gibson: Si toutefois on ne pouvait atteindre ce consen-
sus, on pourrait très légitimement réclamer Fétablissement
d’un mécanisme d’appel dépassant le gouvernement. Suppo-
sons que les provinces aient proposé un amendement que le
gouvernement fédéral aurait refusé, ou supposons même que le
gouvernement fédéral ait proposé un amendement refusé par
une ou plusieurs des régions. Ces gens pourraient alors très
légitimement avoir recours à un mécanisme d’appel, que ce soit
au niveau national ou provincial.

Mlle MacDonald: D‘après vous, est-ce que les changements
proposés par le gouvernement dans la phase l peuvent être
considérés comme des changements constitutionnels fonda-
mentaux?

M. Gibson: La charte des droits et libertés tombe certaine-
ment dans cette catégorie, de même que les droits linguistiques
s’ils sont intégrés dans la constitution. De plus, la Chambre de
la fédération constituerait un très important changement si elle
était créée.

Mlle MacDonald: Alors, si je comprends bien, vous ne voyez
pas comment le phase I pourrait être mise en oeuvre sans un
consensus du genre obtenu à propos de la formule d’amende-
ment de Victoria, à moins qu’en puisse avoir recours à un
mécanisme d‘appel, comme vous l’avez dit. Comment pensez-
vous qu’en pourrait créer ce mécanisme d’appel au cours des
six prochains mois? Mettez-y quelques mois de plus ou de
moins, mais avant le l°’juillet 1979.

M. Gibson: Je ne peux concevoir Pétablissement d’un tel
mécanisme d’appel avant qu’en ait entendu toutes les opinions,
celles de ce comité, celles du groupe de travail, celles des
premiers ministres; puis toutes sortes de changements
devraient être effectués en réaction à ces opinions; un autre
projet de loi devrait être présenté au Parlement pour être
discuté. Évidemment, ce projet de loi devrait être adopté par le
Parlement. Une fois tout ce processus complété, on pourrait
alors avoir recours au peuple. Même dans ce cas, il faudrait
définir le processus de majorité régionale.

Mlle MacDonald: Il faut également tenir compte de la
nécessité d‘élections générales au cours de cette période,
dest-à-dire avant le l » juillet i979. Croyez-vous que ces
élections générales pourraient constituer le mécanisme d’appel
dont vous parlez, ou si vous pensez à un mécanisme d‘appel
tout à fait distinct qui n’aurait aucun rapport avec d’autres
questions?

M. Gibson: Je parle d’un mécanisme d’appel distinct et
spécifique qui ne serait relie â aucune autre question.

Je présume qu’au cours d’une élection générale, on pourrait
discuter des mérites de ce genre de mécanisme d’appel. Toute-
fois il me semble qu’une toute nouvelle constitution devrait

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l
i
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[Text]
validation, and not just sort ot » maybe that is what they were
voting for.

Miss MacDonaId: Would you consider the July l, i979,
dcadline to be realistic?

Mr. Gibson: Since I do not have the management of the
tacties in this, nor any insight into them, I think it might be
inappropriate for me’ to comment.

i do think it is appropriate to keep the pressure on this thing
because it has been going on for a very long time and it is
causing a lot of confusion in this country. You cannot resolve
it until you do it right. i agree, but let us keep the pressure on.

Miss MacDonald: Yes, but l think you have a view that you
are trying to maintain a federal system, and that you could
very severly damage the federal system by the wrong kind of
procédure.

Mr. Gibson: lt would be very unfortunate if the result of the
process led to a deep-seated aliénation between the two levels
of government, if that is what you are getting at.

Miss MacDonaid: Let me just get a couple of other ques-
tions in here. l would like to ask you other things, but I want
to corne back to the instruments of direct democracy that you
mention. I must say I have some difficulty with these.

You want to see these written into a constitution. You would
see both levels of government being able to initiate referenda.
Would there have to be an agreement by the two levels of
government on the wording of any questions that dealt with
basic fundamental change, or could one level of government do
it and thereby perhaps influence the outcome of the vote and
the way in which people would respond toit?

0 1545

Mr. Gibson: You are talking about constitutional questions
now.

Miss MacDonaid: That is right.

Mr. Gibson: i think the federal paper reasonably canvasses
the various possibilities on that. l do not think you can . . .

Miss MacDonaid: I have some concerns about that federal
paper. That is why I am asking you.

Mr. Gibson: i do not think you can deny any level of
government the right to act in its own jurisdiction, and the
jurisdiction of any government, it seems to me, inoludes the
right to ask a question of its electorate. But again it would be
very desirable ifthey could work together.

Miss MacDonaid: Let us take something that has to do with
the question you raised, the division of powers. Could you see
one level of government instituting or initiating a referendum
in the area of the division of powers getting a response or a
majority viewpoint and majority support in all regions that you
have described and then that becoming law’? Is that the way you
see it, even though it would be counter to what the other level of

Constitution

5-9-197?

[Translation]
recevoir Vapprobation précise, et non pas faire l’objet d’un vote
général.

Mlle MacDonald: Croyez-vous que la date limite du 1°‘
juillet 1979 soit réaliste?

M. Gibson: Puisque je ne suis maître de rien dans cette
affaire et que je n’y connais rien, jecrois qu’il serait inoppor-
tun que je donne mon avis à ce sujet.

Je crois souhaitable qu’en maintienne une certaine pression
dans cette affaire, car la discussion dure depuis longtemps et
elle entraîne beaucoup de confusion au sein du pays. Je
conviens qu’en ne peut résoudre le problème à moins de bien
faire les choses, mais maintenons quand même une certaine
pression.

Mlle MacDonald: Oui, mais je crois que vous voulez mainte-
nir un système fédératif, et vous pourriez nuire gravement à ce
système fédératif en adoptant de mauvaises mesures.

M. Gibson: Il serait regrettable que ce processus mène à une
aliénation profonde entre les deux niveaux de gouvernement, si
c’est ce que vous voulez dire.

Mlle MacDonald: Permettez-moi quelques autres questions.
J’aimerais vous arler d’autre chose, mais ‘e reviens lutôt aux
. p , . . z
instruments de democracie directe dont vous avez parle.
J’avoue avoir une certaine difficulté â comprendre.

Vous voudriez donc que ces mesures soient intégrées dans la
constitution; vous pensez que les deux niveaux de gouverne-
ment devraient pouvoir avoir recours au référendum. Les deux
niveaux de gouvernement devraient-ils s’entendre sur le libellé
de toute question portant sur une question de changement
fondamental? Ou bien un des gouvernements pourrait-il agir
seul, influençant donc peut-être le résultat du vote ou la façon
dont les gens perçoivent le changement?

M. Gibson: Vous parlez de questions constitutionnelles,
maintenant.

Mlle MacDonaid: C’est exact.

M. Gibson: Je crois que le document fédéral définit assez
bien les différentes possibilités. Je ne crois pas qu’en puisse. . .

Mlle MacDonald: Je suis un peu inquiète à propos du
document fédéral, c’est donc pourquoi je vous pose ces ques-
tions.

M. Gibson: Je ne crois pas qu’en puisse refuser à un niveau
quelconque de gouvernement le droit d’agir dans sa propre
juridiction, et il me semble que tout gouvernement a dans sa
juridiction le droit de poser une question à son électorat. Je l’ai
déjà dit, il serait toutefois souhaitable qu’il puissent travailler
de concert.

Mile MacDonald: Parlons de quelque chose ayant trait à la
question que vous avez soulevée, c‘est—à—dire le partage des
pouvoirs. Pouvez-vous concevoir qu’un gouvernement ait re-
cours à un référendum pour décider d’une question de partage
des pouvoirs et qu’il obtienne un vote majoritaire dans toutes les
régions dont vous avez fait état, la proposition adoptée
devenant alors une loi? Est-ce votre façon de voir les choses,

Constitution 9 : 45

541-1973

[Texte]
government would recommend?

Mr. Gibson: And youiare positing that in this hypothetical
onsc there would be strong objection of a number of the
provincial governments?

Miss MacDonald: Yes, There might be total objection.

Mr. Gibson: I thinksthat unless it were a position of in
cxtremis one would ‘be unwisc to follow that kind of route,
because lt would . . ., ‘ ‘

Miss MacDonald; But you would put that power in the
constitution to allow for it?’ –

Mr. Gibson: Somehow finally in all these things there has t0
bc a way of resoiving an impasse, just as, for example, in
matters of general law thc House of the Fédération cannot be
thought of completely holding up government, so there is an
ovcrride provision in those areas. There must be an appeal
provision in the amending formula somewhere, but it seems to
me it should be like the. enormous powers of a court, for
example, which are used with great discrétion.

Miss MacDonald: The reason I am questioning you on this,
Mr, Gibson, is that I feel that the suspicion that that would
arouse in our federal system would do much to undermine the
system itself, as to how one level of government or another
would try to use it against the other,

Mr. Gibson: l think the point you mention is well taken, but
on the other hand l do think there must be ultimatcly an
impasse résolution mechanism, and fortunatcly, the way we
have it now, it must be negotiated; that mechanism itself must
bc negotiated.

Miss MacDonald: Yes.

Mr. Gibson: So that the provinces will have a voice in its
formulation,

Miss MacDonald: I will pass, but I would have liked t0 know
what you meant by that recall and what you meant by “a
sufficient fraction of the electorate in any given constituency, by
petition, to recall the sitting Members ». For what reason?
Would you also define that in a constitution?

Mr. Gibson: I would put the right of the recall in the
constitution, yes. As you know, it is in the constitution of
numcrous American states.

Miss MacDonald: Thank you.

The Joint Chairman (senator Lamontagne): Mr. Lachance,
Mr. Lee and-,Mr. Caccia.

Mr. Lachance: Mr. Gibson, the position you made in front
of the Task Force on Canadian Unity in February last
impressed me, and I guess you still stand behind this document
and this presentation in light of what you said today.

[Traduction]
même si la proposition adoptée allait à Pencontre de l’opinion
des autres gouvernements?

M. Gibson: Dans ce cas hypothétique, postulez—vous qu’il y
aurait une forte opposition de la part d’un certain nombre de
gouvernements provinciaux? ‘

Mlle MacDonald: Oui, il pourrait y avoir opposition totale.

M. Gibson: A moins qu’il s‘agisse d’une position extrême, il
serait peu sage d‘adopter une telle façon de faire, car . . .

Mlle MacDonald: Mais vous voudriez prévoir de tels pou«
voirs dans la Constitution?

M. Gibson: Il y aurait toujours moyen de contourner une
impasse dans de tels cas. Par exemple, la Chambre de la
Fédération ne peut complètement bloquer le gouvernement
pour des questions de droit général, alors il existe des disposi-
tions de préséance dans ces domaines‘ D’une façon ou d’une
autre, il doit y avoir dans la formule d’amendement une
disposition permettant l’appel, mais il me semble qu’on devrait
agir en pareil cas un peu comme avec les pouvoirs des tribu-
naux, par exemple, dest-â-dire avec circonspection.

Mlle MacDonald: Si je vous pose ces questions, monsieur
Gibson, c‘est que l’un ou Pautre des niveaux de gouvernements
essaierait d’utiliser le référendum contre l’autre, ce qui à mon
avis, amènerait les gens à douter du système fédéral, ce qui
causerait de grands torts à ce même système,

M. Gibson: Votre remarque est judicieuse, mais d’autre
part, je crois qu’en doit finalement avoir un mécanisme pour
résoudre les impasses, et heureusement, ce mécanisme doit être
négocié dans l’état actuel des choses; ce mécanisme lui—méme
doit faire l’objet de négociations.

Mlle MacDonald: Oui.

M. Gibson: De cette façon, les provinces auront leur mot à
dire dans l’élaboration de ce mécanisme.

Mlle MacDonald: Je vais m’en tenir là, mais j’aurais aimé
savoir ce que vous vouliez dire par ce rappel et ce que vous
vouliez dire par «que par pétition, une proportion suffisante de
Félectorat d’une circonscription donnée pourrait rappeler le
député siégeant». Pourquoi? Une telle mesure serait-elle égale-
ment intégrée dans la Constitution?

M. Gibson: Oui, ÿintégrerais dans la Constitution le droit de
rappeler un député. Vous savez sans doute qu’une telle disposi-
tion existe dans la constitution d’un bon nombre d‘états
américains.

Mlle MacDonald: Merci.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Lachance,
suivi de M. Lee, et de M. Caccia.

M. Lachance: Monsieur Gibson, j‘ai été impressionné par la
position que vous avez prise en février dernier devant le groupe
de travail sur Punité canadienne, et d‘après ce que vous avez
dit aujourd’hui, je présume que vous êtes toujours d’accord
quant au document à Fopinion présentés alors.

‘ù4‘tnmän u‘.

9 : 46 Constitution

[Text]

ln this document you outlined three possible ways t0 achieve
constitutional reform, which you say is very important to
achieve, and I agree with you, and those three possible routes
in February were oncs which youcxplained today, that is to
say, a constitutional convention largely elected with major
governmental membership, to design a new constitution and
present it to Canadians for ratification in every région.

Then there is the second, which is the one more or less that
the government has followed, that is to say, that the govern-
ments themselves may agree to a new constitution which is
likely to be a rather conservative compromise in terms of
democratic reforms, which ‘are badlyheeded, and I cite from
your own text:

. . . but will comprise the basic federal reforms necessary
to maintain the country as a single entity.

0 1550

And the third, the central government in due course will
envisage to take unilatéral action with popular support, which
is the referendum technique as you said before. We might add
a fourth, which came after you made your présentation, which
is a two-tiered system as prescnted by the federal government
in June last in the White Paper, followed, of course, by Bill
C-60 which is the first phase in the front of the bill.

l would like to say that I appreciate the fact that you have
raised those different techniques or routes because you are one
of the very few people that have taken the trouble to think a
little bit about this process. It is very nice to talk about
changes in the constitution but if we do not know how to do
them or how to go about those changes, we will be in a vacuum
in a sense because we will never know how to achieve those.
This is one of my main difficulties in the whole process on
which we are embarked now. l think it is interesting to discuss
those problems of the House of the Fédération, déclaration of
rights and aims of the federation but l am not surc at all if we
have yet decided a way to put them into effect in the short
term and I would like to see t-hem put into effect in the short
term.

My question is this, Mr. Gibson: taking into account the fact
that the federal government has presented a two-tier system
and the comment you made that you would prefer a global
approach to constitutional reform, that is to say that all
aspects be discussed at the same time, and taking into con-
sidération the fact that this second route that you have pro-
posed is the one more or less that the government would like to
see, that is to say, discussions between the provincial and
federal levels of government to try t0 achieve this result, and
taking into considération the fact that you have at the present
time a government in Qucbec that is dedicated to the sépara-
tion of the province firstly and secondly is reluctant to propose
its own alternatives to thc system we have now within the
federal system itself and for tactical reasons that are easy to
understand, and taking also into considération the fact that in
Regina the provinces have in a déclaration expressed réserva-
tions about the process itself as proposed by the federal

5-9-1978

[Tranrlalion]

Dans ce document, vous avez défini trois façons possibles de
réaliser la réforme constitutionnelle. Je conviens avec vous que
cette réforme est très importante. Les trois façons de faire
présentées en février sont celles que vous avez expliquées
aujourd‘hui, dest-à-dire une conventionconstitutionnelle élue
et composée majoritairement de membres du gouvernement, ce
groupe devant élaborer une nouvelle constitution et la présen-
ter aux Canadiens pour ratification dans toutes les régions.

Il y a aussi la deuxième façon de faire, celle plus ou moins
suivie par le gouvernement fédéral, dest-â-dire que les gouver-
nements eux-mêmes pourraient s’entendre sur une nouvelle
constitution, qui serait plutôt un compromis conservateur por-
tant sur des réformes démocratiques bien nécessaires. Je cite
votre propre texte:

. . . mais qui comprendrait la réforme fédérale de base
nécessaire au maintien de ce pays en une seule entité.

Troisièmement, le gouvernement central en viendra à envi-
sager une action unilatérale avec fappui populaire, dest-à-dire
grâce à la technique du référendum comme vous l’avez dit. On
pourrait ajouter un quatrième point, avancé après votre
exposé, le régime des deux tiers présenté par lc gouvernement
au mois de juin dernier dans son Livre blanc, suivi bien sûr, du
bill C-60 avec son introduction au début.

Faimerais mentionner que je vous suis reconnaissant d’avoir
présenté ces différentes techniques ou possibilités, car vous êtes
l’un des seuls qui se soient donnés la peine de réfléchir un peu
à ce sujet. C’est très bien de parler de modifications à la
Constitution, mais si nous ne savons pas comment les apporter,
nous nous trouverons devant un vide sans jamais savoir com-
ment les réaliser. C’est la l’une de mes principales difficultés
devant le processus dans lequel nous sommes maintenant
embarqués. Je trouve intéressant de discuter des problèmes de
la chambre de la fédération, de la déclaration de ses droits, et
des objectifs de la fédération, mais je ne sais pas du tout si
nous avons décidé comment appliquer tout cela a court terme,
orÿaimerais voir tout cela appliqué très prochainement.

Ma question est la suivante, monsieur Gibson: étant donné
que le gouvernement fédéral a proposé un système des deux
tiers et que, de votre propre aveu, vous préférez une approche
globale â la réforme constitutionnelle, c’est—a-dire une discus-
sion portant sur tous les aspects en même temps, étant donné
que cette deuxième voie, que vous proposez de suivre, est plus
ou moins celle que le gouvernement aimerait voir, a savoir des
entretiens entre les paliers provinciaux et fédéraux pour parve-
nir à ce résultat, étant donné que, a l’heure actuelle, le
gouvernement du Québec est d’abord voué à la séparation de
la province et assez réticent à proposer une alternative au
régime fédéral et ce, pour des raisons de tactique facile à
comprendre, étant donne’ aussi qu’à Regina les provinces ont
émis des réserves devant le processus proposé par le gouverne-
ment fédéral, ne sommes-nous pas arrivés â un point mort’!

5.94 97s

[Texte]
governmâ
process 1S
What
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Mr. G
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That being done, there is a great deal of turmoil going on: this Committee is meeting, the Premiers have met privately in August and their officials are meeting now, and there will be a First Ministers’ Conference at the end of October and this will be, as 1 say, under a great deal of pressure as to time. At the moment, l think what we must do is hope that the result of these threeprocesses, the Committee, the Task Force and the First Ministers’ Meeting, will give some common ground, if not for precisely what the new constitution is supposed to look like-I think that is too much in that time- at least some common ground as to how it should be proceeded with and some agreement as to timetable and some agreement as to résolution. If that is not attainable after the First Ministers’ Conférence then, l suppose, the parties concerned must simply re-assess their position and say. “Where are we going to go now? », and just decide whether or not public support is available for one side to support their position or for the other to support theirs. I think to be more speculative than that now would . . . 0 1555 Mr. Lachance: I interpret your comments meaning that you still feel that the sevcn rules that you outlined in October last, that is to say, agreement by all levels of government con- cerned, is,a route that still can be followed with success and that the October conference is going to achieve meaningful results, in your view. Mr. Gibson: I think the attempt must be made. l would be wrong to try and proceed without trying that route as hard as possible. Mr. Lachanee: Now, assuming that this conference may not achieve those meaningful results that you talk about, at least to outline those areas that should be discussed further and should be streamlined in some other process, I do not know how exactly but assuming that it is a deadlock, do you feel that then we would enter into the final resort stage that you have outlined in your first route to be followed, and that at that point, it we really believe in constitutional changes, we should remove the potato from p0litician’s hands as far as possible and give it to what you call a constitutional convention, or do you feel, especially following Miss MacDonald’s comments that direct confrontation might be the major blow for the federation itself between the provincial and federal levels, that we still as a federal government, should try to impose our own view of what the federation should be in the future? [Traduction] A votre avis, quelle voie suivre maintenant, pour tenter d’aboutir à ce que nous voulons tous les deux, à savoir, une réforme constitutionnelle à court terme? M. Gibson: Il m’est très difficile de deviner ce à quoi pense les stratèges fédéraux, mais il me semble qu’en présentant le bill C-60, on ait voulu d’abord offrir des propositions précises à la discussion, ce qui à mon avis est utile, et deuxièmement-du moins c’est ainsi que j’interprète la chose—manifester le désir d’arriver assez rapidement à des résultats. Ce premier pas fait, il règne une grande agitation: le présent comité se réunit, les premiers ministres se sont réunis, en privé au mois d’août, et leurs représentants se réunissent actuellement, et enfin il y aura une conférence de premiers ministres à la fin du mois d’octobre, tout cela dans une atmosphère de grande hâte, Pour l’instant, je crois que nous devons espérer qu’à la suite des travaux du comité, du groupe de travail et des premiers ministres, on trouvera un terrain commun d’entente, si ce n’est expressément pour la formule d’une nouvelle constitution- c’est trop demander dans si peu de temps—tout au moins un terrain commun d’entente sur la façon de procéder, une entente sur le calendrier, ainsi qu’une certaine entente sur la nécessité de résoudre la question. Si c’est impossible à la conférence des premiers ministres, alors je suppose que les parties intéressées devront tout simplement réévaluer leur posi- tion et se dire: «où allons-nous?», et décider tout simplement d’en appeler à la décision du peuple. Pousser plus loin les hypothèses serait . . . M. Lachance: Si j’ai bien compris, vous estimez toujours que les sept règles que vous avez exposées en octobre dernier, et en particulier l’accord des gouvernements intéressés, à tous les niveaux, constituent une solution qui peut mener au succès et, â votre avis, la conférence d’octobre sera fructueuse. M. Gibson: Je crois qu’on doit essayer. On aurait tort de ne pas s’engager a fond dans cette voie. M. Lachance: Mais supposons que cette conférence ne parvienne pas au résultat positif que vous escomptez, c’est-à- dire qu’on ne puisse même pas déterminer les domaines devant être approfondis ou rationalisés, et qu’elle aboutisse à une impasse, pensez-vous que nous opterions alors pour la solution de dernier recours que vous avez exposé et que, si nous croyons vraiment a la réforme constitutionnelle, nous devrions libérer le plus vite possible les politiciens de ce problème pour le confier à une assemblée constituante; ou bien, en songeant qu’un affrontement direct entre le fédéral et les provinces porterait atteinte à la fédération, comme l’a expliqué M“ MacDonald, pensez-vous néanmoins que le gouvernement fédéral devrait imposer sa conception de la fédération de l’avenir? r .97: 48 Constitution [Taxi] Mr. Gibson: The constitutional convention route I think is now not rcnlistic. I think that probably none of the govern- ments involved would_ want to inject that into the process now. Conceivzibly they might agree that this was the lesscr of all of the evils,—do not know—if they came to that utter impasse, but I have seen no hint of it. That is all I can say there. If the governments are not prepared to go for it, it is not going to happen because only they could set it up. The third possibili- ty——in a way one gets to this apocalyptic possibility that Miss MacDonald was talking about, One does not like to visualize it but if you get there, one would hope that there is at least a certain amount ot » common ground between this Committee acting for Parliament and the Task Force on National Unity and at least some of the premiers to put forward a package that would be a reasonable one to present. Mr. Lachance: Mylast question, Mr. Chairman, ifI may. It will be very short. As a politician yourself and as a leader of a provincial party, do you sense a will of the population of Canada to move in this area and move fast’? Mr. Gibson: I think people would like to get this behind them. Now, for what reason it is difficult to say. Whether they are just tired of it all or bored with it all I do not know, but I think people have heard about as much concerning the consti- tution as they want to and that impatience is a little bother- some, really, since it is so fundamental to us, but I sense that, yes, Mr. Lachance: Thank you, Mr. Chairman. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Lee. Mr. Lee: Thank you very much, Mr. Chairman. A lot of interesting remarks Mr. Gibson has made, some of which I agree with and some ol » which I do not necessarily agree with. The one thing that I do agree with in general, however, is his statement with respect to British Columbia, obviously, that we be accepted as a distinct rcgion, différent from the three Prairie Provinces. I would like to ask Mr. Gibson to comment on his feelings and perceptions. He travels t0 many parts of British Columbia and he spends much more time there than I do in looking at it from a provincial perspective. In British Columbia you find many, many people thinking that this whole issue of the constitution and national unity is a sort of French-English or Upper and Lower Canada thing. I was wondering if Mr. Gibson would care to comment on how he perceives this whole issue of constitutional reform and national unity, particularly from the point of view ofa British Columbi- an and a westerner? Mr. Gibson: I agree with you that many British Columbi- ans, probably many Canadians, tend to conceive ofit largely in the Québec-Ottawa or the French-English context. which is, I suppose, a réflection ot’ the kind of publicity that that issue has had. But l think there is a growing realization, particularly in government circles in British Columbia——and I want to com- pliment very much the work the Government of British Columbia is doing on the constitutional qucstion—-that the fluidity in the constitutional situation that has been occasioned by the linguistic difficulties gives rise to the opportunity for an examination ot” other aspects of our basic arrangements ot” 5-9-l9_Ë [Translation] M. Gibson: Une assemblée constituante n’est pas réaliste actuellement. Je présume qu’aucune province ne le voudrait maintenant. Il se pourrait qu’elles envisagent cette solution comme un moindre mai, je n’en sais rien. Que je sache, elles ne semblent pas encore avoir abouti à une telle impasse. Je n‘ai rien d‘autre à dire. Si les gouvernements n‘y sont pas disposés, cela ne se produira pas, car ils sont les seuls à pouvoir prendre cette décision. La troisième possibilité-on en vient à cette éventualité apocalyptique que Mm MacDonald nous a fait entrevoir. On préfère ne pas y songer, mais si les choses en viennent là, il faut espérer que ce comité agissant au nom du Parlement, le groupe de travail sur l’unité ainsi que certains des premiers ministres parviendront à se mettre d’accord sur un ensemble de propositions. M. Lachance: Une dernière question, si vous me le per1net- tez, monsieur le président. Elle sera très brève. En votre qualité de politicien et de leader d’un parti provincial, avez- vous le sentiment que la population du Canada souhaite s‘en- gager dans cette voie, et s’y engager rapidement. M. Gibson: Les gens aimeraient bien que ce soit chose faite. Il est difficile de dire quelle en est la raison. soit qu’iis en sont fatigués ou que cela les ennuie, je Pignore mais je crois que les gens ont entendu tout ce qu’iis voulaient entendre sur la Constitution, et leur impatience n’est pas sans nous inquiéter dans la mesure où C’est pour nous un problème aussi fondamental. M. Lachance: Merci, monsieur le président. Le coprésident (sénateur Lamontagne); Monsieur Lee, M. Lee: Merci beaucoup, monsieur le président. M. Gibson a tenu de nombreux propos fort intéressants; parfois je suis d’accord avec lui, et parfois je ne le suis pas. Je lui donne raison à propos de la Colombie-Britannique qui, selon lui, devrait être considérée comme une région â part, différente des trois provinces des Prairies. J’aimerais que M. Gibson déve- loppe cette idée. Il parcourt toutes les régions de la Colombie» Britannique et il y passe beaucoup plus de temps que moi, ce qui lui permet d’envisager les choses dans une perspective provinciale. Nombreux sont ceux qui, en Colombie-Britanni- que, estiment que le problème de la Constitution et de Punité nationale se résume, en quelque sorte à un antagonisme entre français et anglais ou encore Haut-Canada et Bas-Canada. M. Gibson pourrait-il nous expliquer comment il perçoit le problè- me de la réforme constitutionnelle et de l‘unité nationale, notamment en tant que quelqu’un qui habite la Colombie-Bri- tannique et qui vient de l’Ouest? M. Gibson: J’en conviens, beaucoup d’habitants de la Colombie-Britannique et probablement beaucoup de Cana- diens pensent qu’il s’agit essentiellement d’une polémique entre Québec et Ottawa ou entre francophones et anglophones; cela reflète, je suppose, la publicité faite autour de ce problème. Mais je pense que l’on comprend de mieux en mieux, et en particulier dans les milieux gouvernementaux de la Colombie- Britannique, et en passant je tiens à m‘incliner devant le travail accompli par le gouvernement de cette province dans le domaine constitutionnel; on comprend de mieux en mieux, dis-je, que les vicissitudes constitutionnelles liées aux difficul- -9»Al978 réaliste oudrait olution elles ne Je n’ai sposés, >rendre
à cette
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votre
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2 faite.
n sont
jue les
zur la
uiéter
aussi

5-9-1973

{Texte}

living together in this country and that as long as things are
being talkcd about British Columbia has some things to say
too. I think,that is thé position of many political people in
British Columbia, although it has not filteréd too deeply into
the public consciousness.

0 I600

But theie is, as you know as wéll as I do, a long-time féeling
of British-Columbia aliénation from Ottawa, that they are
3,000 miles away from us and you cannot do anything, all
this géneialized kind of feeling, but there is not a particular
perceptiod’ yetwhat anything can be done about it, except in
the government,

Mr. Lee: It is very difficult for people to relate to institu-
tional things,‘and that is why l find véry interesting some of
your proposal with respect to the upper chamber, this feeling
of regional aliénation. Your proposal, in effect, is very similar
to that which was proposed by thé Ontario Advisory Commit-
tee. I do not know if you have had an opportunity to study it.
But, in effect, they were proposing or suggésting thé House of
thé Provinces, much like you suggesting thé House of thé
Provinces, much like you suggésted in thé bundéstag in West
Germany. I am not so sure whether or not that is probably thé
most appropriate vehicle. The présentation given by the
Ontario Advisory Committee got a very cool réception from
this Committee and I think today you in effect are probably
getting a somewhat similar tréatment, very cool, about this,
and that is probably because wé are fédéralists. I think thé
question you throw at us is how we can best deal with this
problem, which is very intriguing. I find it véry difficult to see
that a provincial premier or his représentative, a particular
minister, could come clown here to Ottawa and block in effect
any national proposal by a government elected on the basis of
a national vote. It has been interesting and rather intriguing,
and I think Mr. Knowles has pointed out how he fééls about a
certain matter. In your paper you discuss the possibility that
federal people could represent themselves in provincial legisla-
tures. Why not go much further and say that these people also
have the right to go to their provincial législature, similar to
what wc have here, I guess l am sort of throwing this back to
you. Better yet, if you had this system of brokerage, which is
really in effect somewhat similar to the Senate in the United
States, which is an extréme departure, a profound change for
our government here in Canada, wé would be moving moré
towards an effective regional system of government, would you
do away with the FéderaLProvincial Conférences‘!

Mr. Gibson: To answer the last question first, no. There is
always a question of executive fedéralism and administration
that will remain irrespective of the legislative arrangements
that are made, so I think there will be a continuing placé for
that, as provided in Bill C-60.

You ask how could thé premiers legitimatély come clown
and block things done by people elected for national purposes.
As an example, in some of the specific powers I outlined let us
look at the federal use of the spending power which for véry
many years has been terribly controversial with the provincial
governments, especially the Province of Qucbec but others as

Constitution 9 .

‘49

[Traduction]

tés linguistiques fournissent Poccasion dé se pencher sur d’au-
tres aspects essentiels qui nous permettent de co-exister dans
ce pays; tant et aussi longtemps qu’en en discutera, la Colom-
bie-Britannique aura son mot à dire. C’est, je crois, la position
dé bien des politiciens dé la province, éncoré que ce séntiement
n‘ait pas encore vraiment pénétré dans la conscience des gens.

Vous savez aussi bien que moi qu’il existe en Colombie-Bri-
tannique un sentiment d’aliénation par rapport à Ottawa;
Ottawa se trouve à 3,000 milles de chez nous, et l’on ne peut
rien faire; exception faite du gouvernement, on ne comprend
pas encore qu’on peut y changer quelque chose.

M. Lee: Les gens ont beaucoup de mal à saisir ce que
recouvrent les institutions, et C’est pourquoi certaines dé vos
propositions concernant la Chambre Haute me paraissent très
intéressantes, et ce justement à cause de ce sentiment d’aliéna-
tion régionale. Ce que vous proposez est en effet très proche de
ce que préconisé le comité consultatif de l’Ontario. Je ne sais
pas si vous avez pu en prendre connaissance, mais sa concep-
tion de la Chambre des Provinces rejoint ce que vous proposez
et dont le modèle est lé Bundéstag, en Allemagne fédérale.
J’ignore si C’est la meilleure solution. Quoi qu’il én soit, le
rapport du comité consultatif de l’Ontario a été fraîchement
accueilli par ce comité, et je crois que le traitement qui vous
est réservé aujourd’hui n’est guère différent; C’est sans doute
parce que nous sommes fédéralistes. Ce que vous proposez en
réponse au problème est très intriguant. Je vois mal comment
un premier ministre provincial ou son représentant, un minis-
tre quclconque, pourrait venir à Ottawa et bloquer toute
proposition nationale émanant d’un gouvernement élu par un
vote qui s’ést déroulé à Péchelon national. C’est intéressant ou
plutôt curieux, et M. Knowles a fait conaître son opinion
lâ-dessus. Votré document envisage que des gens du Fédéral
puissent se représenter eux-mêmes au sein des assemblées
législatives provinciales. Pourquoi ne pas aller encore beau-
coup plus loin en disant que ces gens-là ont également le droit
de s‘adréssér à leur assemblée législative provinciale, de
manière identique à ce que nous avons ici? Je crois que je vous
renvoie la balle. Mieux encore, en adoptant ce système de
courtage, qui se rapproche de ce qui existe au Sénat américain,
mais qui constitue un changement radical par rapport à notre
gouvernement canadien, nous nous engagerions davantage
dans la voie d’un régime régional de gouvernement, et alors
supprimeriez-vous les conférences fédérales-provinciales?

M. Gibson: A cette dernière question, la réponse est non; il
subsistera toujours un fédéralisme exécutif indépendamment
dés dispositions législatives que l’on prendra, et C’est que ce
que prévoit le Bill C-GO.

Vous demandez comment les premiers ministres pourraient
légitimement venir jusqu’ici pour bloquer le travail de gens qui
ont été élus pour résoudre des problèmes dîntérêt national.
Parmi les pouvoirs précis que j’ai exposés, prenons par exemple
le pouvoir des dépenses fédérales, pouvoir qui depuis de très
nombreuses années est vivement contesté par les gouverne-

[Text]

well. Now, as long as that spending power is going to remain
in the Constitution, and ‘I think it should, I think the provincial
governments have aright to say we want some voice as to how
that is used or else you ‘do have the opportunity in important
ways to subvert the division of powers, Look at the power to
approve federal-provincial agreements. I think it is only right
for other provinces to say now, look, that preeedent that is
being set here in this particular agreement with this pa. ticular
province may have sêriçius implications for the rest et‘ us and
we want the right to examine it.

o 1605

The same thing with cost-‘sharing programs. Actions in
respect of the appointment of senior official, people like the
Governor of the Bank of Canada or the head of the transporta-
tion commission or the CRTC, have important effects, région»
al effects of their actions as well as national effects, and I do
not think it is improper that such people should be examined in
advance to ascertain whether they are sensitive to their pro-
posed responsibilities. _ « _ _

Mr. Lee: I do not mean impropen-obviously they have a
legitimate role, but they are elected on a provincial basis
whereas the House of Commons, or the lower chamber, is
elected on the basis of a national vote, or at least has a
national mandate to represent the people. Yet these people
would have the opportunity to come down and block which
they do not really have at the present moment—they can sit
around in Regina and they can debate back and forth. Yet you
say that there is really, from your point of view, still the need,
very much a need, for federal-provincial conferences.

My point is that if we went that far with your proposal-at
least, this how l interpret it-changing it so that it would be
somewhat similar to a congrcssional system, what is the
rationale or the need for federal-provincial conférences’? l
know the President of the United States meets periodically
with the Governors but l understand, from what I have read
and from having spoken to some people in the United States,
that that is, in effect, more of a formality, in that really most
of the brokerages, as you suggest in some of your background
papers, is done in the Senate. Why not let us do that here in
Canada-carry your proposais one step further’!

Mr. Gibson: Well, l suppose you could carry them one step
further. But it seems to me that a House selccted for regional
reasons should restrict itself to regional questions.

Personally, l want to put as few checks on the lower
popularlyvelected House as possible-only that minimum that
is required to represent the minority interests of linguistic and
regional particularities. So l would not be anxious to expand
the powers that far.

Also, in the United States, as you know, the executive
branch simply does not have that policy and covordination role
which is possible in a responsible government system, albeit
somewhat modified by the addition of a chamber that is not a
confidence chamber.

Mr. Lee: But that is the very dlfficulty that we are in
because we have a much différent system of government, a

Constitution

5-94978

[Translation]

ments provinciaux et, en particulier, celui du Québec. Tant
que ce pouvoir subsistera dans la Constitution, et je pense qu’il
devrait subsister, les gouvernements provinciaux auront le
droit de se prononcer sur l’utilisation qui en est faite ou alors le
partage des pouvoirs sera remis en cause. Prenons le pouvoir
d‘entériner les accords fédéraux-provinciaux. Les autres pro-
vinces ont parfaitement le droit de dire ceci: Le précédent
établi dans tel accord vis-â—vis de telle province pourrait avoir
de graves conséquences pour les autres provinces, et nous
exigeons de Pexaminer.

C’est la même chose pour les programmes a frais partagés.
La nomination des hauts fonctionnaires, comme le gouverneur
de la Banque du Canada, ou le président de la Commission des
transports, ou de la CRTC ont des effets importants, tant sur
le plan régional que sur le plan national, et je ne crois pas qu’il
soit moins bon que ces gens-là soient jugés d’avance pour
assurer qu’iis sont conscients des responsabilités qu’en leur
propose.

M. Lee: Je n’ai pas voulu dire moins bon . . . Bien sûr, leur
rôle est légitime mais ils sont élus par scrutin provincial, tandis
que les députés de la Chambre des communes, ou de la
Chambre basse, qui sont élus par scrutin national, ont un
mandat national pour représenter la population. Mais on
accorderait à ces gens la possibilité de bloquer des mesures,
possibilité qu’ils n’ont pas en ce moment . . , Ils ne peuvent que
rester à Regina, et débattre la question. Pourtant, vous dites
qu’à votre sens il y a encore un certain besoin de tenir des
conférences fédérales-provinciales.

Pourtant, si on acceptait votre proposition du moins C’est
mon interprétation, et qu’en changeait le système parlemen-
taire pour le rapprocher du système du Congrès, pourquoi
aurait-on besoin des conférences fédérales-provinciales’! Je sais
que le Président des États-Unis rencontre périodiquement les
gouverneurs des États, mais selon ce que j’ai lu et entendu
chez les Américains, il ne s’agit la que de courtoisie, puisque le
gros du travail, comme vous l‘avez suggéré dans votre docu-
mentation, se fait au Sénat. Pourquoi ne pas faire de même ici
au Canada, pour pousser plus loin vos propositions?

M. Gibson: C’est possible, mais il me semble que dans une
Chambre représentant des intérêts régionaux, il faudrait s’en
tenir aux questions régionales.

Personnellement, je voudrais aussi peu de restrictions possi-
bles sur la Chambre Basse le minimum requis pour représen-
ter les intérêts des minorités linguistiques ct régionales. Je
n‘étendrais donc pas les pouvoirs de cette Chambre plus loin.

Vous savez bien qu’aux États-Unis, Pexécutif n’a pas la
responsabilité de la politique et de la coordination dont jouit
un système de gouvernement responsable, même s’il est modi-
fié par Padjonction d’une Chambre permanente.

M. Lee: C’est bien parce qu’en a un système différent de
gouvernement, un système parlementaire-un gouvernement

igés
neur
l des
. S11!‘
qu’ü
pour
leur

leur
ndis
e la
; un
y on
tres,
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s’en

assi-
sen-
. Je

s la
ouit
odi-

t de
ient

5j9Ï-l978 Constitution 9_ 2 51

[hotte]

purliamentary system-responsible government, as you say,
with an upper chamber which is to represent regional interests.
ln the United_S_tates they have similar problems but they have
gone a much différent route.

We could debate this at great length, l know but l would
like to thank you anyway for proposing, l think, some very
interesting things, although l do not necessarily agree with
them. \ k

The finalquîzstion l would like to ask you is: how do you feel
about the division of powers in a general sense‘? The predeces-
sor to this» Committee suggested that there should be more
cconomic powers placed in the government-«more centraliza-
tion; and thatculfural and social powers would rest more in
the hands of the provincial governments. l am wondering if
you are in a position generally to comment on the division of
powers,

Mr. Gibson:, l will make it very short, Mr. Chairman,
because I have not studied it sufficiently to givc you a lengthy
answer. l think that the previous committee was working in the
right direction. l made my comments with respect to concur-
rency and skeletal law.

Mr. Lee: Thank you, Mr. Chairman.
The Joint Chairman (Senator Larnontagne): Mr. Caccia.

Mr. Caccia: Thank you Mr. Chairman, but the questions l
had in mind have already been asked by other members.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Watson;
then Mr. Dawson, Mr. Gauthier, and Senator Forsey.

Mr. Dawson: Mr. Watson is not here.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Dawson,
then.

M. Dawson: Merci. Vous avez souligné dans votre introduc-
tion, monsieur Gibson, qu’il y a trois niveaux . . .

l will go in English.

There are three levels of alienation in Canada individual
towards the government; the regions towards the centre; and
the linguistic alienation. ln tlie first two cases you mentioned,
you talk about the problem and you arrive at least at your
perspective of how they could be solved: participation, direct
democracy, et cetera.

ln the third case, linguistic alienation, you start by rejecting
thc double-majority concept, saying that it is divisive and that
it is unfortunatc. But in your counterproposal, you do not take
into account in anyway the linguistic alienation of French
Canadians,

And you talk about an 80 per cent vote, l think, which
completely forgets the whole concept of linguistic alienation or
protection for a minority.

0 l6l0

Mr. Gibson: lt was my thought that the 20 per cent blocking
minority would provide those sorts of protections, lf it is
judged they do not, and there are others perhaps than British
Columbians who should make thosejudgments in the end, then
one would accept thc double majority as something you just

{Traduction}
responsable comme vous le dites si bienv-avec une Chambre
Haute qui représente les intérêts régionaux, que nous avons
des difficultés. Les États-Unis ont les mêmes problèmes, mais
ils ont adopté un système très différent.

Nous pourrions débattre la question longtemps, mais je m’en
tiendrai â vous remercier quand même de vos propositions très
intéressantes, même si je nc suis pas d‘accord avec vous.

Voici ma dernière question: que pensez-vous de la réparti-
tion des pouvoirs en général? Le Comité qui a précédé celui-ci
a proposé que plus de pouvoirs économiques soient accordés au
gouvernement-qu’il y ait plus de centralisation et que les
pouvoirs sociaux ct culturels devraient être entre les mains des
gouvernements provinciaux. Pouvez-vous faire quelques remar-
ques sur la répartition des pouvoirs?

M. Gibson: Je serai très bref, monsieur le président, car jc
n’ai pas suffisamment approfondi le sujet pour donner une
longue réponse. A mon sens, le Comité précédent était sur la
bonne voie, et mes remarques portaient surtout sur les lois
d’assentiment et de structure.

M. Lee: Merci, monsieur le président.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Caccia.

M. Caccia: Merci, monsieur le président, mais d‘autres
membres du Comité ont déjà posé le questions que j’avais dans
l’esprit.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Watson;
suivi de MM. Dawson, Gauthier et du sénateur Forsey.

M. Dawson: Monsieur Watson n’est pas ici.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Dawson,
alors.

Mr. Dawson: Thank you. You pointed out in your introduc-
tion, Mr. Gibson, that there were three levels . . .

Je vais poursuivre en anglais.

Qu’il y avait trois niveaux d’aliénation au Canada: l‘individu
envers le gouvernement, les régions envers le centre du pays, et
puis Faliénation linguistique. Dans les deux premier cas, vous
discutez le problème et vous proposez des solutions: la partici-
pation, le démocratie par voie directe, etc.

Quant au troisième cas, l’aliénation linguistique, vous reje-
tez d’abord le concept d’une double majorité, proposant qu’elle
porte à la division, ce qui serait regrettable. Or, dans vos
solutions, vous ne tenez aucun compte de Faliénation linguisti-
que des Canadiens-français.

Ensuite vous parlez de 80 p. 100 des votes, ce qui omet
complètement tout le concept de Faliénation linguistique, ou la
protection d’un groupe minoritaire.

M. Gibson: J’ai pensé que la minorité de 20 p. 100 assure-
rait cette protection. Si ce n‘étalt pas le cas, certainement
d‘autres que la population de la Colombie-Britannique
devraient en arriver à une décision, alors il faudrait accepter la

9 : 52_ Constitution

[Text]
have to have. l am just saying I would prefer to find a way
around it if at all possible. ’

Mr. Dawson: Yes, but in that case you could probably say
that if 20 per cent is bound to represent the francophone
minority why should not 25 per cent represent one region
which thinks it is not being fairly treated by central
government? ‘

l think you are forgettiiîg the whole concept. For the same
reason that you would wantÿour rcgion to be represented, l
think French Canadians, if you are going to be having linguis-
tic problems, should have à sort of extra protection, by having
some representatives of thegovernment here.

Mr. Gibson: I am suggesting that representatives of the
government of Quebec should be in the Upper House and on
questions of cultural and linguistic significance they or any
group of 20 per cent would have a blocking minority. But on
regional questions or provincial-type questions which apply to
all provinces, it does not seem to me that any single province
should have a veto but rather that that should be a 50 per cent
opposition situation. v

Mr. Dawson: But even though you hope that that 20 per
cent of let us say Quebec members in that second House, in
the Senate, would probably say no to something, you take it
for a fact that 20 per cent will say it. What if there are, let us
say, eight francophone members and two anglophone members
and they finish up with l8 or 19 per cent? There is absolutely
no protection for the French fact. It could be the same thing
for the francophones in New Brunswick or the francophones in
Ontario. You do not recognize the fact that they need
protection.

Mr. Gibson: l would be very glad to see some other kind of
formula.

Mr. Dawson: That is what I was hoping l would get from
you.

Mr. Gibson: l came up with the best l could.
Mr. Dnwson: Okay.

Mr. Gibson: But I would be glad to see anything else you
think is adéquate.

Mr. Dawson: In a speech you once mentioned that the
seperation or independence of Quebec is illegal. Do you think a
new constitution should provide a mechanism for getting out of
the constitution?

Mr. Gibson: Personally, l do not think it should be in there
specifically. It seems to me my propositions on the instruments
of direct democracy would make it possible for the résidents of
any given tcrritory to express very clearly their views on that
kind of question. But I do not think there should be specific
procédures laid down for that particular purpose.

Mr. Dawson: Okay.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Gauthier,
député d’Ottawa-Vanier.

M. Gauthier: Merci monsieur le président.

5-9-1978

[Translation]
nécessité de double majorité. Ce que je veux dire, c’est que je
préférerais qu’en trouve une autre façon de s’en tirer.

M. Dawson: Oui, mais alors, on pourrait dire que si 20 p.
100 du vote doit représenter la minorité, francophone, alors
pourquoi 25 p. 100 du même vote ne représenterait-il pas une
région qui se juge maltraitée par un gouvernement central?

Je crois que vous oubliez tout le concept. Si vous pensez que
votre région devrait être représentée, je crois que les Canadiens
français pour la même raison, s’il y a des problèmes linguisti-
ques, devraient être assurés d’une protection spéciale, en étant
aussi représentés au sein du gouvernement central.

M. Gibson: Je propose que les représentants du gouverne-
ment du Québec soient nommés à la Chambre haute et que sur
des questions culturelles ou linguistiques, qu’iis pourraient,
comme tout autre groupe de 20 p. 100, agir comme minorité
ayant un pouvoir de véto, mais à Pégard des questions régiona-
les, ou d’intérêt provincial, s‘appliquant à toutes les provinces,
il me semble qu‘aucune province en particulier ne devrait avoir
le droit de véto, ct qu’en devrait s’en tenir à une majorité
simple.

M. Dawson: Oui, mais tout en espérant que 20 p. 100 disons
des députés québécois dans cette seconde chambre, au Sénat,
se prononceraient contre une mesure, vous prenez pour acquis
que 20 p. 100 le ferait. Alors, qu’arrivera—t-il s’il y a 8
membres de cette chambre qui sont francophones et deux
anglophones, et qu’iis ne peuvent atteindre que l9 ou l8 p. 100

des voix? Ainsi, il n’y a aucune protection pour le fait français.
Il en serait de même pour les francophones du Nouveau-
Brunswick ou de l’Ontario. Vous ne semblez pas comprendre
qu’iis ont besoin de protection.

M. Gibson: Je voudrais bien qu’en trouve une autre formule.
M. Dawson: C‘est bien ce que j’attendais de vous.

M. Gibson: J’ai fait de mon mieux.
M. Dawson: Très bien.

M. Gibson: Mais je serais heureux d’accepter toute autre
mesure que vous trouveriez convenable.

M. Dawson: Dans un discours, vous avez déjà dit que la
séparation ou Pindépendance du Québec était illégale. Croyez-
vous qu’une nouvelle constitution devrait prévoir un méca-
nisme pour en sortir?

M. Gibson: Personnellement, je ne crois pas que ce devrait
être écrit en toutes lettres. Il me semble que mes propositions
sur les modalités de démocratie directe assureraient aux rési-
dents de tout territoire d’exprimer clairement leurs idées sur
une telle question, mais je ne crois pas qu’on devrait entériner
un procédé détaillé a cette fin.

M. Dawson: Très bien.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Gauthier,
the member for Ottawa-Vanier.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): Thank you, Mr. Chairman.

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5-9-1978 Constitution 9 : 53

[Texte]
J’aimerais enarriver aux questions d’ordre linguistique. On
parle dans votre document, monsieur Gibson . .. and I will

read it in English.‘ You say on page 7:
With respect t0 the sections related to the French and
English languages, I have no difficulty, and give you my
opinion that even stronger guarantees might be approved
in all regions of Canada if required.

I am just\wondering, would you put the language question
on a regional » basis, Mr. Gibson, or rather on a provincial
basis? –

Mr. Gibsqn: As to résolution of questions concerning it? l
thinkwanfcl this returtns to something Mr. Knowles said—I
probably several times used the word “regions » in this docu-
ment when.l should have used the word “provinces”. As I have
said in other remarks, the particular places I see the regions
are for validation of national referenda and for the organiza-
tion ot“ the Upper House. Other than that I think we must deal
with the provincial governments in place.

Mr. Gauthier: So you _would put the language guarantees on
a provincial basis ratherthan a regional basis?

Mr. Gibson: To the extent that the provincial governments
are the administrations that handle all matters of civil rights,
education and culture within their boundaries, I think it would
have to be in their hands, yes.

Mr. Gauthier: Okay. And if we come to the Charter. . . qui
impose des obligations aux provinces dans leurs champs de
compétence, obligations qui ne prenent effet que par Padoption
de la charte par la province.

0 l6l5

En d’autres mots, chaque province serait libre d’adhérer à la
charte ou non, créant ce que j’ai appelé avec M. Lalonde une
situation dîllégalité linguistique ou dïllégalité de droits lin-
guistiques au Canada. Etes-vous d’accord avec moi là-dessus?

Mr. Gibson: You have asked me a question on which I
would not feel competent to advance an opinion. I have not
studied those sections. . ,

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): The reason l bring it up,
Mr. Gibson, is that in your paper, on page 7, you say:

I might say that the Language of Éducation section . . .
that you read in the Bill C-60 . ..

-—is not in any way at variance with the very advanced

language education policy of the current government of

British Columbia.
Now, you know and l know that British Columbia has no
policy on French-language education; absolutely none. lt is the
only province in this country that has no language-education
policy for minority rights.

Mr. Gibson: Oh, no, l should definitely say what the facts
are on that.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): Well, perhaps you can
enlighten me, because I am going on 71 and there are reports l

[Traduction]

l would like to discuss the linguistic issues. ln your docu-
ment, Mr. Gibson . . . je vais le lire en anglais. A la page 7,
vous dites:

Quant aux articles portant sur les langues française et
anglaise, jeïïe prévois aucun problème, et je crois que des
garanties encore plus importantes pourraient être approu-
vées dans toutes les régions du Canada si nécessaire.

Assureriez-vous le débat de la question linguistique à un
niveau régional, ou plutôt sur une base provinciale, monsieur
Gibson?

M. Gibson: Vous voulez dire la résolution des questions
linguistiques? M. Knowles a déjà fait le point, j’ai sans doute
utilisé à maintes reprises le mot «région», plutôt que le terme
«provinces». Comme je l’ai dit tout à l’heure, je crois que les
régions devraient valider les référendums nationaux, et partici-
per à Forganisation de la Chambre haute. Pour toute autre
question, il faudrait s’adresser aux gouvernements provinciaux
mandatés.

M. Gauthier (Ottawa-Vannier): Donc, les garanties de pro-
tection linguistique seraient accordées sur une base provin-
ciale, plutôt qu’une base régionale?

M. Gibson: Dans la mesure où les gouvernements provin-
ciaux aclministreraient toutes les questions de droit civil, d’édu—

cation et de culture à Pintérieur de leur province, ils adminis- –

treraient la question linguistique.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Très bien. Si on s’en tient à
la Charte… which imposes certain obligations on the prov-
inces in their respective fields of competcnce, obligations
which will take effect only after adoption of the charter by the
province.

In other words, each province could choose to respect the
charter or not, and as I pointed out to Mr. Lalonde, this would
create a kind of inequality or » language rights in Canada. Do
you agree with me on that point?

M. Gibson: Je ne me sens pas qualifié pour répondre à votre
question, puisque je n’ai pas étudié les articles en question.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Si je vous pose la question,
C’est parce que, a la page 7 de votre mémoire, vous dites ceci:
La partie de la loi qui porte sur la langue d‘instruction .. ,
…qui se trouve dans le bill C-60 . ..
…ne vont pas à l’encontre des programmes de langue
dînstruction très avancés appliqués par le gouvernement
actuel de la Colombie-Britannique.
Or, vous savez aussi bien que moi que la Colombie-Britanni-
que n’a aucun programme qui désigne le français comme
langue dînstruction. De fait, C’est la seule province canadienne
qui n’a aucune politique linguistique qui protège les droits des
minorités.
M. Gibson: Oh, mais non! Je vais vous dire quelles sont les
politiques véritables chez nous.
M. Gauthier (Ottawa-Vannier): Vous pourriez peut-être me
donner quelques renseignements supplémentaires, car j’aurai

9:54

[Texl]
have and l could read you ad nauseam extracts of these
reports, which l will notdo. .

Mr. Gibson: As you can‘ well appreciate, I am not in the
business of passing out compliments easily to the government
to which I am in opposition, but l must compliment them on
this. The Government ofthe Province of British Columbia has
established a linguistic policy which says in essence that in any
given area where 10 chi1dreh_requiring schooling in the French
language in the Province of British Columbia ask for it, it will
be provided. .

Mr. Gauthier (Ottawa-Vannier): When was this passed?

Mr. Gibson: This was first enunciated about one year ago by
the Premier. A core curriculum has been devised, l believe,
and is being disseminated among the school systems now. The
government—and l questioned them on this in debate—-is
intent on going forward with it. lt is something you might
want to ask Mr. Bennett about when he comes here.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vannier): I will.

Mr. Gibson: lt is a very considérable advance for British
Columbia governments.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): l wonder if you could be so
kind as to send me a copy of that legislation.

Mr. Gibson: There is no legislation as yet, just a policy
statement, but l will send you the policy statement.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): That is what I am asking.
There is a policy statement; there is no législation on this. In
other words it is a privilcge, nota right.

Mr. Gibson: Well, you can say that at this moment it is
being introduced by administrative directive.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vannier): That is exactly the same
situation as in Ontario, and that is what l, as a minority,
experienced.

Senator Forsey: There is législation.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): There is législation in edu-
cation, Bills 140 and 141, passed in——I happen to know
something about that one. But l am trying to find from the
witness whether in fact there is legislation in B.C. concerning
French-language education. Now you tell me that there is a
cabinet document of some kind which sets out the policy, but
there is no législation on this per se.

Mr. Gibson: At the moment it is being provided under the
general authority of the Public Schools Act and l will ask the
government officials responsible to send you the appropriate
material.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): Okay.

Mr. Breau; l wonder if you could send a copy to all the
members of the Committee, because I am interested in that
too.

l wonder, Mr. Chairman, if I could just ask clarification of
Mr. Gibson on that éducation policy?

Constitution

5-9-1978

[Translation]
bientôt 71 ans, et je pourrais vous citer une longue liste de
rapports, ce quejc ne vais pas faire.

M. Gibson: Vous comprendrez pourquoi je ne fais pas
beaucoup de compliments au gouvernement actuel, puisque je
fais partie de 1’Opposition, mais je dois tout de même féliciter
le gouvernement de M. Bennett pour tout ce qu’il a fait à cet
égard. Le gouvernement de la Colombie-Britannique a établi
un programme linguistique aux termes duquel une région où il
se trouve l0 enfants qui demandent de recevoir une formation
en français recevra ce service.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Quand a-t-on adopté cette
loi?

M. Gibson: Le premier ministre a énoncé ce progrqmme il y
a un an environ, et je pense qu’on envoie déjà aux écoles une
liste des sujets de base qui leur seront offerts. J’ai posé des
questions aux représentants du gouvernement au sujet de cette
nouvelle politique, et le gouvernement a bien Pintention de
l’appliquer. Vo pourriez peut-être poser des questions à M.
Bennett à ce sujet lorsqu’il comparaîtra ici.

M. Gauthier (Ottawa-Vannier): Je compte bien le faire.

M. Gibson: Cela représente un pas en avant très important
pour la province.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Pourriez-vous me faire par-
venir une copie de cette loi? _

M. Gibson: Nous n’avons pas encore rédigé une loi comme
telle, mais je vous enverrai une copie de la politique telle
qu’elle a été énoncée par le gouvernement.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): C’est justement ce que je
voulais dire. Il s’agit d’une politique et non pas d’une loi. En
d‘autres termes, c’est un privilège et non pas un droit.

M. Gibson: A l’heure actuelle, ce programme est appliqué
par voie de directives administratives.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): La même situation existe en
Ontario, j’en ai fait Fexpérience personnellement.

Le sénateur Forsey: Oui, mais en Ontario cette loi existe
déjà.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Je suis au courant des pro-
jets de loi 140 et 141, mais je voudrais bien savoir s’il existe
des lois comme telles sur Penseignement en français en Colom-
bie-Britannique. Vous me dites qu’il existe un certain docu-
ment qui provient du Cabinet, et qu’â l’heure actuelle vous
avez une politique plutôt qu’une loi.

M. Gibson: A l’heure actuelle, cette politique est appliquée
en vertu de l‘autorité générale de la Loi sur les écoles publi-
ques, et je demanderai aux représentants du gouvernement et
aux gens compétents de vous envoyer les documents qui vous
intéressent.

M. Gauthier (Ottawa-Vannier): Fort bien.

M. Breau; Pourriez-vous envoyer ces mêmes documents à
tous les membres du Comité, puisque plusieurs parmi nous
sont intéressés.

Si vous le permettez, monsieur le président, je voudrais
demander un renseignement supplémentaire,

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5-9-1978 Constitution 9: 55

[Texte]

When you say that there are 10 children who require
French-language éducation, is that totally in French or is it an
immersion course? lt is totally in French?

Mr. Gibson: Totally in French is the policy that is being
evolved. They are working through the various levels. Quite
frankly, I think the Education Department is feeling its way in
this area. They have very little expérience with it, but the
intent, I am convinced, is very genuine and very definite.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): You say you are in favour
of the Charter. I‘ do not know if I could refer you specifically
to clause 21 on page 10 of the bill. This would be in keeping—
do you have the bill there, Mr. Gibson?

Mr. Gibson: Yes.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): In other words, you are
telling me that clause 21, per se, which covers Langue d’édu-
cation dans les écoles, is in effect being adopted by B.C. at
this time’! « V ’

Mr. Gibson: I présume it would take some action of the
législature to adopt that. Of course, it cannot be adopted at
this time because this is not law. Bill C-60 is not law.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): No.

Mr. Gibson: What the stand of the government might be on
making concrete its policy in adopting this clause I could not
tell you. But again, the Premier will be able to.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vanier): Okay.

You somewhere said that Canada should be a compact
between people and not between provincial governments. l
rather appreciate that. I think that is the right way to put it.

0 1620

l want to come to the questions of linguistic significance, the
ones that have a majority you do not like and I do not like
neither because lt would be pretty hard for anybody to tell me
that I am not an hybrid, since my mother was Scotch and my
father was French, and l do speak both languages, with some
difficulties but l do speak them. You say you have had in your
studies some expériences where this was settled by consensus
prior to the législation being presented, In other words, it was
the government’s decision, by consensus, that the contentious
sections of any législation could be questioned by this review or
a second review or an overview committee, and that in your
expérience it has never been a difficult situation in either the
bundestag or any other federation which has this overview
committee. I wonder if you could expand on that. What
countries have it? Do they have it in Belgium? Do they have it
in Switzerland? Do they have it in the United States?

Mr. Gibson: The only place l know of it being in existence is
in the Federal Republic of Germany There may be other
places. The law there is that a proposed government bill must
be submitted to the Upper House six weeks before its présenta-
tion to the Lower House.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vernier): Before?

Mr. Gibson: Before.

[Traduction]

Monsieur Gibson, lorsque vous parlez de localité où dix
enfants demandent de recevoir leur formation en français,
s’agit-il d’un cours d’immersion ou d’une formation générale
en français? _

M. Gibson: Il ‘s’agit d’offrir aux élèves une formation géné-
rale en français. Nous établissons peu à peu la gamme de
suëets qui seront offerts, et j’ai Fimpression que le ministère de
l‘ ducation est encore en train de tâter le terrain. Les autorités
n‘ont pas beaucoup d‘expérience dans ce domaine, mais leurs
intentions sont sincères, j’en suis sûr.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Vous dites que vous êtes en
faveur de la charte, Si vous me le permettez, je vais vous
renvoyer à l’article 2l, qui se trouve à la page 10 du projet de
loi. Avez-vous le bill devant vous?

M. Gibson: Oui.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): En d’autres termes, vous
dites que le gouvernement de la Colombie-Britannique est en
train d‘adopter l‘article 21, qui porte sur la langue d’enseigne-
ment dans les écoles.

M. Gibson: Il faudrait qu’une loi soit adoptée par la législa-
ture pour le faire, ce qui est impossible à l‘heure actuelle
puisque le projet de loi C-6O n’est pas encore adopté.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): C’est exact.

M. Gibson: Je ne saurais vous dire quelle serait la position
du gouvernement concernant Padoption de cet article, mais M.
Bennett pourra répondre à cette question.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Fort bien.

Vous dites quelque part dans votre mémoire qu‘il doit y
avoir une sorte d’accord mutuel entre tous les Canadiens, et
pas seulement entre les gouvernements provinciaux. Cette
expression me plaît vraiment.

Je veux maintenant en venir aux questions linguistiques,
celles qu’une majorité d’entre vous n‘aiment pas et moi non
plus d’ailleurs, parce qu’il serait difficile pour qui que ce soit
de me dire que je ne suis pas un hybride, ma mère étant
Écossaise et mon père Français, ce qui fait que je parle les
deux langues, avec quelque difficulté, mais je les parle quand
même. Vous dites que dans vos études, vous avez constaté
qu’en avait réglé de telles questions par consensus avant que le
projet de loi ne soit présenté. Autrement dit, le gouvernement
a décidé, par consensus, que les articles litigieux de toute loi
pourraient être contestés par un comité de révision. Selon votre
expérience, cette situation n’a jamais présenté de difficultés au
Bundestag ou dans toute autre fédération ayant un comité de
ce genre. Pourriez-vous nous expliquer cela? Quels pays ont ce
système? L’ont-ils en Belgique? L‘ont—ils en Suisse? Aux
États-Unis?

M. Gibson: A ma connaissance, seule la République fédérale
d’Allemagne a ce genre de comité. Il peut y en avoir d’autres.
En Allemagne, un projet de loi doit être soumis à la Chambre
haute six semaines avant son introduction à la Chambre basse.

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Avant?
M. Gibson: Oui.

[TBNII

Mr. Gauthier (Ottawa-Vannier): l see.

Mr. Gibson: And thc Upper House during that period has
the opportunity of-objecting. In cases of bills or particular
urgency that period may be shortened to three weeks. That is
my recollection. This is not the total review process of the
bundcsrat. This is a preaudit, in effect saying do we see any
particular difficulties of presumably largely federal-provincial
relations in this «bill, because they could raise any objections
they wish, The billis then presented in one form or another in
the Lower House and then jmust, once passed in the Lower
House, come to-the bundesrat in its finally passed form for
approval or suspension, if it is of that class, or a rejection and
then conference if it is inthe other class.

Mr. Gauthier‘ (Ottawa-Vanier): l have two short questions.
You mentioned local governments, municipal governments,
which are créations of the provinces, and you say,

No mention is made with respect to any constitutional

recognition of local-governments.
I believe that is a mistake. I wonder if you could just give me
some enlightenment as to what you mean by “local govern-
ments are too subject to provincial governments and they have
virtually no bargaining power » and how you would give them
constitutional recognition?

Mr. Gibson: What l suggested in my remarks, ifl can find
the notes, basically . . .

Mr. Gauthier (Ottawa-Vannier): Page 12.

Mr. Gibson: l had more elaborate notes on that section.
Basically, il was a recognition of the usefulness, a requirement
that in provincial constitutions the powers and duties of munic-
ipal institutions would have to bc specified. This would be a
new requirement of provincial constitutions that would in
effect at least give people something to look at when they say,
“Now, what should be the rights of cities”.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vannier): Okay. My last question is
concerning the federal spending power and the extent to which
the federal government has gone into the field of éducation, for
example, be it in manpower retraining, be it in many other
departments, research-l think l can probably enumerate an
awful lot of them. You say that this is a concurrency difficulty
or a concurrency problem which could be solved by a unified
public service, with the provincial public service superseding
the federal public service in matters of concurrency. Did I get
you correctly there’!

Mr. Gibson: No, I suggested that concurrency would be a
useful technique in many areas, that primacy would have to be
defined in each and that the question of a unified public
service would only arise in thc case of concurrent jurisdiction
where there was federal primacy, otherwise it would be natural
that the public service would be.

Mr. Gauthier (Ottawa-Vannier): But you said that in matters
of urban affairs, housing, small business, agriculture com-
munications and cultural policy, that would be matters for
concurrency and you also said, if i remember, and l am
shortening it here, that the federal public service would adminv

Constitution

5.9491»

[Translation]

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Je vois.

M. Gibson: Durant ces six semaines, la Chambre haute u
Poccasion de formuler ses objections. S‘il s’agit d’un projet do
loi particulièrement urgent, cc délai P91“ €175 Tamwé à “m”
semaines. C’est du moins ce que je pense. Le processus de
révision ne se limite cependant pas à cela, au Bundesrat. Ce
n’est qu’une prévérification, afin de voir si le projet de loi
présente des difficultés du point de vue des relations fédérales-
provinciales; et de soulever toutes les objections possibles. Le
projet de loi est ensuite présenté sous une forme ou une autre A
la Chambre basse et s’il est adopté, il doit être ensuite soumis
au Bundesrat pour approbation ou suspension, s’il entre dans
cette catégorie, ou rejet suivi d’une conférence, s’il entre dans
l’autrc catégorie,

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): J’ai deux courtes questions à
poser. Vous avez parlé des administrations locales, des admi-
nistrations municipales qui sont des créations des provinces cl
vous dites,

On ne mentionne pas de reconnaissance constitutionnelle

des administrations locales.
Je crois que C’est une erreur. Pourriez-vous m’expliquer ce que
vous entendez par la phrase «les gouvernements provinciaux
ont trop de contrôle sur les administrations locales qui n’ont
virtuellement aucun pouvoir de négociation» et comment vous
leur donneriez cette reconnaissance constitutionnelle‘?

M. Gibson: Dans mes remarques, si je peux retrouver mes
notes, je disais en fait . ..

M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Page l2.

M. Gibson: J’avais des notes plus détaillées sur cet article.
En fait, il s’agissait de reconnaître l’utilité de ces administra-
tions; les pouvoirs et fonctions des institutions municipales
devraient être précisés dans les constitutions provinciales. On
saurait ainsi quels sont exactement les droits des municipalités.

M. Gauthier (Ottawa-Vannier): Très bien. Ma dernière ques-
tion concerne le pouvoir monétaire du gouvernement fédéral et
le degré dïngérence dans le domaine de Péducation, par
exemple, qu’il s’agisse de recyclage de la main-d’oeuvre, d’au—
tres ministères, de la recherche, je pourrais vous en énumérer
beaucoup. Selon vous, C’est un problème de chevauchement
qu’on pourrait résoudre par une fonction publique unifiée, où
la fonction provinciale l’emporterait sur la fonction fédérale
lorsqu’il y aurait chevauchement. Ai-je bien compris ce que
vous vouliez dire?

M. Gibson: Non, j’ai dit que le chevauchement serait utile
dans de nombreux domaines, que la primauté devrait être
précisée dans chaque cas et que la question d’une fonction
publique unifiée ne se poserait que dans des domaines de
compétence où le gouvernement fédéral aurait la primauté,
autrement il serait naturel que la fonction publique. . .

M. Gauthier (Ottawa-Vannier): Mais vous avez dit que dans
les domaines des affaires urbaines, du logement, les petites
entreprises, de l’agriculture, des communications et des politi-
ques culturelles, qui toutes donnent lieu à des chevauchements,
la fonction publique fédérale se chargerait de la politique

C
K
l
S

5-9- l 978 . Constitution

[Texte]
ister the policy end of it but that the provincial public service
would do the general administration.

The provincial public service would still be duty bound to
administer federal law as basically as provincial but
would be given the jurisdiction to supervise.

‘ – I 1625

x

Mr. GibsoniThis is in areas of federal primacy it was
decided should be administered by the provincial level.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Miss Mac-
Donald. “ ‘ .

Miss MacDonald: _lt could be other areas, not necessarily
those you mentioned.

Mr. Gibson: ltcould be . . .
Miss MacDonaldz Yes.
The Joint Chairman (senator Lamontagne): Mr. Watson.

Mr. Watson: Thank you, Mr. Chairman. l would like to
compliment Mr. Gibson on his very excellent brief today.

Your bias, Mr. Gibson, appears to be that we should move
towards a strengthening of a non-popularly elected Upper
House, although you have alluded to the Upper House éventu-
ally becoming elective. Presumably, if you strengthen the
Upper House, you arc going to weaken, in reality, the Lower
House; it is at the expense of the Lower House. Now, on page
l1 you make certain comments which I agree with fully. The
executive, you state, has in effect too much power; the legisla-
tive not enough. And you feel you can somehow with the
Upper House shift a bit more power towards the législature.
As long as you have a nonelective Upper House, I sec the
reverse being the case.

I would ask you, do you not feel that some measures we
could take here and now, for example, having automatic orders
of reference to committees of the annual reports of each
department, in effect taking this power out of the hands of the
House leader—these are the sort of things which I think could
be done under our present system and which would in effect
strengthen our législature. Do you not feel that these kinds of
changes would make sense at the moment?

Mr. Gibson: I definitely agree with that, Mr. Watson. In
fact I alluded to it in my remarks: a continuing year-round
reference to committees and the internal management of the
legislative budget without the necessity of Crown recommen-
dation for the funds. l-Iowever, l must have been misunder-
stood: I did not suggest that the new Upper House would not
be elected. Rather, I proposed that it should be completely
composed of people elected, half of those directly and half of
them indirectly in the sense cf their being members of their
own particular legislative assemblies. And l went on to suggest
that this would probably, with a new Upper House being a
freer House and not a confidence Chamber, lead members of
the Lower House to claim thc same kinds of freedoms.

Mr. Watson: Okay.

[Traduction]

tandis que la fonction publique provinciale s’occuperait de

Fadministration générale.
La fonction publique provinciale serait toujours tenue
dadministrer les lois fédérales tout comme les lois provin-
ciales, mais serait autoriséeâ superviser.

M. Gibson: Il s’agit de domaines de primauté fédérale qui
seraient administrés au niveau provincial.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Mademoiselle
MacDonald.

Mlle MaeDonald: Çà pourrait toucher d’autres domaines, et
pas nécessairement ceux que vous avez mentionnés.

M. Gibson: Peut-être,

Mlle MacDonald: Si.
Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Watson.

M. Watson: Merci, monsieur le président. Je tiens a féliciter
M. Gibson de nous avoir présenté un excellent mémoire.

Vous semblez préférer le renforcement d’une Chambre
haute non élue, même si vous avez parlé de la possibilité que la
Chambre devienne élective. Si, pour renforcer la Chambre
haute, vous devez affaiblir l‘autre Chambre, vous le faites aux
dépens de l’autre Chambre. A la page ll vous faites des
commentaires à propos desquels je suis entièrement d‘accord.
Vous dites que Pexécutif aura trop de pouvoirs et le corps
législatif pas assez. Vous pensez qu’avec la Chambre haute
vous pouvez récupérer certains pouvoirs pour Fappareil législa-
tif. Il me semble que ce sera le contraire, tant qu’en aura une
Chambre haute non élue.

Ne croyez-vous pas qu’en pourrait prendre des mesures,
dans notre système actuel, qui renforceraient Vappareil législa-
tif? On pourrait par exemple avoir le renvoi automatique au
comité du rapport annuel de tous les ministères, retirant ce
pouvoir aux leaders de la Chambre. Croyez-vous que ce genre
de changement aurait du bon sens en ce moment‘?

M. Gibson: Je suis d’accord avec vous, monsieur Watson.
Yen ai même parlé dans mes remarques. Un ordre de renvoi
permanent au comité et la gestion interne du budget législatif,
sans être obligé d’obtenir une recommandation de la Couronne
pour obtenir des crédits. Toutefois, j’ai peut-être mal compris:
je ne voulais pas dire que la nouvelle Chambre haute ne serait
pas élue. J‘ai proposé plutôt qu’elle soit composée de membres
élus, dont la moitié le seraient directement et l‘autre moitié
indirectement, étant membres de leurs propres assemblées
législatives. Cette nouvelle Chambre haute n’étant plus une
Chambre fantoche, cela inciterait peut-être les membres de
Yautre Chambre a réclamer le même genre de liberté.

M. Watson: Très bien.

9:58

Constitution

5—9—l97_ll

[Texl]

I did not detect any reference to the Supreme Court in your
remarks, At the last meeting o’f_ this Committee I questioned
the Minister of Justice about the logic of increasing the
number of members cf the Supréme Court from nine to eleven
and in his explanation of the logic——I do not know if the
remarks are available yet in minute form, but if my recollec-
tion is correct he asserted that a major part of the reason was
the need to give British ‘Çolumbia représentation on thc
Supreme Court. Has this been raised in British Columbia? It
is the first time l have heard the reason. But is this a reason
current in British Columbia? ls’this something that has been
requested in British Columbia? *

Mr. Gibson: l am notxa Iawyer,’but my understanding is
that in at least some legal circles there is a certain amount of
annoyance that there has not been a Supreme Court judge
from British Columbia since, I think Mr. Lang said in his
written remarks, 1962 or something like that. 1 did not com-
ment on the Supreme Court clauses because l just do not
consider myself compétent to do that.

Mr. Watson: The final question, Mr. Gibson, is really-J do
not know how you are going to answeriit. It seems to me we
should judge all proposais for change on the basis of whether
or not they are going t0 simplify or complicate the manner in
which Canada is governed in the future. Now for your proposi-
tions. Do you envisage that the adoption of your propositions
would tend to simplify or tend to complicate further the
manner in which we are governed?

I 1630

Mr. Gibson: l must say to you in all honesty that I believe it
would complicate it. I do not think that is a bad thing if you
get better government as a result of it. The proposed House of
the Federation, for example, l think would complicate without
giving you better government, These are all judgment
thoughts.

Mr. Watson: Thank you.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Senator
Forsey.

Senator Forsey: I have two questions, Mr. Chairman. First
of all, they both relate to the proposal for fixed dates for
elections, on which my old friend, the Honourable J. M.
MacDonald, commented years ago when it was put forward by
some zealous member of the Conservative Party, but l suppose
you realize you are simply asking for the end of responsible
government.

I want to ask two specific questions about this. First of all,
what would you do if you had a fixed date for an election and
your election resulted in a tie‘?

Mr. Gibson: The election resulted in a tie?

senator Forsey: Yes.

Mr. Gibson: Well, presumably thc Governor General would,
according to the then constitutional usages, summon whoever
was appropriate to head the government and see what
happened.

[Translation]

Je ne pense pas que vous ayez mentionné la Cour suprême
dans votre mémoire. A la dernière réunion du comité, j’nl
demandé au ministre de la Justice d’expliquer pourquoi on
augmente le nombre de juges à la Cour suprême, de 9 à 1l,
Dans les explications qu’il m‘a données, je nesais pas si celu n
été consigné, il a dit que cette mesure étaiten grande partie
due à la nécessité de donner à la Colombie-Britannique une
représentation juste à la Cour suprême. A—t-on soulevé lu
question en Colombie-Britannique? C’est la première fois que
j’en entends parler. Est-ce qu’on mentionne souvent cette
raison en Colombie-Britannique’? Votre province a-t-elle
demandé cela?

M. Gibson: Je ne suis pas avocat, mais je crois que dans
certains milieux juridiques, on est un peu mécontent du fait
qu’il n’y a pas eu, à la Cour suprême, de juges venant de lu
Colombie-Britannique depuis 1962 ou à peu près, comme M.
Lang l’a dit dans sa déclaration écrite. Je n’ai pas parle des
articles portant sur la Cour suprême parce que je n‘estime pas
avoir la compétence voulue pour le faire.

M. Watson: Je ne sais pas comment vous allez répondre à
ma dernière question, monsieur Gibson. Nous devrions pouvoir
nous demander, en étudiant les réformes proposées, si elles
vont simplifier ou compliquer la façon dont le Canada sera
gouverné à l’avenir. Maintenant, voyons vos propositions.
Croyez-vous que Padoption de vos propositions aiderait à
simplifier ou à compliquer davantage la manière dont on nous
gouverne’?

M. Gibson: Je dois avouer, en toute franchise, que cela
compliquerait les choses. Cependant, je ne crois pas que ce soit
foncièrement mauvais, pourvu que cela résulte en un meilleur
gouvernement. Par exemple, l’éventuelle Chambre de la Fédé»
ration compliquerait les choses sans nous donner un meilleur
gouvernement. Cependant, il s’agit de questions de jugement.

M. Watson: Merci.
Le coprésident (sénateur Lamontagne): Sénateur Forsey.

Le sénateur Forsey: J’ai deux questions à poser, monsieur le
président. Tout d’abord, ces deux questions portent sur la
proposition d’élections à date fixe, questions qui avaient attiré
quelques commentaires de la part de mon vieil ami, l’honora-
ble J. M. MacDonald, il y a bien longtemps lorsque cette
procédure a été proposée par quelques zélés députés du parti
conservateur, mais je crois que vous vous rendez déjà compte
que vous proposez la disparition de nos gouvernements
responsables.

J’aimerais vous poser deux questions précises â ce sujet.
Tout d’abord, qu’arriverait-il si, à Foccasion d’une élection a
date fixe, il y avait égalité entre les partis?

M. Gibson: S’il y avait égalité entre les partis’!

Le sénateur Forsey: Oui.

M. Gibson: Je crois bien qu’alors le Gouverneur général,
d’après Vusage constitutionnel, inviterait le parti qu’il jugerait
approprié a former le gouvernement et l’on attendrait de voir
ce qui se passe.

[Texte]
senator Fc
cannot elect a
for Parliame
motion becau
My, Speaker,
[f you tell_
happened twi
ion of Canad
Newfoundlal
unable to eln
election. Bu‘
there shoult
passage of a
would have
situation hkx
Mr. Gibs-
put a provis

senator
dates for eli

Mr. Gibr
should not
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Senator
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An hon.

Senate:
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any to be
reverentl:
Lord.

ln 191
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judging
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Now
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leur

Il‘ le
r la
ztiré
ora-
ette
«arti
ipte
znts

ijet.
un à

ral,
rait
zoir

5-9-1978

[Texte]

Senator Forsey: But my dear sir, if you have a tie you
cannot elect a Speaker and it becomes completely impossible
for Parliamenqto transact business. You cannot move a
motion because to move a motion you have to start off with
Mr. Speaker, If you have got a tie you cannot elect a Speaker.

lf you tell me that this cannot happen, let me tell you it has
happenedttwice within the confines of what is now the Domin-
ion of CauâdaJn 1859 in Prince Edward Island and in 1908 in
Newfoundland. ln each case the législature proved totally
unable to elect a Speaker and the only way out was a fresh
election. But if you had in the constitution a provision that
there should be no election for four years except on the
passage of a vote of want of confidence, or whatever it is, they
would have been absolutely stuck. How would you deal with a
situation like that‘?

Mr. Gibson: 1 would think one would take your advice and
put a provision for that in there.

Senator Forsey: In other words, your proposal for fixed
dates for élections is “knobs on. »

Mr. Gibson: Not at all, no. There is no reason why there
should not be exceptional provisions, but I am saying that in
the ordinary course of events the Prime Minister’s flexibility to
dissolve at any time should be circumscribed.

Senator Forsey: The next point. 1 am probably the only
person in this room who is old enough to have a distinct
recollection of the election of 1911, and 1 read something
about what brought it on, In July 1911 the House of Commons
was considering the proposed Reciprocity Agreement. It had
been debating it for some time. The Conservative Opposition
had been exerting its constitutional right to obstruct a very
valuable part of parliamentary government.

An hon. member: l-lear, hear!

Senator Forsey: lt is a right not t0 be lightly used. One can
apply to it what the Prayer Book says about marriage—not by
any to be taken in hand liglitly, unadvisedly or wantonly, but
reverently, discreetly, advisedly, soberly, and in the fear of the
Lord.

ln 1911 the Conservative Party, for what seemed to it good
and sufficient reasons, undertook discreetly, advisedly, soberly,
to oppose the Reciprocity Agreement. The Government of Sir
Wilfrid Laurier had been elected three years before. It had an
overwhelming majority but the Conservative Party, rightly
judging that the people of Canada did not want the Reciproci-
ty Agreement, obstructed and obstructed and obstructed until
they forced Sir Wilfrid Laurier to advise the dissolution of
Parliament at the end of three years and not at the end of four
or five, or whatever it might be.

Now there is a most important part of the principle of
responsible government, the possibility for an Opposition, alas,
now seriously—what is the world?—hindered by the new rules
in the House of Commons to obstruct and force a government
with a majority to go to the people on something on which it

Constitution 9 : 59

[Traduction]

Le sénateur Forsey: Mais, mon cher monsieur, s’il y a
égalité, on ne peut élire d‘orateur et la Chambre, alors, ne peut
absolument pas siéger. On ne peut proposer de motions, parce
que toute motion doit être présentée â l’orateur, S’il y a
égalité, on ne peut élire d’orat’eur.

Si vous prétendez que cela. ne pourra jamais arriver, permet-
tez-moi de vous rappeler que c’est arrivé deux fois déjà sur le
territoire de ce qu’il est maintenant convenu d’appeler le
Canada, soit en 1859 dans lîle-du-Prince-Édouard et en 1908
à Terre-Neuve. Et dans les deux cas, la Chambre n’a pas pu
élire d‘orateur et la seule solution fut de recourir immédiate-
ment aux urnes. Mais si la Constitution prévoyait qu’il n’y
aurait qu’une élection tous les 4 ans, sauf en cas d’un vote de
défiance, ou de quelque chose du genre, plus rien ne pourrait
s’accomplir. Que feriez-vous en pareil cas?

M. Gibson: Je crois qu’on devrait tenir compte de votre
avertissement et prévoir ce genre de choses dans la
Constitution.

Le sénateur Forsey: En d’autres termes, votre proposition
concernant les élections à date fixe est «conditionnelle».

M. Gibson: Pas du tout. Rien ne s’oppose à ce qu’on prévoie
des situations d’exception, mais je veux tout simplement dire
que, dans le cours normal des choses, le premier ministre ne
puisse déclencher d’élections quand cela lui chante.

Le sénateur Forsey: Autre question. Je suis probablement le
seul dans cette salle qui soit assez vieux pour se rappeler
distinctement les élections de 1911 et j’ai fait quelques recher-
ches sur les causes de cet appel au peuple. En juillet 1911, la
Chambre des communes étudiait une proposition d’accord de
réciprocité. Le débat se poursuivait depuis quelque temps.
L’opposition, c’est—à-dire le parti conservateur, exerçait son
droit constitutionnel â l’obstruction systématique, droit très
important lorsqu’il s’agit d’un gouvernement de type
parlementaire.

Une voix: Bravo!

Le sénateur Forsey: C’est un droit dont on ne peut se servir
à la légère. On pourrait même y appliquer ce que dit le Livre
des prières à propos du mariage… que personne ne prenne
cette institution ni a la légère, ni sans réflexion, ni sans motif
sérieux, mais avec respect et discrétion, après mûre réflexion,
sérieusement et dans la crainte du Seigneur.

En 1911, le parti conservateur, pour des motifs qui lui
semblaient sérieux et raisonnables, a entrepris avec respect,
discrétion et sérieux, de s’opposer à l’accord de réciprocité. Le
gouvernement de Sir Wilfrid Laurier avait été élu trois ans
auparavant. 1l avait alors une majorité écrasante, mais le parti
conservateur jugeant, à raison, que le peuple canadien ne
voulait rien savoir de l’accord de réciprocité, s’est servi de
l’obstruction systématique sans désemparer jusqu’à ce qu’il ait
obligé Sir Wilfrid Laurier à dissoudre le Parlement après trois
ans au lieu de quatre ou cinq ans.

Voilà une des choses les plus importantes lorsqu’il est ques-
tion du principe de gouvernement responsable, dest-a-dire de
la possibilité qu’a l’opposition, vraiment, hélas… grâce aux
nouveaux règlements de la Chambre des communes, de faire
de l’opposition systématique et obliger ainsi un gouvernement

9: ‘ ‘ – – . 4973
-.62___ ________ m » _________ _,_ ______ -L_S,°1SÆEE9:LL___LNLLWMML.-. 19.91 51/»
[ Taxi] [ Traits/giron] [Textël
9 58 appears highly likely that the people oppose the policy of the majoritaire de faire appel au peuple lorsqu il y a une politique: Committee
wa-z government How would you deal with that in your scheme of u gouvernement a laquelle ce peuple s’opposerait manifeste- dcvoted 5°
fixed elcctions, fixed dates? ment. omment pourrez-vous régler cette question s’il y a des ML Gib:
[Taxi] élections, comme vous le proposez, a‘ date fixe’! The J03,

Ï dld Mr Gibson: It seems’ to me that these things are ofa piece. M. Gibson‘ 1l me semble que tout‘ cela se tient. Si vous/ I, i5 only 4
remñïk you take one kind o!‘ power away from an executiv you enlevez un certain pouvoira‘ l’exécutif vous devez le remplacer that Mr. 15
the M must supplant it with something else The specific device l par autre chose e mécanisme que j’ai proposé afin de tenir suggest th
numl?“ proposed to look after a situation of that kind was the power of ompte de ce genre de situation etaii justement le pouvoir du invite him
and l » the government to appeal the particular issue t0 the people ina gouvernement de faire appel au peuple afin de régler une ha“,
rem?” single-issue referendum. ‘ question précise par la voie d’un référendum. If )’°\1 1
tion is ., _ .
the  » ô : v i635 i Îanaæîfii
S T6 r , . . , ‘ ay‘

» up Senator Forsey: Su ose the government did not want to Le sénateur Forse : Mais ue faire alors si le gouvernement because h‘
15 the PP J’ ‘i

curre 31311681 t0 the people-for a referendum and just said to the ne veut pas faire appel au peuple par voie d’un référendum? Forest 10
rcqufi Opposition, “Go to grass orgoto Jericho or take a jump in the ue faites-vous si le gouvernement dit a‘ l’Opposition d aller se ForeSl a1‘

M_ Ottawa River ». promener? capflclll’ t
that Mr- Gibson: ln that case the government could not want the Gibson: Alors, c’est que le gouvernement ne voudrait pas Ë Èäîäiäîy‘
an“ measure very badly. lf the government did not think it vraimentadopter la mesure en question. Si le gouvernement this won],
pro“ Could . .. _ e ait d avis qu il ne pourrait pas , .. me mon“
writ Senator Forsey. No, no; but the government would have the Le sénateur Forsey: Mais non, le gouvernement serait majo- ou
mer majority, as Sir Wilfrid had a cl ar majority He could not ritaire, tout comme celui de Sir Wilfrid aurier. 1l aurait pu ‘lldybe
con: Push the thing through but thanks to the democratic right of aire adopter l’accord, mais puisquelc Parti Conservateur avait WWChief

n the Conservative Party t0 obstruct, lie was prevented from le droit démocratique de faire de lobstruction, le gouvern – 9 il‘? . n î
no: doing S0 and lie had to appeal to tlie people. But under your ment ne pouvait pas le faire et devait recourir aux urnes O « mlîâïgs,’ ,
shc Schemeldo not think lie would have to appealatall selon la mesure que vous proposez, il ne serait pas du tout S car b‘
o, obligé de faire appel au peupl app
wli Mr. Gibson: lt seems to me he would have to. . . M. Gibson: 1l me semble qu il aurait ete oblige de Some l
11° Senator Forsey: He just carried his measure right througb Le sénateur Forsey Il a fait tout simplement adopter la B
W‘ and 1 might add that he had a large and servile majority in the mesure en question, et je vous fais remarquer en passant qu’il MKSS‘

Senate at the time. isposait d’une majorite servile au Senat aussi. E?“ ‘d b‘

Mr. Gibson: lt seems to me he would have had thc specific M. Gibson: 1l aurait pu avoir recours â un référendum, et un Xîë me,
appeal of a referendum or, whereas you point out, the rules tel mecanisme aurait pour effet de rendre moins restrictif le J
respecting House of Commons debate are now rather more règlement actuel de la Chambre des communes. TÏŒTI
vi restrictive, it might be possible to loosen them if one had this 9055m 1
g ind ofalternate device. Mr- Î
l Senator Forsey: But lie would not have needed his referen Le sénateur Forsey: Mais il n’aurait pas été obligé de tenir 113d, Ë‘ c
l um. He could have pushed the thing through with a compla- un référendum 1l aurait pu faire adopter laccord grace a la 1705m“
’ cent majority of the House of Commons and a complacent majorité dont il disposait a la Cham re des communes et au rcaslmh‘
majority in the Senate in the teeth of the popular will but he Sénat, malgré la volonté du peuple, mais puisque les partis de 113V” Ê
was prevented from doing so, thanks to the fact that he could l’Opposition pouvaient faire de l’obstruction systématique, il
be obstructed and forced to an election. n’a pas pu proceder ainsi et a dû déclencher des élections.

Mr. Gibson: But in that case——and 1 am sorry to keep M. Gibson: Mais alors… excusez-moi. . . je vais me rap— T1163
referring to other parts of the proposals——it would be com- porter encore une fois à une autre proposition Ceux qui if we P‘
pletely open to those s0 violently opposed to it to have an sopposent carrement aux mesures du gouvernement pour- give 0l
initiative referendum an suspend the action of that law until raient toujours exiger qu un référendum ait lieu, pour suspen- person?‘
the next election. Again, there are checks and balances. dre ainsi l’application de la loi jusqu’aux prochaines élections. An h.

otre système comporte donc des freins et contre-poids. Le c,
senator Forsey: You mean the Conservatives would have Le sénateur Forsey: Voulez-vous dire que les Conservateurs M (
initiated a referendum? auraient pu exiger qu’un référendum ait lieu? , , ‘
. , . . . ,. dclegaï
Mr. Gibson: Or any group of people with enough signatures M. Gibson: Oui, le parti Conservateur ou n importe quel née dg
could. autre groupe qui obtient assez de signatures. Le o
senator Forsey: But in this specific instance . . . 1 see, all Le sénateur Forsey: Mais dans ce cas-ci . . . Ah, oui, je vous M (
right, thank you. comprends. Merci. ‘ (
The Joint Chairman (senator Lamontagne): Thank you Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Gibson, ,Le l
very much, Mr. Gibson, on belialf of all members of the de la part des membres du comité, je tiens à vous remercier dm’ q

l‘ l’ u une politique
mscrnit manifeste.

u“ v .
33m0″ 5’11)’ a des

se tient, s; vous
evcz le remplacer
m5‘ afin de tenir
m‘ l“ Pouvoir du
 » d“ régler une

c gouvernement
Hi référendum?
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5-9-197
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actions.

ŸIËCUÎS

3 quel
rvous

bson,
rcier

w197i;

[Texte]
Committee for having made such a long trip and for having
ilevoted so much work in the préparation of your brief.

Mr. Gibson: Thank you very much.

‘I’he Joint Chairman (Senator Lamontagne): Just a minute.
ll is only 4.35 p.m. We usually adjourn at 5 p.m. I understand
lhut Mr. Atkey has a statement of about 20 minutes. I would
eiuggest that we should hear him now; however, before we
invite him to join us, I would like to submit a problem that we
have. ‘

If you look ‘at our program for tomorrow, Wednesday, the
Canadian Bar Association is supposed to appear for the whole
day. We“ha »ve been told that Mr. Viau will not be able to come
because he had to go to Australia so we may have only Dr. La
Forest to represent the Canadian Bar Association. Dr. La
Forest also wants to appear before us in his own personal
capacity but as he will be alone in this kind of dual role, if we
were to give him the whole day on Wednesday, it would
certainly be quite a lot of time. Therefore, if we agree t0 this,
this would leave Thursday free as far as we are concerned at
the moment. .r

If you want to continue to work on Thursday-and that
would be my suggestion-I understand that Mr. Fairweather,
the Chief Commissioncr of the Canadian Human Rights Com-
mission, and Mr. Yalden, the Commissioner of Official Lan-
guages, would be prepared to change their program and to
appear before us on Thursday. Is this agreed?

Some hon. Members: Agreed.

Mr. Breau; Mr. Chairman, on thc question of the Canadian
Bar Association, l take it that Mr. La Forest, did you say,
would be alone on behalf of the Canadian Bar Association‘?
Are; there no other officiais?

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): There is a
possibility that he might be accompanied by someone else.

Mr. Breau; If I recall correctly, Mr. La Forest may have
had a contribution that may have been différent from the
position of the Canadian Bar Association and that was the
reason we had two separate meetings. In this case we would
have the Canadian Bar Association position . . .

0 1640

The Joint Chairman (senator Lamontagne): I présume that
if we proceeded this way we could hear him as the representa;
tive of the Canadian Bar in the morning and then in his own
personal capacity in the afternoon.

An hon. Member: Lawyers speak with forked tongue.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Guay.

M. Guay: Est-ce que M. Laforest doit faire partie de la
délégation de l’Association du Barreau canadien pour la jour-
née de mercredi?

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Oui.

M. Guay: Très bien.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Mais j’ai entendu
dire qu’il a des idées personnelles qui ne sont pas nécessaire-

Constitution

9:61

[Traduction]
d‘être venu d’aussi loin et aussi pour Pexcellent mémoire que
vous avez préparé,

M. Gibson: Je vous en prie.

Le coprésident (sénateur wLamontagne): Il est seulement
16 h 35 et d’habitude nous_ levons la séance à 17 heures. Si je
comprends bien, M. Atkey aura besoin de 20 minutes pour
faire sa déclaration préliminaire. Je propose donc de Pentendre
maintenant, mais nous avons tout d’abord un petit problème à
régler‘.

Comme vous le voyez, l’Association du Barreau canadien est
censée comparaître toute la journée demain. On nous dit que
M. Viau ne pourra pas venir parce qu’il a dû partir pour
l’Australie, ce qui veut dire que M. La Forest sera le seul
représentant de l’association. M. La Forest aimerait également
comparaître à titre personnel, mais puisquïl sera le seul
témoin, j’ai l’impression que toute la journée de mercredi
serait un peu trop pour un seul témoin.

Si vous voulez, nous ne convoquerons pas de nouveaux
témoins pour jeudi. Si vous voulez toujours siéger jeudi, et
c’est ce que je vous propose, M. Fairweather, commissaire en
chef de la Commission canadienne des droits de la personne,
ainsi que M. Yalden, commissaire aux langues officielles,
pourront modifier leur agenda et comparaître jeudi. Êtes»vous
tous d’accord?

Des voix: D’accord.

M. Breau; Monsieur le président, dois-je comprendre que
M. La Forest sera le seul représentant de l’Association du
Barreau canadien a comparaître devant nous? Il ne sera pas
accompagné de fonctionnaires?

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Il se peut qu’il soit
accompagné par un autre représentant de Fassociation.

M. Breau; Si je ne m’abuse, M. La Forest allait peut-être
présenter un point de vue différent de celui de Fassociation, et
C’est pour cela que nous avions projeté deux séances. Cela veut
dire que nous allons entendre le point de vue de l’Association
du Barreau canadien . . .

Le coprésident (sénateur Lamontagne): On pourrait tou-
jours Fentendre a titre de représentant de l’Association du
Barreau canadien durant la matinée, et à titre personnel
Paprès-rnidi.

Une voix: Les avocats ont la langue fourchue.

The Joint Chairman (senator Lamontagne): Mr. Guay,

Mr. Guay: Will Mr. Laforest be delegate of the Canadian
Bar Association on Wednesday?

The Joint Chairman (Senator Lamontagne); Yes.

Mr. Guay: Very well.
The Joint Chairman (Senator Lamontagne): But I have
been told that he has some personal opinions which may not

9 : 62 Constitution

[Text]
ment celles qui sont contenuesdans le mémoire que l’Associa-
tion du Barreau canadien doit soumettre au comité.

Miss MacDonald: As I undcrstand it, he will be represent-
ing only the committcc and by no means thc Canadian Bar
Association.

The Joint Chairman (senator Lamontagne): Yes, and prob-
ably report on what happenedto the report.

Miss MacDonald: We‘ Ènoyv that. That is why 1 say hc
should not be representing the Canadian Bar Association.

The Joint Chairman (Senator Larhontagne): So, is this
agreed’? x _ ‘

Some hon. Members: Agreed.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Lee.

Mr. Lee: We arc going to vote on Miss MacDonald’s motion
tomorrow afternoon? _

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Yes. Of course

this will give us morc time tomorrow afternoon to consider
that motion.

Mr. Breau; Mr. Chairman, do you foresec that we will have
a debate on thc motion or just vote on it?

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): I am in the
hands of the Committee, I was not here last Wednesday but 1
understand that thc discussion on the substantive aspect of the
motion was not terminated last week, so I would be prepared
to hear members on that aspect of the motion before we vote.

Mr. Breau; It seems to me we should understand how much
time we will take to debate it. I have other things to do
tomorrow evening than just sit here and listen to that debate.

Miss MacDonald: Why do we not vote now?

Mr. Breau; I could vote now, I could have voted last week.

The Joint Chairman (senator Lamontagne): We may find
that we will have enough time with Mr, La Forest tomorrow
morning and then devote the aftcrnoon, or part of the after-
noon, to the discussion of the motion.

Mr. Breau; Could I make the suggestion that just in case we
do run out of time, we have a limit of one hour of debate and
then the vote?

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): I suppose we
could delay this until tomorrow and sec how it goes and then
you could propose a motion.

Mr. Atkey. Mr. Atkey is a barrister and solicitor, a former
M.P,, and is with the firm of Osier, Hoskin 8L Harcourt in
Toronto. I understand that he intends to make a statement and
then we will adjourn until 8 o’clock.

Mr. R. Atkey (Barrister and Solicitor, Osier, Hoskin 8:
Harcourt, Toronto): Thank you, Mr. Chairman.

Mr. Collenette: On a point of order, I think you neglected to
point out, Mr. Chairman, in all respect, that Mr. Atkey is a
nominatccl candidate for the Progressive Conservative Party at
the next federal election.

Mr. Atkey: Mr. Chairman, Senators, Members, when I
appeared before the last special joint Committee on the consti-

[Translation]
necessarily bc those contained in the Canadian Bar Astttlülll“
tion brief to be submitted to this Committee.

Mlle MacDonald: Si j’ai bien compris, il ne représentera que
le comité, et absolument pas l‘Association du Iiurrottu
canadien. »

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Oui, et il expliquait:
sans doute ce qui est advenu du rapport.

Mlle MacDonald: Nous le savons. C‘est pourquoi il ne
devrait pas représenter l’Association du Barreau canadien.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Alors, vous êlistä
tous d’accord’?

Des voix: D’accord.
Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Lce.

M. Lee: Allons-nous voter sur la motion de M“ MacDonulil
demain après-midi?

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Oui, et cela trous
donnera plus de temps demain après-midi pour étudier cette
motion.

M. Breau; Monsieur le président, prévoyez-vous un débat ilo
cette motion ou une simple mise aux voix’!

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Je suis à la disposiv
tion du comité. Je n’étais pas ici mercredi dernier, mais il
semble qu’en n’a pas terminé la semaine dernière le débat sur
le libellé de la motion, et je serai donc prêt à entendre les
membres du comité au sujet de la motion avant de la mettre
aux voix.

M. Breau; Il me semble qu’il faudrait quand même savoir
combien longtemps durera le débat. J‘ai d’autre chose à faire
demain soir que d’écouter ce débat.

Mlle MacDonald: Pourquoi ne pas voter immédiatement?

M. Breau: Je pourrais le faire. J’aurais pu voter la semaine
dernière.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Peut-être aurons-
nous suffisamment de temps demain matin pour entendre M.
La Forest, et nous pourrions alors consacrer tout Paprès-midi
ou une partie de Paprès-midi au débat de cette motion.

M. Breau; Alors pourrais-je proposer que si nous manquons
de temps, que nous limitions le débat à une heure, et qu’ensuite
nous votions?

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Peut-être pourrions-
nous attendre à demain, pour voir ce qu’il en est, et vous
pourriez alors proposer cette motion.

Monsieur Atkey. M. Atkey est avocat, ancien député, et
membre de la maison Oslcr, Hoskin et Harcourt de Toronto.
M. Atkey présentera son mémoire, et ensuite nous suspendrons
la séance jusqu’a 20 heures.

M. R. Atkey (avocat et notaire de la maison Oslcr, Hoskin
et Harcourt, Toronto): Merci, monsieur 1c président.

M. Collenette: Finvoque le Règlement, monsieur le prési-
dent. Vous avez négligé de mentionner que M. Atkey est un
candidat choisi par le parti progressiste-conscrvateur aux pro-
chaines élections fédérales.

M. Atkey: Monsieur le président, messieurs les sénateurs,
membres du comité, lorsque j’ai comparu devant le dernier

5»9« l ‘ME’

5-9-19′

[Texte
tution

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5-9-1978 Constitution 9: 63

[Texte]

tution almost eight years ago, I had occasion to state what I
believe the Canadian constitution to be all about. Rather than
being merely the institutions and their interrelationships as
described by t-he British North America Act, I included in my
definition at that time such fundamental statutes as the
Canadian Bill of Rights, the Supreme Court Act and the
Statute of Westminster, as well as the many conventions,
practices, procedures and principles that have evolved in the
Canadian federation over the course of time.

‘ 0 i645

My view then,_as now, was that the Constitution of Canada
must be consideredin the broadest sense, particularly when
one is considering the process for structuring meaningful and
effective reform.

Since June, it has become apparent that the Government of
Canada has rejected this broader notion of the constitution
and has seized on a narrower legalistic notion in order to
justify unilateral federal action in making basic changes to the
Senate, the Head of State, and the Supreme Court of Canada,
as well as the first phase adoption of the Canadian Charter of
Rights and Freedoms and all that goes with it under Clause
131.

In my opinion, some, il » not all, of these changes, if made
unilaterally, will violate a basic constitutional convention in
Canada to the effect that fundamental institutions of the
federation, and their practices and powers, cannot be altered
without consultation and agreement of the constituents parts
of the federation. This proposed violation of a basic convention
of our constitution is so serious in my opinion that it will set
back, rather than enhance, the process of effective constitu-
tional reform which is so necessary if this country is to survive.

Now, in practical terms, the unilateral approach inherent in
phase one is simply bad federalism. Already thc antagonism
towards Ottawa in ten provincial capitals is more intense than
it has been since the mid-sixties. The sheer lunacy of threat-
ened unilateralism, if allowed to proceed, may well swallow up
and destroy many of the good ideas to be found in some of the
provisions in Bill C-60, resulting in the ugly spectacle of bad
process devouring good substance.

To me, this is a matter of profound regret and sadness, not
just because it is an impediment to constitutional reform and
the optimism of the late sixtics and early seventies but because
I see the potential destruction of many of the important and
complex federal-provincial relationships that have developed in
recent times, the continuation of which would be so necessary
to a proper functioning of the federation under revised
arrangements.

Why has the federal government chosen bad process to
achieve substantive rcform? We get a clue in the paper
entitled A Tfme for Action where the Prime Minister, at page
24, expresses concern that more than half a century of consti-

[Traduction]

Comité mixte spécial sur la constitution il y a de cela huit ans,
j’ai eu Poccasion d’exprimer mes idées sur la conception de la
Constitution canadienne. Plutôt que de m‘en tenir aux institu-
tions et leurs rapports tels que décrit dans l’Acte de l’Améri—
que du Nord britannique, j’ai inclu dans ma définition les lois
fondamentales telles que la Charte canadienne des droits, la
Loi sur la Cour suprême et le Statut de Westminster, ainsi que
les conventions pratiques, procédures et principes adoptés par
la Fédération canadienne au cours des ans.

Je croyais alors, et je n’ai pas changé d’avis, que la constitu-
tion du Canada doit être étudiée dans le sens le plus large du
terme, surtout si l’on entend mener â bonne fin une réforme
sensée et efficace.

Depuis le mois de juin, il est devenu évident que le gouverne-
ment du Canada a rejeté cette définition plus large de_la
constitution pour s’en tenir à une vue plus étroite et plus
juridique afin de justifier l’action fédérale unilatérale pour
apporter des modifications fondamentales au Sénat, au chef de
l’Ètat et à la Cour suprême du Canada, sans oublier‘-l‘adop—
tion, en première partie, de la charte canadienne des droits et
libertés et tout ce qui s’ensuit à l‘article l3 l.

A mon avis, certains de ces changements, sinon tous, s’ils se
font unilatéralement, violeront un principe constitutionnel
canadien fondamental qui porte que les institutions fondamen-
tales de la fédération ainsi que leurs droits et pouvoirs ne
peuvent être changés sans que les parties constituantes de la
fédération n’aient été consultées et n’aient pu signifier leur
accord. Cette violation proposée d’un principe fondamental de
notre constitution est tellement grave, à mon avis, qu’elle
retardera, plutôt qu’elle n’accélèrera, cette réforme constitu-
tionnelle efficace tellement nécessaire si nous voulons que le
pays survive.

‘Question pratique, cet unilatéralismc inhérent à la phase 1
est tout simplement la preuve d’un fédéralisme mal compris.
Uantagonisme qu’on sent déjà dans les dix capitales provincia-
les envers Ottawa est plus grave maintenant qu’il ne l‘a jamais
été depuis le milieu des années 60. Cette folie pure est simple
qui a pour nom unilatéralisme, si elle se concrétise, voilera à
nos yeux, si elle ne les fait disparaître complètement, certaines
des bonnes idées qui se trouvent dans certaines dispositions du
projet de loi C-60, et la forme Pemportera alors sur le fond,
qui est valable.

Quant à moi, je le regrette et cela m’attriste non seulement
parce que C’est un obstacle à cette réforme constitutionnelle et
à cet optimisme que nous connaissons depuis la fin des années
soixante et le début des années soixante-dix, mais aussi parce
que je vois la destruction possible de bon nombre de ces
relations fédérales-provinciales importantes et complexes qui
ont vu le jour depuis peu et qui doivent se prolonger dans le
temps si l’on veut que la fédération survive à ces nouveaux
accords.

Pourquoi le gouvernement fédéral s’est-il servi d’une forme
rébarbative pour faire connaître le fond de sa réforme? On en
trouve un indice dans le document intitulé Le temps d’agir où
le premier ministre, à la page 24, sïnquiète de ce que plus d’un

[Text]

tutional discussion has elapsed, involving much energy but
without success. He is frustrated, I am frustrated, and I am
sure many arc frustrated. And he wants a process: “capable of
inspiring confidence [ÎŒÎSUCCESS is possible within a reason-
ablc period of time ». Unfortunately, and l say this with regret,
his phase one deadline of July l, i979 has so far had the
opposite effect, and only hardenéd thé lines. The proof is clear
enough from Regina on August l0 this year.

Now, that unworkable deadlinélis bad enough, but to sug-
gest that unilatéral changes toibasic institutions and practices
of a federation be méaningfullydebated, let alone complétéd,
before federal proposais for distribution of powers are even on
thé table for discussion with the provinces is, in my opinion,
totally unréal.

For some reasons the federal government seems obsesséd
with thé apparent legal latitude which it claims for Parliament
under Section 91(1) of the British North America Act. lt is
almost as if the discovery of the potentially broad ambit of
unilatéral power granted to Parliament by that section is now
considered the only hope of achieving constitutional reform
because it obviates the necessity for consultation and agree-
ment with the provinces.

The rush to unilateralism permitted by Section 91(1) is only
too évident when one looks at thé provisions in Bill C-6O
involving the provinces in the appointments to the House of
Fédération and to the Supréme Court of Canada. Why else
would there be a subclause liké 63(3) allowing the House of
Commons to select provincial members of thé new House in
the event a provincial législature defaults in making its selec-
tion within the required time? Why else would there be a
subclause like l06(5) allowing the Attorney General of
Canada to select all members of a nominating convention in
the event of the attorney general of a particular province
failing to make his sélection? Is not all this really thé tail
wagging the dog——presérving légal unilatéralism as an option
at all cost regardless of the substantive impact on the Upper
House and the Supreme Court?

Now, I am aware that this Committee has had presented t0
it an extensive legal argument by Professor Léderman, who is,
in my opinion, an éminent constitutional scholar, to the effect
that the basic changes in Bill C-6O concerning the Senate and
thé Head of State require the concurrence of the provinces as
well as a joint address from Parliament before they can
become law.

0 i650

As I understand it, Professor Lederman is of the view that
Section 91(1) does not give Parliament the right to make these
basic changés by ordinary statute unilaterally because they are
changes that involve:

Constitution

5-9-1978

[Translation]

demi siècle de débats constitutionnels n’a pas eu de franc
succès malgré tous les efforts consacrés à la question. Il se sent
frustré et moi aussi, et je suis sûr qu’il y en a bien d‘autres qui
partagent ces sentiments. Et il veut un processus qui doit:
«nous permettre despérer. que, cette fois, nous réussirons, et
cela dans des délais raisonnables.» Malheureusement, et je le
dis à regret, Fimposition du délai fixé au l »juillet i979 a eu,
jusqu’ici, l’effet contraire et tous ont durci leur position. On en
a eu une preuve bien évidente à Régina, le l0 août de cette
année.

Cette échéance rend déjà les choses difficiles, mais, d’après
moi, on fait preuve dîrréalisme flagrant en prétendant que les
changements unilatéraux aux institutions fondamentales et
aux droits de la fédération peuvent se débattre, et que les
débats seront terminés, avant même que les propositions fédé-
rales concernant la répartition des pouvoirs né soient présen-
tées aux provinces.

Pour une raison, le gouvernement fédéral semble obnubilé
par la latitude apparente qu’il réclame en vertu de l’article
91(1) de l’Acte de l‘Amérique du nord britannique. Comme si
le pouvoir unilatéral accordé au Parlement grâce â une inter-
prétation tres large de cet article était la seule façon d’en
arriver à une réforme constitutionnelle, parce qu’elle rend
inutile la consultation avec les provinces ainsi que leur accord.

Le recours à Punilatéralisme offert par l’article 91(1) n’est
que trop évident lorsqu’on étudie les dispositions du bill C-60
concernant le rôle des provinces pour les nominations à la
Chambre de la fédération et à la Cour suprême du Canada.
Sinon, pourquoi y trouverait-on un alinéa 63(3) permettant à
la Chambre des communes de choisir les représentants provin-
ciaux de la nouvelle Chambre si jamais une assemblée provin-
ciale ne faisait pas connaître son choix dans les délais pres-
crits? Sinon, pourquoi y trouverait-on un paragraphe l06(5)
permettant au procureur général du Canada de choisir tous les
membres d‘uné réunion de mise en candidature si le procureur
général d’une province hésitait â faire connaître son choix? Ne
mettons pas la charrue avant les bœufs… en tenant à cet
unilatéralisme juridique envers et contre tous sans égard aux
retombées que cela peut avoir sur la Chambre haute et à la
Cour suprême.

Je sais que le professeur Léderman, éminent spécialiste en
matière dé constitution, a, à mon avis, présenté tout un dossiér
d’arguments juridiques portant que les changements fonda-
mentaux roposés dans le bill C-60 concernant le Sénat et le
chef de l’ tat doivent être entérinés par les provinces et par les
deux chambres du Parlement avant d’être inscrits dans la Loi.

Si j’ai bien compris le professeur Léderman, il est d‘avis que
l’article 91(1) ne confère pas le droit au Parlement de faire ces
changements fondamentaux en adoptant unilatéralement uné
loi ordinaire puisqu’il s’agit de modifications qui mettent en
jeu

that
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5-9-1978 Constitution 9 :65

[Texte]
“. . . rights or privilegés by this or any other Constitution-
al Act granted or secured to the Législature or the
Governinéntof a Province . . . »
that which l described being one of thé fivé exception clauses
to Section 9l(l). At thé same time he argues that that
exception should be read as synonymous with or équivalent to
thé fourth principle of the Favreau White Paper of i965 which
requires provincial consultation and agreement for an “amend-
ment directly affecting federal-provincial relationships”.
Professor Lederman iras pérceptively pointed out that thé
current government in its récent White Papér on constitutional
amendment, réléaséd August 9, has made critical changes to
this fourth principleby referring to it as a mcre observation”
and by omitting an important aspect of it. Professor Lédérman
argues thatthe fourth principle of thé Favreau White Paper of
i965 is in fact historical usagé that has by now “crystalized
into full-lledged constitutional law ». With this argument I am
in full agreement. Professor Léderman goes on to argue that
the fourth principle as constitutional law should be recognizéd
and enforced by tlre courts. And hé suggests a référencé to the
Supreme Court of Canada on thé point would be warranted.

Just last Thursday thc Minister of Justice, Mr. Lang, tabled
a 16 page légal opinion. 1 had the opportunity of réviéwing it
over thé long week-end and l have these observations. First,
respecting thé proposal to replacé thé Senate with a House of
thé Fédération, the Minister argues that procédures prescribed
in thé bill for sélection of one-hall » thé members by provincial
législatures or government do not impose an obligation on
them. Hé suggests that such procédures are merely optional
and if the provinces choose not to make such a sélection, the
House of Commons may do it in their placé under Clause
63(3). l-lowéver, close éxamination of that clause réveals that
it is in effect merely a default provision, not an option.

Clause 63(1) and 63(2) clearly impose duties on thé provin-
cial législatures and tlierefore interfére with their rights or
privilegés. Moreover, the regional représentation of the prov-
inces and héncé their governments guaranteéd by Section 22 of
the BNA Act is also altéréd by Bill C-60, again constituting
an interférence with thé rights or privileges of thé province.
The general nature of thé interférence both on grounds of duty
imposed and changés to régional représentation is stated in
plain language in thc federal paper “A Timé for Action » at
page 23 and I quote:

Essential fcatures of thé new House would bé thé recogni-
tion of a role for the provinces in thé sélection of its
members, and provision for proportionatly gréater
représentation to thé éastern and western parts of thé
country, with substantial adjustmént to ensuré adéquate
représentation for western Canada which, until now has
not received a share commensurate with its growing
importance.

Respecting Supreme Court appointments, Clause 106 imposes

a duty on the provincial Attorney Général of the home prov-

26576-3

[Traduction]
«. . .dés droits ou privilèges accordés ou dévolus à l’As-
sémbléé législative ou au gouvernement d’une province
par la présenté ou par tout autre loi constitutionnelle . . ,»
dést-à-dire l‘un des cinq articles d’éxcéption que j’ai cités à
l’article 91(1). Il dit aussi que cette exception est l’équivalent
du quatrième principe du Livré blanc de Favreau de 1965, qui
exige que les provinces soient consultées et donnent leur accord
pour tout «amendement touchant directement les relations
fédérales-provinciales».
Le professeur Lederman a pcrspicacément souligné que le
gouvernement actuel, dans son récent Livre blanc sur les
amendements constitutionnels, publié le 9 août, a grossière-
ment modifié ce quatrième principe en disant qué cé n’était
qu’une «observation» et en omettant un aspect important. Le
professeur Lederman souligne que le quatrième principe du
Livré blanc dé Favreau de 1965 porte que l’usage historique a
d’orés ét déjà «consacré la loi constitutionnelle». Je suis tout à
fait d’accord avec lui. Le professeur Ledérman poursuit en
disant que le quatrième principe devrait être reconnu et appli-
qué par les tribunaux en matière de droit constitutionnel, et il
propose qu’il serait opportun dé s’en reporter à la Cour
suprême du Canada sur ce point.
Jeudi dernier, le ministre dé la Justice, M. Lang, a déposé
une opinion juridique de 16 pages. J’aî éu l‘occasion de l’étu-
dier pendant cette longue fin de semaine et voici mes observa-
tions: D’abord, concernant cette proposition de remplacer le
Sénat par une Chambre de la Fédération, le Ministre prétend
que les procédures prescrites dans le bill concernant le choix de
la moitié des membres de cette Chambre par les assemblées
législatives ou par les gouvernements provinciaux ne les obli-
gent en rien. Il prétend que chacun peut choisir cette procé-
dure à sa discrétion et que si les provinces refusent de faire ce
choix, la Chambre des Communes pcut le faire à leur place en
vertu de l’article 63(3). Cependant, l’étude attentive dé cet
article nous permet de constater qu’il s’agit d’une misé en
demeuré et que les provinces n‘ont pas le choix.
Les articles 63(1) et 63(2) imposent clairement certaines
obligations aux assemblées législatives provinciales ét brimcnt
donc ainsi leurs droits ou privilèges. De plus, la représentation
régionale des provinces, donc, dé leur gouvernement, garantie
par l’article 22 dé PAANB, se trouvé aussi changée par lé Bill
C-60, ce qui constitue encore de l’ingérence dans les droits ou
privilèges des provinces. La nature générale de cette ingérence
qui s’effectue par le biais d’obligations imposées et de modifi-
cations apportécs a la représentation régionale est clairement
expliquée dans lé document du gouvernement fédéral intitulé
Le temps d’agir à la page 25, ét je cite:
Parmi les caractéristiques essentielles de cette nouvelle
Chambre, signalons le rôle que joueraient les provinces
dans lé choix de ses membres et la représentation accrue
qu’il conviendrait d‘octroyer aux régions de l’ést ét dé
l’ouest du pays. Un ajustement important doit, en effet,
être effectué dans le cas de l‘Ouést dont la représentation,
jusqu’à présent, n’a pas été à la mesure de son importance
croissante.

En ce qui concerné les nominations à la Cour suprême, l’article

106 impose une obligation au procureur général de la province

?______________ Constitution

5-9-1978
[ Taxi] f Translation]

ince of the nominee, albeit with the default provision again, où réside le candidat, encore avec cette disposition de mise en

which may well constitute an interference with provincial emeure, qui peut fort bien être perçue comme une ingérence

ne,“ government rightsAand privilegesl The role of the Attorney dans les droits et privileges des gouvernements provinciaux Le
“me, General is not optional in the bill as the Minister 01‘ Justice procureur général, contrairement a ce que prétend le ministre ’
With‘ contends. The federal paper referred to above contemplates the de la Justice, doit faire connaître son choix, aux termes du bill.
sure provincial Attorney General acting on behalf oft e provincial e document fédéral dont ila ete question un peu plus haut
inspi government of whic he is a part, hat is the language in the porte que le procureur géneral provincial agira au iioin du
able paper. gouvernement provincial dont il fait partie. C’est écrit en
his ‘A toutes lettres dans le document.

oppt On changes to the head of state proposed in Clauses 42 and Concernant les changements apportés au rôle du chef de
enol 43 01° Bill C-60,“the Minister of Justice argues that, and l État aux articles 42 et 43 du Bill C-6O le ministre de la

quote: , ‘ ‘ Justice prétend ceci:
No one has _yet demonstrated how the position of the Personne n’a encore démontré que la relation existant
P Crown in reation to provincial governments would be entre la Couronne et les gouvernements provinciaux serait

ges affected in any way. i – changée,

cf But if one reads the plain words ot » Clauses 42 and 43, it is Cependant, on n a qu a lire ce qui se trouve aux articles 42 et
bd clear that the Governor General of Canada becomes the head 3 pour constater que le gouverneur général du Canada
m‘ ot” state in Canada rather than the Queen and the press release devient le chef d État au Canada, remplaçant la Reine dans ce
m‘ aceompanying the bill states’ this speeifically. These provisions rôle, et le communiqué accompagnant le bill le précise sans 1

wil mean a change in the relationship between the Queen and détour. Ces dispositions veulent dire que la relation entre la
tlie Lieutenant Governor in each province The fact that the eine et le lieutenant-gouverneur de chaque province sera
Lieutenant Governor is not merely a delegate of the Governor
w.‘ General who appoints him b ‘

. it que le lieutenant gouverneur ne soit pas

irect representative oftlie uniquement un delegue du gouverneur général qu’il nomme

ui ueen for all purposes OÎ provincial government was well mais bien un représentant direct de la reine pour toutes les

al established in 1892 by the Privy Council in Liquidator: ofzlie questions touchant le gouvernement provincial a été établi en

u arinme Ban/c of Canada versus the Receiver General of 1892 par le Conseil prive dans le proces des liquidateurs de la

ci New Brunswick, cited I892, Appeal Cases 437, where Lord ’
b Watson said this, and Iquote:

ouveau-Brunswick, procès
Lord Watson affirme ce qui

n…
=2
3..
3m
2::
mp7
e:
0..
Ë
:-
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:1
5’

ment une
violation des droits et privileges conféres aux gouvernements ,
provinciauxi
Anotlier aspect ot » the changes to l-lead cf State in Bill C-60 Un autre aspect des changements apportés au statut de Chef
is ound in revised section 91 w erc it is provided for the fiist d état dans le Bill C—6 se trouve â l’article 91 ou il est prevu
time that federal legislative powers are exercised in the name pour la première fois que la compétence legislative fédérale
o t e Governor General ot » Canada, rather than the Queen as sera exercée au nom du gouverneur general du Canada, plutôt
at present. Schedule “ ”, Numbcr 5, in Bill C-60, rclating to qu au nom de la reine, comme C’est le cas actuellement
amendments to thc Interpretation Act make it clear that Acts annexe «A», numéro du Bill C-6O portant sur les modificzr
of Parliament will be enacted in the name of the Governor tions a la loi d interprétation démontre clairement que des lois
General of Canada, and not the Queen as at present B du Parlement seront decretées au nom du gouverneur général
implication, in considering the same parallel relationship that du Canada, et non pas au nom de la reine, comme c est le cas
exists between the Queen and the ieutenant-Governor of a actuellement. Par implication et si lon tient compte du meme
province, it may well be that Acts of the provincial législature rapport parallèle existant entre la reine et le lieutenant gouver-
will have to be enacted in the name of the Lieutenant Gover- neur une province, il est fort possible
nor, rather than Her Majesty, as at present, by virtue ot » such ’ ‘ ‘

5-94

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3m05 du bill.
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vs

559-1978

[Texte]

Apart from these purely legal arguments already raised by
Professor Lederman and discussed by the Minister of Justice
in his opinion tabled Thursday, l would draw to the Joint
Committee’s attention a further legal difficulty concerning the
Canadian Charter of Rights and Freedoms and the attempt to
implement it without provincial concurrence in section 131 of
Bill C-60. I raise this argument with some regret because, as
will be notedlater, l strongly support efforts through federal—
provincial consultation and agreement to have an entrenched
bill of rights as-pafirt of our permanent Constitution. Subsection
l3l(2) is on shaky legall ground because it anticipates an
amending procédure not yet known, and which, indeed, may
come into conflict’wi_th_ what is specifically required in that
Subsection. Subsection l3l(3)(a), providing for the so called
disallowance trade-off upon provincial adoption of the Charter
is ultra viresin my opinion because it represents a change to
the present disallowance provisions found in sections 56, 57
and 90 of the B.N.A. Act, the disallowance power being as
much a part of the Provincial constitution being affected as
much as the power of the Constitution of Canada. With
respect to subsection 131(3)(b), this may well be an ultra vires
attempt to interferc with the Constitution of Ontario in respect
of its own decision as to whether it should print or publish its
statutes in English or French. Subsection l31(4)(d) of Bill
C-60 would also appear to be ultra vires in my opinion in that
it purports unilaterally to repeal Section 133 of the existing
B.N.A. Act relating t0 thc use of the English and French
languages which is another exception from section 91(1), and
it repeals section 23 of thc Manitoba Act 1870 which again is
an interférence with provincial rights and privileges excepted
from Section 91(1). The constitutional defects in subsection
13l(4) are surely not cured simply by making the opération of
such a subsection contingent upon entrenchment of the Chart-
er anticipated on shaky legal ground itself in subsection
l3l(2).

ln summary, given the many (ultra vires) aspects of Section
131 as noted, and the fact that it is no interrelated with the
Canadian Charter of Rights and Freedoms so as not to bc
severable, in my opinion, it may well be that the Charter itself
is ultra vires if Parliament proceeds unilaterally as contemplat-
ed in Phase one.

So much for the purely legal arguments, Professor Leder—
man has suggested that legal doubts in respect of the basic
changes to the Senate alone are sufficient to warrant a refer-
ence to the Supreme Court of Canada. l would suggest that
the additional legal issues that l have raised today further
underscore the necessity for such a reference. Despite the
reluctance expressed by thc Minister of Justice t0 adopt this
procedure as expressed in his opinion last Thursday, I would
point out to the Committee that there are ample precedents in
Canadian legal history for the Governor-imCouncil to submit
a reference to the Court even where a bill has received only
first reading and is stated to bc for purposes of discussion only.
lndeed, Subsection 55(l)(d) of the Supreme Court Act con-
templates references on:

Constitution

[Traduction]
Nonobstant les arguments purement juridiques déjà présen-

tés par le professeur Lederman et discutés par le ministre de la

Justice dans le document qu’il a présenté jeudi, je tiens à

attirer Pattention du comité mixte sur une autre difficulté
juridique relative à la Charte canadienne des droits et libertés

et à la tentativede mise en oeuvre de ce document sans

Passentiment des provinces, tel que prévu à l’article 131 du Bill

C-60. C’est à regret que je souligne cette anomalie, car comme

on le verra bien, fappuie fortement les efforts des consulta-

tions et des ententes fédérales-provinciales visant à inscrire une
charte des droits dans notre constitution, L’article 13l(2) ne
s‘appuie pas sur des bases juridiques solides car il fait état
d’une procédure d’amendement n’existant pas encore et qui de
fait, pourrait entrer en conflit avec les exigences précises de cet
article. L’article l3l(3)(a), prévoyant la cessation du prétendu
pouvoir de désavœu lors de Padoption de la charte par une
province, est à mon avis ultra-vires, car il représente un
changement aux dispositions actuelles sur le désavceu se trou-
vant aux articles 56, 57 ou 90 de l’Acte de l‘Amérique du
Nord britannique, ce pouvoir de désavoeu faisant tout autant
partie de la constitution provinciale en question que de la
constitution du Canada. L’article 13l(3)(b) pourrait bien être
une tentative ultra-vires dîngérence dans la constitution de
l’Ontario, cette province pouvant décider si elle veut imprimer
ou publier ses statuts en anglais ou en français. L’article
13l(4)(d) du Bill C-60 me semble également être ultra-vires,
en cc sens qu’il vise Fabrogation unilatérale de l’article 133 de
l’Acte de l’Amérique du Nord britannique portant sur l’utilisa—
tion de Panglais ou du français, ce qui constitue une autre
exception a l’article 91(1). L’article 13l(4)(d) abroge l’article
23 de l’Acte du Manitoba de 1870, ce qui constitue encore une
fois de l’ingérence dans les droits et privilèges provinciaux
exclus de l’article 91(1). On rie peut sûrement pas éliminer les
défauts constitutionnels se trouvant à l’article l3l(4) en ren-
dant Papplication d’un tel article dépendante de la consécra-
tion de la charte, elle-même établie sur des bases juridiques
douteuses a l’article 13l(2).

En résumé, compte tenu des nombreux aspects ultra-vires de
l’article 131 et du fait que cet article est relié à la charte
canadienne des droits et libertés au point où il est impossible
de l’en séparer, je suis d‘avis que la charte elle-même pourrait
bien être ultra-vires, si le Parlement agissait unilatéralement,
tel que prévu à la phase I.

Laissons de côté les arguments purement juridiques; le
professeur Lederman prétend que les doutes juridiques relati»
vement aux changements fondamentaux apportés au Sénat
sont à eux seuls suffisants pour justifier un renvoi à la Cour
suprême du Canada, Les questions juridiques supplémentaires
que j’ai soulevées aujourd’hui démontrent encore plus la néces-
sité d’un tcl renvoi. Malgré la réticence du ministre de la
Justice face à cette procédure, réticence exprimée dans son
document de jeudi dernier, je tiens a rappeller au comité qu’il
y a de nombreux précédents canadiens où le gouverneur en
conseil a procédé à un renvoi à la Cour, même lorsque le projet
de loi n’avait subi que la première lecture et qu‘il était présenté
pour fins de discussion seulement. En effet, l’alinéa (d) de
l’article 55(1) de la Loi sur la Cour suprême prévoit le renvoi
de questions portant sur

[T
tu!
wi
su
in
ai
hi
0l

_._…—nna

0 1700

the powers of the Parliament of Canada, or of the Legis-
latures o! » the provinces, or of the respective governments
thereof, whether-or not the particular power in question
has been or is proposed to be exercised;

Surely on a matter as important as basic changes to our

Court now so as to have these important legal questions settled
as soon as possibleghopefully in advance of the federal-provim

cial meeting of thefirst Ministers in October. Given the July

l, i979 deadlinefor phase one, it seems t0 me that these issues
are anything but premature.

or principles is inappropriate for the court because it is too
political, then it might be appropriate to go to Parliament for a
remedy. It seems to me that Parliament can find the violation
to be “unconstitutional” in the broad sense, or alternatively,
Parliament could make a decision that, in effect, modifies or
amends the convention, practice or principle involved. lndeed,
this is often how these areas or » constitutional “law” envolved
and are modified from time to time.

As a Special Joint Committee of Parliament, it strikes me
that you are in a good position to deal with this question or »

be intimidated by the legal opinion of the Minister of Justice,
for the reasons I have already stated. Besides, I would suggest
that a finding of unconstitutionality in the broader sense is
very much within the purview of this Committee.

To illustrate the nature o! » the decision as to constitutionality
l am asking you to make today, take for arguments sake a
hypothetical question for Parliament, perhaps referred to this

Constitution
_.___.._-_

[ Translation]

les pouvoirs du Parlement du Canada, ou (les législatures
des provinces, ou de leurs gouvernements respectifs, que le
pouvoir particulier dont il s’agit ait ou n’ait pas été exercé,

ou qu’il doive ou ne doive pas être exercé;
Il va de soi qu’il est parfaitementraisonnable, lorsqu’il s’agit
d’un question aussi importante quedes amendements fonda-

En tant que Comité mixte spécial du Parlement, il me
semble que vous êtes très bien placés pour trancher cette

moins sur le bien fondé de Faction unilatérale proposee a
Pégard du Sénat, le chef de I’État, la Cour suprême et la
Charte canadienne des droits et libertés. En procédant de la
sorte, je dirais même que vous n’avez pas à vous laisser
intimider par Fopinion juridique du ministre de la Justice, pour
les motifs dont j’ai fait état. D’ailleurs, j’irais même jusqu’â
dire que constater que la question est inconstitutionnelle au
sens large relève indibutablement du mandat du présent

comité.

…A..»w-n

islatures
5: que le
exercé,

il sïagiç
fonda.
‘Oie! de
le plus
mt, du
le des
3 délai
‘ymière
r agir

usant
qu’il
arac-
‘il ne
ne à
que
vous
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tion
pas
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tal,
de
ait
ge
ou
5s,
:1-

1C
B
S
l
t

5-94978

[Texte]

l have no doubt, that the Department of Justice could
produce a learned legal opinion upholding the légal validity of
such use of disallowance. But, likewise, I would have no doubt
as to the legitimacy of a Committee such as this making a
decision that in 1978 the use of disallowance was “unconstitu-
tional » in the lqroadsense, given the anachronistic character of
such power and théfact that the British government in 1929 a!
the London conference undertook not to use the Royal power,
and the federalpower qf disallowance of course has not been
used since l9\43Y Likewise, suppose for arguments sake a bill
was placed before Parliament to repeal the Supreme Court of
Canada Act, dismantle the court and provide that all judicial
matters that previously could have been heard by that court as
a right or by leave, including constitutional questions, be
referred to a Standing Committee of the House of Commons
comprised ot » nine lawyers. Again, I would have no doubt that
the Department of Justice could produce a learned legal
opinion upholding the validity of this measure under Section
101 of the British North America Act. But surely it would be
open to a Joint Committee of Parliament or Parliament itself
to determine that the measure was unconstitutional in the
sense that it was destroyying the central judicial institution ot »
the federation which had exercised the power ofjudicial review
1875 and as the final court o! » appeal in Canada since 1949.

Admittedly, these are extreme examples, but the point is
that a serious violation ofa constitutional convention or princi-
ple may be as much a matter for considération and decision by
a Special Joint Committee of Parliament as it is for the
Supreme Court of Canada. lf the issues are too political for
the court then l would suggest that you have a responsibility to
make the decision yourselves.

0 1705

ln summary, l believe this Committee has a great responsi-
bility to get the process of constitutional reform back on the
right track by recommending to the government that it scrap
its two-phase approach and deal with all fundamental issues-
division of powers, individual rights and freedoms, institutions,
and amending formula——as part of one package. And I guess
in the end I really do not carc how you achieve this necessary
reorganization of the process, that is, whether you use the legal
or the political approach, as long as you get it going again. The
two-phase unilateral approach, in my opinion, is unworkable
and may be conterproductive. Time in short; and the worst
thing, 1 submit, would be for you to do nothing,

Mr. Chairman, that completes the first section of my paper
dealing with process. l wonder if it might be a convenient
time—given that it is 5 o’clock—to deal with the substantive

matters in my paper after the supper hour,
The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Agreed?
Some hon. Members: Agreed.

Constitution

[Traduction]
général en conseil peut invoquer le pouvoir, en vertu de
l’article 90, de rejeter une loi provinciale.
Je suis persuadé que le ministère de la Justice pourrait
préparer une opinion juridique pour défendre la légalité d’un
tel recours ou rejet. Par contre, je suis également persuadé
qu’un comité tel que le vôtre serait parfaitement justifié de
décider qu’en 1978, le recours au rejet est «inconstitutionnel»
au sens large, compte tenu du caractère désuet d’un tel pouvoir
et du faitvque le gouvernement britannique en 1929, à la
conférence de Londres, s’était engagé à ne pas recourir au
pouvoir royal et que le pouvoir fédéral de rejet n’a bien sûr pas
été utilisé depuis 1943. Supposons encore, pour le plaisir d’en
discuter, qu‘un projet de loi soit déposé au Parlement, visant
Pabrogation de la Loi sur la Cour suprême du Canada, visant
le démembrement du tribunal et prévoyant que toutes les
questions juridiques qui relevaient précédemment de ce tribu-
nal en vertu de la loi ou sur demande dïtutorisation, y compris
les questions constitutionnelles, soient renvoyées à un comité
permanent de la Chambre des communes composé de neuf
avocats. Là encore, il ne fait aucun doute que 1e ministère de la
Justice pourrait préparer une opinion juridique pour soutenir
la validité d’une telle mesure, aux termes de l’article 101 de
l’Aete de l’Amérique du Nord britannique. Or, il va de soi
qu’il resterait à un comité conjoint du Parlement ou au Parle-
ment lui«même de décider que la mesure était inconstitution-
nelle en ce sens qu’e1le détruit Pinstitution judiciaire centrale
de la Fédération qui exerce le pouvoir judiciaire depuis 1975 et
le dernier recours en appel au Canada depuis 1949.
J’avoue qu’il s‘agit d’exemples extrêmes, mais le fait est que

toute infraction grave à une convention ou à un principe
constitutionnel peut tout aussi bien être laissée à Pexamen et à
la décision d’un comité mixte spécial du Parlement qu’â la
Cour suprême du Canada. Si des questions sont de caractère
trop politique pour le tribunal, alors je prétends que vous avez
la responsabilité de prendre vous-même la décision.

Pour résumer, je dirai que le présent Comité est chargé de la
lourde responsabilité de remettre le processus de la réforme
constitutionnelle dans la bonne voie en recommandant au
gouvernement d‘abandonner son approche en deux étapes et de
s’occuper de toutes les questions fondamentales. . . le partage
des pouvoirs, les droits et libertés individuels, les institutions,
la formule d’amendement . ,. comme un tout. En fin de
compte, peu m’importe comment vous réaliserez la réorganisa-
tion nécessaire du processus, dest-à-dire, que vous ayez
recours à Papproche juridique ou politique, pourvu que vous
remettiez les choses en marche. Uapproche unilatérale en deux
étapes, à mon avis, est inapplicable et peut-être même impro»
ductive. Le temps presse; et le pire, à mon avis, serait de ne
rien faire.

Monsieur le président, ainsi se termine la première partie de
mon mémoire sur la procédure. Je me demande s’il ne serait
pas temps . . . puisqu’il est 17 h . . . de remettre après le dîner,
la discussion sur les questions de fond de mon mémoire.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): D’accord?
Des voix: D’accord.

9: 70 w Constitution _r

[ 71m1] [Translation]
‘Plus Joint Chairman (Senator Lamontagne): The meeting is Le coprésident (sénateur Lamontagne): La séance repren-
mliottrncd until 8 oÎcloc . dra à 20 h.
A _ o 2010
SÉANCE DU SOIR EVENING SITTING _
Le coprésident (sénateur Lamontagne): Est-ce que nous Thé Joint Chairman (Senator Lamontagne): Shall we begin
pouvons commencer la séance? the meeting?
M. Atkey a dlautres déclarations à nous faire. Mr, Atkey has a further statement to make.

Mr. Atkey: Thank you, Mr. Chairman. T0 move now into M. Atkey: Merci, monsieur lé président. Pour passer main-
the substantive provisions of Bill C-60, l regard thé Canadian tenant aux dispositions fondamentales du Bill C-60, j’estime
Charter of Rights and Freedoms as the single most important que la Charte canadienne dés droits et libertés est l’élément le
aspect of this. bill. l would urge its constitutionalization and plus important du présent projet de loi. J’exhorté le Parlement
éntrénchment by Parliament and all provinces at the earliest et toutes les provinces, à la première occasion, de l’inclure et
opportunity. . de l’entériner dans la Constitution.

The Charter contains all the featurés of the present Canadi- La Charte renferme tous les éléments de l’actuelle Déclara-
an Bill of Rights, and together with certain féatures in thé tion canadienne dés droits et, conjointement avec certaines
Statément of Aims of the Canadian Fédération found in dispositions dé la Partie Finalité et objectifs de la Fédération
Clauses 3 and 4, extends the net of individual protections in a canadienne qu’on peut trouver aux articles 3 et 4, prolongé les
way that admirably rcprésénts the fundamental values to protections individuelles d’une façon qui représenté admirable-
which most Canadians subscribe. Once the légal and political ment les valeurs fondamentales auxquelles souscrivent la plu-
difficulty of process discussed in the previous section is ovér- part des Canadiens. Une fois surmontées les difficultés juridi-
comé, I would urge that the Committee in its délibérations ques et politiques du processus dont il a été question au
give the Charter and its content the highest priority. chapitre précédent, fengagerais les membres du Comité dans

leurs délibérations à accorder la plus grande priorité à la

Charte et à ses dispositions.
I have some specific comments which are not to be con- Je vais maintenant faire quelques observations qui ne doi-
struéd as substantive criticism but more in the nature of vent pas être interprétées comme des critiqués sur la substance
constructive suggestions for improvément. First and foremost, du projet de loi, mais plutôt comme des suggestions constructi-
l am véry concerned about the all-embracing limitation clause ves en vue de l’améliorér. Ce qui m’inquiète surtout, c’est le
found in clause 25. To the layman reading the bill for the first caractère restrictif de certaines dispositions de l’article 25.
time, it appears that the important rights and freedoms grant- Pour le non-initié qui lit lé projet de loi pour la première fois, il
ed under Clauses 6 to l0, l4, l6, 19 and 21 can be éffectivély semblerait que les droits et libertés d’importance accordés aux
taken away by other laws considered to be termes des articles 6 à l0, l4, 16, 19 et 21 peuvent être abolis

efficacement par d’autres lois lorsqu’elles sont
-—justifiable in a free and democratic society in the . . justifiées dans une société libré et démocratique par la
interests of public safety or héalth, the interests of the santé, la sécurité, la paix publique, ou l’exercice dés droits
peace and security of the public, or the interests of the et libertés individuels . ..

rights and freedoms of others.

The inférence that what one hand may give the other may take La déduction que ce qué l’on donne d’une main péut être repris
away is bound to breéd public cynicism. de l’autre ne peut qu’engéndrer le cynisme du public.

To the constitutional lawyer, Clause 25 is an open invitation Pour l’avocat constitutionnel, l’article 25 n’est rien moins
to the Supreme Court of Canada t0 watér down through qu’une invitation â la Cour suprême du Canada d’amoindrir
interprétation, as indeed happened with the Canadian Bill of par son interprétation, tout comme cela s’est produit dans le
Rights, the protection of the individual rights and freedoms to cas de la Déclaration canadienne dés droits, la protection des
perhaps an unwarranted extent. This may reducé thé impact of droits et libertés individuels à un point injustifié. Ainsi, la
the Charter to little more than a statute ofinterpretation. This portée de la Charte s’en trouverait diminuée au point où
is largely spéculation at this time, because it really dépends on cellé-ci né serait plus qu’une loi d’interprétation. Évidemment,
what the Supreme Court of Canada does with the Charter. I pour l’instant ce n’est que pure spéculation, puisque tout
know that many federal constitutions, such as in West Ger- dépend de ce que la Cour suprême du Canada fera de cette
many, contain similar limitation sections réspécting certain Charte. Je sais qué bien des constitutions fédérales, notam-
rights and freedoms. Clause 25 is about the broadest l have ment cellé de l’Allemagne de l‘Ouest, comportent des disposi-
seen, applying to all thé rights and freedoms in thé entire tions semblables restreignant certains droits et libertés. L’arti-
Charter. The judges of the Supreme Court already have cle 25 est presque lé plus général que j’ai vu, car il porté sur
certain powers of limitation, adopting normal principles of tous les droits et libertés de toute la Charte. Les juges de la
interprétation and through the development of various doc- Cour suprême possèdent déjà certains pouvoirs de restriction,
trinés based usually on a test of reasonableness. There is no en raison des principes courants d’interprétation et a la suite

9:71

:133? ‘ ï i 97s p Constitution
l ‘lltrtul [Traduction]
‘men’ atttîh limitation section in the U.S. Bill of Rights and the de l’évolution de diverses doctrines s’inspirant habituellement
M ironie Court Justices in that countr have not hesitated to de ce ui est raisonnable. Il n’existe aucun article de limitation
I . A b . i q – , – y .
lnlui‘ iret tlie U.S. bill with some kind of limitation based de ce genre dans la loi américaine des droits de la personne, et
l . A v r \
goiicriilly on reasonableness. les juges de la Cour supreme de ce pays n’ont pas hésite a
interpréter la loi américaine ‘en tenant compte de certaines
t ‘ ‘ fondées en général sur ce qui est raisonnable.
mgm restrictions , . ,
My prcference therefore would be to remove Clause 25 Je préférerais donc voir abroger tout l’article 25 et faire
tionipletely-ahdflto place my faith in the judges of the Supreme confiance aux juges de la Cour suprême du Canada, qui
m » (Zourt of Canada to do what isjust under the circumstances of rendront justice selon les circonstances de chaque affaires Le
üm » eiicli case. Professor Lederman probably disagree with me on professeur Lederman n’est sans doute pas d’accord avec moi à
e tlils point, as lie feels Clause 25 warns eo le that the must ce su’et uis u’il estime ue l‘article 25 met les gens en garde
ntle .,. pp . y .JP.q .q, . .,
mm not take these specified rights and freedoms too litcrally; that qui ne doivent pas interpréter les droits et libertes précises
_e et lit. without qualification whatsoever. l am sympathetic to that d’une façon trop littérale; dest-à-dire, sans la moindre restric-
sentimenybut I do not feel the broad language of Clause 25 is tion. Je comprends ce sentiment, mais je ne crois pas que la
llic answer. Judicial limitation throu h inter retation in the formulation très générale de l’article 25 soit la ré onse. Une
| t g p . . . . . ,. \ n z – 1p
êrä » Supreme Court of Canada is far more workable and can be restriction juridique, grace a lïnterpretation donnee à la Cour
‘n95 just as easil understood as the blunt instrument of Clause 25. su réme du Canada, me semble lus facile à a li uer et lus
tic y r pl cl i p l Ppl qzs p
n aci e à compren re que a matraque qu’est ‘artic e .
a l . . . , . . .
blî ‘ l have two other technical concerns with the language ofthe J’ai deux. autres préoccupations dbrdretechriique qui por-
flw charter, matters raised by Professor Walter Tarnopolsky of tent sur le libelle de la Charte et qui ont deja ete soulevees par
id}; (‘Jsgoode Hall Law Scliool when he appeared before the Senate le professeur Walter Tarnopolsky de la Faculté de droit d‘Os-
au Lommittee on August l0. goode Hall lorsqu il a comparu devant le comite du Sénat, le
ans 20 l0 août.
la ‘ 15
4 The first relates to the use of the words “and continue to Ma première réserve porte sur le mot «jouit», au début des
01′ enjoy” at the beginning of Clauses 6 and 7, _woi’ds which articles 6 et 7, mot qui pourrait sousentendre la doctrine figée
« 39 possibly im l the frozen conce ts doctrine which has been invo uée ar certains uges de la Cour su rême du Canada
_ . P y _ P ‘l P_ ’ J I l P _
41′ einployed by some judges of the Supreme Court of Canada to pour restreindre Pevolution éventuelle de la Déclaration cana-
,Ï° limit the potential development of the Canadian Bill cf Rights dienne des droits et invoquant Pexpression qu’en y trouve à
tlirough the use of the words “have existed and shall continue l’article l: «ont existé et continueront à exister». La meilleure
n11 t0 exist » in Clause 2 of that Bill. The easiest way to ensure façon de s’assurer que les droits et libertés individuels de la
u)‘ that individual rights and freedoms in the Charter are those charte évolueront avec le temps et ne comprendront pas uni-
“5 that evolve over time and not merely those that exist at the quement ce qui existe au moment de Fadoption, de la formula«
time of the Charter’s enactment, constitutionalization or tion dans la constitution ou de Fentérinement de la Charte, est
1a entrenchment, is merely to remove the hrase “continue to sim lement de rayer le motwouit».
V n P P J
[5 enjoy .
The second oint relates to the unfortunate wording of Ma deuxième réserve orte sur la formulation maladroite de
. l’ . . . . l? , .
Clause 23, which is the operative section to make the Charter l’article 23, qui est l’article exécutoire de la charte. Tel que
is work functionally. As suggested by Professor Tarnopolsky to proposé par le professeur Tarnopolsky au comité du Sénat, je
the Senate Committee, l think it should be revised to make it crois qu’on doit réviser cet article, afin qu’il soit clair que toute
_, clear that inconsistencies between an law or administrative différence entre une loi administrative, ou autres, et les dis o»
r act and the provisions of the charter should result in that law sitions de la charte, rend nulles et sans effet les dispositions de
5 or administrative act being rendered inoperative and of no cette loi ou de ce statut administratif. En restreignant les
5 effect. To confine the clause just to laws and not administra- dis ositions de cet article aux seules lois et non aux statuts
I . . . . p. . . 1 –
1 tive acts thereunder would be to exclude many low visibility administratifs, on permet d’exclure un grand nombre de deci-
1 decisions in the administration of ‘ustice, articularl the sions eu visibles au niveau de Fadministration de la ‘ustice,
J P
P Y J

exercise of police powers, from the Charter’s protection, Ieav-
ing a major hole indeed.

As for the content of thc various rights and freedoms, l have
no quarrel witli the cxisting lists in Clauses 6 and 7 but would
suggest one addition to the list of political rights and freedoms
in Clause 6. Given the unfortunatc tendency of governments
throughout Canadawand I emphasize the plural of the word
“governments”—towards unnecessary secrecy and the result-
ing cynicism which this generates among people and their
attitudes to and in dealings with governments, I would propose

particulièrement en ce qui concerne l’exercice des pouvoirs de
la police, de la protection de la charte, lacune grave.

Pour ce qui est de l‘étendue des divers droits et libertés, je ne
trouve rien à redire à la liste actuelle qui figure aux articles 6
et 7, mais ÿaimerais proposer qu’on ajoute quelque chose à la
liste des droits et libertés politiques, à l’article 6. Compte tenu
de la malheureuse tendance des gouvernements au Canada . , .
et je souligne le pluriel du mot «gouvernements», . . au secret
inutile, et au cynisme qui en découle parmi la population dans
son attitude, lorsqu’elle fait affaire avec les gouvernements,

9 : 72 Constitution

[Texl]
that you consider adding a freedom of information provision to
the protected rights and freedoms along thc following lines:

Access of the individual togovernment information other
than that related to national defence, international rela-
tions, federal-provincial relations, Cabinet documents,
policy advice, law enforcement, personal privacy, legal
opinions and commercial or financial information.

Now, the articulation of that right follows along the lines,
very specific linesfiof-the recommendations of the Standing
Joint Committee on Regulatiôns and Other Statutory Instru-
ments which reported June 28 last, and is, frankly, a document
with which I am in full agreement.

The broad ambit of Clause 8 causes me some concern. This
clause would guarantee‘ to every citizen of Canada, whatever
the place of his résidence or domicile, to acquire and hold
property in any province or territory. This clause, if required to
be adopted in all provinces, would, in effect, overturn the
decision of the Supreme Court of Canada in the Morgan case,
decided in 1975, and effectively limit the right of a province,
such as Prince Edward Island, to restriet non-résident owner-
ship of land to a maximum of 10 acres in the interests of
restricting tourist or development lands from falling into the
hands of absentee owners, pursuant to local development
objectives of that province.

I note that the provinces, in their Regina communiqué of
August 10 were concerned over this section and its potential
interférence with provincial législation respecting land owner-
ship and other matters. Therefore l would urge you to have a
close look at Clause 8 in this light. In any event, I would offer
the legal opinion that Clause 8, without entrenchment, may be
ultra vires Parliament since it so clearly deals with property in
the provinces and seeks to overrule an existing decision of the
Supreme Court of Canada which has apparently settled the
matter.

Before moving on to the next clause, I would emphasize that
you should be under no illusion as to the practical effect of
constitiitionalization or entrenchment of the charter in terms
of the exercise of real power under our constitutional system.
There will be, to a degree, a transfer of real power in the
protection of individual rights and freedoms away from Parlia-
ment and the législatures towards the courts, particularly the
Supreme Court of Canada, and that is why there must be
extreme care taken in making adjustments to the Supreme
Court of Canada not only to preserve those aspects of it which
are working well but to ensure that it will be institutionally
equipped, both internally and in the public mind, to cope with
this new exercise of power which an entrenched charter would
bring about.

Now dealing with the Supreme Court, the draftsmen of
clauses 101 to 115 of Bill C-60 has made a valiant attempt to
accommodate a variety of competing interests. Ever since the
Victoria Charter discussions of 1971, provincial governments
have properly demanded the right to participate in the making
of appointments to the court, This deinand was repeated in the

[Translation]

j’aimerais proposer que vous envisagiez d’ajouter une disposi-
tion sur la liberté de l’information à la liste des droits et
libertés protégés, par exemple:

Permet à l’individu d’avoir accès aux renseignements gou-
vernement aux autres que ceux qui portent sur la défense
nationale, les relations internationales, les relations férié»
raies-provinciales, les documents du Cabinet, les conseils
en matière de politique, le maintien de l’ordre, la vie
privée, les opinions juridiques et des renseignements coni-
merciaux et financiers.

La formulation d’un tel droit donne suite aux recommando-
tions très précises du Comité mixte permanent sur les règle-
ments et autres textes réglementaires dans son rapport du 28
juin dernier, document avec lequel je suis parfaitement
d’accord.

La portée générale de l’article 8 me préoccupe. En effet,
l’article vise à garantir à tout citoyen canadien, indépendam-
ment de sa résidence ou de son domicile, le droit d’acquérir des
biens dans toute province ou territoire. Si cet article doit être
adopté par toutes les provinces, la décision de la Cour suprême
du Canada dans l’affaire Morgan de 1975 risque d’être renver-
sée et de limiter efficacement le droit d’une province, telle que
Plle-du-Prince-Édouard, de limiter la propriété foncière des
non-résidents à dix acres au plus, en vue de restreindre le
tourisme ou d’empêcher que les terres exploitables tombent
entre les mains de propriétaires absents, afin de préserver les
objectifs locaux d’aménagement de la province.

Je remarque que les provinces, dans leur communiqué de
Regina du 10 août, se sont dites préoccupées de cet article,
ainsi que du risque d’interférence avec les lois provinciales sur
la propriété foncière et d’autres questions. Par conséquent, je
vous encourage à examiner avec soin l’article 8, sous ce jour.
De toute façon, je dirais que d’un point de vue juridique,
l’article 8, s’il n’est pas entériné, risque d’être ultra vires,
puisqu’il porte clairement sur la propriété dans les provinces et
vise à renverser une décision déjà rendue par la Cour suprême
du Canada, qui semblerait avoir déjà réglé la question.

Avant de passer à l’article suivant, j’aimerais souligner que
vous ne devez garder aucune illusion quant aux résultats
pratiques de l’inclusion ou de Pentérinement de la Charte dans
la constitution sur l’exercice du pouvoir réel dans notre régime
constitutionnel, Il y aura, jusqu’à un certain point, un transfert
du pouvoir réel de protection des droits et libertés individuels
du Parlement et des assemblées législatives aux tribunaux,
particulièrement la Cour suprême du Canada, et c’est la raison
pour laquelle il faut prendre grand soin, en modifiant la Cour
suprême du Canada, non seulement de préserver les aspects
qui fonctionnent bien, mais de s’assurer que ce tribunal possé-
dera les instruments nécessaires, et en pratique et dans l’esprit
du public, pour faire face à ce nouvel exercice de pouvoir que
lui accorderait une charte.

Maintenant, pour parler de la Cour suprême, les rédacteurs
des articles 101 a 115 du Bill C-6O ont tenté vaillamment
d’accommoder divers intérêts en conflit. Depuis les discussions
sur la charte de Victoria, en 1971, les gouvernements provin-
ciaux ont avec justesse demandé le droit de participer aux
nominations â ce tribunal. Les propositions de 1976 des pro-

i v:

_._._.._.._..-. —r-in-q.——r—»

5-9-1978

[Texte]

1976 proposais of the provinces and again in the August 10
Regina communique this suinmer. lt is right and proper to
provide some mechanism for accommodating this provincial
involvement. ‘

0 2020

There have also been political critieisms of the Court that it
does not adequaÏcly_ represent regions of the country, a com-
plaint coming particularly from British Columbia. In Quebec
there have been political criticisms that the court is a tool of
Ottawa and that three of the nine judges is an insufficient
representation, given-the possibility of civil law appeals going
to the Supreme Court ofCanada and on which some judges
trained only in the common law may sit.

ln the face of all this, it must be observed, and I was pleased
that the Minister of Justice last Thursday pointed this out,
that the Supreme Court of Canada is functioning rather well,
and I agree with him when he stated that the court has
consistcntly demonstrated’ the highest integrity and lias been
guided only by proper legal considérations in reaching its
decisions. l point out that it has achieved this high quality in
the face of a very heavy workload.

1 am not as concerned as some lawycrs by the proposal to
increase the size of the court from nine to eleven. If there are
other genuine reasons for increasing the size of the court, such
as permitting broader regional représentation of giving Que-
becers greater réassurance that the special needs of the civil
law will be protected by an increase in the number of judges
trained in tlie civil law from Quebec, then I see little harm and
some possible advantage to increasing the size. I know that
some lawyers have argued that increasing the size may destroy
the collegiality of the court, thereby decreasing its quality as a
court. l note that the Canadian Bar Association Committee
has put forward that view. l would indicate that I do not share
that position. The saine type of arguments were advanced, 1
recall, when there was a proposal to increase the size of the
Ontario Court of Appeal from nine to twelve and then to
fifteen, including arguments that I heard from some of the
judges of the court themselves. Subsequently, the size of the
Court was increased over these objections, and I can say, as a
member of the Ontario Bar, that the quality of the Court of
Appeal in Ontario is at as high a level as it has ever been in my
expérience. There is no question that the case-load of the
Supreme Court of Canada is going to increase if the Canadian
Charter of Rights and Freedoms is entrenched in the constitu-
tion. A move to eleven judges may well provide that extra
judicial manpower needed to manage the increased workload.
It would still be possible to have a full court of eleven sitting en
banc in important constitutional cases, although in other cases
one might have panels of three or five, as the case may be.
Also it would not be unreasonable to have constitutional cases
being heard by a panel of, say, nine judges from an eleven-man
court, allowing for the usual type of sickness or absence that
can arise from time to time, and of course is now the case with
the present Chief Justice.

Constitution 9 :73

[Traduction]

vinces ont répété cette exigence, tout comme le communiqué
de Regina du 10 août de cet été. Il est juste et bon de prévoir
un mécanisme quelconque pour donner suite à cette demande
de participation provinciale.

On a également entendu des critiques de la Cour, au niveau
politique, voulant que celle-ci ne représente pas toujours adé-
quatement les régions du pays, plaintes qui viennent surtout de
la Colombie-Britannique. Au Québec, les milieux politiques
ont prétendu que la Cour est un outil d’Ottawa et que trois des
neuf juges ne constituent pas une représentation suffisante,
puisqu’il est possible de faire appel a la Cour suprême du
Canada en matière de droit civil, alors que certains de ces
juges ne connaissent que le droit commun.

Malgré toutes ces critiques, on doit faire remarquer, ct
j’étais heureux d’entendre le ministre de la Justice, jeudi
dernier, le souligner, que la Cour suprême du Canada fonc-
tionne assez bien, et je suis d’accord avec lui pour dire que le
tribunal a toujours fait preuve de la plus grande intégrité et ne
s’est laissé guidé que par des considérations juridiques appro-
priées pour en arriver à ses décisions. Il est à noter que cette
haute qualité a été réalisée malgré l’ampleur du travail a faire.

Je ne suis pas aussi préoccupé que certains avocats par la
proposition voulant qu’on augmente le nombre de juges du
tribunal de 9 à ll. S’il existe d’autres bonnes raisons d’aug-
menter le nombre de juges, comme de permettre une meilleure
représentation régionale ou d’assurer les Québécois que les
besoins spéciaux du droit civil seront protégés en augmentant
le nombre de juges du Québec, qui ont étudié le droit civil,
alors, je ne vois pas grand mal, mais plutôt certains avantages,
à augmenter le nombre de juges. Je sais que certains avocats
ont tenté de faire valoir qu’en augmentant le nombre de juges,
on allait détruire le caractère collégial du tribunal, diminuant
ainsi sa qualité. Je remarque que le comité du Barreau cana-
dien a présenté cette position. J’aimerais dire que je ne partage
pas ce point de vue. Je me souviens qu’on a présenté les mémés
arguments lorsqu’il a été proposé d’augmenter le nombre de
juges de la Cour d’appel de l’Ontario de neuf à douze, et
ensuite à quinze, arguments invoqués par certains juges du
tribunal même. Par la suite, on a néanmoins augmenté le
nombre de juges de ce tribunal, malgré les objections, et je
peux dire, en ma qualité de membre du Barreau ontarien, que
la qualité du travail de la Cour d’appel de l’Ontario est aussi
élevée qu’auparavant, à ma connaissance, Il ne fait aucun
doute que le nombre d’affaires confiées â la Cour suprême du
Canada va augmenter si la Charte canadienne des droits et
libertés est entérinée dans la constitution. En augmentant à l1
le nombre de juges, on aura probablement le nombre néces-
saire pour faire face à cette augmentation du travail. Il sera
quand même possible de faire siéger les effectifs complets de
11 juges, en pleines assises, pour entendre les affaires constitu-
tionnelles importantes, bien que, pour d’autres affaires, on
pourrait siéger à trois ou a cinq, selon le cas. Il ne serait pas
impossible non plus de faire entendre des affaires constitution-
nelles par, disons, 9 des l1 juges, pour tenir compte des
maladies ou absences habituelles, qui peuvent survenir de

9 I 74 Constitution

[ Text]

Let me say a word or two about the notion of regional
représentation in the court inhérent in Section 104. This
concept neéd not detract from the principle of the indepen-
dence of the judiciary which is fundamental to the court’s very
existence. There is an informal regional allocation system
already in existence‘ Jnvthe present process of appointing
Supreme Court judges. While the three from Québec are
stipulated by statute, the remaining six are broken down as
three from Ontario, twofrom thfie West and one from the
Atlantic provinces. This isnot written down anywheré; it is
simply constitutional convention and practice. To go one step
further and put this in the constitution is really a recognition
of existing practice. Is it not réasonable to expect that in as
diverse a country as Canada we appoint nine or eleven men not
only with the best legal. minds available but whose lives and
expérience derive from différent parts of thé country? If the
writing down of the convention or practices serves to reassure
people in various régions of Canada that there is this diversity
of expérience, as well as legal excellence on the court, are not
the decisions of the court likely to have a greater legitimacy
and creditability across the country as a whole’? Personally I
feel that the fears that judges appointed as représentatives
from a région will become, in effect, political representatives
on the court for that région are unfounded. And l say tliat
having read the recommendation of the Committee of the
Canadian Bar Association.

Bill C-60 provides a complex mechanism by which the
provinces would be consulted before judges are appointed. ln
the absence of agreement appointments would be made by a
nominating council. All appointments would be subject to
affirmation by the House of Fédération.

0 2025

This appointment process is definitely an improvement on
the present situation because to some extent it meets provincial
demands to participate. The affirmation process in thé House
of the Fédération removes some of the secréey inhérent in thc
process and provides a further check against the poténtiality of
bad or perverse appointments. However, given the fact that
both measures involve a substantial departure from existing
practice, I wonder if both are really necessary. lndééd, is there
not a bit of a trade«off in the sense that an affirmation process
in the House of the Fédération may be necessary if the present
appointment practice is t0 be retained with all its deficiéncies,
wheréas if there are substantial improvéments to the appoint-
ment process involving the provinces, thé affirmation process
may not bé necessary at all? There will always bé some
lawyers and judges of lower courts who might be offended by
an open affirmation process in the Upper House, U.S.-style,
and as a result décline to let their names go forward. However,
I am inclined to think that younger generations of lawyers
would be less offended by the openness of the process and
indeed consider it as another adjunct of open government so

5-9-1978

[Translation]
temps à autre, comme c’est bien sûr le cas du juge en chef
actuel.

Permettez-moi maintenant de dire quelques mots au sujet de
l’idée de la représentation régionale au- tribunal, compris à
l’article 104. Cette idée ne va pas nécessairement à l’encontre
du principe d’autonomie du judiciaire, fondamental à l’exis-
tence même du tribunal. Il existe déjà un régime officieux de
répartition régionale pour la nomination des juges de la Cour
suprême. Bien que la loi prévoit que le Québec aura trois juges,
les six autres sont répartis de la façon suivante: trois de
l’Ontario, deux de l’Ouest et un des provinces de l’Atlantique.
Ce n’est écrit nulle part; c’est simplement dans les coutumes de
la constitution. En allant un pas plus loin, en le précisant dans
la constitution, ce n’est en réalité qué la reconnaissance de ce
qui se fait déjà. N’est-il pas raisonnable de s’attendre à ce que,
dans un pays aussi diversifié que le Canada, nous nommions 9
ou l1 hommes qui n’ont pas seulement 1e meilleur esprit
juridique, mais dont l’existence et l’expérience s’enracinent
dans les différentes parties du pays? Si le fait de mettre par
écrit les us et coutumes permet d’assurer les habitants des
diverses régions du Canada quc le tribunal, en plus d’une
excellence juridique, possédera une expérience diversifée, les
décisions du tribunal ne seront—elles pas plus légitimés et
mieux acceptées dans tout le pays’! Personnellement, j’estime
que les craintes voulant que les juges nommés en tant que
représentants d’une région deviendront en réalité des représen-
‘tants politiques au sein du tribunal ne sont pas fondées. Et je le
dis après avoir lu les recommandations du comité du Barreau
canadien.

Le Bill C-60 prévoit un mécanisme complexe de consulta-
tion avec les provinces avant la nomination des juges. En
l’absence d’ententes, c’est un conseil dé nomination qui se
chargerait de la tâche. Toutes les nominations seraient faites
sous réserve de l’approbation de la Chambre de la fédération,

Cette proposition de nomination est une nette amélioration
par rapport a la situation actuelle, puisque, jusqu’à un certain
point, elle permet de répondre aux désirs des provinces qui
veulent un rôle de participation active. La procédure de confir-
mation â la Chambre de la fédération établit une brèche dans
le mur du secret inhérent à ce genre de choses, tout en donnant
sa pleine garantie contre des nominations qui pourraient se
révéler mauvaises ou même contrariantes. Cependant, puisque
ces deux mesures supposent qu’on s’écartera substantiellement
de la pratique actuelle, je me demande si elles sont toutes deux
vraiment nécessaires. Ne pourrait-il pas y avoir compromis,
puisqu’il serait peut-être nécessaire d’adopter une procédure de
confirmation â la Chambre de la fédération si la procédure de
nomination actuelle devait être retenue avec tous ses défauts,
tandis que si elle était l’objet d’une amélioration considérable
et que les provinces pouvaient y être mêlées, ne se pourrait-il
pas que cette procédure de confirmation soit inutile? Il y aura
toujours certains avocats et jugés des tribunaux inférieurs qui
s’offusqueront d’une procédure de confirmation ouverte à la
Chambre haute, â la mode des États-Unis, et qui, pour cette

1th

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ta-
En
se
tes

5-9-1978 _ Constitution

[Texte]
necessary to restore public confidence in the face of traditional
governmental penchant for secrecy.

Nevertheless, ifvl had to make a choice between open
affirmation inafhe Upper House and revisions to the appoint-
ment process to involve the provinces directly, l would adopt
the latter, given present demands as i understand them.

The appointment process contemplated by Clause l06 of
Bill C-60 is‘a start‘ in. the right direction, but the provinces
through their Attorneys General are still iimited to minority
participation ,in thenominating council, and it is still the
Attorney General of Canada who places a name in nomina-
tion. l would prefer the method outiined by Professor Leder-
man to the state Senate Committee on August 9 where a
judicial nominating council has the power to seek out and
establish the list of persons éligible for appointment in the first
place, and then the Attorney General of Canada is confined to
appointing from the list. In this way you get real provincial
input into the originating of names entering thc nomination
process, as well as making it possible to involve persons other
than lawyers and Chief Justices on the nominating council. At
the same time the Attorney General of Canada would still be
the person to make the ultimate appointment from the list
prepared by the nominating council.

In summary, I see direct provincial participation in the
appointment process as a primary reform required in this area.
Open affirmation in the Upper House, while perhaps desirable
sometime in the future, is not as pressing, and it certainly
would not be one of the central functions of that body as it is
conceived under Bill C—60. Accordingly it might best be left
for future consideration unless there is widespread public
demand for it. This should not arise as long as there is a proper
nominating process to ensure only the highest quality of
judicial appointments from each region of the country.

Now to move on to what appears to be a favourite subject
with this Committee, the Upper House. My comments here
will be brief.

Notwithstanding what I heard earlier this afternoon, I still
favour the proposais of the Ontario Advisory Committee on
Confédération which has already appeared here. These pro-
posais would involve members appointed by and representing
the provincial governments, serving at the pleasure of the
Lieutenant Governor in Council. l would not prohibit members
oî the Upper House from being members in the legislative
assembly of a province, and indeed would expect a limited
number of individuals, including the Premier and Cabinet
ministers, to participate in appropriate debates, depending on
the subject matter and the timing.

I would differ from the Ontario Advisory Committee pro-
posais only in that l would permit one third of the members of
the Upper House to be appointments of the federal govern-
ment, serving at the pleasure of the Governor General in

[Traduction]

raison, refuseront que l’on propose leur candidature. Cepen-
dant, j’ai l’impression que les jeunes avocats de la nouvelle
génération s‘offusqueront beaucoup moins de cet étalage au
grand jour et avanceront, même, que le penchant traditionnel
du gouvernement pour le secret s‘en trouve encore diminué,
restaurant ainsi la confiance publique.

Néanmoins, si j’avais à faire un choix entre la confirmation
publique à la Chambre haute et la révision, par les provinces,
des nominations, ÿadopterais plutôt la deuxième procédure, à
la lumière de ce que je comprends des exigences actuelles.

La procédure de nomination proposée a l’article l06 du Bill
C-60 est un pas dans la bonne direction, mais les provinces,
par le biais de leurs procureurs généraux, se retrouvent dans
une situation minoritaire au sein du conseil de nomination, et
C’est toujours le procureur général du Canada qui dresse la
liste des candidats. Je préfère la méthode proposée par le
professeur Lederman au comité du Sénat, le 9 août, où la liste
préalable des candidats est dressée par un conseil de candida-
ture juridique, après consultation avec les éventuels candidats,
liste à laquelle doit s’en tenir le procureur général du Canada
pour faire son choix. Les provinces ont ainsi leur mot a dire, et
peuvent alors siéger au conseil de candidature des personnes
autres que des avocats ou des juges en chef. Cependant, il
revient toujours au procureur général du Canada de faire le
choix ultime à partir de la liste dressée par le conseil de
candidature.

En résumé, la première réforme à envisager en ce domaine
vise la participation directe des provinces. La confirmation
publique à la Chambre haute, éventuellement opportune, n’est
pas aussi pressante et ne serait certainement pas le rôle le plus
important que pourrait jouer cet organisme décrit dans le Bill
C-60. Peut-être vaudrait-il mieux reporter Pétude de cette
question à une date ultérieure, à moins que le public ne l’exige
de façon pressante. Cela ne posera pas de problème tant et
aussi longtemps qu’existera une procédure appropriée de nomi-
nation assurant que seuls seront choisis, dans chaque région du
pays, les gens de robe parmi les plus compétents.

J’aborde maintenant ce qui semble être le sujet le plus
important pour votre Comité, la Chambre haute. Je serai bref.

Nonobstant ce que j’ai entendu plus tôt cet après-midi, je
préfère toujours les propositions faites par le comité consultatif
ontarien sur la Confédération qui s’est déjà présenté devant
vous. D’après ces propositions, les membres seraient nommés
par les gouvernements provinciaux et les représenteraient et
serviraient selon le bon plaisir du lieutenant-gouverneur en
conseil. Je n‘interdirais pas aux membres de la Chambre haute
de faire partie d’une assemblée législative provinciale; au
contraire, je voudrais qu’un nombre précis de personnes, y
compris les premiers ministres et les ministres provinciaux,
participent en temps et lieu, le tout dépendant du sujet, aux
débats appropriés.

Contrairement au comité consultatif ontarien, je voudrais
que seulement un tiers des membres de la Chambre haute
soient nommés par le gouvernement fédéral et ne servent que
selon le bon plaisir du gouverneur général en conseil. Tout

9 : 76 Constitution

[Texll

Council. As with provincial members, l would not exclude
members of the House of. Commons, particularly Cabinet
ministers, from participating inappropriate debates.

I see no reason to change the name to either House of the
Federation or House of the Provinces. Kecp the name “Sen-
ate”. It is known and respected throughout the country.

Under these proposals,.bbth_federal and provincial Cabinet
ministers participating in the Upper House would still remain
responsible to their respective legislatures. Their participation
in debates in the Upper House would not be unlike certain
aspects of existing federal=provincial conférences on certain
subject matters. However, these debates would not be a substi-
tute for the conference composed of the Prime Minister of
Canada and the First Ministers of the provinces as is described
in Clause 97 of Bill C-60.

Finally, there might be stipulated, or it might evolve as a
matter of practice, that say half the provincial and half the
federal members of the Upper House would be appointed for a
fixed term of say six years, to ensure a degree of permanence
and continuity in the Upper House, and with a further possi-
bility of such appointments being renewed for the same period
by the provincial or federal executive as the case may be.

0 2030

Finally, deal with the beginning of Bill C-60, the Preamble
and Statements of Aims. in my présentation to the previous
Joint Committee eight years ago, l emphasized that a new
constitution should attempt to articulate the shared values of
the Canadian people. I indicated that this could be done in
some respects through an entrenched Bill of Rights but that it
also could be done through a preamble or merely a declaratory
statement of values in the body of the constitution itself. I
emphasized that this was necessary not only so that the
constitution would truly represent the soul of the Canadian
people but to enhance its éducative value, particularly with
young people. And l suggested then that the Committee might
enlist the assistance of a poet or one of the Canadian literary
giants, rather than lawyers or politicians, if such a task were to
be undertaken.

I am delighted to see that the government in Bill C-60 has
adopted this recommendation in every respect except the last. I
am not suggesting that your Committee, either alone or with
literary assistance, make substantial révisions to either the
Preamble or the Statement of Aims, because l think the
draftsman has done a fairiy good job on it as a piece of
legalese. lt is easily, or reiatively easily, capable of being
interpreted by the courts. While some may complain that the
language is corny and lacks inspiration, my own view is that it
does not harm and may do some good. indeed it may even
point us in the right direction as a nation.

Thank you.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Thank you
very much, Mr. Atkey. I think this is a rather unprccedented
night. We have received this afternoon a second message from

[Translation]
comme pour les membres des députations provinciales. jt!
n‘interdirais pas aux députés de la Chambre des communes, o!
encore moins aux ministres, de participer aux débats qui lus
intéressent.

Je ne vois pas pourquoi on adopterait Fexprcssion Chambre
de la fédération ou Chambre des provincessGardez pour nom;
«Sénat». Il est connu et respecté partout au pays.

En vertu de ces propositions, les ministres des cabinetn
fédéral et provinciaux faisant partie de la Chambre hauts:
répondraient toujours à leur assemblée législative respective.
Leur participation aux débats de la Chambre haute rappelle»
rait tout simplement certains aspects de conférences fédérales-
provinciales actuelles portant sur certains sujets. Cependant,
ces débats ne remplaceraient pas la conférence des premiers
ministres décrite a l’article 97 du Bill C-60.

Enfin, on pourrait préciser, ou peut-être cela s’inscrira-t—il
dans l’usage, que, disons‘, la moitié des représentants des
provinces et du gouvernement fédéral à la Chambre haute
seraient nommés pour un mandat précis, disons, de six ans,
pour assurer à cette Chambre haute un élément de permu-
nence et de continuité, tout en précisant qu’à Fexpiration, les
mandats pourraient être prolongés pour la même période par
l’exécutif provincial ou fédéral, selon le cas.

Enfin, je traite du début du Bill C—60, dest-â-dire du
préambule et de la finalité et des objectifs. Lorsque je me suis
présenté devant le comité mixte qui siégeait il y a 8 ans, j’ai
souligné que toute nouvelle constitution devrait définir les
valeurs communes à tout le peuple canadien. J’ai dit que cela
pourrait se faire soit en entérinant une charte des droits, soit
dans le préambule, soit dans une déclaration dans le texte
même de la constitution. J’ai précisé que c’était nécessaire non
seulement si l’on voulait que cette constitution soit le reflet de
l’âme du peuple canadien, mais aussi si l’on voulait que les
gens, et surtout les jeunes, y puisent une valeur éducative. J’ai
proposé alors que le comité fasse appel aux services d’un poète
ou à l‘un des géants littéraires canadiens, plutôt que de s’en
remettre aux avocats ou aux hommes politiques, si l’on voulait
entreprendre une telle tâche.

Je suis heureux de voir que le gouvernement, pour le Bill
C-60, a tenu compte de cette recommandation, saufen ce qui a
trait à sa dernière partie. Je ne propose pas que votre Comité,
seul, ou ayant recours à l’aide de littérateurs, apporte des
changements profonds soit au préambule, soit a la partie
«finalité et objectifs», parce que je crois que le rédacteur s’est
trouvé un bon fil d’Ariane pour sortir de ce dédale de termino-
logie juridique. C’est un document que les tribunaux pourront
interpréter assez facilement. Certains se plaindront que le
texte manque de souffle et d’inspiration, mais je crois qu’il ne
fera pas de mai et fera peut-être même du bien. Il pourrait
même servir à remettre notre nation sur la bonne voie.

Merci.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Merci beaucoup,
monsieur Atkey. Je crois que notre séance de ce soir crée déjà
certains précédents. Nous avons reçu cet après-midi un

[Texlel

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tète
en
lait

5-9-l978 Constitution

iTexte]

West Germany as to what should be our approach to constitu-
tional reform. And this evening we have received a message
from the Red Tory wing of a very important political party. i
will ask Mr. Breau t0 start the discussions.

Mr. Breau: Thank you, Mr. Chairman. First of ail, I take it,
Mr. Atkeyhthat in the’ changes proposed for the Supreme
Court you agree with the principle that the judges from
Quebec would judge only on civil cases from Quebec?

Mr. AtkeyEAs a general proposition, at a very minimum, I
think the civilian judges should represent a majority of any
panel. l think, for example, if it were an important civil case
from Quebec you might have a panel of five, the four civilians
plus perhapsflone judge trained in the common law, but always
a majority; and of course, if there were a panel of three, totally
a civilian panel ofjudges.

Mr. Breau; When you say a civilian panel of judges, are
there civil law judges on the Court who are not from Quebec?
Is that possible’?

Mr. Atkey: lt is possible, but there are none and it is highly
unlikely there would bc any.

Mr. Breau; So you say you agree that only Qucbec judges
could judge civil cases arising out oi Quebec in the Supreme
Court’?

Mr. Atkey: As a basic principle, subject to minor variations
l have just stated.

Mr. Breau; Thank you.

Now, on the question of the Charter of Rights and Free-
doms, you have mentioned a few examples where you think it
could be unconstitutional. I take it you are aware-as I read
the bill, but l am not an expert in these things——that the
government has explained, and it was explaincd in the White
Paper, that there would be an opting-in mechanism. Even with
that opting-in mechanism, do you still think it could be ultra
vires? in the case of Prince Edward island that you mentioned,
on property rights, as l understand it, that clause would not
come into effect unless a province would want to opt in.

0 2035

Mr. Atkey: The difficulty that is created by Bill C-60 is that
as I read the words of Clause l31, the Charter would be
enacted as an ordinary statute of Parliament until the opting
in process took place. There are certain elements in Clause 131
that attempt to indicate the structure of how the opting in
takes place in a way which, l suggest, while it exists as an
ordinary statute of Parliament, would be ultra vires. Ultimate-
ly, when a province chooses to opt in and you have full
entrenchmcnt, then, ot » course, the legal difficulty is removed.
My argument was directed in that sense, Mr. Breau.

Mr. Breau; Only in the period of time that it would be
passed by Parliament and not constitutionalized?

9:77

[Traduction]

deuxième message de I’Allemagne de l’Ouest concernant la
façon dont nous devrions aborder la réforme constitutionnelle.
Ce soir, nous avons reçu un message d’une faction ultraconser-
vatrice d’un parti politique très important. Je demanderais à
M. Breau d’ouvrir le débat.

M. Breau; Merci, monsieur le président. Tout d’abord, je
crois bien, monsieur Atkey, que sur la question des change-
ments proposés pour la Cour suprême, vous êtes d’accord avec
le principe que les juges du Québec ne jugeraient que les
causes civiles du Québec?

M. Atkey: En général, au minimum, je crois que les juges au
civil devraient représenter une majorité de tout le conseil. Par
exemple, je crois que s’il y avait une cause civile importante
venant du Québec, il pourrait y avoir un conseil de cinq
personnes, dont quatre juges formés en droit civil et l’un en
«common law», mais il devrait toujours y avoir une majorité;
évidemment, s’il s’agissait d’un tribunal de trois, il devrait être
composé de trois juges formés au code civil.

M. Breau; Lorsque vous dites des juges formés au Code
civil, pourrait-il y avoir des juges ainsi formés qui ne vien-
draient pas de la province de Québec? C’est possible?

M. Atkey: C’est possible, mais il n’y en a pas et je ne crois
pas qu’il y en ait jamais.

M. Breau; Donc, lorsqu’il s’agit de causes civiles venant du
Québec, il n’y aurait que les juges du Québec qui pourraient
siéger à la Cour suprême?

M. Atkey: Ce serait le principe de base, assorti aux modifi-
cations mineures dont je viens de vous faire part.

M. Breau; Merci.

Maintenant, en ce qui concerne la Charte des droits et
libertés, vous nous avez donné quelques exemples ou il serait
possible qu’elle ne soit pas constitutionnelle. Je ne suis pas
expert en la matière, mais a la lecture du bill, je crois bien que
vous vous rendez compte que le gouvernement y a expliqué,
ainsi que dans le Livre blanc, qu’il y aurait un mécanisme
permettant de choisir une solution plutôt qu’une autre. Même
en tenant compte de ce mécanisme, croyez-vous toujours que
ce pourrait être ultra vires? Dans le cas de l’Île—du—Prince—
Édouard, dont vous avez parlé, concernant les droits a la
propriété, si j’ai bien compris, cet article n‘aurait d’effet que si
la province décidait de l’accepter.

M. Atkey: La difficulté qu’entraîne le Bill C-60, à l’article
131, c’est que la charte serait adoptée comme une loi ordinaire
du Parlement jusqu’à l’avènement du processus d’intégration.
Certains éléments de l’article 131 visant à préciser le méca-
nisme dïntégration seraient ultra vires a mon avis, tant que la
charte demeurerait une simple loi du Parlement. Finalement,
quand une province déciderait d’adopter la charte, ce qui
entraînerait une consécration complète, alors la difficulté juri-
dique serait éliminée. Voilà ce que je soutenais, monsieur
Breau.

M. Breau: La difficulté existerait seulement pendant la
période où la charte serait adoptée par le Parlement sans être
constitutionnalisée?

9 :78 Constitution

[Text]

Mr. Atkey: That is right, because the proposal of Phase 1, 1
understand, is to enact Bil C=60′,aa1l those sections without the
asterisks, and to have them as.the law of the land by July l,
1979. And my argument is onlj/ »directed to the fact that if
Parliament does enact that alone, it creates an illegality.

Mr. Breau; You realize-that in the kind of study we are
making here, we do not really ‘have a normal reference of the
bill after second reading; that îve have had referred to us a
broad order of reference, and any suggestion that we have with
regard to wording or that sort of thing, or any other process, it
has been said by the government would be welcome. Supposing
we do enact a charter of rights and liberties and presumably
some provinces do not agreee to any constitutional reform.
How else can we have a ‘charter of rights and liberties and
permit some provinces to opt in if they want t0?

It seems to me that unless you say we should not have
anything done before we get unanimous agreement by the
provinces, there would be no possibility of having this charter.

Mr. Atkey: That is not the case at all. The Canadian Bill of
Rights and the procédures for passing that as an act of
Parliament is a pretty good precedent that you might consider,
and indeed, thc extension of rights eontained in the Charter
substantively could be included in an ordinary act of Parlia-
ment like the Canadian Bill of Rights, Where you run into
difficulty is when you try to finesse-il » l can use that term—
you try to finesse the provinces through an attractive sort of
device such as is contained in Clause 131; that is where you
create the illegality for the reasons that l suggested in my
présentation. If you really want to enact a simple bill contain-
ing these rights and applying them to all federal laws, existing
and future federal laws, do that. But that certainly is not what
Bill O60 does, particularly given the light of Clause 131.

Mr. Breau; All right. Now, you mentioned that you have
some concerns with the limitations provision, and I have read
your comments carefully. What happens if there are no limita-
tions, if it is completely open and the government just has to be
concerned, or Parliament has to be concerned, that somebody
could take the matter to court? ls that thc balance that would
be there-in other words, we would leave it completely up to
the court to interpret at any given time what would be the
right recognition of some event that politicians in Parliament
will think is apprehended insurrection or state of war or some
kind of disaster?

Mr. Atkey: No, l think, if one studies the history ofjudicial
interpretation in this country, in Great Britain, in the United
States, just to give you three examples, that you will find that
the judges themselves, having the full power ofjudicial review,
which of course the bill envisages, in Clause 100, I believe,
they have a substantial discretion through the vehicle of
interpretation to not apply absolutely some of the protected
rights where it would bc unreasonable to do so. All Clause 25
does is to attempt to provide statutory language for what is in

5″?:“’.Îll

[Translation]

M. Atkey: C’est exact. Car, si je comprends bien, dans lu
phase 1, on se propose d’adopter tous les articles du Bill C-(JO
ne portant pas d’astérisque, en donnant à ces articles force du
loi d’ici le 1°‘ juillet 1979. Tout ce que je dis, C’est que si le
Parlement adopte cette loi unilatéralement, il y aurtllt
illégalité. i _

M. Breau; Vous vous rendez compte que dans le genre
d‘étude que nous faisons ici, nous ne renverrons pas vraiment
le bill après la deuxième lecture; on nous a confié un vaste
mandat, et toute proposition relative au libellé ou à tout autre.
processus sera bien accueillie, comme l’a dit le gouvernement.
Supposons que nous adoptions une charte des droits et libertés
et que certaines provinces ne seraient d’accord sur aucune
réforme constitutionnelle. Comment, autrement, pourrions-
nous adopter une charte des droits et libertés en permettant il
certaines provinces de Paccepter et de s‘y conformer, si elles le
désirent?

A moins que vous disiez que rien ne devrait être fait avant
d’obtenir le consentement unanime des provinces, il me semble
qu’il nous serait impossible d’adopter cette charte.

M. Atkey: Absolument pas. La Déclaration canadienne des
droits et les procédures ayant amené Padoption de cette loi au
Parlement constituent un excellent précédent dont il faut tenir
compte, et de fait, les droits supplémentaires contenus dans la
charte pourraient essentiellement être inclus dans une loi
ordinaire du Parlement, comme la Déclaration canadienne des
droits. La difficulté se présente au moment où on essaie
d‘entraîner, si vous me permettez cette expression, d’entraîner
les provinces grâce à toute sorte de propositions attrayantes,
comme on en retrouve à l‘article l3 l; voila d‘où provient
Fillégalité, pour les raisons dont j’ai fait état dans ma présenta-
tion. Si vous voulez vraiment adopter un projet de loi simple
établissant ces droits et les appliquant à toutes les lois fédéra-
les, qu’elles existent ou qu‘elles soient à venir, C’est cela qu’il
faut faire. Mais ce n’est certainement pas l’effet du Bill C-60,
particulièrement en regard de l’article 131.

M. Breau; D‘accord. Vous nous avez fait part de vos inquié-
tudes à propos des dispositions de limitation, et j’ai lu vos
remarques attentivement. Qu’est—ce qui se passerait s’il n’y
avait aucune limitation, si 1e tout était complètement libre et
que le gouvernement, ou le Parlement, n’aurait seulement qu‘â
sînquiéter de la possibilité que quelqu‘un amène la question
devant les tribunaux? Uéquilibre résiderait-il là’? Autrement
dit, nous dépendrions entièrement de l’interprétation des tribu-
naux qui, en tout temps, pourraient juger de la nature d’un
événement que les hommes politiques du Parlement auraient
pu considérer comme une insurrection appréhendée, un état de
guerre ou un désastre quelconque, n’est-ce pas?

M. Atkey: Non. Si l’on tient compte des antécédents de
Pinterprétation judiciaire au Canada, en Grande-Bretagne et
aux États-Unis, on verra que même s’ils disposent des pleins
pouvoirs de révision judiciaire, tel que prévu à l’article 100, les
juges exercent une grande discrétion dans leurs interprétations
en n’app1iquant pas absolument certains des droits protégés la
où il serait très raisonnable de le faire. A l’article 25, on tente
simplement d‘officialiser ce qui, de fait, constitue un test de la
nature raisonnable de la chose. Il n’y a pas de telle clause

56-127

[Texte
effect
clause
Suprer
Canad
clause
bill w
invita‘
freedt
to ex:
their
Mi
case-
limit:

:929 5€

5-9-1978

z, dans la
Bill C-60
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ions
s là
ante
e la
use

5-94978

[Texte]

effect a reasonableness test. There is not such a limitation
clause in the Canadian Bill of Rights, and seeing how our
Supreme Court, has in some respects watered down that
Canadian Bill of Rights, even in the absence of a limitation
clause, l am very hesitant t0 have a limitation clause in this
bill which in some respects might be regarded as an open
invitation to the court not to apply those protected rights and
freedoms in any meaningful sort of way. The judges are going
to exercise‘ their discretion which, of course, is their power and
their duty to do in a reaxsonable way.

Mr. Breau; What you are saying is that in effect, on a
case-by-ease basis, the court would really provide the
limitation.

“ a 2040

Mr. Atkey: That is correct. And l think that the judges are
capable, given the excellent judges we have in our Supreme
Court, of providing a reasonableness test that evolves over
time. l think it is more flexible and l think there will be
greater justice and therefore a greater utility to the system, if
you will, over time.

Mr. Breau; l would like to deal finally with another part of
your brief where you mention that the process that is proposed
by the government may not be constitutional. But you seem t0
waiver there because you say on the one hand that it is not
constitutional, then you say it is bad federalism, which is a
political judgment, and then you say in the summary and
elsewhere that

The unilatéral federal action proposed is “unconstitution-

al” in the broad political sense,
What is the différence between being unconstitutional in the
legal sense and in the political sense?

Mr. Atkey: Mr. Breau, this is a grey area where law tends to
overlap into political science. There have been scores of books
written on the subject and I think this is a classic example. I
can make a very strict legal case that some of the provisions of
this bill are ultra vires.

Mr. Breau: But you do not make this case here.

Mr. Atkey: Yes, l make this case and l suggest it as a first
position because there are clearly unconstitutional provisions
in a legal sense that is a matter for the court to determine and
I think, given the timing we have, the urgency of the matter,
the quickest way, the most thorough way, and the way of
allowing the provinces to participate through their attorneys
general is if there is a direct reference to the Supreme Court of
Canada. However, if some of you have trouble with that, and
it seemed to me after reviewing the Minister of lustice’s legal
opinion that he had a little trouble with that because the
questions tended to be a little political in nature, and to give
him his credit, there-is a doctrine, particularly in the United
States and in other federal countries, that purely political
questions should not be submitted to a final court of appeal for
an advisory opinion. They are inappropriate for judicial doter-
mination. lf some of you, like the Minister of Justice, have

Constitution

[Traduction]

limitative dans la Déclaration canadienne des droits, et à en
juger de la façon dont la Cour suprême, a, dans certains cas,
diminué la portée de cette Déclaration canadienne des droits,
même en Pabsence d’une clause limitative, j’hésite beaucoup a
accepter dans ce projet de loi une clause limitative qui pourrait
en un sens être considérée comme une invitation aux tribunaux
de ne pas faire respecter de façon significative ces droits et
libertés protégés. Les juges exerceront leur discrétion de façon
raisonnable, conformément à leur autorité et à leur devoir.

M. Breau; Vous affirmez donc qu’en fait, en procédant cas
par cas, le tribunal établirait lui»méme ses propres limites.

M. Atkey: C’est juste. Compte tenu de Fexcellence des juges
de la Cour suprême, je crois que ceux—ci seront en mesure
d’évaluer eux-mêmes de mieux la nature raisonnable des déci-
sions. Cette façon de faire sera plus souple et entraînera une
plus grande justice, et conséquemment représentera une plus
grande utilité pour l’ensemble du système, à long terme.

M. Breau; En terminant, j‘aimerais aborder un autre aspect
de votre mémoire où vous dites que le processus proposé par le
gouvernement pourrait ne pas être constitutionnel. Vous sem—
blez toutefois vous désister par après en affirmant d’abord que
le processus pourrait ne pas être constitutionnel, pour dire
ensuite qu’il s’agit de mauvais fédéralisme, ce qui est un
jugement politique; vous ajoutez de plus au résumé, et ailleurs,
ce qui suit:

Les mesures fédérales unilatérales proposées sont «incons-

titutionnelles» dans le sens politique large.
Quelle est la différence entre Finconstitutionnalité dans le sens
juridique et dans le sens politique?

M. Atkey: Monsieur Breau, voilà une zone grise où le droit
a tendance à faire double emploi avec la science politique. De
nombreux livres ont été écrits à ce sujet et, à mon avis, c’est là
un exemple classique. Je pourrais démontrer par un argument
juridique strict que certaines des dispositions de ce projet de loi
sont ultra vires.

M. Breau: Mais vous ne le faites pas ici.

M. Atkey: Oui, j’en fais la preuve et je soutiens que cela
devrait être notre première considération, car il y a nettement
des dispositions inconstitutionnelles dans ce projet de loi. Juri-
diquement parlant, il appartiendrait aux tribunaux d’en déci-
der, et compte tenu du peu de temps dont nous disposons, de
Purgence de la question, la façon la plus rapide et la plus
complète d’en arriver la, tout en permettant aux provinces de
participer à la discussion par Fintermédiaire de leur solliciteur
général, serait de faire un renvoi direct à la Cour suprême du
Canada. Toutefois, après avoir lu 1’opinion juridique présentée
par le ministre de la Justice, il m‘a semblé qu’il avait certaines
difficultés avec cette possibilité, car la question est de nature
quelque peu politique; si, comme lui, vous avez quelques
inquiétudes, et pour lui faire justice, fajouterai qu’il existe une
doctrine, particulièrement aux États-Unis et dans d‘autres

États fédéraux, voulant que les questions purement politiques

9 î 30 Constitution 5—9-l‘)7ll

[ T ext]

that problem l would suggest then you can treat this in the
broader political sense as being unconstitutional in the sense of
being bad federalism and that this is the very function that
Parliament or a Committee of Parliament should exercise.

Mr. Breau: You are ‘not- änswering my question because
there is a différence between saying something is legal or not
and then making the blanket statement, which is a judgment,
that it is bad federalism {ou mayithiuk it is bad federalism, l
may think it is good federalism,’and l can make a political
judgment as wcll as anyone else. The point is you do not make
the legal case that it is unconstitutional, you make a political
judgment. ls that correct?

Mr. Atkey: l think there are both cases to be made. ln the
first instance l think you should come to grips with the legal
question . . .

The Joint Chairman (Senator Lamontagnc): This will be
your last question, l am sorry.

Mr. Atkey: . . . and if you harbour scrious doubts as to the
lcgality then you should urge the government to go to the
court. lf, on the other hand, you were satisfied as a Committee
that there is no legal doubt then l would suggest still there
should be some small “p” political doubt based on existing
conventions and practices which l think are known to all of
you. I would suggest that this is a matter just not for poliical
judgment, it may be a matter for political decision in the sense
that this is a Standing Joint Committee of Parliament, and l
think your respective Houses have vested in you a certain duty
to look at these matters and to offer the best advice that you
cen, given the resources available to you. I have, as a witness
before this Committee, suggested a line that you may take,
that this, as a matter of political constitutionality, is invalid. l
am not suggcsting that you scrap the substance of it for a
moment. l am suggesting merely that the Phase I unilatéral
approach may be invalid and unconstitutional in the political
sense.

Mr. Breau; I would have many more questions but thc
Chairman 1s in very bad humour this evening.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Bcatty,
Senator Forsey and Senator Neiman.

MrfBeatty: Thank you very much, Mr. Chairman.

Mr. Atkey, l want to thank you for the excellent brief you
have presented. l apologize for the fact l was not here for this
afternoon‘s hearing. l missed the first part of it. l have had a
chance over the course of this evening to read it a bit though
and l certainly find the arguments you make véry telling, both
in terms of the legality of the governments procédure-and
certainly you argue that on Page 6, I draw to Mr. Brcau’s
attention, at least one example——and in terms of propriety of
their action, and l think that your contribution would be very
valuable to our délibérations.

[Translation]

ne soient pas présentées a un tribunal d’appel de haute inn»
tance dans le but d’obtenir un avis juridique. Ces tribunaux ne
sauraient juger de telles questions. Si, comme le ministre de lu
Justice, certains d’entre vous connaissent cette difficulté, je
vous proposerais de tenir compte du sens politique plus large et
de juger ces mesures inconstitutionnelles, puisqu’il s’agit d’un
mauvais fédéralisme; c’est exactement la façon dont le Parle
ment ou un comité du Parlement devrait réagir.

M. Breau; Vous ne répondez toujours pas à ma question, cnr
il y a une différence entre affirmer qu’une mesure est légale ou
non et faire une déclaration générale par voie de jugement, en
soutenant qu’il s’agit de mauvais fédéralisme. Vous pouvez
bien penser qu’il s’agit de mauvais fédéralisme, je peux bien
penser le contraire, et je puis porter un jugement politique,
tout comme n’importe qui d’autre. Le fait est que vous ne
prouvez pas juridiquement que ces procédures sont inconstitu—
tionnelies; vous portez un jugement politique. N’est—ce pas?

M. Atkey: On peut défendre ces deux affirmations. Je crois
d’abord que vous devriez régler la question juridique. . .

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Je suis désolé, mais
ce sera votre dernière question.

M. Atkey: . . .si vous avez de sérieux doutes a propos de la
légalité du processus, alors, vous devriez inciter le gouverné
ment à avoir recours aux tribunaux. Si, d’autre part, le Comité
était convaincu qu’il n’existe aucun doute juridique, alors, je
pense qu’on devrait quand même avoir de petits doutes politi-
ques, compte tenu des conventions et des pratiques existantes,
que vous connaissez tous. A mon avis, ce n’est pas là une des
questions dont on devrait décider grâce à un jugement politi-
que; c’est peut-être une question qui devrait entraîner une
décision politique, puisqu’il s’agit ici d’un comité mixte perma-
nent du Parlement, et je crois que vos Chambres respectives
vous ont confié la tâche d’étudier ces questions afin d’offrir les
meilleurs avis possibles, compte tenu des ressources disponi«
bles. A titre de témoin devant ce Comité, j’ai soutenu que ces
dispositions pourraient être politiquement inconstitutionnelles.
Je ne propose absolument pas qu’on détruise tout ce qui a été
accompli. Je soutiens simplement que le geste unilatéral de la
phase 1 pourrait être inconstitutionnel au sens politique.

M. Breau: J’aurais beaucoup d’autres questions à poser,
mais le président est de très mauvaise humeur ce soir.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Beatty,
suivi du sénateur Forsey et du sénateur Neiman.

M. Beatty: Merci beaucoup, monsieur le président.

Monsieur Atkey, je désire vous remercier pour l’excellent
mémoire que vous avez présenté. Je m’excuse de n’avoir pu
être ici à la séance de l’après-midi. J’en ai manqué la première
partie. Au cours de la soirée, j’ai eu l’occasion de lire un peu
votre mémoire, et je trouve vos arguments très révélateurs,
tant pour ce qui est de la légalité et de la procédure gouverne-
mentale-vous le faites à la page 6 en donnant au moins un
exemple, comme le verra M. Breau-que pour ce qui est de
l’opportunité de cette action, et je crois que votre participation
à nos délibérations sera très utile.

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5-9-1978

[Texte]
0 2045

There are two other areas l want to touch on briefly if l
could, just tq get some clarification, Your proposal with regard
to the House of the Provinces essentially endorses the proposal
that was made by the Ontario Advisory Committee on Conféd-
eration who ‘saw the House of the Provinces concept as being
one in which you would embody the principle that the mem-
bers of the Upper House should be the representatives of
provincial governments at the national level, and consequently
would changeat the ,_time the government changed in the
provinces. –

l am Woñderingwhether it is just a matter of clarification
that is required, or whether l misunderstood something. You
suggested, on page 28 that it might be stipulated or it might
involve as a matter of practice that half of the provincial and
half of the federal members of the Upper House would be
appointed for a fixed term of say six years. Are you suggesting
that even if a government were overturned in the interim, a
member representing Ontario or representing Manitoba or
some other province would not be replaced by someone repre-
senting the new government?

Mr. Atkey: l put forward that proposal on the basis that
there was some concern about the absence of continuity and
permanence in the Upper House with the Ontario Advisory
Committee proposal. As l put it forward here, l would expect
whether it was by practice or actually written into the Consti-
tution that fifty per cent of the provincial and federal members
would continue t0 thc end of their term. However, of course, if
there were a change of government in a province, the non-per»
manent members, if you will, would change, and of course
would speak for the government of the day in the debates in
the Upper House.

Mr. Beatty: l am just wondering where this leaves the
so-called permanent members, the six-year termers. Are you
saying that they would not be in a position, when a vote was
taken, that they could disagree with the official position taken
by their province by the provincial government, so they would
be effectively disenfranchised because they were appointed by
a regime of a different political stripe‘?

Mr. Atkey: l think you are making an assumption that
because there is a change of government in the province,
necessarily the substantive position is going to change.

Mr. Beatty: Certainly on some issues.

Mr. Atkey: On some issues it may not change. l think Mr.
Gibson’s presentation this afternoon clearly demonstratcd that
despite the fact they are from opposing political parties, in
many respects his position is ad idem with that of the Premier
of British Columbia. l think first and foremost there would be
a duty to put forward the provincial position as a representa-
tive of the provincial government. I do not think, given the
type of person l would like to see appointed to the Upper
House by the provinces, you necessarily have to assume that
they find themselves in this conflicting role.

Z6576—4

Constitution 9 : 81

[Traduction]

Si vous le permettez, ÿaimerais aborder deux autres ques-
tions, afin d’obtenir plus de précisions. Votre proposition à
Pégard de la Chambre des provinces ressemble essentiellement
à celle faite par le comité consultatif de l’Ontario sur la
Confédération, qui voyait la Chambre des provinces comme
respectant le principe voulant que les membres de la Chambre
haute devraient représenter les gouvernements provinciaux au
niveau national, ce qui fait que ces représentants seraient
remplacés lors d’un changement de gouvernement dans les
provinces.

Peut-être n’ai-je besoin que de précisions, ou peut—être ai-je
mal compris quelque chose. Vous dites à la page 28 qu’en
pourrait stipuler qu’en pratique, la moitié des membres provin-
ciaux et la moitié des membres fédéraux de la Chambre haute
pourraient être nommés pour une période fixe de 6 ans, par
exemple. Proposez—vous que, même si un gouvernement était
renversé dans Fintervalle, un membre représentant 1’Ontario,
le Manitoba ou une autre province ne serait pas remplacé par
quelqu’un représentant le nouveau gouvernement?

M. Atkey: Si j’ai fait cette proposition, c’est qu’en se
préoccupait, dans la proposition du comité consultatif de 1’On-
tario, de Vabsence de continuité et de permanence à la Cham»
bre haute. Que cette mesure existe dans la pratique ou qu’elle
soit écrite dans la constitution, j’ai proposé ici que 50 p, 100
des représentants fédéraux et 50 p. 100 des représentants
provinciaux resteraient à leur poste jusqu’?! la fin de leur
mandat. Toutefois, il est bien évident que s’il y avait un
changement de gouvernement dans une province, les membres
non permanents seraient remplacés par d’autres, qui défen-
draient les positions du gouvernement du jour au cours des
discussions a la Chambre haute.

M. Beatty: Quelle serait alors la position des membres
supposés permanents, ceux détenant un mandat de six ans?
Affirmez-vous que lors d’un vote, ils ne pourraient être en
désaccord avec la position officielle adoptée par leur gouverne-
ment provincial, ce qui, de fait, les rendrait non représentatifs,
puisque nommés par un régime politique différent?

M. Atkey: A mon avis, vous présumez ici que, à cause du
changement de gouvernement dans une province, il y aurait
nécessairement modification de la position de base de cette
province.

M. Beatty: Certainement, au moins pour certaines
questions.

M. Atkey: Pour certaines questions, il pourrait ne pas y
avoir de changement. La déclaration qu’a faite M. Gibson cet
après-midi en fait clairement la preuve; même s’ils ne sont pas
du même parti politique, dans bien des cas, sa position est tout
à fait identique à celle du premier ministre de la Colombie-
Britanniquc. D’abord et avant tout, ces représentants du gou-
vernement provincial auraient pour devoir de défendre la
position provinciale. Compte tenu du genre de personnes que
faimerais voir nommées à la Chambre haute par les provinces,

9:82

I Taxi]

l am looking franklyîin terms of the permanent appoint-
ments for the very senionstatesmen in each of the provinces,
persons who have a reputation and an ability that in some
cases can transcend traditional party lines. It may be an ideal
and altruistic position I am putting, but l would like to think
that is the sort of person who would corne from the provinces.

Mr. Beatty: l havedifficulty with the concept here in that I
can see it as ultimately being in çonflict with the concept that
the provincial delegation from each province would be the
representatives of the provincial government. The words used
in the brief by the Ontario Advisory Committee on Confedera-
tion were that provincial délégations will be direct representa-
tives of provincial governments, and to me this implies that a
political judgment is made by the government of the day as to
what the position will be of that government and what the
position will be of that government spokesman in the Upper
House, and that every single représentative of that government
would then toe the line.

I can see that, inevitably, there would be some areas where
there would be a différence of agreement, a différence of
opinion within the provincial legislature, and where people who
were appointed by a defeated government might very well find
themselves in opposition to the position taken by the new
government.

Mr. Atkey: That does not bother me particularly, Mr.
Beatty. In fact, l think it would be readily recognized as a
situation existing in the Upper House when that person spoke
in debates. Of course, ultimately their six-year term might
come to an end or they might choose to resign prematurely,
given the change of government. lt is something I have not
worked out in detail, but I have put forward I guess what is a
modification of the Ontario Advisory Committee proposal
because l think there is a genuine concern about permanence
and continuity in the Upper House. l think there are ways of
meeting it and this is my suggestion. There may be others.

Mr. Beatty: I can understand that. I can also understand
that what you are talking about is people who would be above
the political fray. We have examples of that, I guess, in the
Upper House today, of people who are not impeded by parti-
sanship the same way as many of us in the Lower House. But
the difficulty would come with the question of where a person
had a différence of agreement. Would he be disenfrazichised,
or would he be allowed to vote differently from the other
representatives ofthe province that he represented?

0 2050

Mr. Atkey: I suppose, if it came down to that, he should be
given that right but it would be a minority vote from that
province.

Mr. Beatty: One other area that l wanted to just touch on
was the question of appointments to the Supreme Court. lt is
an area in which my fcelings are very mixed and l would like
your guidance on it.

Constitution

5-9-19778

[Translation]
je ne crois pas qu’il faille nécessairement présumer que ces
personnes feraient face à un tel dilemme.

Franchement, dans les postes permanents, je verrais des
hommes d’État accomplis provenantlde chacune des provinces,
des personnes dont la réputation et la compétence dépassent
les prises de position politiques traditionnelles, dans certain»
cas. Peut-être suis-je un peu altruiste, mais je pense que C’est le
genre de personnes que l’on retrouve dans les provinces.

M. Beatty: Cette idée m’embête, car, en définitive, elle
pourrait entrer en conflit avec le concept voulant que lu
délégation provinciale de chaque province représente le gou-
vernement provincial. Le comité consultatif de l’Ontario sur In
Confédration affirmait que les délégations provinciales
seraient les représentants directs des gouvernements provin-
ciaux. Pour moi, cela sous-entend qu’un jugement politique
serait porté par le gouvernement du jour relativement à la
position adoptée par ce gouvernement et à la position que le
porte-parole du gouvernement devrait défendre â la Chambre
haute, chaque représentant de ce gouvernement emboîtant
alors le pas.

ll est inévitable que dans certains domaines il y ait des
différences d’opinions au sein de Fassemblée législative provin-
ciale et que certaines personnes nommées par un gouverne-
ment défait soient en désaccord avec la position adoptée par le
nouveau gouvernement.

M. Atkey: Cela ne me préoccupe pas outre mesure, mon-
sieur Beatty. De fait, cette situation prévaut déjà à la Cham-
bre haute pour certaines personnes prenant part au débat.
Évidemment, ces personnes verraient finalement leur mandat
de six ans terminé, ou elles pourraient peut—être choisir de
partir prématurément, compte tenu du changement de gouver-
nement. Je n’ai pas pensé aux détails, mais j’ai présenté une
modification a la proposition du comité consultatif de 1’Onta-
rio, car, à mon avis, on se préoccupe vraiment de la perma-
nence et de la continuité a la Chambre haute. Je crois qu’il
existe des solutions, et c’est là ma proposition. Il pourrait y en
avoir d’autres.

M. Bestty: Je comprends cela. Je comprends également que
vous parlez ici de gens qui seraient au-dessus de la politicaille-
rie. Nous avons a la Chambre haute des exemples de personnes
qui ne sont pas imprégnées de partisanerie, comme un bon
nombre d’entre nous, à la Chambre basse. Mais lorsqu’une de
ces personnes ne partagerait pas l’opinion du gouvernement
qu’elle représente, il y aurait difficulté. Serait-elle destituée ou
pourrait-elle voter de façon différente des autres représentants
de la même province.

M. Atkey: Je suppose que dans un tel cas, ce droit lui serait
accordé, mais il s’agirait alors d‘un vote minoritaire pour cette
province.

M. Beatty: Je voulais également aborder brièvement la
question des nominations au sein de la Cour suprême. Mes
sentiments sont assez confus à ce propos et j’aimerais votre
avis.

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. ma. < t……—….t,, wm_____a3 5-9-1978 [Texte] l noticed that you argue that the fact that there would be for the first time substantial provincial input into the appoint- ment of SupremewCourt Justices would not result in Supreme Court Justices viewing themselves as delegates of a particular province or region because it would be essentially formalizing a procedure that has been followed in the past. But in the bill itself, in clause\l06 on page 50, line 34, it says: (3) No person shall be nominated for appointment to fill a vacancy in the Supreme Court unless the Attorney General of Canada and the Attorney General of the particular province agree to the nomination . . . That would essentially, for the first time, give the Attorney General of a province the right of veto over any candidate from that province to the Supreme Court. Do you not feel that the codification of this sort of a practice would change the relationship between Supreme Court Justices and the govern- ments in the provinces from which they come? The Joint Chairman (Senator Lamontagne): This will be your last question. Mr. Beatty: l am sorry for the length of it, too, Mr. Chairman. Mr. Atkey: No. First of all, it is not an absolute veto. lt is a very limited veto. If thc provincial Attorney General does not agree, then you get into the nominating council procedure that is envisagcd in subclauses (4) and (5). So it is not an absolute veto in that sense. The fact of the matter is that this sort of consultation goes on today and in many respects the appointments made to the Supreme Court of Canada or the Courts of Appeal arc agreed on not only by the Attorney General of Canada but the Attorney General of a province. We have, particularly at the appellate court level in this country, been able t0 attract the best legal minds and it seems to be one area where the two orders of government are working together reasonably well. And again, I put it to you that for the most part this is a codification or a detailed spelling out of a proceeding which exists now in an informal sense and therefore I do not see the politicization giving rise to the judges or the appointees looking at themselves as regional representatives at all. Mr. Beatty: Thank you very much. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Senator Forsey. Senator Forsey: First of all, Mr. Chairman, I should like, in my capacity as Senate Co-Chairman of the Committee on Régulations and Other Statutory Instruments, to offer my thanks to Professor Atkey for his kind reference to the report of that committee on freedom of information. Secondly, there are one or two questions l would like to ask specifically about this business of the validity of phase one. l do so with great diffidence as a non-lawyer in the présence of not only a distinguished lawyer in thc person of the witness but of a variety of other lawyers all of whom, I gather, think that I Constitution A 9 : 83 [Traduction] Vous affirmez que malgré la part importante que les provin- ces vont jouer pour la première fois dans la nomination des juges à la Cour suprême, ceux-ci ne se considéreraient pas comme délégués d’une province ou d’une région particulière, car il s’agirait simplement de formaliser au fond une procédure qui était suivie de toute manière dans le passé. Cependant, l’article 106 du projet de loi, à la ligne 34 de la page 50, stipule: (3) En cas de vacance â la Cour suprême aucun candi- dat ne peut être proposé sans que le Procureur général du Canada et le Procureur général de la province concernée n’en arrivent à une entente sur le nom du candidat . . . Ainsi donc, pour la première fois, le procureur général d’une province aurait droit de veto au sujet de n’importe quel candidat à la Cour suprême qui viendrait de cette province. Ne croyez-vous pas que Pélaboration de ce genre de procédure modifierait les rapports entre les juges de la Cour suprême et les gouvernements de leur province d’origine‘? Le coprésident (sénateur Lamontagne): Ce sera votre der- nière question. M. Beatty: Je m’excuse de sa longueur également, monsieur le président. M. Atkey: Non; il ne faut pas oublier au départ qu’il ne s’agit pas d’un veto absolu, mais plutôt d’un veto très limité. En effect, si le procureur général de la province en question n’est pas d’accord, on passe alors à la procédure de nomination par voie de comité, dont il est question aux paragraphes 4 et 5. ll ne s’agit donc pas d’un veto absolu. En fait, ce genre de consultation se poursuit actuellement, et le plus souvent, les nominations à la Cour suprême du Canada ou aux cours d’appel sont acceptées non seulement par le procureur général du Canada, mais aussi par le procureur général d’une province. Nous avons réussi à attirer a la magistrature les meilleurs juristes du pays, et plus particulière- ment dans le cas des cours d’appel, et il me semble que c’est un secteur où les deux paliers de gouvernement réussissent à travailler en assez bonne harmonie. Je vous répète qu’il s’agit là surtout d’une formulation ou d’une description détaillée d’une procédure qui existe actuellement d’une façon officieuse, et je ne vois pas par conséquent comment de nouveaux juges pourraient commencer à se considérer comme des représen- tants régionaux. M. Beatty: Merci beaucoup. Le coprésident (sénateur Lamontagne): Sénateur Forsey. Le sénateur Forsey: Tout d’abord, monsieur le président, en tant que coprésident du Comité des règlements et autres textes réglementaires, j’aimerais remercier le professeur Atkey des bons mots qu’il a eus au sujet du rapport présenté par ce comité sur la liberté de l’information. Deuxièmement, j’aimerais poser une ou deux questions au sujet de la validité de la phase un. Je ne suis qu’un profane en la matière, et c’est donc en toute humilité que je pose ces questions devant un juriste éminent comme le témoin, ainsi qu’en présence de divers autres avocats qui sont d’avis que, sur cette question, je parle sans savoir. gg1___________ Constitution _ _ v _ 5-9-1978 ITEM] [Translation] am talking through my hat or have been talking through my hat on the subject. Nevertheless l had, shall I say, the good fortune to find myself for once in thenîistinguished company of the Minister of Justice and I appear, rather uncharacteristically for once, as something of a defendcr of the governments position in this matter; because, with great respcct—l am looking now at page 6 of Mr. Atkey‘s brief—with great respect, l cannot really see how the proposalstin-the bill to give the provincial legislatures or governments,‘or provincial leaders of the opposition or whatever they may be, the power to make selections for the ——as regards rights or Constltutional Act or Government . . . privileges by this or any other granted or secured to the Législature And I cannot see that anything in this touches what are already rights or privileges granted to the legislature or gov- more, like the imposing a duty, as you say at the foot of the page, of a provincial Attorney General in the matter oi Supreme Court appointments, l cannot see that it comes within rights granted or secured. Still more, it seems to me, it does not apply to the question ofthe Senate. I think ‘ ‘ ‘ rights granted legislatures in Senate. lt has nothing whatever to do with it. Now, I am not questioning what you call your political point, and this may be a very bad way of proceeding. But l am questioning very much whether it is an illegal way of proceede J’ai cependant eu le privilège de me trouver en compagnie de ‘ notre éminent ministre de la Justice, et je peux paraître maintenant défendrela position fois n’est pas coutume; cependant. .. je suis maintenant à la page 6 du mémoire de M. Atkey . . .je n’arrive vraiment pas à voir comment les propositions du projet de loi visant a donner aux assemblées législatives ou aux gouvernements provinciaux, ou encore aux chefs de Popposition dans les provinces, ou à toute autre personne, le pouvoir de nommer des représentatnts à la Chambre de la fédération, je ne vols pas comment cela pourrait entrer dans le cadre de Pexception mentionnée à l’article 91(1) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, suivant lequel le Parlement ne peut pas légiférer ou modifier la constitution en ce qui concerne les droits ou privilèges accordés ou garantis, par la présente loi ou par toute autre loi constitu- tionnelle, à la législature ou au gouvernement d’une province. Il ne me semble pas que le projet de loi traite ici de droits ou privilèges accordés ou garantis à Fassemblée législative ou au gouvernement d’une province. ll propose simplement de donner aux assemblées législatives des provinces certains privi- lèges, ou plutôt certains privilèges en sus de ceux que la loi constitutionnelle leur avait garantis, et auxquels ils sont libres d’avoir ou non recours. Je n’arrive pas du tout â voir le rapport avec Fexception mentionnée au paragraphe 91(1). Je pense la même chose de votre suggestion voulant que les paragraphes 63(1) et (2) imposent de toute évidence aux assemblées législa- tives des provinces des obligations qui vont à l’encontre de leurs droits et privilèges. Elles contrecarrent peut-être leurs droits et privilèges, mais ce n’est pas ce qui dit l’article 91(1): . . . en ce qui concerne les droits ou privilèges accordés ou garantis par la présente loi ou par toute autre loi constitu- tionnelle, â la législature ou au gouvernement d’une province , . . Je n’arrive pas à voir comment cela peut affecter les droits et privilèges déjà accordés à l’assemblée législative ou au gouver- ‘ qu’il s’agit plutôt, comme général d‘une province une obligation en ce qui concerne la nomination des juges à la Cour suprême. Je ne vois pas du tout le rapport avec les droits accordés ou garantis. En outre, il me semble Sénat. Vous parlez quelque accordés aux provinces et législatives des provinces, en que la question ne s’applique pas au part dans votre mémoire de droits par conséquent aux assemblées ce qui concerne le Sénat. Je ne vois nulle part dans l’Acte de PAmérique du Nord britannique ou dans tout autre loi const‘ utionnelle un droit ou privilège accordé aux assemblées législatives ou aux gouvernements des provinces en ce qui concerne le Sénat. Il n’y a absolument aucun rapport. Je ne mets pas en doute ce que vous appelez le point de vue politique, et C’est peut-être une mauvaise façon de procéder, mais je doute très fort que ce soit illégal. Tous les juristes du gouvernement, mais une . ’71‘ Îîl978 [Texte] ing. And I think l have about ever lawyer in this room against me on this; but.this does not terrify me as much as it should. l had this experience once before and the Supreme Court of Canada finally came down on my side of the argument. But I would like to have your opinion as to why you think these things come within the very strict, limited terms of that exception in subsection 91(1). The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Order, please. Mr. Atkey: Senator Forsey, the key to the legal argument is the fact it imposes a duty on the provincial législatures. As l understand tire existing British North America Act, it states now the rights and privileges and hence the duties of both provincial législatures and to a certain extent provincial gov- ernments. That is in the existing B.N.A. Act. Now we have Bill C-60 coming along and imposing a new duty. lt is nota privilege, it is a duty, as I read the bill, and the obligation. And in all the expectations that have been raised in the press releases and the explanatory documents about this Bill, the expectation is that the provincial legislatures will appoint these people. That is a new duty. The addition o! » a duty in my opinion is an interference with the rights and privileges granted by this constitution or other constitutional acts. That is the basis of the legal argument, short and simple. Senator Forsey: Well, that may apply to the first point, although l think you could easily argue on the contrary that it is a choice which is offered to them and which they may or may not choose to exercise, and there is provision for an alternative procedure if they do not choose to exercise it. Of course, you say that is merely a default provision. Mr. Atkey: That is fundamentally the issue where l difier from the Minister of Justice. He says it is an optional proce- dure. As l read the plain language of subclauscs 63(1) and 63(2), they impose a duty and only in the event of the failure to exercise that duty is there a delault provision. In my opinion there is a difference in law. l would suggest to you that in matters oi technical law there is room where reasonable men can differ and l want to suggest nothing more today, l do not want to give a definitive opinion, merely to suggest there is this genuine disagreement among lawyers or constitutional scholars as to what this does and l think, given the importance of the matter and given the determination of the government to move unilaterally, we ought to ask those who are charged with the responsibility of making the ultimate decision as to legality for an opinion. That in my view is what the reference powers in the Supreme Court of Canada are for. 0 2100 Senator Forsey: I quite agree with that. I think there is obviously sufficient doubt about it that it ought to go to the Constitution [Traduction] présents dans cette salle s mais je n’en suis pas terrifié o trouvé dans une telle situation, e a finalement opiné dans le même sens que moi. J’aimerais cependant savoir pourquoi vous pensez que cela tombe sous le coup des conditions trés strictes de cette exception qui figure au paragraphe 910)? Le coprésident (sénateur Lamontagne): A l’ordre, je vous prie. , M. Atkey: L’argument juridique, sénateur Forsey, réside surtout dans le fait qu’une obligation est imposée aux assem- blées législatives des provinces. Si je comprends bien l’Acte de l‘Amérique du Nord britannique, il stipule les droits et privilè- ges et, par conséquent, les obligations des assemblées législati- ves des provinces et, dans une certaine mesure, des gouverne- ments des provinces. C’est ce qui figure actuellement dans l’Acte de FAmérique du Nord britannique. Voilà maintenant que le Bill C-60 vient leur imposer une nouvelle obligation, car d’après ce que j’ai cru comprendre, il ne s’agit pas d’un privilège, mais bien d’un obligation. Or, les communiqués de presse et les documents explicatifs parus au sujet du présent projet de loi nous avaient amené à penser que les assemblées législatives des provinces nommeraient ces per- sonnes. Il s’agit en fait d’une nouvelle obligation, à mon avis, qui entrave les droits et privilèges accordés par la Constitution ou toute autre loi constitutionnelle. C‘est la que se situe Vargument juridique. Le sénateur Forsey: C’est possible dans le premier cas, bien qu’on pourrait facilement objecter qu‘il s’agit plutôt d’un choix qui leur est offert, puisque les provinces sont libres de l’accep- ter ou non, et qu‘une disposition prévoit une solution de rechange si les provinces ne s’en prévalent pas. Vous dites, bien sûr, qu’il s‘agit simplement d’une disposition en cas de défaut. M. Atkey: C’est justement sur ce point que je ne suis pas d’accord avec le ministre de la Justice, car il dit qu’il s’agit d’une procédure laissée au libre choix. Personnellement, le libellé des paragraphes 63(1) et (2) me paraît imposer une obligation et ajoute une disposition en cas de défaut, C’est-a- dire seulement si l’une des provinces ne respecte pas cette obligation. A mon avis, il y a là une différence sur le plan légal. Selon moi, en matière de détails légaux, des hommes raison- nables peuvent avoir des divergences de vues, et c‘est tout ce que je veux dire aujourd’hui. Je ne veux pas donner d’opinion définitive, je veux simplement mentionner qu’il y a de sincères divergences de vues entre juristes ou spécialistes en matières constitutionnelles, en ce qui a trait aux implications de cette disposition, et je pense qu’étant donné Fimportance de la question et la détermination du gouvernement d’agir unilatéra- lement, nous devrions soumettre la question à ceux qui sont chargés de prendre la décision finale, quant a la légalité d’une opinion. A mon avis, C’est la raison d’être du pouvoir de renvoi à la Cour suprême du Canada. ont probablement d’un avis contraire, utre mesure. Je me suis déjà t la Cour surprême du Canada Le sénateur Forsey: Je suis tout à fait d’aecord. Je pense fier le renvoi à la Cour que les doutes exprimés suffissent à justi 9 :86 Constitution 5-9-1978 [Texr] Supreme Court. But what about the question of thé Senate? l do not think you arc on_ evén_ as possibly strong ground there as you are on the other. What rights or privileges with respect to thé Senate are guaranteéd by any constitutional act to the legislature or the government of any province? Mr. Atkey: I would suggest that my position on the Senate is stronger than the Supreme Court of Canada because the additional ingrédient the Supreme Court of Canada, of course, is Section l01, which is a permissive section and which is fairly wide open. Senator Forsey: Yes. ‘ Mr. Atkey: With “respect to thé Senate, the role of thé provinces is not as clear. There is a guaranteé to the provinces of regional représentation in the Senate. Senator Forsey: That is not the. . . Mr. Atkey: I agréé. That is différent. Unless you treat it by inférence, that is différent than guarantees, rights, privileges of the government or thé législatures, but l suggest, and l go back to my original position, that the rights and privileges now of the provincial legislatures and governments are spélled out in the British North America Act . . . Senator Forsey: Yes. Mr. Atkey: …as it now exists. This imposés a new duty that is not contained in there. It is a duty that is imposed unilaterally. Senator Forsey: But you are getting back to thé other point. I am talking now about the Senate. Show we anything in any constitutional act that gives the législature or government of any province any right or privilege whatsoever with regard to the Senate. Senator Flynn: They say the province will have so many members. Senator Forsey: But not the législature or the government. Mr. Atkey: I would suggest that even if you are right, my argument still is sustained in the sense that the existing rights and privileges of the legislatures in the provincial government in total are outlined in the existing. .. Senator Flynn: Sure. Mr. Atkey: …British North America Act. For a federal Parliament to come along and impose a new duty and to raise that expectation is an interférence with what is already spélled out in terms of existing institutions in the British North America Act. Senator Forsey: Well, we will see. Nous verrons. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Senator Neiman. Senator Neiman: Mr. Chairman, Mr. Atkey, as a practising lawyer-«and you have been a practising politician and I am sure you hope to bc again here-—I was a little curious in a sensé at perhaps the priority you placed on the resolution of the question you have just been discussing with Senator Forsey. lf you were a member of this Committee today, would [Translation] suprême. Mais en ce qui concerne le Sénat, je ne crois pas que votre argument soit aussi solide. Quels droits ou privilèges les lois constitutionnelles ont-elles garantis a l’assemblée législa- tive ou au gouvernement d’une province en ce qui concerne le Sénat? * M. Atkey: Je pense que mon argument relativement au Sénat est encore plus solide que celui qui porte sur la Cour suprême du Canada, parce que dans ce dernier cas il y a l’article l01, qui est bien sûr, un article très généreux, ouvrant bien des possibilités. Le sénateur Forsey: Oui. M. Atkey: En ce qui concerne le Sénat, le rôle des provinces n’est pas aussi clair. Les provinces sont assurées d’une repré- sentation régionale au Sénat. Le sénateur Forsey: Ce n‘est pas . . . M. Atkey: Je suis d’accord, C‘est différent. A moins de procéder par déduction, C’est différent des garanties, des droits ou privilèges accordés au gouvernement ou aux assemblées législatives, mais pour en revenir à mon premier argument, les droits et privilèges actuellement accordés aux assemblées légis- latives et aux gouvernements des provinces sont stipulés dans l’Acte de l‘Amérique du Nord britannique. Le sénateur Forsey: Oui. M. Atkey: . . . tel qu’il se présente actuellement. Il est question ici d’imposer une nouvelle obligation qui n’y figure pas actuellement. ll s’agit d’une obligation imposée unilatéra- lement. Le sénateur Forsey: Mais vous revenez à l’autre question, tandis que je veux parler du Sénat. Pouvez-vous mîndiquer une disposition d‘une loi constitutionnelle qui donne a l’assem- blée législative ou au gouvernement d’une province un droit ou privilège quelconque en ce qui concerne le Sénat. Le sénateur Flynn: Il est dit que la province aura tant de représentants. Le sénateur Forsey: Mais non pas Passemblée législative ou le gouvernement. M. Atkey: Même si vous avez raison, mon argument tient toujours parce que les droits et privilèges dont disposent actuellement les assemblées législatives des gouvernements provinciaux sont décrits dans le présent . . . Le sénateur Flynn: Certainement. M. Atkey: …Acte de l’Amérique du Nord britannique. Maintenant, quand un parlement fédéral vient imposer une nouvelle obligation et suscite de tels espoirs, il va à Fencontrc de ce qui est déjà stipulé au sujet des institutions existantes dans l’Acte de l‘Amérique du Nord britannique. Le sénateur Forsey: Bien, nous verrons. Le coprésident (sénateur Lamontagné): Sénateur Neiman. Le sénateur Neiman: Monsieur le président, M. Atkey pratique actuellement le droit, mais il a déjà fait de la politi- que et je suis persuadé qu’il espère revenir ici . . .je suis un peu curieux de voir quelles priorités vous accordez, monsieur Atkey, à la solution de la question dont vous venez de discuter avec le sénateur Forsey. Si vous étiez membre du comité 5-9-1978 [Texte] you feel that it should in a sense abdicate its responsibility and just, as I see itçask the Supreme Court to make an adjudica- tion on the questions that you have raised, which I consider very valid and Ivmay say that l agree with your arguments, or do you feel that it is still the responsibility of a committee, of a parliamentary committee, to make a decision and recommen- dation in thejight of not only the strict legalities of this bill but of the customs and usages that may pertain to all the clauses that are contained in it? Mr. Atkey:_My first choice would be t0 settle the legal issues because there are two advantages. First of all, it can be done reasonably quickly through the reference power, and secondly, it has finality to it. No one is going t0 challenge a decision of the Supreme Court of Canada on a matter such as this. You see, you are not thc only committee that has some sort of authoritativc basis lookîng at a new constitution. The Robarts-Pépin Task Force has been charged with certain responsibilities by the Government of Canada, The first minis- ters will be meeting here in October. The provincial premiers and their officials have been spending a fair amount of time on this subject and we saw the evidence of some of their work on August l0 in Regina. Each of you as a group, of course, have your ultimate respcnsibility to your respective legislatures or assemblies, as the case may be, and can make a decision, but none of you have the degree of authoritativeness, if l can use that term, of the Supreme Court of Canada. Given the urgen- cy of the matter and given the fact that all these bodies are considering these issues-and I think this is good; it is part of the dynamic process, l think, to clear up the legal doubts early is in the interest of maintaining the ongoing process——that is why I offer a legal résolution of these matters quickly and early, first. o 2105 And it is only in the event that you are unable to do that and obviously the Minister of Justice, after having carefully con- sidered what I thought were fairly reasoned arguments of Professor Lederman, thought as of last Thursday at least a reference was inadvisable for the reasons that he stated. Then I suggest a second time of attack; take a stand and make up your own minds as to, in effect, the political propriety of this, whether it is constitutional. Of course, you, as a Committee, cannot refer this to the Court. Your procedure is to report, as l understand it, back to your respective Houses advising the Governor in Council to submit a reference and it still remains the ultimate discrétion of the Governor in Council as to whether the reference goes and in what language. Of course, how one asks the questions is absolutely crucial. Senator Neiman: Who would decide that? This is the point that . . . Mr. Atkey: The Governor in Council would make the decision as to . , . Senator Neîman: In other words, the federal government . . . Constitution 9 z 87 {Traduction} aujourd’hui, penseriez-vous que ce serait abdiquer notre res- ponsabilité que de demander à la Cour suprême de rendre un jugement sur les questions que vous avez abordées-je crois qu’elles sont très valables et j’approuve vos arguments-ou croyez-vous qu’il incombe au comité parlementaire de prendre une décision et de formuler une recommandation non seule- ment en fonction de la stricte légalité du projet de loi, mais en fonction des us et coutumes se rattachent à tous les articles qu’il contient? M. Atkey: Je préférerais qu’en règle l’aspect juridique d’abord, car il y aurait deux avantages à cela. Premièrement, le pouvoir de renvoi permet de le faire assez rapidement, et deuxièmement, ce serait définitif, car personne ne contestera une décision de la Cour suprême du Canada, sur une question comme celle-là. Il ne faut pas oublier que vous n’êtes pas le seul comité qui ait autorité pour étudier la question d’une nouvelle constitution. Le groupe de travail Pepin-Robarts s’est vu confier certaines responsabilités par le gouvernement du Canada, et les premiers ministres vont se réunir ici en octobre. En outre, les premiers ministres provinciaux, ainsi que leurs hauts fonctionnaires, ont discuté en long et en large de cette question, et nous en avons eu la preuve le l0 aotft à Régina. Chacun de ces groupes a bien sûr une responsabilité ultime vis-à-vis de son assemblée législative ou de son gouvernement respectif, et peut prendre une décision, mais aucun n’a le degré d’autorité que possède la Cour suprême du Canada. Compte tenu de Furgence de ces questions et du fait que tous ces groupes en sont saisis——ce qui me paraît bon signe, cela fait partie du processus dynamique qui a été mis en branle-je crois qu’une résolution rapide de ces incertitudes juridiques s’impose d’abord, ‘ C’est seulement dans le cas où vous vous trouvez incapable de dissiper ces doutes-et évidemment le ministre de la Jus- tice, après avoir considéré les arguments présentés par le professeur Lederman et que j’ai trouvé sensés, à déclaré jeudi dernier qu’un renvoi était inapproprié pour les raisons qu’il a données-dest seulement alors que je vous propose d’adopter une autre tactique: décidez vous-mêmes si cette position est justifiable d’un point de vue politique et constitutionnel, et agissez en conséquence. Bien entendu, votre comité n’est pas habilité à renvoyer ces questions à la cour. Je crois comprendre que vous devez faire à vos chambres respectives un rapport dans lequel vous pourriez conseiller au gouverneur en conseil d‘ordonner un renvoi, la décision finale sur ce renvoi et sur sa formulation étant laissée à la discrétion du gouverneur en conseil. Il est évident que la formulation des questions est absolument cruciale. Le sénateur Neiman: Qui prendra la décision? C’est juste- ment cela qui . .. M. Atkey: Le gouverneur en conseil prendrait la decision quant à . . . Le sénateur Neiman: Autrement dit, le gouvernement fédéral . . . 9:88 [Text] Mr. Atkey: The federal Cabinet would make the recommen- dation. But l can say thislto you, if the Spécial Joint Commit- tee on the Constitdtion _went back with the report to the respective Houses and recommended that a reference be sub- mitted, l would think it would be very difficult for the Governor in Council to resist that recommendation. Senator Forsey: _ Would the Committee even suggest the form ofthe question? ‘n ‘ Mr. Atkey: Yes. The decision, of course, is clearly that of the Governor in Council in law. Senator Forsey: Right. Senator NeimanïYou really did not seem terribly enthusias- tic about all the attention that has been paid to this Upper Chamber and the reforms of it, Where do you think the emphasis should be placed in constitutional reform? Should it be primarily on the division of powers or should we at the same time be considering the essential role of Parliament and the reform of Parliament, not just the reform of the Upper House, it being a constituent of part of this reform? Mr. Atkey: I think all the proposals have to be on the table because they all interrelate, when you start tinkering with institutions you may, in fact, on division of powers and vice versa. ln terms of priority, l put the Charter of Human Rights and Freedoms at the top of the list and immediately following that I put division of powers but you cannot talk about divisions of powers unless you get an amending formula. I think the institutions ultimately should be the last thing you consider because the institutions are going to be the instruments for the exercise of the powers that are ultimately decided on. And sometimes what you do with institutions depends on what sort of powers you want: for example, if you were not going to have an entrenched charter of Canadian Human Rights and Freedoms, that may lead to certain minor changes to the Supreme Court of Canada. On the other hand, if you were going to entrench a charter I think your institu- tional changes may be différent as a result. So, that is my priority, in any event. Senator Neiman: Thank you, Mr. Chairman. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): l have no other names on my list. Mr. Gauthier: Mr. Chairman, may l ask Mr. Atkey a few questions? The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Gauthier. Mr. Gauthier: We were told that the provinces could through their courts of appeal question the validity or the constitutionality of Bill C-60. Do you think this is possible as a route to follow or do you think as a constitutional lawyer you would not advise that? Mr. Atkey: lt is possible but not advisablc. lt has two deficiencies. First, a technical one: there is some doubt in some provinces, given the scope of the language of their reference power in Statutory terms as to whether one can refer prospec- tive législation or matters which are not yet law to the Court. In Ontario, for example, it is possible but there may be other provinces where it is not possible. But the real reason why l do Constitution 5-9-1978 [Translation] M. Atkey: Le conseil des ministres ferait la recommander» tion. Mais, à mon avis, si le comité mixte spécial sur lu constitution préconisait un renvoi dans ses rapports aux deux chambres, le gouverneur en conseil pourrait difficilement passer outre. i Le sénateur Forsey: Le comité pourrait-il donc proposer la formulation de la question? M. Atkey: Oui. Légalement, la décision relève clairement du gouverneur en conseil. Le sénateur Forsey: Exactement. Le sénateur Neiman: Vous ne sembliez pas vraiment très enthousiaste devant toute cette attention accordée à la nouvelle Chambre haute. Selon vous, quelles devraient être les priorités dans la réforme constitutionnelle? S’agit—il surtout de la répar- tition des pouvoirs ou devrions-nous considérer en même temps le rôle essentiel du Parlement et sa réforme, et pas seulement celle de la Chambre haute? M. Atkey: Je crois quc toutes les propositions doivent faire l’objet d‘une discussion puisqu‘elles sont reliées entre elles. La réforme des institutions a une influence sur la répartition des pouvoirs, et vice versa. Dans Péchclle des priorités, je mettrais d’abord la charte des droits et des libertés, suivie de la question du partage des pouvoirs, mais il est impossible de parler de la répartition des pouvoirs sans avoir une formule de modifica- tion. A mon avis, les institutions devraient être considérées en dernier lieu puisqu’elles vont constituer les instruments pour Pexercise des pouvoirs qui seront finalement délimités. Parfois, le sort des institutions dépend de la distribution des pouvoirs: Par exemple, en Fabsence d’une charte canadienne des droits et des libertés, on pourrait envisager d’apporter certains chan- gements mineurs à la Cour suprême du Canada. Par contre, la consécration de cette charte peut entraîner des transformations institutionnelles. Voilà, en tout cas, mes priorités. Le sénateur Neiman: Merci, monsieur le président. Le coprésident (sénateur Lamontagne): ll ne reste plus de noms sur ma liste. M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Monsieur le président, puis-je poser quelques questions à M. Atkey? Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Gauthier. M. Gauthier (Ottawa-Vannier): On nous a dit que les provin- ces pourraient, par leur Cour d’appel, contester la validité ou la constitutionnalité du Bill C-60. Croyez-vous que cela soit possible ou est-ce que, en tant qu‘avocat spécialisé en droit constitutionnel, vous déconseilleriez cette démarche? M. Atkey: Une telle démarche est possible mais elle n’est pas a recommander. Elle comporte deux défauts. D’abord, un point d’ordre technique: étant donné la formulation limitative de certaines lois provinciales en ce qui concerne le pouvoir de renvoi, il n’est pas sûr que certaines provinces puissent ren- voyer des projets de loi à la Cour. En Ontario, par exemple une telle procédure est possible, mais il se peut que dans d‘autres j. ww-wœa… ,.v__,: 5-9-1978 w Constitution [Texte] not think it is advisable is that you may have conflicting decisions in différent provincial courts of appeal. l think if this thing is going- to be argued legally, there is only one place it should be and that is the Supreme Court of Canada because, you see, once the reference is submitted then notice must go out to all the provincial Attorneys General as well as other interested‘ parties, and our Supreme Court has developed pretty sophisticated rules for standing, and then you get one legal deciëion, and it has that note of finality to it. So while it is open to a provincial government to submit a reference to the court cf appeal and, indeed, out of frustration, if thc federal government fails to act, l can sec some provincial governments actually threatening that and indeed carrying it out, it is not the ultimate solution and l would hope ultimately the thing should go down the street to the Supreme Court of Canada, where it should be in the first place. 02110 Mr. Gauthier: Thank you. Mr. Atkey: l may say, Mr. Gauthier, that even if a provin- cial court of appeal were to rcceivc a reference from a provin- cial government and they make a decision, under thc rules of the Supreme Court the opinion, which is commonly called a decision, would be appealable. Mr. Gauthier: Of course. Mr. Atkey: So it is going to get to the Supreme Court of Canada anyway, but perhaps in a more narrow way than if it were originally submitted to the Supreme Courts in the first place. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Senator Neiman. Senator Neiman: Mr. Chairman, l am sorry, l must be thinking slowly at this time of the night, but l just wanted to go back to something Mr. Atkey said in terms of his priority. Do you not think, Mr. Atkey, that a charter of human rights which we all believe in and l think we all would subscribe to if we could get a federal charter, although it is essential in itself, does not constitute a constitution. lt could stand by itself. l mean you could have a Canadian Charter of Human Rights but that is not the constitution that we all are being concerned with here. Mr. Atkey: lf you have a declaratory statute which is an ordinary Act of Parliament and you call it a charter, you call it a Canadian Bill of Rights, the provinces can do the same thing within their own legislatures. No, that is not a constitutional document in the formal legal sense. When l say a Canadian Charter of Human Rights l am talking about an entrenched document binding on both orders of government, provincial and federal. That is the sort of thing that was attempted in 1959 and 1960. As you know, Mr. Diefenbaker was unable to obtain the consent of all the provinces and so he did the next best thing. l-le enacted an ordinary Act of Parliament binding only on thc federal level of 9:89 [Traduction] provinces, elle ne le soit pas. Mais la raison principale pour laquelle je ne recommanderais pas cette démarche, c‘est la possibilité d‘avoir des décisions contradictoires prononcées par différentes cours provinciales d’appel. J’estime que, si cette question doit faire l’objet d’une décision juridique, c’est la Cour suprême du Canada, et elle seule, qui devrait en être saisie; une fois la question renvoyée à la Cour suprême, tous les solliciteurs généraux des provinces et les autres parties intéres- sées en sont informés, et notre Cour suprême a mis au point une très bonne procédure qui permet à tout le monde de se faire entendre et de présenter toutes les opinions juridiques. Quand le jugement est prononcé, il a un caractère définitif et irrévocable. Bien qu’un gouvernement provincial puisse ren- voyer à la Cour d’appel et je conçois que, faute d’action de la part du gouvernement fédéral, la frustration puisse pousser certains gouvernements provinciaux à faire de telles menaces et même à passer aux actes-ceci ne représente pas la solution définitive, et j’espère qu’en dernier lieu la question sera tran- chée par la Cour suprême du Canada qui est le tribunal indiqué. M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Merci. M. Atkey: Je vous signale, monsieur, que même si une cour provinciale d’appel recevait un renvoi d’un gouvernement pro- vincial et qu‘elle statuait, selon les règles cle la Cour suprême, cette opinion, souvent appelée une décision, pourrait faire l’objet d’un appel, M. Gauthier (Ottawa-Vanier): Bien entendu. M. Atkey: Alors, quoiqu’il en soit, la Cour suprême du Canada serait saisie de cette affaire, mais peut-être d‘une façon plus limitée que si la question lui était soumise en premier lieu. Le coprésident (sénateur Lamontagne): Sénateur Neiman. Le sénateur Neiman: Monsieur le président, je dois penser au ralenti à cette heure de la soirée, mais je voulais revenir à ce que disait M. Atkey tout à l’heure au sujet de sa priorité, Ne pensez-vous pas, monsieur Atkey, qu’une charte des droits de la personne, à laquelle nous puissions tous croire et qui serait acceptée par tous en tant que charte fédérale, tout en étant essentielle, ne constitue pas une constitution‘? Elle pour- rait être un document séparé. Après tout, la Charte cana- dienne des droits de la personne ne constitue pas la Constitu- tion, qui nous intéresse tous ici. M. Atkey: Si vous avez un statut déclaratoire qui est une loi ordinaire du Parlement et que vous la désignez comme charte ou déclaration canadienne des droits, les provinces peuvent en faire de même dans leurs assemblées. Non, il ne s’agit pas d’un document constitutionnel au sens juridique du terme. Lorsque je parle de la Charte canadienne des droits de la personne, je parle d’un document entériné qui lie les deux niveaux de gouvernement, provincial et fédéral. Un effort dans ce sens a été fait en 1959 et i960. Comme vous savez, M. Diefenbaker n’a pas pu obtenir le consentement de toutes les provinces et, à défaut de cela, il a dû se contenter d’une autre solution. Il a fait adopter une loi ordinaire du Parlement qui lie 9 I 90 Constitution 5-9-l_9Ï3 [Text] government. I think that was unfortunate that we could not achieve more at that time, but that was the way the cookie crumbled in federal-provincial relations at that time. The Joint Chairman (Senator lLamontagne): Perhaps l could correct the record and say that Mr. Diefenbaker never tried to get that kind of an agreement. _ Mr. Atkey: That is not nîymunderstanding of history, sir, and l have read rather extenslvcly: in this area. l stand to be corrected but I think Professor Tarnapolsky’s book on the subject pretty clearly states that was atteinpted and requested. Mr. Stanfield: Mr. Chairman, l do not want to prolong things too much but l would like MrjAtkey to comment just on one aspect of the second chamber. Some who have come before us, including the Ontario Advisory Committee, are obviously concerned about regional tensions and using the second chamber in a mariner they consider more effective than the present Senate to resolve regional tensions and to provide some mechanism for working out more federal-provincial har- mony. lt is pretty clear from sitting around the table that many, il » not most, members of this committee are very con- cerned about any such proposal on the basis that they believe it would lead either to hamstringing the federal government by setting up a rather hostile type of chamber and/or creating a second chamber that is racked by a complete inability to see the national interest. You have endorsed a modified view at least of the recom- mandation of the Ontario committee. Without taking all night, what have you got to say about these concerns? Why do you put this forward? Why are you not concerned about the government being hamstrung, and why do you think the second chamber of the sort you propose would really be in thc national interest? 02115 Mr. Atkey: The basis of my proposal, and l suppose it to be that of the Ontario Advisory Committee, is that somehow a way has to be found to involve the provincial governments in what goes on up here in Ottawa. l think, to a degree, the government of the day is often hamstrung now by the provin- cial governments; l think they are often hamstrung by provin- cial cabinet ministers and premiers who find it very easy. in the quietness and protection of their own legislative assembly building, to fire bullets at Ottawa. I think federal-bashing, or “fed-bashing » as it is called, is a very popular sport in many provincial capitals. l somehow feel that to have an institutional involvement of these provincial cabinet ministers and premiers up here will somehow bring them into the process in a way which will arrive at a greater accommodation of interests with the federal government rather than an exacerbation of existing conflicts. l think it is one thing for a provincial premier, in the protection of his own legislative building, to fire bullets at Ottawa, and it is done all the time——it is too easy. I think that for that same provincial premier to go down the hall in an upper chamber to make those same arguments in the cold light of publicity, with his other provincial counterparts and federal counterparts [Translation] seulement le niveau fédéral du gouvernement. Je crois qu’il était malheureux que nous n‘ayons pas pu accomplir davan- tage à cette époque, mais cela reflétait bien le climat des relations fédérales provinciales. Le coprésident (sénateur Lamontagne): Je devrais peut-être apporter une correction et signaler que M. Diefenbaker n’a jamais essayé d’obtenir ce genre d’accord. M. Atkey: Ce n’est pas ce que j’ai compris d’après mes lectures plutôt étendues dans ce domaine, monsieur. Si je ne m’abuse, le livre du professeur Tarnapolsky indique clairement que cet effort a été fait. M. Stanfield: Monsieur le président, je ne veux pas trop prolonger les discussions, mais j’aimerais demander a M. Atkey de nous parler d’un aspect de la Chambre haute. Certains témoins, y compris les membres du comité consultatif de 1’Ontario, sont préoccupés par les tensions régionales et voient dans cette nouvelle chambre un instrument plus efficace que le Sénat actuel pour résoudre les tensions régionales et pour créer une plus grande harmonie fédérale provinciale. Nos discussions montrent clairement que beaucoup, sinon la plu- part, des membres du comité ont des appréhensions devant cette proposition, car elle pourrait créer soit une Chambre entravant la liberté d‘action du gouvernement fédéral soit une Chambre complètement incapable de percevoir Hntérêt naflonal Vous avez appuyé une version modifiée de la recommanda- tion du comité de l’Ontario. En quelques mots, qwavez-vous a dire au sujet de ces préoccupations? Pourquoi faites-vous cette proposition? Pourquoi la réduction des pouvoirs et de l’effica- cité du gouvernement ne vous concernent-elles pas et pourquoi estimez-vous que la nouvelle Chambre que vous proposez serait vraiment dans Fintérêt national? M. Atkey: Je propose fondamentalement-je suppose que je rejoins la proposition du comité consultatif de l‘Ontario—æle trouver un moyen dîmpliquer les gouvernements provinciaux dans ce qui se passe à Ottawa. Le gouvernement actuel est jusqu‘à un certain point très souvent court-circuité par les gouvernements provinciaux, très souvent par les ministres du Cabinet et les premiers ministres des provinces, qui profitent de la facilité que leur accorde leur propre structure législative pour bombarder Ottawa. C’est un sport très populaire que de houspiller le gouvernement fédéral dans un grand nombre de capitales provinciales. .l’ai Fimpression qu’en faisant participer les premiers minis- tres provinciaux à ce qui se passe ici, on les amènera à trouver des intérêts communs avec le gouvernement fédéral plutôt que d’essayer d‘exacerber les conflits existants. Il est facile pour un premier ministre d’une province, à l‘abri de son propre édifice législatif, de décocher des balles vers Ottawa, cela se fait tout le temps, c’est trop facile. Si ce même premier ministre devait se rendre â la Chambre haute pour invoquer les mémes arguments devant les média, devant ses homologues provin- ciaux et fédéraux, avec les caméras de la télévision nationale, braquées sur lui, il assouplirait un peu ses positions, et cela {Tex sittir him, wou’ will Il sper legi: ever situ Brit situ fro are the abi voazoefiä ‘E35 ;u’il zan- des mes 2 ne lent rop site. atif ace t et vos ilu- ant bre me rêt de ux :st lu nt ve le 5-9-1978 Constitution 9: 9l [Texte] sitting there with the national glare of television cameras on him, will somewhat soften the positions he puts forward; and l would suggest‘ that the accommodations that can be achieved will be far greater than the present situation. It is my concern, having, l suppose, in the last few years, spent a little bit of time around Queens Park, to see even that legislature, that government, somewhat isolated from Ottawa, even given the small distance involved; and if that is the situatiomthatexists at Queens Park, then I can imagine that in British Columbia or in Nova Scotia or Newfoundland, the situation is even worse‘. It is to remove that alienation of the provincial governments from the central institutions that l think we have to make what are fairly radical reforms to the Upper House; and I do not see the blocking of function as being any more serious than the ability of the existing Senate to block législation, quite frankly. Senator Forsey: We have no clout! Mr. Atkey: Well, you have a great deal of clout in some respects, in terms of legislation coming from Parliament, Mr. Stanfield: The present senators would perhaps say that they do not have the motivation to block, whereas the House you are proposing might have some motivation to block, I présume, without putting any words in the mouths of the senators present. I sense that the prevailing opinion among House of Com- mons representatives on the Committee in that they are quite capable of representing their regions and the regional con- cerns, and, among the senators, that they too are quite capable of representing the regions for which they are appointed. Have you taken the position that in our present Parliament, one does not adequately rcfleet regional interest and/or is not capable of consistently expressing these regional interests? Is that what you are saying? Mr. Atkey: Yes, l agree with that approach. Mr. Stanñeld: l am just asking you whether . . . Mr. Atkey: Let me speak from a brief personal expérience as a member of Parliament. l viewed my role, before l came here and as a result of my expérience here, as a national legislator. I was. l believe, elected by the people of my constituency to come and do the best l could on national issues, and on several occasions l found myself taking positions that were in opposition t0 that of my provincial government at Queens Park, and l did not see anything wrong with that; and l suspect that there are many members of Parliament who regard their function in much the same way. I do not think it is a proper role of the House of Commons to represent regional interests in the political sort of way that l am talking about, in putting forward a role of the Upper House involving direct provincial government représentation. I think there is a very clear distinction. l think there should be a healthy tension between national legislators, that is, members of Parliament and provincial representatives of the provincial government. l would be somewhat concerned if they always agreed. That is part of the dynamic of federalism as l under- stand it, So l think it is no answer to hold up the House of [Traduction] pourrait nous permettre d’en arriver à des arrangements bien meilleurs qwactuellement. Ayant passé les dernières années dans le voisinage de Queen’s Park, je suis préoccupé de voir ce corps législatif, ce gouvernement, isolés d’Ottawa, même si la distance n’est pas très grande, même si la situation actuelle n’est peut-être pas aussi mauvaise que celle de la Nouvelle-Écosse ou de Terre-Neuve. Pour que cette aliénation des gouvernements provinciaux. dans les institutions centrales disparaisse, il faudrait, à mon avis, des réformes assez radicales à la Chambre haute, et je ne vois pas que son pouvoir de blocage soit beaucoup plus sérieux que celui du Sénat actuel. Le sénateur Forsey: Nous n’avons pas cette influence. M. Atkey: Vous en avez beaucoup sous bien des rapports, lorsqu’il s’agit de lois, provenant du Parlement. M. Stanfield: Les sénateurs actuels diront peut-être qu’iis n’ont pas de raison de bloquer les lois, alors que la Chambre que vous proposez en aurait, sans vouloir parler à la place des sénateurs présents. J’ai Pimpression que les représentants de la Chambre des communes ici présents au comité s‘estiment tout a fait compé- tents pour représenter leur région, les problèmes de leur région; quant aux sénateurs, ils croient aussi qu’iis sont tout à fait capables de représenter les régions qu’iis représentent. Êtes-vous d’avis que le Parlement ne représente pas adéquate- ment les intérêts régionaux, et qu’il n’est pas compétent pour transmettre constamment leurs intérêts? C’est bien ce que vous dites? M. Atkey: Oui, j’accepte cette définition. M. Stanfield: Je vous demande simplement si vous . . . M. Atkey: Je vous parlerai très franchement de mon expé- rience personnelle en tant que député du Parlement. Avant de venir ici, a cause de mon expérience antérieure, je voyais mon rôle comme celui d’un législateur national. Je croyais avoir été élu par les électeurs de ma circonscription pour travailler de mon mieux sur les questions dïntérêt natio- nal, et, à plusieurs reprises, j’ai adopté une position opposée à celle de mon gouvernement provincial â Queen‘s Park. Je ne vois rien de mauvais à cela et je crois qu’il y a beaucoup de députés qui voient leur rôle de cet oeil. Je ne crois pas que ce soit le rôle de la Chambre des communes que de représenter les intérêts régionaux de façon politique, que de jouer un rôle de Chambre haute, impliquant directement une représentation gouvernementale et provin- ciale. Il faut faire une distinction très nette. ll doit y avoir une tension saine entre les législateurs nationaux, dest-â-dire les députés du Parlement et les représentants provinciaux d’un gouvernement provincial. Je serais un peu inquiet s’ils étaient toujours d‘accord. Cela fait partie de la dynamique du fédéra- lisme telle que je l’entends. Ce n’est pas une réponse que de [ Text] Commons as capable, or indeed whether it is proper that they represent regional interests in the way that l have put forward for the Upper House. ‘ ‘ – 2120 Mr. Stanfield: Thank you, Mr. Atkey. Senator Forsey: May l have a second round? The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Yes, Mr. Whittaker, on the first‘ round. Mr. Whittaker: MrdgChairmanpl wouldlike say first that l What l said here, and believe that you are saying, is that you want to put people in places where they have a responsibil- Mr. Atkey: Yes, I agree with that. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Senator Forsey. Senator Forsey: ljust want to raise one question about what the witness said about Clause 8: Every citizen of Canada, wherever the place of his or her résidence or domicile . . . l, for the life of me, cannot see why he thinks that is ultra vires because it seems to me that the point he made is quite clearly covered by Clause l3l, which seems to say quite clearly in subclause (l): Until such time as this Subsection is repealed by subsec— tion (4), the provisions of the Canadian Charter o/Rights and Freedoms as enacted by this Act shall be read and Why does that not meet your argument about Clause 8 being, in your opinion, ultra vires? Constitution _._-__._ ______-__________._ M. Stanfield: Merci beaucoup, monsieur Atkey. Le sénateur Forsey: Puis-je avoir un deuxième tour? Le coprésident (sénateur Lamontagne): Oui. Monsieur Whittaker, vous avez la parole au premier tour. M. Whittaker: Monsieur le président, d’abord remercier le temoin de son exposé. Sa présentation est N » es-vous pas vraiment en train de discuter de responsabi- és, de mettre en place des personnes qui ont une responsabi- Ce que je prétends, et je pense que c’est ce que vous dites également, c’est qu’il faut mettre les gens en position de responsabilité, et elles agiront différemment. N’est-ce pas juste? M. Atkey: Je suis d’accord. Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur le sénav teur Forsey. Le sénateur Forsey: Je voulais simplement soulever une question concernant ce qu‘a dit le témoin au sujet de l’article Chaque citoyen canadien, quel que soit le lieu de sa résidence ou de son domicile . . . a certains droits, et il a parlé plus particulièrement des status de ldle-du-Prince-Édouard et de la décision prise dans le cas Morgan. question qu’il soulève est clairement abordée dans l’article 131, au paragraphe (l): La Charte canadienne des droits ct libertés établie par la Est-ce que cela ne répond pas à votre argument concernant l’article 8 qui est, à votre avis, ultra vires? ente ou m! des mmbre nsicur = tout on est a puis plais, isabi- sabi- zs un moin res à r de nent éme pro- lites de pas 5-9-1978 Constitution 9 : 93 [Texte] Mr. Atkey: If that is your interprétation of the effect of Clause 131, ‘Senator Forsey, then Clause 8 is not worth the paper it is‘ printed on in terms that it has no impact or importance whatsoever to the Canadian citizen. That may well be the case. Senator Forsey: Until it is adopted by the legislature con- cerned, it does not seem to me to have any meaning at all. Mr. Atkey: That is right, and accordingly, and this l know does not meetvyour legal contention, it may be raising a false expectation in the mind that citizens of Canada have these rights when in fact they do not when Parliament passes this by ordinary statute, and‘ that is a danger. In a legal sense I go one step farther. Given the difficulties of Clause 131 which I have outlined in my formal presenta- tion, that permeates Clause 8, in my opinion, because I do not think Clause l3l is severable from the whole charter. I single out Clause 8 for specific treatment because l think there is an additional legal ground there, not just the invalidity of Clause 131, but the fact that it so clearly deals with property which is so clearly a matter of provincial jurisdiction under Section 9203) of the British North America Act. 0 2125 Senator Forsey: Well, there are various things in connec- tion, for example, with the limitations upon the powcr of thc provinces to change the length of their legislatures and that sort of thing and franchise and so forth, which would clearly be ultra vires if it were not for either 131 or some other analogous provisions which say that they shall not come into force until adopted by the legislature. But I should have thought that covered the situation. However, l have raised my question; you have answered it. That is all. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Beatty. Mr. Beatty: Thank you, Mr. Chairman. I shall be very brief. Mr. Atkey, you caught my car with something you were saying to Mr. Stanfield about the role of a member of Parlia— ment when you seemed to suggest that a member of Parlia- ment’s chief responsibility is essentially national as opposed tc regional, that it would not be desirable to lay a heavy emphasis upon regional functions on the part of MPs and that it is better to find some other mechanism to provide that sort of input. I wonder whether l am simply extending it too far. Why then would you not make the argument in favour of changing the basis of représentation in the Lower House to one of a proportional représentation system? At the present time there is no body in our government which is more rcgionalized than the House cf Commons is, with each member of Parliament expecting to run individually in a eonsistuency and represent some 85 or 90 or 100,000 people. Mr. Atkey: Yes, that is part of the electoral process. It is the basis of how each individual member of Parliament gets here. Nevertheless, I think when one examines the duties or, as Mr. Whittaker said, the responsibilities of a member of Parlia- [Traduction] M. Atkey: Si C’est la votre interprétation de l’effet de l’article 13l, monsieur le sénateur Forsey, à ce moment-là l’article 8 ne vaut pas le papier sur lequel il est écrit, en ce sens qu’il n’a pas de portée ou d’importance du tout pour le citoyen canadien. Cela se peut très bien. Le sénateur Forsey: Jusqu’a ce qu’il soit adopté par le corps législatif intéressé, il ne me semble pas avoir de signification. M. Atkey: C’est exact et, en ce sens, je sais que cela ne répond pas à votre opinion juridique, mais cela peut soulever le faux espoir que les citoyens ont ces droits, alors qu’en réalité ils ne les ont pas lorsque le Parlement les adopte par statut ordinaire, c‘est là le danger. Du point de vue juridique, j‘irai plus loin. Étant donné les difficultés que pose l’article 131—je les ai soulignées dans mon exposé—l’article 8 s’en trouve affecté, à mon avis, car je ne crois pas que l’article l3! puisse être séparé de la Charte. J’ai parlé de l’article 8 plus particulièrement, car je crois qu’il y a là un motif additionnel du point de vue juridique concernant non seulement Pinvalidité de l’article 131, mais le fait qu’il traite précisément de biens qui sont de toute évidence de compétence provinciale en vertu de l’article 9203) de l‘Aete de FAmérique du Nord britannique. Le sénateur Forsey: Il y a diverses choses, relativement par exemple aux restrictions du pouvoir des provinces de changer la durée de leur mandat législatif, de leur droit électoral ou autre, qui seraient de toute évidence ultra vires, n’étaient l’article l3! ou une autre disposition analogue qui dit que ce ne doit pas être mis en vigueur jusqu‘â ce que ce soit adopté par Passemblée législative. J’aurais pensé que la situation était claire. Toutefois, j’ai soulevé ma question, vous avez répondu. C’est tout. Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Beatty. M. Beatty: Merci, monsieur le président. Je serai bref, Monsieur Atkey, vous avez attiré mon attention lorsque vous avez dit quelque chose à M. Stanfield concernant le rôle d’un député du Parlement. Vous avez semblé prétendre que la responsabilité principale d’un député du Parlement est essen- tiellement nationale plutôt que régionale, et qu’il ne serait pas souhaitable d’accorder plus d’importance aux fonctions régio- nales des députés, qu‘il serait mieux de trouver un autre mécanisme pour cela. Je me demande si je ne vais pas trop loin. Pourquoi alors ne présentez-vous pas un argument favori- sant un changement dans la base même de la représentation à la Chambre basse pour un système de représentation propor- tionnelle? ll n’y a actuellement aucun organisme de notre gouvernement qui est plus régionalisé que la Chambre des communes, où chaque député doit se présenter seul dans une circonscription et représenter quelque 85, 90 ou 100,000 personnes. M. Atkey: Oui, cela fait partie du processus électoral, C’est la façon dont chaque député du Parlement arrive au Parle— ment. Néammoins, lorsqu’on examine les devoirs ou, comme l’a dit M. Whittaker, les responsabilités d’un député, selon _.,tn..-. ment, in my expérience they surely extend beyond merely owing a duty to those 85,000-odd people who sent you here in the first place. Your duty is to the country as a whole. And certainly in my briefperiod here l found myself concerning Mr. Beatty; Oh, no; Iam certainly not suggesting that. Mr. Atkey: WelLyou put that forward. Mr. Beatty: l ain saying it is the logical extension of the argument that you make. Mr. Atkey: Yes. ‘ Mr. Beatty: It ‘would remove from members ol » Parliament any regional représentative responsibilities they might have, Mr. Atkey: That is right absolute notion of national legislatures. I would not favour partie de mes fonctions. Passer à un système proportionnel, comme vous semblez le suggérer. M. Beatty: Oh non, ce n’est pas du tout ce que je propose. M. Atkey: Vous l’avez mentionné. M. Beatty: Je vous demandais si ce n‘était pas une extension logique de Fargumeni que vous présentez. M. Atkey: Oui. M. Beatty: Cela pourrait retirer aux députés les responsabi- lités de représentants de la région qu’iis pourraient avoir. M. Atkey: C’est exact, et nous passerions ainsi â la notion absolue du corps législatif national. Je ne suis pas en faveur de une mauvaise chose non plus. M. Beatty: Certainement. La seule raison pour laquelle j’ai soulevé ce point, C’est q ‘ tendent de justifier, de façon directe et quotidienne, la position qu’iis prennent sur des questions relatives à leur circonscrip» tion, s’ils ne peuvent se cacher derrière Pargument que cette …..—o:|‘. »3 0743m il??? ilement Votre int peu onales, *ement ionnel, )SC. msion Isabi- otion ur dc spect cputé il le et, a tude istre rette pas n; m p. 59-1978 [Texte] that this would be a desirable change for Canada so that the question of federalism was dealt with first? And, secondly, llam wondering whether you have looked at another aspect of the system in Germany where the various lärxders have representatives almost like embassies in Bonn which work very closely with members of Parliament in both the Upper and‘ the Lower House in pressing upon them regional problems and ensuring that they have resource ma- terial available to them relating to the interests of the people they purport to represent.  » ‘ i o 2130 I am wondering whether you feel that one of the ways of improving provincial input at the central level of government would be for provincial governments to establish this sort of a system and to have in essence provincial embassies or provin- cial diplomatie staff in Ottawa who would help to provide resource material and backup staff for members of Parliament from that region. Mr. Atkey: Well, to take your questions in order, Mr. Beatty, l would not favour the upper house having the power to initiate législation in the manner you describe. I think I see it more as a reactive body. l think there are severe constraints of time and energy. Many of the people will be active people running a provincial government and I do not think they will have the time or the resources or the inclination to undertake that necessary first step. I think it is the reactive step that is important. With respect to your question on permanent staff here, l think that might be a natural result if you had a House of the Provinces, which I would still call the Senate, in the manner that I have proposed. l think obviously each provincial govern- ment will want to see that its representatives do a good job and will see that they have the resources to do it, including the people. I suppose to a lesser extent, a few years ago when the Conférence Centre across the street was first established from the pré-existing railway station and certain rooms or areas of the Conférence Centre were set aside with names of provinces on the door, it was hoped and contemplated that there might be persons working there on a full-time basis to service the federal-provincial conference, as the case may be. Unfortu- nately, and l think this is symbolic of the state of federal-pro- vincial relations, those rooms are empty most of the time unless there is a federal-provincial conference going on. I would hope that there might evolve this sort of situation that you describe. l do not think I would go so far as to call them a diplomatie corps. Mr. Beatty: l think I would choose différent words too. Mr. Atkey: Mr, Levesque might be happy with that word but I do not think there are many others in the country that would. Mr. Beatty: Again, thank you very much, Mr. Chairman, Again, it is a very helpful présentation, Mr. Atkey. Constitution 9:95 [Traduction] croyez que ce serait un changement souhaitable pour le Canada afin que la question du fédéralisme soit traitée en premier lieu? Deuxièmement, je me demande si vous avez examiné l’autre aspect du système allemand, alors que les divers (Iänders) ont des représentants, des sortes dämbassadeurs à Bonn qui tra- vaillent de façon très étroite avec les députés du Parlement a la fois à la Chambre haute et à la Chambre basse pour représen- ter les problèmes régionaux et s’assurer qu’iis ont les ressour- ces disponibles pour répondre aux personnes qu’iis sont censés représenter. Pour augmenter la participation provinciale au niveau cen- tral du gouvernement, croyez-vous qu’il serait bon que les gouvernements provinciaux établissent ce système, et aient ainsi ce qu’en pourrait appeller des ambassades ou un person- nel diplomatique provincial à Ottawa qui pourraient obtenir des renseignements sur les ressources et fourniraient un per- sonnel de soutien aux députés du Parlement de cette région. M. Atkey: Je répondrai à vos questions à la suite de M. Beatty, et je dirai que je ne suis pas en faveur d’une Chambre haute qui aurait le pouvoir de lancer des projets de lois de la façon que vous avez décrite. Cette Chambre doit plutôt être un organisme de réaction. Il y a aussi plusieurs restrictions sur le temps et l’énergie. Beaucoup de ces personnes seraient occu- pées à diriger le gouvernement provincial, et je ne sais pas si elles auraient le temps, les ressources ou même le désir de parcourir cette première étape essentielle. Je crois que c’est l’étape de la réaction qui est la plus importante. Quant a votre question sur la présence d’un personnel permanent ici, ce serait le résultat naturel de Pétablissement d’une Chambre des provinces, que ÿappellerai toujours le Sénat, comme je l’ai proposé. Évidemment, chaque gouverne- ment provincial exigerait un bon travail de ses représentants, et leur assurerait les ressources nécessaires, y compris le personnel. Il y a quelques années lorsqu’on avait installé le Centre des conférences de l‘autre côté de la rue, avant qu’en ait Pancienne gare, certaines salles du Centre des conférences étaient réservées aux provinces et marquées de leur nom, dans l’espoir que certaines personnes seraient affectées en perma- nence pour répondre aux besoins des conférences fédérales provinciales. Malheureusement, C’est peut-être un symbole de l’état des relations fédérales provinciales, ces salles sont tou- jours vides, â moins qu’il n’y ait une conférence fédérale provinciale. Je voudrais espérer que ce genre de personnel serait établi dans la situation que vous avez décrite. Toutefois, je ne Pappellerais pas corps diplomatique. M. Beatty: Je choisirais probablement une expression meil- leure. moi aussi. M. Atkey: M. Levesque, sans doute, accepterait volontiers cette expression, mais beaucoup d’autres personnes du pays ne le feraient pas. M. Beatty: Merci beaucoup, monsieur 1e président. Merci, monsieur Atkey d’une présentation très utile. 9 t 96 Constitution 5-9-1978 [Text] Senator Forsey: Would that not involve dominion status for the provinces and then ultimately ten mini-states? The Joint Chairman (Senatorlamontagne): Mr. Collenette and then Senator Langlois. Mr. Collenette: Thanlcyou very much, Mr. Chairman. l would like to turn to this sort ‘of loose philosophical discussion we have been having, I share some of the concerns or opinions that Mr. Stanfield and Mr, Beatty have expressed, and l expressed them this afternoon but l am not sure whether Mr. Atkey was here. But this whole notion of provincial govern- ments, provincial legislators being the only legitimate articula- tors ol » regional interests is one that I completely reject. l could give lots of examples of how M.P.s represent regional points of view if l gave away a few caucus secrets, which l am not prepared to do. But in respect of the announcements within the last week on the question of unemployment insurance you have Mr. Stevens and Mr. McGrath of the Progressive Conservative Party expressing opposite points of view basically, each really reacting to the regional point of view. Certainly Mr. McGrath is in an area with high uneinployment, and l am sure that his views are perhaps shared by some of the Atlantic members of our caucus. But, on the other hand, Mr. Stevens comes from a reiatively prosperous area which is concerned with the so-called decline in thc work cthic, which l am familiar with in some parts of my constituency, and I can see how he is articulating that regional point of view. And both these gentle- men have donc it publicly. l am sure that there are examples where people in our party have gone public in disagreeing with the government’s stand or expressing a regional point of view. l rejcct completely this notion that those persons elected in provincial elcctions are the sole articulators of regional inter- ests. l, as l said this afternoon, was elected to represent my constituents, more generally the constituents of metropolitan Toronto since my area is regionally typical of metropolitan Toronto, and southern Ontario which has many similarities with the Toronto rcgion, in the national interest. And I would submit that if you subscribe to this argument or proposition of bringing the provincial premiers and perhaps their cabinet ministers into this House of the Fédération, it will eventually end up destroying the country because the weaker provinces would have no final arbiter, would have no Parliament to moderate or level all of the attitudes within the country. And you said, well, you would expose these people, they would come to Ottawa and they would not be as parochial as they are in their own legislatures, We know full well that what would be said on the floor of the House of the Fédération really would not be the whole truth; the whole truth would be in corridors of this House or this building, or in hotel rooms, where essentially deals would be worked out between the powerful provinces, the powerful provincial délégations, per- haps at the expense of smaller provinces that absolutely depend on and are vitally in need ofa federal Parliament and a federal government that must see the national interest. [Translation] Le sénateur Forsey: Faudrait-il alors donner le statut de dominion aux provinces, et finalement créer dix mini-États’? Le coprésident (sénateur Lamontagne): M. Collenette a la parole, puis le sénateur Langlois. M. Collenette: Merci beaucoup, monsieur le président. Je voudrais m’en tenir à cette disposition plutôt philosophique que nous avons entamée. Je partage certaines des inquiétudes ou idées qu’ont exprimées M. Stanfield et M. Beatty, je les ai soulignées cet après-midi, mais je ne sais pas si M. Atkey y était. Toutefois, je rejette absolument tout ce concept de gouvernements provinciaux, de législateurs provinciaux qui seraient les seules voix légitimes des intérêts régionaux, Je peux citer beaucoup d’exemples de représentation par les députés des points de vue régionaux, si on me permet de révéler le secret du caucus, ce qui n’est pas possible. Mais â l’égard des communiqués qu’on a entendus depuis une semaine sur la question de l’assurance-chômage, MM. Stevens et McGrath du Parti progessiste conservateur exprimaient des points de vue fondamentalement contradictoires, chacun réa- gissant selon les intérêts de sa région. Bien sûr, M. McGrath vit dans une région où le chomage est très élevé, mais ses opinions sont sans doute partagées par certains autres mem- bres de la région de l’Atlantique de notre caucus. Mais, d’autre part, M. Stevens est député d’une région relativement pros- père, qui s’inquiète du soi-disant déclin de l’éthique du travail, qui surgit aussi dans certaines parties de ma circonscription, et je vois bien qu’il exprime vraiment le point de vue de cette région. Mais ces deux messieurs se sont prononcés publique- ment. Je peux certainement citer aussi des exemples de certai- nes personnes de notre Parti qui se sont prononcées contre les positions du gouvernement, ou qui ont exprimé un point de vue régional. Je rejette donc absolument cette notion que les personnes élues dans des élections provinciales sont les seules voix des intérêts régionaux. Comme je le disais cet après-midi, je suis élu pour représenter mes électeurs, et en général les électeurs de l’agglomération de Toronto, puisque ma région est typique de l’agglomération de Toronto et du Sud de 1’Ontario, qui a beaucoup de ressemblance avec la région torontoise quant aux intérêts nationaux. Mais je vous ferai remarquer que si vous appuyez cet argument ou cette proposition de nommer les premiers ministres provinciaux et certains autres ministres à la Chambre de la Fédération, vous pourriez éven- tuellement détruire le pays, car les provinces plus faibles n’auraient plus d’arbitre final, n’auraient aucun Parlement pour modérer ou égaliser les attitudes du pays. Vous dites que ces gens seraient exposés, qu’ils viendraient a Ottawa, et qu’ils n’agiraient pas d’une façon aussi étroite qu’ils le font dans leurs propres assemblées législatives. Nous savons tous très bien que ce qui se dirait dans la Chambre de la Fédération ne serait pas vraiment toute la vérité; cette vérité se retrouverait dans les corridors de la Chambre ou de cet édifice, ou dans certaines chambres d’hôtels où, en fait, on comploterait certai- nes affaires entre les provinces plus puissantes, les délégations provinciales puissantes, aux dépens des plus petites provinces qui ont absolument besoin d’un Parlement fédéral et d’un gouvernement fédéral qui voie a l’intérêt national. il, 5-9-1978 Constitution 9:97 [Texte] 0 2135 My four years up here have been very difficult ones. It has been a difficultperiod for the country because many of the stands that have been taken by our party, for example, or the government, perhaps have seemed somewhat illogical to some of my constituents, l have to go back to them and say, well, yes, that particular point of view is acceptable in metropolitan Toronto, but you have to realize the tensions in Quebec or you have to realizeïthe economic conditions in the Atlantic region of the country, _or you have to realize the legitimate aspirations of the Province of Alberta to control its own resources. It is not easy to go back .to constituents and say that. But it is the role, I think, of a member of the House of Commons. We can articulate this regional point of view. I am sorry: again I really have not posed a question, but I am just trying to enter into this argument. Mr. Beatty, I think, introduced a good point which I mentioned a few weeks ago: this whole question of relaxing the Whips. You would have much better regional représentation in the House of Commons if the Whips were relaxed. The Whips, I am sure on the Conservative side and on the New Démocratie side it may be the same, but on the Liberal side sometimes the Whips are exerted to ridiculous lengths. if we are going to institutionalize a practice whereby govern« ments can come back and seek a vote of confidence, then would it not be better to allow the individual backbenchers on the government side or even on the opposition side who disagree, as the case may be, with Mr. Stevens and Mr. McGrath, to exercise their own judgment and perhaps govern« ment bills will be defeated? And if the opposition say, well, this constitutes a major vote of confidence, let us take a vote of confidence. I think this notion of relaxing of the Whips is one we could look at to improve the regional input into the House of Commons. Certainly l have been one who has never been terribly fond of the Upper Chamber and I think the government has done about as well as it can in coming forward with what I consider would be an ingenious proposal to invole the provincial legisla- tors. Take for example the Province of Ontario, if the provin» cial government in that province as at present constituted-a minority government-could appoint the provincial members of the House of the Fedcration, what about the more than 50 per cent of the people in the Province of Ontario who are not represented in the Government of Ontario and who therefore would not have their regional point of view articulated in the Upper Chamher? So I think there are a lot more questions that should be asked and answercd about this whole subject before we thor- oughly define ourselves. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): A brief response. Mr. Atkey: Speaking about asking questions, I was about t0 ask you what yours was. Mr. Collenette: I said that was more of a statement and reaction to what you had been saying, {Traduction} Les quatre années que j’ai passées ici ont été difficiles. Ce fut une période difficile pour le pays, car beaucoup des posi- tions prises par mon parti, par exemple, ou le gouvernement, ont sans doute semblé illogiques à certains de mes électeurs. Je dois donc leur expliquer quc oui, tel et tel point de vue est sans doute acceptable dans Pagglomération de Toronto, mais vous devez comprendre les tensions du Québec, ou les conditions économiques de la région de FAtIantique ou les légitimes aspirations de la province de l’Alberta à contrôler ses propres ressources. Il n’est pas facile d’aller dire de telles choses à ses électeurs. Mais c‘est bien le rôle, je crois, du député de la Chambre des communes. Nous sommes en mesure d’exposer un tel point de vue régional. Excusez-moi: je n’ai toujours pas posé une question, mais j‘essaie de me situer dans cette discussion, M. Beatty a intro- duit une question utile que j’avais déjà mentionnée il y a quelques semaines, toute la question du vote partisan. Sans doute la représentation régionale serait meilleure dans la Chambre des communes si on évitait les votes en bloc d’un parti. Je ne sais pas si C’est semblable du côté conservateur ou du côté des néo-démocrates, mais certainement du côté libéral, les votes en bloc sont poussés souvent jusqu’au ridicule. Si on doit instituer une pratique selon laquelle les gouvernements pourn raient demander un vote de confiance, ne serait-il pas mieux de permettre aux députés d’arrière—ban, du côté gouvernemental aussi bien que de Popposition, qui ne seraient pas d’accord par exemple avec M. Stevens ou M. McGrath d‘exercer leurs jugements, et ainsi éventuellement de rejeter des projets de loi gouvernemetaux? Et si Popposition déclarait qu’il s’agit d’un vote de confiance important, alors il faudrait voter sur une motion de confiance. Cette idée de relâcher l’emprise des whips pourrait éventuellement améliorer la participation régio- nale dans la Chambre des communes. Je n’ai jamais eu le Sénat en haute estime mais je pense que le gouvernement a présenté une proposition ingénieuse pour assurer la participation des législateurs provinciaux. Par exem- ple si le gouvernement provincial d’0ntario tel que constitué présentement, dest-â-dire un gouvernement minoritaire, pou- vait nommer des députés provinciaux à la Chambre de la Fédération, qwadviendrait-il des 50 p.100 de la population de la province qui n‘est pas représentée dans le gouvernement de FOntario et qui n’aurait pas son point de vue régional présenté à la Chambre Haute? r Je crois donc qu’il faut poser bien des questions, et trouver bien des réponses sur tout ce sujet avant d’en arriver à une définition juste. Le coprésident (sénateur Lamontagne): Vous pouvez répon- dre brièvement. M. Atkey: Je me demandais justement quelle était votre question? M. Collenette: J’ai bien dit que c’était plutôt une déclaration ou une réaction à ce que vous aviez dit. 9:98 [Texl] The Joint Chairman (Senator Lamontagne): You can go on, if you want to. ‘ Mr. Atkey: I think, MnCollenette, you and l could agree to – qrsec. I think the roleof ‘the national legislator, the member I arliament, obviously is not devoid of regional consider- ariczs, as you have pointed out. There are practical examples on all sides of the House. Nevertheless, we have a cabinet form of government; the Whips have been and will be applied where necessary in order to‘ sustain a government in office; that is part of the system. That does not mean that a member of Parliament on the government side must become a trained seal as is often suggested gfrom time to time. There are many functions as a national legislator, particularly in an investiga- tive sense, that can be performed by a member of Parliament. 0 2140 But the fact of the matter is that under our existing consti- tutional relationship, the provincial governments each have a major responsibility for a given region of their country, called a province, and they must assert that view: that is the basic scheme of the British North America Act. So far, those constituent units of the federation, under present arrange- ments, feel alienated from the centre to an extent that l have never seen, certainly in my short period of observing practical politics in this country, and therefore I try to come to grips with the problem by doing something about it through an institutional change. The proof of the pudding is in the eating. The premiers in Régina, when they said that the House of Fédération as proposed is unworkable, and they said that unanimously, that was not just some kowtowing to René Lévesque or any Machiavellian motive for ulterior purposes: that is a deeply- held view virtually in all the provinces-it will not work; and frankly, I would rather take the view of provincial govern- ments, representing all parties, covering the nation from sea to sea, in an assessment of an institutional change. lt will provide, of course, minotiry party representation in the House that my proposal would not. But I am talking about a provincial or regional représentation related to constitutional or legal responsibilities in that region, and it is the government of the province that has the responsibility to govern and has the responsibility, in my view, to get along with or treat with the federal government, not the minority parties in the legisla- ture. So that really is the philosophical or political basis of my proposal. Le coprésident (sénateur Lamontagne): Sénateur Langlois. Le sénateur Langlois: Monsieur le président, dans le même ordre d‘idée, j’aimerais me référer à une déclaration qui a été faite ce soir par un membre de ce Comité, déclaration selon laquelle les membres du Sénat n’avaient peut-être pas la motivation voulue pour sïntéresser autant qu’un membre de la Chambre des communes aux intérêts régionaux. Ceci faisait écho à ce que notre ami, M. Knowles, nous disait la semaine Constitution 5-9-l978 [Translation] Le coprésident (sénateur Lamontagne): Vous pouvez conti- nuer, si vous le désirez. M. Atkey: Monsieur Collenette, vous et moi pourrons être d’accord que nous sommes en désaccord. Je crois que le rôle du législateur national, du député du Parlement, doit évidemment tenir compte des intérêts régionaux, comme vous l’avez dit, Et on peut citer des exemples des deux côtés de la Chambre. Néanmoins, nous avons un gouvernement qui comprend un Cabinet; et les whips ont été et continueront d’é’tre utilisés lorsque c’est nécessaire pour maintenir un gouvernement; c’est le fond même du système. Toutefois cela ne veut pas dire que le député du Parlement du côté du gouvernement va devenir un chien dressé comme on l’a laissé entendre de temps en temps. Le député du Parlement, comme législateur national a plu- sieurs fonctions à jouer, surtout du point de vue enquête. Mais il reste que dans le cadre des rapports constitutionnels existants, les gouvernements provinciaux ont chacun une res- ponsabilité importante envers leur région du pays, qu’en dénomme province, et qu‘ils doivent présenter ce point de vue: c’est là le fond même de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Jusqu’à présent, ces composantes de la fédération, selon les structures actuelles, se sentent aliénées du centre à un point que je n’ai jamais connu, certainement depuis la courte période que j’étudie la pratique de la politique dans ce pays, et j’ai donc essayé de me saisir du problème, en proposant un changement dînstitution. On en a fait la preuve. Les premiers ministres provinciaux à Régina, quand ils ont rejeté la proposition d’une Chambre de la Fédération comme impraticable et qu’iis l’ont fait unanime- ment, il ne s’agissait pas de faire des courbettes devant René Lévesque, pour des raisons machiavéliques en vue de certains buts ultérieurs: C’est un point de vue profondément ancré dans toutes les provinces——-que la proposition est impraticable, et honnêtement, dans une évaluation des changements institu- tionnels, je préfère le point de vue des gouvernements provin- ciaux, qui représentent tous les partis, et qui couvrent le pays d’un océan à l’autre. Évidemment, cette proposition permet la représentation des partis minoritaires dans la Chambre, ce qui n’est pas le cas de ma proposition. Mais dans mon cas, il s’agit d’une représenta- tion provinciale ou régionale rattachée aux responsibilités constitutionnelles ou légales de cette région, et seul le gouver- nement de la province a cette responsabilité et aussi à mon sens de suivre le gouvernement fédéral ou de traiter avec lui, et non les partis minoritaires de la législature. C’est bien la la base philosophique ou politique de ma proposition. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Senator Langlois. Senator Langlois: Mr. Chairman, on the same matter, I would like to refer to a statement which was made tonight by a member of this Committee, a statement which declared that members of the Senate might not have as much motivation as members of Parliament concerning regional interests. It sup- ports what was said earlier by our colleague, Mr. Knowles, who last week said that the senators do not have the necessary moral authority to block the government. 5-9-1978 _ Constitution 9 :99 [Texte] dernière, lorsqu’il prétendait que les sénateurs n’avaient pas Fautorité morale youlue pour «bloquer» le gouvernement. J’ai donné lasemaine dernière devant ce Comité, les statis- tiques qui montrent que durant les trois sessions de ce Parle- ment, 373 amendements ont été apportés aux projets de loi du gouvernement, sans tenir compte des bills qui ont été renvoyés devant le Cabinet et qui ne sont pas encore revenus devant la Chambre dçs communes ou le Sénat, parce que nous les avions amendés d’une façon apparemment excessive. Entre autres, je me souviens du projet de loi sur Penregistrement des aéronefs qui a été carrément refusé par le Comité des transports du Sénat, pal-coque les provinces n’avaient pas été consultées à ce sujet, car ce bill-là aurait affecté la mise en application des lois provinciales sur le nantissement au Québec, et sur le Chatte! Mortgage dans les provinces anglophones du pays. De plus et sur le même sujet, j’aimerais demandé au témoin s’il est d’avis que les représentants qui, d‘après le plan qui nous a été soumis par le comité consultatif de 1’Ontario, ou les dispositions du bill à l’étude, seraient nommés par les législatu- res provinciales ou autres organismes en découlant, seront plus indépendants, seront plus au courant des besoins régionaux, des intérêts régionaux de toutes les parties du pays, que le sont actuellement les six ex-premiers ministres provinciaux, les neuf ex-chefs provinciaux de Fopposition, les 20 ex-députés provin- ciaux, les neuf anciens maires et les huit anciens échevins et conseillers municipaux qui siègent actuellement au Sénat? Est-ce parce qu’à l’avenir il sera prévu que les membres de la Chambre haute seront nommés par un gouvernement provin- cial qu’ils vont perdre toutes leurs attaches politiques, qu’iis vont devenir totalement indépendants du jour au lendemain et qu’iis ne seront pas ici pour représenter les intérêts de leur parti politique avant les intérêts régionaux? C’est la question que jepose. Est-ce qu’en doit mettre de côté l’expertise que nous avons actuellement et risquer d’avoir des gens qui seront ici les porte-parole de M. Lévesque ou d‘autres au Canada? 0 2145 Mr. Atkey: Senator, in the first instance, dealing with what l call “the sober second thought” function, the review function of thc Senate, l for one think the existing Senate has per- formed that function reasonably well, and it is with that in mind that in my proposal I have suggested that a portion of a third or a quarter of the members of the Upper House be appointments of the Governor in Council. And I would hope that the same type of appointments as we have had to our Senate would continue to be federal appointments and they, togcther with the permanent continuing members appointed by the provinces, would continue to perform that function as well as the investigative function, which has been a bit of a tradition with the Senate from time to time with committees in the same way that it has in the past, With respect to the regional représentation function in the existing Senate, l would suggest, with all due respect to Senators who now supposedly represent regions or are former premiers or former ministers of cabinets and provincial gov- ernments, the différence between that existing situation and my proposal is that those persons, while they have historically [Traduction] l presented last week before this Committee, statistics which show that during the last three sessions of this Parliament, 373 amendments were made to government bills, notwithstanding the bills which had becn returned to Cabinet, and which were not brought back before the House of Commons or the Senate, because we had amended those bills excessively! Among others, l might mention the Aircraft Registration Act which was completely rejected by the Senate Transport Committee, because the provinces had not been consulted on this subject, and because this bill would have affected the implementation of provincial laws on mortgages in Quebec, and on the chattel mortgages in the anglophone provinces of the country. Moreover, on thc same subject, could the witness tell us if he agrées that representatives under the plan proposed by the Ontario Advisory Committee, or the provisions of the bill now under study, that would be named by the provincial legislators or other provincial parties, would be more independent, more aware of regional needs, of regional interest in all parts of the country than are presently the six former provincial premiers, the nine former leaders of the provincial oppositions, the twenty former provincial members of legislative assemblies, the nine former mayors, and eight former aldermen or munici- pal councillors whicli presently sit in the Senate? ls the fact that in the future the members of the Upper House will be appointed by provincial governments going to ensure that they will lose all their political attachmcnts, that they will become totally independent from one day to the next, and that they will be here to represent regional interests before the interests of their political party? That is my question. Must we set aside the expertise which we now have on hand and risk replacing it with people who will be here as the spokesman of Mr. Léves- que or other Canadians? M. Atkey: Monsieur le sénateur, premièrement, pour ce qui est de la fonction de révision du Sénat, sa fonction de réflexion, â mon avis le Sénat actuel l’a remplie de façon convenable. C’est pour cette raison que je propose que le tiers ou le quart des membres de la Chambre haute soit nommé par le gouver- neur en conseil. Et j’espère que les nominations au Sénat que nous avons eu jusqu’â présent continueront à être des nomina- tions fédérales. Les personnes ainsi nommées, de concert avec les membres permanents nommés par les provinces continue- ront comme dans le passé de remplir cette fonction ainsi que la fonction dbnquéte qui a été de temps à autre une tradition des comités du Sénat. Quant à la fonction de représentation régionale du Sénat actuel, sauf le respect des sénateurs qui maintenant sont censés représenter des régions ou qui sont des anciens premiers ministres ou des anciens ministres de Cabinet et de gouverne- ments provinciaux, à mon avis la différence entre la situation actuelle et ma proposition réside dans le fait que ces personnes, 9 : lOO Constitution 5—9- l 978 [Text] had a regional responsibility, today under our constitutional setup do not have that current legal responsibility to that region. They are not now office ,holders or representatives of office holders in those particular régions, and there is a very great différence, because first there is the effluxion of time and secondly, the changing of political parties. So while we have a degree of regional représentation in the Senate today, I do not think it is sufficient to satisfÿ the regions who are making the demand for représentation at‘the centre. Most important, and this goes back to my original thesis, it is not a sufficient vehicle to give the provincial governmenta role to play at the centre, which in my view is necessary t9 keep this country together. Senator Langlois: Well, very good. I am in my thirty-fifth year in Parliament here in Ottawa, time which was equally divided between the House of Commons and the Senate, and I can guarantee that my attitude in the Senate has not changed from the attitude l had in the House, I have voted against the government in the House and I have voted against the govern- ment in the Senate and I have done that repeatedly, Nothing has changed me because l am appointed now. That does not change my attitude and my wish to help my former constitu- ents. And in speaking of the représentation of regional inter- ests, you must not lose sight of the fact that in Quebec we represent electoral districts in which we must be qualified. We must own property in the district that we represent. Quebec is divided, as you know, into 24 sénatorial districts. When l was a member of the House of Commons, I lived in Quebec City and l represented the east end of the province, Gaspé and the lles—de-la»Madeleine. I had no résidence, no qualification whatever there. l figure that now I am representing much more the sénatorial district for which I have been appointed than I was when l was a member of the House of Commons, especially in this particular situation which exists in Quebec as far as senator appointments are concerned. Of course this does not exist outside Quebec because senators are appointed at large in the other provinces. Mr. Atkey: But, Senator, you are not suggesting for a moment that you represent the Government of Quebec, are you? Senator Langlois: No, not at all. Why should l? If you paid me to represent it, l would say no. Mr. Atkey: Well, that perhaps is where there is a vacuum in the Upper House, sir. The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Miss Mac- Donald. Miss MacDonald (Kingston and the lslands): Thank you, Mr. Chairman. l would like to just perhaps enter into this philosophical debate that Mr. Collenette has suggested that we have going with regard to the second chamber. l have to ask myself when changes are proposed, what is the rationale for any projected change. [Translation] tout en ayant historiquement une responsabilité régionale, n’ont pas dans notre système constitutionnel actuel la respon» sabilité juridique de leur région. lls ne sont ni détenteurs d’office ni représentants de détenteurs d’oft »ice de ces régions particulières. Il y a une énorme différenceyétant donné le passage du temps et le changement des partis politiques. Nous avons donc une certaine représentation régionale au Sénat actuel, mais je ne Festime pas suffisante pour satisfaire aux régions qui demandent une représentation au centre. De plus, pour revenir à mon hypothèse originelle, le Sénat actuel n’est pas suffisant pour donner aux gouvernements provinciaux un rôle à jouer au centre, un rôle qui, a mon avis, est nécessaire pour maintenir Pintégrité du pays, Le sénateur Langloîs: Très bien. Je suis dans ma 35ième année au parlement d’Ottawa. J’ai passé la moitié de ce temps à la Chambre des communes et la moitié au Sénat, et je vous assure que mon attitude au Sénat n’a changé en rien de mon attitude à la Chambre, J’ai voté contre le gouvernement à la Chambre et j’ai voté contre le gouvernement au Sénat et je l’ai fait de façon continue. Le fait que je suis maintenant nommé ne m’a en rien changé. Cela n’a changé ni mon attitude ni mon désir d‘aider mes anciens électeurs. Quant à la représentation des intérêts régionaux, il ne faut pas perdre de vue qu’au Québec nous représentons des circonscriptions électorales où nous devons nous qualifier. Nous devons être propriétaire dans la circonscription que nous représentons. Comme vous le savez, le Québec se divise en 24 circonscriptions sénatoriales. Quand j’étais député à la Chambre des communes, j’habitais la ville de Québec et je représcntais l’Est de la province, le Gaspé et les Îles-deala-Madeleine. Je n’avais ni résidence ni qualifica- tion dans l‘Est. J’estime donc qu’a présent je représente beau- coup plus la circonscription sénatoriale pour laquelle je suis nommé que quand ÿétais député à la Chambre des communes, surtout dans la situation particulière qui existe au Québec pour les nominations des sénateurs. Il est vrai que cette situation n’existe pas à l’extérieur du Québec, car les sénateurs des autres provinces sont nommés librement. M. Atkey: Mais monsieur le sénateur, vous ne dites quand même pas que vous représentez le gouvernement du Québec, n’est-ce pas? Le sénateur Langlois: Non, pas du tout. Pourquoi le dirais-je? Je ne le dirais pas, même si on me payait pour le représenter. M. Atkey: Eh bien, monsieur, voilà peut-être où il existe un vide â la Chambre haute. . Le coprésident (sénateur Lamontagne): Mademoiselle MacDonald. Mlle MacDonald (Kingston et les Îles): Merci, monsieur le président. J‘aimerais me joindre au débat philosophique pro- posé par M. Collenette sur la question de la deuxième cham» bre. Quand on propose des changements, je me demande la raison. 5-9-1978 [Tÿexle] o 2 l 50 lt seems tome that there is a bit of argument or discussion going on here that is based on perhaps a false premise, the idea that members in the House of Commons are not regional representatives or that present appointees to the Senate would be better regional representatives or new appointments to a second chamber would be better regional representatives. I really think that is quite apart from the recommendations that you are making as I see them and l want to present what I see and perhaps stand corrected. No mémbefiof Parliament surely states that they are not représentative of regional interests but regional interest in certain specific legislative responsibilities. I would think I would come here to the House of Commons as a regional représentative for my own constituency and in the general area of the Province of Ontario in which I live, in eastern Ontario, but the regional représentation that 1 would voice would be in those matters that come under federal jurisdiction. There are a number of matters that come under provincial jurisdiction, that I would feel no onus or responsibility t0 speak to in a federal House, but they are matters that greatly affect the working of the federal system and they relate, of course, to the division of powers. As I see any second chamber, whether it is one that you are proposing or one that the Ontario Advisory Committee is proposing, that would include the représentation of provincial governments, the rationale would be to try to take the level of government and the policics that are formulated by that other level of government, the provincial governments, and which often have caused needless dissension in the country when two levels of‘ government are in confliet over the division of powers or over the way in which their separate powers conflict with one another, and it would be to take representatives from that other level of government, that other order of government, and place them into some kind of représentative capacity here which would perhaps initially seek to avoid conflicts that had developed in the country in recent years or, on the other hand, inform the federal government as to how better they could improve their législation ofa federal nature. But equally I would suggest that would bring together representatives of provincial governments who are formulating policy for their areas or regions so that there is a forum in which representatives of the Government of Nova Scotia can be better apprised of the législation and the need for certain législation in the Province of British Columbia, and every other province likewise better apprised of what is going on in each province, and how federal législation then bears on that and vice versa so that what we have in the long run is a forum which helps the better working of the federal system. l see the difficulties that have arisen in a constitutional sense in recent years as being far more a conflict between levels of government and no proper forum in which to reconcile those conflicts and the second chamber having the capacity to do that. I wonder whether you would comment on my analysis Constitution â 9: l01 [Traduction] Il me semble qu’en discute un peu ici sur la base d‘une fausse prémisse, c’est-â-dire que les membres de la Chambre des communes ne sont pas des représentants régionaux, ou que les personnes nommées actuellement au Sénat seraient de meilleurs représentants régionaux, ou que de nouvelles person- nes nommées a une deuxième Chambre seraient de meilleurs représentants régionaux. A mon avis cette discussion n’a pas de lien avec mon interprétation des recommandations que vous faites. Je veux présenter mon point du vue et me faire corriger s’il y a lieu. Il est évident qu’aucun député ne va affirmer qu’il ne représente pas les intérêts régionaux, mais il s’agit dîntéréts régionaux pour certaines responsabilités législatives bien préci- ses. J’estime que je suis ici à la Chambre des communes en tant que représentant régional de ma propre circonscription et de la région de l‘Ontario dans laquelle je réside, dest-à-dire l’Est de l’Ontario. Mais je ne saurais exprimer cette représen- tation régionale que dans les questions qui tombent sous la compétence fédérale. Certaines questions tombent sous la compétence provinciale, et je ne sens ni Pobligation ni la responsabilité de m’en occuper dans une Chambre fédérale. Mais ces questions ont des réper- cussions importantes sur la bonne marche du système fédéral, et ont, bien sûr, un rapport avec la division des pouvoirs. Qu’il s’agisse de la seconde Chambre que vous proposez ou de celle proposée par le comité consultatif de 1’Ontario, celle que j’envisage comprendrait la représentation des gouverne- ments provinciaux. Mon raisonnement est simple: On pren- drait cet autre niveau de gouvernement, le gouvernement provincial, avec ses politiques qui ont souvent causé des désac- cords inutiles dans notre pays quand les deux niveaux de gouvernements sont en conflit sur la division des pouvoirs ou sur la façon dont leurs pouvoirs différents entrent en conflit. On prendrait des représentants de cet autre niveau ou genre de gouvernement, et on les placerait ici dans un rôle de représen- tants dont le but serait peut-être d’abord d‘essayer d’éviter les conflits survenus dans le pays dans les années récentes ou, encore, de renseigner le gouvernement fédéral sur les moyens d’améliorer leur législation cle nature fédérale. Je propose également qu’en réunisse les représentants des gouvernements provinciaux qui élaborent les politiques de leur région afin de permettre un forum où les représentatnts du gouvernement de la Nouvelle-Écosse pourraient mieux connai- tre les lois et le besoin de certaines lois dans la province de la Colombie-Britannique; toutes autres provinces pourraient éga- lement mieux apprendre ce qui se passe dans les autres provin- ces et quelle est Fincidenee des lois fédérales sur les provinces et vice-versa. De cette façon nous aurions à la longue un forum qui favoriserait un meilleur fonctionnement du système fédéral. A mon avis les difficultés survenues récemment dans le domaine constitutionnel sont surtout des conflits entre diffé- rents niveaux du gouvernement qui n’ont aucun forum conve- nable pour régler ces conflits. La deuxième Chambre aurait la possibilité de le faire. Paimerais que vous discutiez de mon 9:l02 Constitution V5-9r-l97ili [Taxi] of what you are putting forward to find out whether or not we are on the same plane.  » 0 2155 Mr. Atkey: I do not think we are that for apart. As you spoke I tried to extend your notion of jurisdictional respon- sibilities into practical subject matters so that we might talk about responsibilities of a-member of Parliament, responsibili- ties of a member of a prôvincial government, to see where they dovetail. Now just for arguments sake I would suggest that any member of Parliamentw-Mr. Collenette, when he goes back to Toronto——is concerned about federal matters as they relate to his riding and city, He is going to be concerned about the criminal law; he is going to be concerned about unemployment insurance, as he mentioned; he is going to be concerned about old age security; the railways; and penitentiaries, to the extent they are relevant. Those are all federal matters. Consumer protection is a federal area. His provincial counterpart or provincial minister has other jurisdictional responsibilities, and I may name a parallel list of six. Obviously he is concerned with éducation, médical services, roads, hospitals, day care, and consumer protection. I have chosen those as a sample of the sort of jurisdictional responsibilities that each order of government may have. Obvi- ously some of them, both through the intcrrelation of the spending power and the fact that the subject matters tend to overlap, are going to involve conflict and are going to involve governments working out operational relationships. Clearly both orders of government claim a jurisdiction, and that is why l put in consumer protection because l think there is a provincial consumer protection interest and a federal one. If l interpret your remarks correctly, you are saying that the Upper House, as I have conceived it, may offer the opportunity to provide the practical résolution of how government services in these areas—the practical matter t0 be provided to the citizens of an area in an efficient and inexpensive and mean- ingful sort of way . .. Miss MacDonald: More than that. Mr. Atkey: working out the rationalization of policy between the two orders of government that is in the better, long-term interests of Confédération as a whole. Miss MacDonald: l would go much deeper than just the administration, working out the réconciliation of administra- tive conflict. I am talking about policy conflict. Mr. Atkey: The policy and legislative concepts have to be worked out in the first instance. Miss MacDonald: Yes. Mr. Atkey: Obviously that is the role of a legislative House, which the Upper House would be, in the narrower sense at least. Miss MacDonald: Right. [Translation] analyse de votre proposition afin de savoir si nous soutiuei» ou non sur la même longueur d’onde. M. Atkey: Je ne pense pas que nous différions beaucoup d‘opinion. Au fur et à mesure de vos propos, j’ai essuyé d’appliquer votre notion de responsabilités dans des domuincu précis â la pratique si bien quc l’on peut songer aux responau- bilités d’un député, aux responsabilités d’un membre (fuit gouvernement provincial et voir où il y a changement. Je vous tiendrai le raisonnement suivant. Supposons qu’un député, M. Collenette par exemple, de Toronto, se préoccupe de questions fédérales en rapport avec sa circonscription et lu ville. Il se préoccupera donc du droit pénal, de Passurance-chot mage, des pensions de vieillesse, des chemins de fer, (tort pénitenciers suivant le cas. Il s’agit la de questions fédérales. La protection des consommateurs relève du fédéral. Son homo- logue provincial ou un ministre provincial a d‘autres responsa- bilités dans d’autres domaines de compétence, et de la même façon, je pourrais vous en citer six. On songe d’emblée il Féducation, aux services médicaux, aux routes, aux hôpitaux, aux garderies, à la protection des consommateurs. J’ai choisi un éventail de responsabilités dans des domaines de compétences qui relèvent en propre de chacun des niveaux de gouvernement. De toute évidence, certains de ces domaines à cause des rapports qui existent entre ceux qui ont le pouvoir de dépenser les deniers publics et parce qu’il y a toujours tendance au chevauchement, seront source de conflit d’où résulteront des rapports de travail entre les divers niveaux de gouvernement. Il est clair que deux niveaux de gouvernement revendiquent la compétence dans certains domaines, c’est pourquoi se vous ai cité le cas de la protection des consomma- teurs parce quc je pense que cette dernière relève à la fois du provincial et du fédéral. Si j’ai bien compris ce que vous avez dit, la Chambre haute, telle que je la conçois, pourrait peut-étre offrir une solution pratique et les services gouvernementaux dans ces domaines, et je dis bien solution pratique dont profiteraient les citoyens, car elle serait à la fois efficace et économique, . . . Mlle MacDonald: Et bien plus. M. Atkey: . . . elle serait rationnelle, car les deux niveaux de gouvernement s‘entendraient sur une politique qui, a la longue, sauvegarderait du mieux possible les intérêts de toute la confédération. Mlle MacDonald: J’irai encore plus loin et je dirai que cela va bien au-delà de la résolution de conflits administratifs, cela touche même les conflits politiques. M. Atkey: Les aspects politiques et législatifs doivent être résolus dès le départ. Mlle MaeDonald: Très juste. M. Atkey: C‘est là évidemment le rôle de chambre législa- tive de la Chambre haute, dans son sens le plus stricte. Mlle MacDonald: Très bien. 5-9-1978 [Texte] The J! lenette. Mr. Ct evening l accepts 1 Miss M8 powers. concurre Crimina through power. Agric the pro‘ the nat therefo ally, i.‘ legislal those a I gi dealin goveri langu meml proce SUPP‘ Th the t But were attit tion min are arg= obv rep or ‘ the thi t0 nwoäqû 5-9- l 978 > Constitution 9 : 103

[Texte]
The Joint Chairman (Senator Lamontagne): Mr. Col-
lenette. , 4 .

Mr. CollenettefMr. Chairman, it is getting to be late in the
evening but l think we are onto an interesting debate. If one
accepts the argument that Mr. Atkey has put forward, and
Miss MacDonald, especially where you talk about concurrent
powers, I do.not have on thé tip of my tongue all of the
concurrent powers, but I would think justice is, where the
Crimiual Code is “formulated nationally and is administered
through the provinces. We can say justice ia a concurrent
power. ‘

Agriculture, ‘for example-«if we accept the argument that
the provinces, the provincial governments, should be heard at
the national level and have a legislative voice, would it not
therefore be logical to argue that those persons elected nation-
ally, i.e., members of Parliament, should have some kind of
legislative authority within the bounds of their own province in
those areas of concurrent powers?

I give you one particular example. Recently we have been
dealing with this whole question of language. The Ontario
government, through its Premier, has taken a position that the
language bill proposed, I guess, by a couple of the Opposition
members—l think Mr. Roy of Ottawa East—would not be
proceeded with by the government or would not get the
support of the government.

This position by the Premier was presumably supported by
thé two provincial Conservative members in my constituency.
But l was elected by the same people that these two gentlemen
were elected by, and l completely disagree with thé whole
attitude of the provincial government in Ontario on the ques-
tion of minority language rights. Surely if we are talking about
minority language rights, guarantees across the country, if we
are talking about opportunities in education—and it could be
argued that there is obviously a national argument, there is
obviously a provincial argument—then surely I, as a legislator
representing that constituéncy as I described earlier, that city
or that region, in the national context should have somé say in
the provincial legislature or the provincial délibérations. Does
this not follow from the kind of argument that you are trying
to sell to us with your concept of the House of the Fédération?

o 2200

Mr. Atkey: In the first instance, thé easy answer, Mr.
Collenette, is that if you want to concern yourself with that
provincial government policy and, in fact, changé it in the area
of the administration of justice or of how the schools are run,
as the case may be, you should run for the provincial legisla-
ture and get yourself elected in your district.

Mr. Collenette: And likewise féderally. You have answeréd
the question exactly.

Mr. Atkey: That answer is too easy and it is not fair. I think
it actually makes the casé for some of the sorts of things an
Upper I-Iouse would do. I daresay that it is one thing for a
provincial premier or his government to take a position on
language rights within his area ofjurisdiction, provincial juris-

[Traduction]
Le coprésident (sénateur Lamontagne): Monsieur Collé-
nette.

M. Collenette: Monsieur le président, il se fait tard, mais je
pense que nous assistons ici à un débat des plus intéressants. Si
on accepte Pargument de M. Atkey et celui de M »° MacDo-
nald, surtout lorsque l’on parlé de pouvoirs conjoints dans
divers domaines de compétence, domaines qué je ne pourrais
pas énumérer ici mais parmi lesquels figurent sûrement la
justice, puisque le Code pénal est formulé à Féchellé nationale
mais appliqué par les provinces. On peut donc dire que la
justice fait partie de ces pouvoirs conjoints.

Parlons maintenant de Pagriculture. Si l’on accepte l’argu-
ment voulant que les provinces, les gouvernements provinciaux,
puissent se faire entendre â Péchelle nationale et aient leur mot
à dire dans la préparation des lois, ne serait-il donc pas logique
que les représentants élus à l’Assemblée nationale, les députés
élus au Parlement, aient des pouvoirs législatifs à Fintériéur de
leur propre province dans les domaines où il existe des pouvoirs
conjoints’?

Je vous donnerai un exemple. Récemment, nous avons beau-
coup parlé de la question de la langue. Le gouvernement de
1’Ontario, par la bouche de son premier ministre a pris position
à l’égard du projet de loi sur la langue présenté par quelques
députés de Popposition, dont M. Roy d’Ottawa-est, et il a
déclaré que le gouvernement ne ferait rien pour le faire
adopter, et donc qu’il ne Pappuierait pas.

Cette position du premier ministre était, je le suppose, celle
des deux députés conservateurs de ma circonscription. Mais ce
sont les mêmes électeurs qui m’ont élu, moi, tout comme ces
deux messieurs, et pour ma part, je réprouve tout à fait
l’attitude du gouvernement provincial de l’Ontario sur la ques-
tion des droits linguistiques des minorités. Il est entendu que si
l’on parlé des droits linguistiques des minorités, des garanties a
travers le pays, on parle évidemment dé chances de se faire
instruire dans uné langue minoritaire, et on pourrait très bien
dire que la question est à la fois une question nationale et une
question provinciale. Pour ma part en qualité de législateur
représentant cette circonscription, je prétends que je devrais
avoir mon mot a dire à l‘Assemblée législative provinciale et
dans les délibérations provinciales. N’ést-cé pas la conclusion à
laquelle on est forcé d’aboutir quand on pousse le raisonne-
ment que vous faites au sujet de la Chambre de la Fédération?

M. Atkey: Monsieur Collenette, si vous voulez avoir votre
mot â dire dans les politiques gouvernementales provinciales,
et modifier l’administration de la justice ou celle des écoles, il
vous faudrait briguer un siège à Fassémblée législative provin-
ciale et vous faire élire dans votre circonscription.

M. Collenette: Cela est vrai également pour ce qui relève du
fédéral. Vous avez répondu a la question précisément.

M. Atkey: Cette réponse est trop facile, elle n’est pas juste.
Jé pense qu’en peut définir tout de suite quel serait le travail
cle la Chambre haute. Il est très bien qu’un premier ministre
ou son gouvernement adopte une position sur les droits linguis-
tiques dans les limites de sa compétence, dans les domaines de

9 : 104 _ Constitution

[Text]

diction, in his province, He has, of course, the constitutional
right to do that in theabsence of an entrenched Charter of
Human Rights such as you have proposed. lt may well be that
that would be a subject of debate in the Upper House and it
would be interesting to see a premier of a province or an
attorney general taking the same position down the hall here
before his other provincial counterparts and before his federal
counterparts. I would like to think institutionally the Upper
House as I have conceived itïmay provide a vehicle for greater
accommodation than has been achieved in the past, as a result
of having a premier or an attorney general make that policy
pronouncement or take that position on a national stage, if you
will. l would suggest that your example is a good one and it
makes the case for an Upper House.

Mr. Collennette: You still really have not answered my
question. To come back and tell me or tell anybody that it
expresses the kind of view that I have, if you have a particular
interest in éducation or whatever then you should run for
provincial office: surely you are trying to have it both ways.
My four years up here have been marked by continual attacks
and shots taken by provincial members within the Province of
Ontario, not always of your Party but say, for example, the
provincial Liberal Party or the Provincial NDP. They have a
field day in attacking us. But then when we come back and
start attacking them or start trying to get involved as I did
once in my newsletter with the whole question 0l » property tax
and how the federal taxation power could be used to alleviate
the burden of éducation financing and therefore the burden on
property taxœto be told by those persons such as yourself, that
is none of your business.

l say it is fair gamc. If we arc talking about concurrent
jurisdictions——and so much overlaps todaywthen I as a federal
member of Parliament have every right, and the federal gov-
ernment and ministers have every right, to make statements, as
did the Secretary of State, as did the Minister of Federal-Pro-
vincial Relations in criticizing the actions of the Ontario
government on the Essex school question or the particular
language bill. We have every right to say those things. It is one
thing to be given freedom of speech, but in what you are
saying you are going further. You are saying, give us the
power; and l am saying does it not follow logically that il » you
are going to give the power in one direction you should give it
in another? ‘

Mr. Atkey: l agree with you. Do not misunderstand me. I do
not for a moment quarrel with your right to take shots at
anyone you choose to. Indeed, I would suggest for every time
someone has taken a shot from Queen’s Park from whatever
party at you as a federal member of Parliament, or you and
your colleagues, that you have responded rather well in kind.
That is your right to do. That is part of the political dynamic
in our federal-provincial system. There is nothing wrong with
it. lt is a healthy thing. Sometimes one level listens to the
other. That is an informal sort of way. lt seems to me that if
you extend that to a formal institutionalization of the process,
if you will, we can institutionalize the taking of shots, if you
want, in an Upper House in a way that might be a little more
dignified and productive. I think ultimately, of course, in terms

5-9-1973

[Translation]

ressort provincial, dans sa province. ll en a bien sûr le droit en
vertu de la Constitution, puisque la Charte des droits de la
personne proposée n’est pas encore consacrée par la Constitu-
tion. Une question de ce genre pourrait peut-être être débattue
à la Chambre haute. il serait intéressant de voir comment un
premier ministre d‘une province ou le procureur général de
cette province défendrait la même position devant Vassemblée
provinciale ou devant l’assemblée fédérale. La Chambre haute,
telle que je la conçois, pourrait peut-être permettre qu’en
s’entende beaucoup mieux que par le passé, puisqu’un premier
ministre ou un procureur général devrait annoncer sa politique
et prendre position devant toute la nation, si vous voulez.
Supposons que votre exemple est bien choisi et que l’on peut
l’utiliser pour défendre Fexistence de la chambre haute.

M. Collenette: Mais vous n’avez pas répondu à ma question;
on m‘a répondu que si je m’intéresse à Féducation ou à un
autre domaine, de compétence provinciale, je devrais songer à
être candidat lors d‘élections provinciales. C’est une réponse où
vous essayez de ménager la chèvre et le chou. Depuis quatre
ans, je n’ai cessé de subir les attaques des députés provinciaux
de l‘Ontario, non seulement des députés de votre parti, mais
des députés provinciaux libéraux et néo-démocrates. lls se font
un plaisir de nous attaquer, mais quand, à notre tour, nous les
attaquons et nous essayons de nous intéresser comme je l’ai
fait dans un de mes bulletins de nouvelles, à toute la question
des impôts fonciers et à la façon dont on pourrait utiliser le
pouvoir d‘imposition du fédéral pour alléger le fardeau que
représente le financement de Péducation et alléger Pimpôt
foncier, je me fais répondre par des gens comme vous, que cela
ne me regarde pas.

Je pense que la partie est équitable. On parle de domaines
de compétences conjointes, et ils sont si nombreux de nos jours;
en qualité de député au Parlement fédéral, j’ai le droit‘, comme
le gouvernement fédéral et les ministres, de faire des déclara-
tions, comme l’a fait le secrétaire d’État, comme l’a fait le
ministre responsable des relations fédérales-provinciales, qui a
critiqué le gouvernement ontarien dans l’incident de l‘école
Essex et à l’occasion du bill sur les langues. Nous sommes tout
à fait justifiés de le faire. On peut accorder le droit d’expres—
sion, mais vous allez encore plus loin. Vous dites, donnezmous
également ce pouvoir. Voilà pourquoi je vous demande si en
toute logique, on ne devrait pas faire de tels gestes, et si ce
n’est pas valable dans les deux sens‘?

M. Atkey: Je suis entièrement d‘accord avec vous. Compre-
nez moi bien. Vous pouvez très bien dire le fond de votre
pensée à quiconque vous plaira. En effet, je pense que pour
chaque critique provenant de Queen‘s Park et à l‘intention
d’un député fédéral au Parlement, vous et vos collègues, avez
rendu au centuple. C’est votre droit le plus strict. Cela fait
partie de la dynamique de notre système fédéral provincial. Je
n’ai rien à dire contre cela. C’est tout à fait sain. Parfois a un
niveau de gouvernement, on prête bonne oreille à ce que Pautre
a à dire, comme cela, officieusement; à mon avis, si l’on devait
institutionnaliser ce processus, si vous voulez, on pourrait le
faire à la Chambre haute d‘une façon un peu plus digne et
avec des résultats un peu plus tangibles. En dernier ressort, la
protection des droits linguistiques comme vous et moi la

l‘

:ut

5-9-1978 Constitution 9 : 105

[Texte]

of protecting the language rights that 1 think you want and
that I want,.we_ are forgetting a whole other institutional
arrangement which is very much on the table in this debate
and that is the relcvance of the protections in the Charter of
rights and freedoms. And, of course, there the remedy you
achieve is not necessarily in the House of Fédération or the
Upper House, it is not in Parliament necessarily or in thc
provincial legislature, it is in the courts, once you have that
entrenchedwonstitution. And that is a very real protection.
You do not have to be even a member of a political party to go
to court and, hopefully, our judges will apply those protections
in a way thaj is meaningful and it permcates the system, and
will ultirriately force governments, if need be, to a better
practice, as you or I may see it.

o 2205

Mr. Collenette: Mr. Chairman, to conclude, and you have
been very lenient with me and l am very grateful, I accept
what Mr. Atkey is saying and l understand his point. But if
you are bringing them together in the House of the Fédération
or the Senate, you are dealing with federal législation. lt may
deal with concurrent powers but you are dealing with federal
législation. But what about acts that are passed by provincial
legislatures or Order in Council pronouncements at the provin«
cial level that have a direct bearing on the national interest‘?
And I will give you one example, the unilateral action for
political reasons, as is their right, of the Ontario Government
to cease the provision of roads and infrastructure for a second
Toronto airport, which incidentally I happen to oppose. But
the fact is that the provincial government in that sense made a
decision which will have an impact upon air transportation
throughout the country by its unilatéral action, and the federal
government had no recourse whatsoever.

Mr. Atkey: l can think of no better subject for a debate in a
House of Provinces such as l have envisaged, and l think you
would have far more information and understanding out in the
open to assist the public in making up its mind that was
actually thc case. That of course was a debate in which I
participated. I am not sure that the institutions that provided
the vehicle for the carrying on of that debate necessarily did a
complete service to the people of Toronto or the people of
Canada. l can throw out another example in that instance.
Suppose Ontario Hydro, for example, as an agent of the
Ontario Government, was to engage in a massive debt financ—
ing in the New York markets which was seen as very inconsist«
ent with federal monetary policy. That is the sort ol thing that
should be debated in the House of the Provinces, and l think it
is quite an appropriate subject of debate. Now, it may be that
the premier of the province may not want that sort of subject
on the agenda because they say, you know, it is our internal
business, but nevertheless that may be something that he
cannot avoid. And that again goes back to what Mr. Whittak-
cr mentions, this notion of responsibility. You create the
institution, you may create new responsibilities, and that is a
good thing.

The Joint Chairman (Senator Lamontagne): As the Joint
Chairman, l ought to thank our witness, Mr. Atkey, very

[Traduction]

concevons, pourrait se faire par le biais d’un autre arrange-
ment institutionnel tout à fait d’actualité du reste, c’est-à»dire
par le biais de la charte des droits et libertés. Bien entendu,
tout règlement en cas de litige ne se ferait ni à la Chambre de
la fédération ni à la Chambre haute et pas nécessairement au
Parlement ou à Fassemblée législative provinciale mais devant
les tribunaux. La charte serait dès lors entérinée dans la
Constitution et c‘est la que réside la vraie protection. Il n’est
pas nécessaire d’être membre d’un parti politique pour saisir
un tribunal d‘une question et, espérons-le, nos juges recourrons
à ces mécanismes de protection de façon intelligente, ils en
marqueront le système et forceront, au besoin, les gouverne-
ments à améliorer leur façon de faire.

M. Collenette: Monsieur le président, vous vous êtes montré
très indulgent et je vous en remercie. J’accepte les propos de
M. Atkey et je comprends ce qu’il essaie de démontrer. Mais
des qu’une loi est étudiée à la Chambre de la fédération ou au
Sénat, il s’agit d’une loi fédérale. Même si cette loi s’applique
à un domaine de compétences conjointes, il s’agit d‘une loi
fédérale. Mais qu’en serait-il des lois adoptées par les assem»
blées législatives provinciales ou des décrets du Conseil émis
par les gouvernements provinciaux et qui auraient une inci-
dence directe sur Pintérêt national? Voici un exemple. Pour
des raisons politiques, que je ne discute pas, le gouvernement
ontarien a décidé de cesser d’offrir les routes et l’infrastructure
nécessaires au deuxième aéroport de Toronto, auquel je m’op-
pose, soit dit en passant. La décision du gouvernement provin»
cial a, en Poccurrence, une incidence sur le transport aérien au
pays et face a ce geste unilatéral, le gouvernement fédéral est
impuissant.

M. Atkey: Mais ce serait la un sujet rêvé à débattre à la
Chambre des provinces que je vous propose, car ce débat
permettrait de mieux renseigner le public qui pourrait se
former une opinion bien meilleure par la suite. J’ai participé
au débat qui a abouti à la décision dont vous venez de parler.
Je ne suis pas sûr que les institutions au sein desquelles s’est
tenu le débat ont assumé pleinement leur responsabilité à
l’égard des gens de Toronto ou de la population canadienne. Je
vous donnerai d’autres exemples. Supposons qu’Hydro-Ontario
par exemple, à titre d’agent du gouvernement ontarien, fasse
des emprunts importants sur les marchés de New York et ce,
contrairement à l’orientation de la politique monétaire du
gouvernement fédéral. Voilà le genre de questions dont la
Chambre des provinces devrait étre saisie. Il se peut que le
premier ministre d’une province ne veuille pas qu’une telle
question soit inscrite a l‘ordre du jour, car il pourrait prétendre
qu’elle fait partie des affaires internes, mais il n’aurait pas le
choix et devrait accepter. Je reviens ici à ce que M. Whittaker
disait tout a l‘heure au sujet de la notion des responsabilités.
En créant une nouvelle institution, on peut créer de nouvelles
responsabilités et C’est tout â fait louable.

Le coprésident (sénateur Lamontagne): A titre de coprési»
dent, je remercie M. Atkey, notre témoin. Je suis membre de

9 : l06 Constitution 5fl-ÿ9jyl

[Translation]
l’autre Chambre, voilà pourquoi il m’est difficile de vomi
souhaiter du succès dans déventuelles prochaines élections.

[Text]
much. Since I am in the other House, l do not even dare to
wish you success in thenext election, whenever it is held.

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WITNESSES——TÉMOINS

Mr. Gordon F. Gibson, M.L.A., Leader ofthe Liberal Party M. Gordon F. Gibson, M.L.A. Chef du Parti Libéral de la
in British Columbia; Colombie-Britannique;
Mr. Ronald G. Atkey, Barrister and Solicitor. M. Ronald G. Atkey, Avocat et Solliciteur.

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