Third Session
Thirliclh Parliamcnt, 1977-78

SENATE OF CANADA

Proceeding: of the Special
Senale Conzmiuee on the

CONSTITUTION

Chairman:
The Honourable R. J. STANBURY

Wednesday, August 9, 1978

Issue No. 3

WITNESS:

(Sec back cover)

26566-1

‘Troisième session de 1a
lrcnlièmc législature. 1977-1978

SÉNAT DU CANADA

Dëlibêratinns du comité
spécial du Sénat xur la

CONSTITUTION

Préxidenz:
Uhonorable R. J. STANBURY

Le mercredi 9 août 1978

Fascicule n“ 3

TÉMOIN:
(Voir à Pendos)

SPÉCIAL COMMITTEE OF THE
SENATE ON THE CONSTITUTION

Thc l-{onourable Richard J. Stanbury, Chairman
Thc Honourable Jacques Flynn, Deputy Chairman

The Honourable Senaiors:

Argue

Austin

Barrow

Bosa

Bourget

Connolly (Oltawa Wesl)
Flynn

Forsey

Fournier (de Lanazrdière)
Godfrcy

Grosart

Hayden

Lafond

Lang

(Quorum 10)

Lucier
Marchand
Marshall
McElman
Olson
Peuen
Phillips
Rizzuto
Robichaud
Smith (Colchesler)
Stanbury
Wagner
Williams
Yuzyk

Published undcr authority 0l‘ 111e Scnale by lhe

Quecn‘s Prinler for Canada

COMITÉ SPÉCIAL DU SÉNAT

SUR LA CONSTITUTION

Président.‘ L’honorablc Richard J. Slanbury
Vicœprêsidenz: lÿhonorable Jacques Flynn

Les honorables sénateurs:

Argue

Austin

Barrow

Bosa

Bourget

Connolly (Ottawa-Ouais?)
Flynn

Forsey

Fournier (de Lanaudière)
Godfrcy

Grosart

Haydcn

Lafond

Lang

(Quorum l0)

Lucier
Marchand
Marshall
McElman
Olson
Pettcn
Phillips
Rizzulo
Robichaud
Smith (Colchester)
Stanbury
Wagncr
Williams
Yuzyk

Publié en conformité de l’autorité du Sénat par

Plmprimcur de la Reine pour le Canada

Available Tram Priming and Publislring. Supply and
Services Canada, llulhQuêbec, Canada KlA 0S9

En vente: Imprimerie ci Édition, Approvisionnements et Services
Canada, Hull. Québec. Canada I ‘Constitution A 9-8—197Ê

PROCÈS-VERBAL

LE MERCREDI 9 AOÛT 1978
(11)

[Traduction]

Conformément à la motion d’ajournement et à l’avis de
convocation, le Comité spécial du Sénat sur la Constitution se
réunit aujourd‘hui à 10 h 05, sous la présidence de Fhonorable
Richard I. Stanbury (président).

Membres du Comité présents: Les honorables sénateurs
Argue, Barrow, Bosa, Bourget, Connolly (Ottawa-Ouest),
Flynn, Forsey, Fournier (de Lanaudière), Godfrey, Grosart,
Lafond, Lang, Marchand, Marshall, MeElman, Olson, Riz-
zuto, Smith (Colchesler), Stanbury, Williams et Yuzyk. (21)

Présents mais ne faisant pas partie du Comité: Les honor-
ables sénateurs Cottreau, Denis, Mcllraith, Nciman et Riel,
(5)

Aussi présents.‘ M. Robert J. Cowling, conseiller du Comité,
et M. Raymond L. du Plessis, c.r., légiste et conseiller parle-
mentaire du Sénat.

Témoin:
M. W. R. Lederman, professeur de droit, Université
Queen’s

Le Comité reprend Fétudc de la teneur du bill C-60:

«Loi modifiant la Constitution du Canada dans certains
domaines ressortissant à la compétence législative du
Parlement du Canada et prévoyant les mesures nécessai-
res à la modification de la Constitution dans certains
autres domaines»,
assisté en cela par MM. Cowling et du Pléssis.

Le président informe le Comité que les honorables sénateurs
Olson et Smith (Colchester) ont été nommés membres du
sous-comité du programme et de la procédure (comité
directeur).

Il est convenu,——Que le comité siégera les mercredi et jeudi
6 et 7 septembre, à l0 heures et à 14 heures.

M. Lederman l’ait un exposé préliminaire. .

Sur motion de Fhonorable sénateur Godfrey, il est conve-
nu——Quc les deux appendices que M. Lederman n’a pas lus
figurent aux témoignages de ce jour.

Le témoin répond aux questions.
A 12 h 25, le Comité s’ajourne jusqu’à 14 heures.

SÉANCE DE lJAPRÈS-MIDI
(12)

Le Comité spécial du Sénat sur la Constitution se réunit â
14 h 05, sous la présidence de Phonorable Richard I. Stanbury
(président).

Membres du Comité présents: Les honorables sénateurs
Argue, Barrow, Bosa, Bourget, Connolly (Ottawa-Ouest),
Flynn, Forsey, Fournier (de Lanaudière), Godfrey, Grosart,

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Lafond, Lang, Marchand, Marshall, McElman, Olson, Riz»
zuto, Robichaud, Smith (Cc/chester), Stanbury, Williams and
Yuzyk. (22)

Prescrit but no! aflhe CommiI/ee: The llonourable Senators
Cottreau, Denis, Mcllraith, Neiman, Riel and van Roggen. (6)

In altendance.‘ Mr. Robert J. Cowling, Counsel to thc
Committcc, and Mr. Raymond L. du Plcssis, Q.C., Law Clerk
and Parliamentary Counsel t0 the Senate.

PI/itness:
Dr. W. R. Lederman, Professor of Law, Queens Univcrsity.

The Committee resumed its consideratîon of the subject-
matter o! » Bill C-60,

The witness answered questions.

At 5:05 p.m., the Committee adjourned until 10:00 a.m.,
Thursday, August l0, 1978.

ATTEST:

Constitution

Lafond, Lang, Marchand, Marshall, McElman, Olson, Riz-
zuto, Robichaud, Smith (Colchester), Stanbury, Williams et
Yuzyk. (22)

Présents mais ne faisant pas partie du Comité: Les honora»
bles sénateurs Cottreau, Denis, Mcllraith, Neiman, Riel et van
Roggen. (6)

Aussi présents: M. Robert J. Cowling, conseiller du Comité
et M. Raymond L. du Plessis, c.r., légiste et conseiller parle-
mentaire du Sénat.

Témoin:
M. W. R. Lcderman, professeur de droit, Université
Queen’s.

Le Comité poursuit l’étude de la teneur du bill (>60.

Le témoin répond aux questions.
A l7 h O5, le Comité suspend ses travaux jusqtÿau jeudi 10
août 1978, à l0 heures.
ATTESTÊ:

Le greffier du Comité
Flavien Belzile
Clerk oflhe Commillee

EVIDENCE

Ottawa, Wednesday, August 9, 1978

[Texl]

The Special Committee of the Senate on the Constitution of
Canada met this day at l0 a.m. to consider the subject matter
of Bill C-60, to amend the Constitution of Canada with respect
t0 matters coming within the législative authority of the
Parliament of Canada, and to approve and authorize the
taking of measures necessary for the amendmcnt of the Con-
stitution with respect to certain other matters.

Senator Richard J. Stanbury (Chairman) in the Chair.

The Chairman: Honourable senators, before we hear our
witness this morning, I should like to give Senator Lafond an
opportunity to speak. I also have a couple of items to report as
far as the business of the eommittee is concerned.

Seuator Lafond: If there are any members of the joint
committee present, and if perchance they are unable to attend
next week’s meeting, would they please let me know now so
that 1 can make any necessary substitutions.

The Chairman: As was mentioned briefly last evening, Sena-
tor Olson and Senator Smith (Colchcster) have bcen added to
tlie Stecring Committee. The Steering Committee is now seven
in number and representative, at least geographieally, of the
country.

A suggestion made by the Steering Committee was that we
reduce our hearing days in September from three to two
bccause of the nature of the prior weekend. The feeling was
that by sitting three days during that week it would destroy the
enjoyment of the Labour Day weekend for those who are living
farther away. So the suggestion now is that we mect on
Wednesday and Thursday of that week instead of Tuesday,
Wednesday and Thursday. 1s that agreed‘!

Senator Godfrcy: Whcn do we meet after that’!

The Chairman: In the meantime we will be lining up
witnesses and scheduling them as quickly as possible. Hopeful-
ly, we will meet every week or every second week, depending
upon the availability of witnesses. That is the intention, unless
someone has some contrary feelings.

Senator Godfrey: l am somewhat eoncerned that we arc not
meeting until Septembcr, and at that on only two days.

The Chairman: Unless there is strong objection, that is the
way we will proceed. We will see then how matters progress.

Senator Neiman: Are you trying to avoid the scheduling or
our meetings at the same time as the joint committee
meetings?

The Chair-man: Unfortunately, we cannot avoid doing that. I
am afraid those on both committees will have to make a
décision.

I should also like to advise the committee that a lctter has
been sent to the leaders of the provincial political parties
telling then that if they wish to make représentations to us, we
shall be pleased to hear them.

Constitution

TÉMOIGNAGES

Ottawa, le mercredi 9 août 1978

[Traduction]

Le Comité spécial du Sénat sur la Constitution du Canada
se réunit aujourd’hui a l0 heures pour étudier la teneur du Bill
C-60, «Loi modifiant la Constitution du Canada dans certains
domaines ressortissant à la compétence législative du Parle-
ment du Canada et prévoyant les mesures nécessaires à la
modification de la Constitution dans certains autres domai-
I168».

Le sénateur Richard J. Stanbury (président) occupe le
fauteuil.

Le président: l-lonorables sénateurs, avant d‘entendre les
témoignages, j‘aimerais donner la parole au sénateur Lafond
pour quelques instants. J’ai également quelques points à vous
signaler pour ce qui est des travaux du Comité.

Le sénateur Lafond: Si des membres du Comité mixte sont
ici présents et si par hasard ils ne peuvent assister à la séance
de la semaine prochaine, pourraient-ils me le dire maintenant
afin queje puisse faire les remplacements nécessaires.

Le président: Comme on nous l’a mentionné brièvement hier
soir, les sénateurs Olson et Smith (Colchester) ont été ajoutés
au Comité (le direction. Ce Comité compte maintenant 7
personnes et représente, tout au moins sur le plan géographi-
que, Pensemble du pays. _

Ce Comité nous a notamment suggéré de réduire de trois à
deux jours nos jours d’audience en septembre en raison de la
nature du premier weekend. On a estimé que le fait de siéger
trois jours au cours de cette semaine détruirait le plaisir de la
fin de semaine de la fête du travail pour ceux qui habitent loin.
On nous suggère donc de s’en tenir à mercredi et jeudi de cette
semaine-là. Adopté?

Le sénateur Godfrey: A quand la réunion suivante?

Le président: Entre-temps nous établierons la liste des
témoins et les programmerons aussi tôt que possible. On espère
pouvoir se rencontrer chaque semaine ou tous les 15 jours
selon la disponibilité des témoins. Voilà nos intentions, sauf
avis contraires.

Le sénateur Godfrey: Le fait que nous ne nous réunissions
pas avant septembre et ce pour seulement deux jours me
préoccupe quelque peu.

Le président: A moins d‘une opposition ferme, c’est la
manière dont nous allons procéder. On verra ensuite où en sont
les choses.

Le sénateur Neiman: Essayez-vous d’éviter de programmer
nos réunions en même temps que celles du Comité mixte’?

Le président: Malheureusement nous ne pouvons Véviter,
J’ai bien peur que ces deux comités aient à prendre une
décision à ce sujet.

Je voudrais également informer le Comité qu’une lettre a été
envoyée aux chefs des partis politiques provinciaux leur
demandant de nous soumettre des mémoires s’ils le désiraient.

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11C!‘

9-8-1978 Constitution 3 :7

[Texl]

Senator Marchand: What is the purpose of that opération?
They met yesterday. Are you saying wc can expect thcm to
make further représentations‘?

The Chairman: The premiers met yesterday. The lctter has
been sent to the leaders of the political parties.

Senator Marchand: My only point is that the premiers are
included. Of course, it would be difficult to exclude them.

The Chairman: Normally they are party leaders.

Senator Marshall: What they say in Regina will be political;
wliat they say here will be trutliful.

Senator Williams: Will there be an involvement of the
Territories?

The Chairman: That is a good question. l do not tliink we
have considered them.

Senator Lang: Shame!

The Chairman: Shame is right. 1 am not sure how we will
deal with that question, but I will talk to the Steering Commit-
tce about it.

We shall now proceed with the business of the day. As you
are awarc, Professor William R. Lederman is present this
morning, and by way of introduction I should like to read a
brief biographical sketch.

William R. Lederman was born in Regina in 1916, and
obtained his LLB from the University of Saskatchewan in
1940. A Rhodes scholar, after service overseas with the Royal
Canadian Artillery during the Second World War, he received
his BCL from Oxford University in 1948.

W. R. Lederman, one of the most esteemed constitutional-
ists in Canada, is currently Professor of Law at Queen’s
University, Kingston. From 1958 to 1968 he was Dean of Law
at that university, and he built the Law School up from its
infancy to a leading position among the Iaw schools of the
country.

Professor Lederman has taught constitutional law and has
writtcn extensivcly in this arca. He has contributcd articles to
a number of learned journals, including the Canadian Bar
Review and the McGill Law Journal. He was a mcmber of
Premier Robarts Ontario Advisory Committee on Confédéra-
tion. l-Ic is the co-author of Canadian Conrtitutional Law, a
text which contains cases, notes and materials on the distribu-
tion and limitations of législative powers under the Constitu-
tion of Canada. He was a participant in the 1976 Conférence
on the Canadian Judiciary sponsored by Osgoode Hall Law
School and the Canadian Institute for Administration of Jus-
tice, and his paper, The Canadian Judiciary, appears in the
conférence proceedings. Last May, 1978, he was awarded an
honorary doctorale from the Law School at Dalhousic Univer-
sity, Halifax.

Professor Lederman has prepared a paper, copies of which
have been distributed to members of the committee. I have
asked him to provide us with an overview. We have been
dealing in rather intricate detail with the special sections of the

[Traduction]

Le sénateur Marchand: Quel est l’objectif visé? Ils se sont
réunis hier. Voulez-vous dire qu’ils peuvent présenter d’autres
observations’!

Le président: Ce sont les premiers ministres qui se sont
réunis hier. La lettre a été envoyée aux chefs des partis

politiques.
Le sénateur Marchand: Ce que je veux dire, c’cst que les
premiers Ministres… eux sont inclus. Bien sûr, il serait

difficile de les exclure.
Le président: Habituellement, ce sont des chefs de partis.

Le sénateur Marshall: A Regina, ils doivent se placer sur le
plan politique, tandis qu’ici, la vente reprendra ses droits.

Le sénateur Williams: Les « ferritoircs vont-ils participer‘?

Le président: Bonne question. Je ne crois pas qu’on y ait
songé.
Le sénateur Lang: Quelle honte!

Le président: En effet. Jc nc sais pas comment on va faire,
mais je vais en parler au Comité de direction.

Puis-je passer aux travaux de la journée? Comme vous le
savez, M. Williams R. Lederman est avec nous cc matin.
Yaimerais pour commencer vous lire une note biographique.

William R. Lederman est né à Regina en 1916 et a obtenu
son baecalauriat en droit à l’Université de Sasktttcliewan en
1940. Boursier de Rhodes il obtenait, après avoir servi outre-
mer dans Partillcrie royale canadienne au cours de la Seconde
Guerre mondiale, son baccalauréat en droit civil à l‘Univcrsité
Oxford en 1948.

W. R. Lederman, un des experts en droit constitutionnel les
plus estimés au Canada, est actuellement professeur de droit à
l’Université Queen, à Kingston. De 1958 â 1968, il a été doyen
de la faculté de droit à cette même université, faculté qu’il a
fondée et qu’il a su placer aux tout premiers rangs parmi les
facultés de droit au Canada.

M. Lederman a enseigné 1c droit constitutionnel et a écrit dc
nombreux ouvrages dans ce domaine. l1 est 1’auteur d’articles
parus dans un Certain nombre de journaux spécialisés, notam-
ment la «Revue du Barreau canadien» et le McGill Law
Journal. Il a été membre du Ontario Advisory Commitlce on
Confédération institué par le premier ministre Robarts. ll est
co-auteur du «Droit constitutionnel canadien», texte qui con-
tient de la jurisprudence, des notes et documents sur la réparti-
tion et les limites des pouvoirs législatifs octroyés conformé-
ment à la Constitution du Canada. l1 a participé à la
Conférence sur 1c système judiciaire canadien (1976) laqucllc
a été patronnée par l’École de Droit d’Osgood Hall et par
l’Institut canadien d‘administration judiciaire; son étude sur
«The Canadian Judiciary (le système judiciaire canadien)
figure dans les délibérations de la Conférence. l1 a reçu en mai
dernier, un doctorat honorifique de l’Ecole de droit de l‘Uni-
versité Dalhousie, à Halifax.

M. Lederman a rédigé un document qui a été distribué aux
membres du Comité. J’ai lui ai demandé de nous en donner un
aperçu. Nous avons, jusqu’à maintenant, traité en détail cer-
tains articles du bill et maintenant le professeur va nous

[Text]

bill, and now we will have more of an overview which will give
us an opportunity to put these proposals into the context of the
constitutional proposais in Canada. This will raise our sights
somewhat to the broad principles of the bill rather than to the
drafting of this particular bill.

Senator Marchand: Is there a French translation?
The Chairman: Professor Lederman apologizes——

Senator Marchand: He need not apologize. It is not his
fault. The committee should have had this translated.

The Chairman: What I was going to say was that he
apologizes because it was only completed last night, so there
was no opportunity to have it translated.

Senator Fournier (de Lanaudière): Would it be possible to
have this printed in the Proceedings of the committee? lf that
were the case, it would be automatically translated.

The Chairman: l now introduce Professor Lederman.

Professor W. R. Lederman, Faculty of Law, Queen’s Uni-
versity: Thank you, Mr. Chairman. I am honoured to have
been invited to attend here this morning. l thought it advisable
to prepare a short paper, which, while it does not attempt to
argue everything in detail, does at ieast pinpoint the main
positions that l am prepared to defend and, indeed, explain.

Tliis paper is intended as a framework for discussion, lt will
take me approximately 20 minutes to go through it. What the
Chairman has asked me to do is prescrit an ovcrview of the
main issues that are raised by the constitutional amendment
bill of the Government of Canada of June of this year,

If I may, I will take just a few minutes to go through tliis
paper. It might be useful if you get the whole picture of my
views in a few minutes, and then I would be glad to respond to
questions as best I cani I say “respond” rather than “answer,”
because I do not pretend to know all the answers.

A little over a week ago, at the request of Senator Stanbury,
I agreed to appear before this committee of the Senate to-day
to discuss the current proposais of the Governinent of Canada
for constitutional amendment, and to give some personal opin-
ion of their relative importance, as well as of their merits and
dcfects. As Senator Stanbury has explained, I believe what you
wish from me is an attempt at a general overview of the
proposais as a whole, leaving aside most of the finer intricacies
and details of interpretation to which some sections of the
constitutional bill give riser

I am honoured to have been invited to do this, but the task is
an enormous one in its extent. In an attempt to make it
manageable, I have composed this short document, which is a
bare outline of the points I wish to make and an indication of
certain of the conclusions to which I have come, at least
tentatively. I have not reduced to writing most of the reasoning
and argument supporting these points and conclusions, but I

Constitution

9-8-1978

[Traduction]

donner un aperçu qui nous donnera Poccasion de placer ces
propositions dans le contexte constitutionnel au Canada. Cela
va nous orienter davantage sur les grandes lignes du bill, plutôt
que sur son libellé.

Le sénateur Marchand: Y a-t-il une traduction française?
Le président: Le professeur Lederman s’excuse . . .

Le sénateur Marchand: Il n‘a pas besoin de s’excuser, Ce
n‘cst pas de sa faute. Le Comité aurait dû le faire traduire.

Le président: Ce que je voulais dire, c’est qu’il voulait
s‘excuser parce qu‘il n’a terminé la rédaction du document
qu’liier soir. De toute façon on n’aurait pas eu le temps de le
faire traduire.

Le sénateur Fournier (de Lanaudière): Serait-il possible de
le faire imprimer comme appendice aux délibérations? Auquel
cas, cela serait automatiquement traduit.

Le président: Je vous présente maintenant M. Lederman.

M. W. R. Lederman, faculté de droit, université Queen’s:
Merci, monsieur le président. Je suis sensible à l’honneur que
vous m’avez fait en mînvitant à comparaître ici ce matin. J’ai
cru souhaitable de préparer un court exposé qui ne traite pas
de la question dans les détails mais donne au moins les faits
saillants des principales positions que je suis disposé à soutenir
et a en offrir une explication.

Ce document est conçu pour servir de cadre aux discussions.
Il me faudra environ 20 minutes pour le lire. En effet, le
président m’avait demandé de vous donner un bref exposé des
principales questions que soulève le projet de loi modifiant la
Constitution du gouvernement du Canada déposé en juin de
cette année.

Si vous le permettez, je vais consacrer quelques minutes à la
lecture de ce document. Il vous sera certainement utile d’en-
tendre ce court exposé de mes vues; nous pourrons ensuite
reprendre la discussion et je ferai mon possible pour répondre
à vos questions. Je dis bien que je ferai mon possible, car je ne
prétends pas connaître toutes les réponses.

Il y a un peu plus d’une semaine, à la demande de M. le
sénateur Stanbury, j’ai accepté de comparaître aujourd’hui
devant le Comité sénatorial pour discuter des recommanda-
tions actuelles du gouvernement du Canada relativement à la
modification de la Constitution et de ‘donner mon avis person»
nel quant à leur importance relative, de même qu‘à leurs
mérites et lacunes. D’aprês ce que j’ai cru comprendre des
explications du sénateur Stanbury, vous voulez que je vous
donne une vue d’ensemble des recommandations en laissant de
côté toute complexité et détails d’interprétation que certains
articles du projet de loi sur la Constitution soulèveront sans
aucun doute.

Je suis sensible à Fhonneur que vous m’avez fait en me
confiant cette charge, mais c‘est une tâche énorme. Cest pour
la rendre plus abordable que j’ai rédigé ce court document qui
se veut un simple exposé des points que fentends soulever et un
aperçu de certaines des conclusions que j’ai tirées, du moins
provisoirement. Je n’ai pas consigné sur papier la majorité des
raisonnements et arguments à l‘appui de ces points et conclu-

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9-8-1978 Constitution q 3 : 9

[Text]

am prepared to offer reasons and arguments orally here as
time permits, and to respond to questions. I hope you agree
that this is a sensible way to procccd in the circumstances.

First, l simply list the topics with which l propose to deal,
and then comment on each of tliem briefly.

l. The Charter of Rights and Freedoms

2. The fedcral division of legislative powers between the
Parliament ‘of Canada and the législatures of the
provinces
3. The Supreme Court of Canada
4. The Head of State-The Queen and the Governor
Gcncral

5. The second chamber of the federal Parliamcnt—thc
Senate and the l-iouse of the Fédération

6. Legitimate methods of constitutional amendment for the
abovtælistcd subjects. In addition, I have included two
appendices, which I will not read, in which l have given
more dctail, by way of example, of changes l would
favour in two important areas.

Appendix I refers to the division of legislative powers and
suggests a new way of dividing powers over electronic telccom-
munications between the federal Parliament and the provincial
législatures. ‘

Appendix Il refers to the Supreme Court of Canada and
makes suggestions for a strongcr judicial nominating council
and for a somewhat larger court.

l. The Charter of Rights and Freedoms.

I think these provisions are well-drafted, appropriate and
necessary. in making these remarks I am referring to the text
of the constitutional amendmcnt bill, Of course they give
important powers to the courts, especially to the Supreme
Court of Canada, and place sorne limits on what the federal
Parliament or the provincial législatures may do by ordinary
statutes, Thus the established independence and integrity of
the courts, especially of the Supreme Court of Canada, is more
important than ever. Nevertheless, thcse wide fields would
remain open for sorne régulation by ordinary statutes at both
the fédéral and the provincial levels, as section 25 makes clear.
The point is that none of the specified rights and freedoms are
unlimited. Also, section 22 includcs in these protections the
prohibition of laws that adversely affect the special linguistic
interests of the anglophone or francophone communities in all
parts of Canada. I will refer to this again when I comment on
the proposal for a double majority in the House of the
Federation respccting laws proposed for passage in the Parlia»
ment of Canada that have special linguistic significance in
these respects, .

The Government of Canada has been consistent in promot-
ing a specially entrenched charter of basic human rights and
freedoms for many years, and I consider this part of their
proposais to be constructive and well-conceived.

[Traduction]

sions, mais je suis disposé à le faire oralement dans la mesure
où le temps le permet et à répondre aux questions. J’espère que
vous conviendrez qu‘il s’agil d’unc façon pratique dïibordcr le
problème, compte tenu des circonstances.

J’ai d‘abord dressé une liste des sujets dont fenténds traiter
et je formulerai ensuite quelques observations à Pégard de
chacun d’entre eux.

1. La Charte des droits et libertés

2. La répartition par le fédéral des pouvoirs législatifs entre

le Parlement du Canada et les assemblées législatives dcs
provinces

3. La Cour suprême du Canada

4. Le chcfdTîtatwla Reine et le Gouverneur général

5. La deuxième Chambre du Parlement fédéralw-lc Sénat

et la Chambre de la Fédération

6. Moyens légitimes de modifier la Constitution à Fégard

des sujets sus-mentionnés. En outre, j’ai inclus dcux
annexes que je ne lirai pas et dans lesquels je fournis plus
de détails sur, entre autres, les modifications que jc
prône dans deux domaines très importants.

L’anncxe l porte sur le partage (les pouvoirs législatifs et
propose une nouvelle façon dc répartir ces pouvoirs, dans le
domaine des télécommunications électroniques, entre le Parle»
ment fédéral et les assemblées législatives provinciales.

L’annexe ll porte sur la Cour suprême du Canada et
recommande la délégation de pouvoirs plus importants au
Conseil de désignation des juges et un accroissement du
nombre de ces derniers au sein de la Cour.

l. La Charte des droits et libertés.

Je crois que ces dispositions sont bien rédigées, opportunes
et nécessaires. Je veux évidemment parler du texte du projet de
loi visant à modifier la Constitution, O_n accorde, bien entendu,
des pouvoirs importants aux tribunaux, surtout à la Cour
suprême du Canada tout en limitant ce que le Parlement
fédéral et les assemblées législatives peuvent réaliser au moyen
de statuts ordinaires. Ainsi, l’indépendance et Pintégrité éta-
blies des tribunaux, surtout de la Cour suprême du Canada,
pourraient revétir une importance encore plus grande que par
le passé. Néanmoins, ces domaines très vastes pourraient
encore être réglementés au moyen de statuts ordinaires à
Péclielle fédérale et provinciale, car comme Findique Farticle
25, aucun des droits et libertés qui y sont spécifiés n’est
illimité. De plus, Farticle 22 inclut des dispositions interdisant
Padoption de lois qui auraient pour effet de nuire aux intérêts
linguistiques spéciaux des collectivités anglophones et franco-
phones de toutes les régions du Canada. Je reviendrai sur ce
sujet en formulant des observations sur les recommandations
visant à établir une majorité double à la Chambre de la
Fédération en ce qui concerne toute loi déposée au Parlement
qui aurait une signification linguistique spéciale en ce sens.

Le gouvernement du Canada a fait preuve d’une grande
cohérence pour ce qui est de promouvoir une Charte des droits
et libertés fondamentaux spécialement constitutionnalisée
depuis un bon nombre d‘années et je pense que cette partie des
recommandations est constructive et bien conçue.

[Texl]
2. The Federal Division of Législative Powers

The Govcrnmcnt of Canada has not yet made spécifie
proposais for changes in tliis respect, but most, if not all, of the
provincial governments attacli great importance and very high
priority to some agreement concerning changes in the division
of legislative powers. In its récent white paper on constitution-
al reform, the Government of Canada promises to undertake
promptly serious negotiations in this area, remembering that
re-allocation of legislative powers is a two-way street, and that
while it will no doubt be necessary to enhance provincial
powers in some respects, it would also be wisc to enhance the
central federal powers in other respects. If the federal govern-
ment indeed means what it says, then at last it is ready to face
issues in this vital area that it has been avoiding for over ten
years.

In Appendix l, as indicated above, 1 have used the sensitive
and important area of electronic télécommunications to make
suggestions for a new way of dividing legislative authority in
this respect, simply as an example that new and effective ways
to meet problems of the division of powers are open to us.

3. The Supreme Court of Canada.

It would be difficult to exaggerate the central importance of
the Supreme Court of Canada for our constitutional scheme of
things in this fcderal country of ours; and this is particularly
true in the light of proposed constitutional changes just men-
tioned. The court has the last word on the meaning of the
power-conferring phrases in the constitutional division of legis-
lative powers. Also, it would have the last word on the
meaning of the power-limiting phrases in any specially
entrenched charter of basic human rights and freedoms. So it
is inévitable that we should seek constitutional changes
respecting the Supreme Court of Canada that would enhance
its independence and effectiveness. l believe this is high in
everyone »s list of priorities.

In the constitutional amendment bill, the Government of
Canada has proposed certain changes which I think are right
and désirable in their main thrust and tendency. In an official
press relcase, the nature cf these changes has been summa-
rized as follows: –

The bill would expand the number of judges from nine to
1l. There would be four from the Québec Bar rather than
the present three. Of the remaining seven positions there
would have to be at least one from each of four régions:
the Atlantic, Ontario, the Prairies and British Columbia.

The provinces would be consulted before judges are
appointed. In the absence of agreement, appointments
would be rnadc by a nominating eouncil. All appointments

Constitution

9-8-1978

[Traduclionl
2. La répartition par le fédéral des pouvoirs législatifs.

Le gouvernement du Canada n’a pas encore proposé de
modifications précises à cet égard, mais la majorité, sinon
l’ensemble, des gouvernements provinciaux attache une grande
importance et une très haute priorité à la conclusion d’une
entente concernant toute modification de la répartiton des
pouvoirs législatifs. Dans son récent livre blanc sur la réforme
constitutionnelle, le gouvernement du Canada s’engage a
amorcer promptement des négociations sérieuses dans ce
domaine en tenant compte du fait que la répartition des
pouvoirs législatifs est une avenue à deux voies et que bien
qu’il faille sans aucun doute augmenter les pouvoirs provin-
ciaux dans certains domaines, il pourrait être opportun d‘aug-
menter le pouvoirs fédéraux centraux à d’autres égards. Si le
gouvernement fédéral est vraiment sincère, il semble qu’il soit
enfin disposé à faire face aux problèmes qui ont surgi dans ce
domaine fondamental et auxquels il essaie de passer outre
depuis plus de dix ans.

Comme je l’ai mentionné ci-dessus, je fais allusion, à l‘an—
nexe I, au domaine délicat et important que sont les télécom-
munications électroniques. Je propose une nouvelle façon de
répartir les pouvoirs législatifs à cet égard, simplement à titre
d’exemple pour montrer que nous avons accès à de nouvelles
façons efficaces de faire face au problème de la répartition des
pouvoirs.

3. La Cour suprême du Canada V

Il serait bien difficile d’exagércr le ‘rôle central que joue la
Cour suprême du Canada dans le schème constitutionnel du
régime fédéral de notre pays; et c‘est surtout vrai à la lumière
des modifications que l‘on envisage d’apporter a la Constitu-
tion et que nous venons de mentionner. C’est au tribunal qu‘il
appartient de trancher sur la signification des locutions confé-
rant des pouvoirs dans la répartition constitutionnelle des
pouvoirs législatifs. En outre, il aurait décider de l’interpréta—
tion des locutions qui limitent Pétendue des pouvoirs dans une
charte des libertés et des droits fondamentaux de la personne,
intégrée à la Constitution. Il est donc inévitable que nous
tentions d‘apporter des changements constitutionnels suscepti-
bles de rehausser Pindépendance et Fefficacité de la Cour
suprême du Canada. Je crois que ces efforts comptent parmi
les priorités de chacun.

Dans le projet de loi sur la réforme constitutionnelle, le
gouvernement du Canada a proposé certains changements que
j‘estime justes et souhaitables compte tenu de leur objectif
principal et de leur orientation. Dans un communiqué officiel,
la nature des changements a été résumé comme suit:

En application du bill, le nombre de juge passerait de neuf
à onze. Quatre, au lieu de trois, seraient membres du
barreau du Québec. Les sept autres postes seraient coma
blés par au moins un membre de chacune des quatre
régions: l‘Atlantiquc, I’Ontario, les provinces de l’Ouest et
la Colombie-Britannique,

Les provinces seraient consultées avant la nomination des
juges. S’il n’y a pas accord, les nominations seraient faites
par un comité. Toutes les nominations dépendraient de
l’approbation de la Chambre de la Fédération.

i978

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9-8-1978 Constitution 3: il

[Text]

would be subject to approval by the House of the

Fédération.
l think this to be definitely an improvement on the présent
situation, which is that the appointment of Supreme Court of
Canada judges is entircly in the discrétion of the federal
government of tlie day, and their process of sélection, however
virtuous, is largely secret. The nominating council and the
requirement for ratification by the House of the Fédération
would i think, be distinct improvements in the sélection pro-
cess. Nevertheless, in my view, the nominating council named
is much too limited in its powers undcr this proposal. The full
potential of this method has not been exploited or realized.

Under the scheme presently proposed, the éligible candidate
or candidates t0 fiil a Supreme Court vacancy are stlll sclected
by the federal govcrnmcnt of the day alone. If and when the
nominating council stage is reached, the council must choose
one of those federal nominces. ln my respectful view it should
be the other way around. A suitable judieial nominating
commission or council should seek out and establish the list of
persons eligible l’or appointment in the first place, and then the
govcrnmcnt of the day at Ottawa should be confined to
appointing from this list, subject perhaps also to ratification by
the House of the Federation. This is the usual pattern in the
United States where judiciai nominating commissions are used
t0 good effect in a large and growing number of the States.

Moreover, the judicial nominating cottucil or commission we
use sliould not be composed just of lawyers and cltiefjustices.
These bodies should include as well persons who are laymen,
and also some prominent parliamentarians from the opposition
parties as well as the govcrnmcnt parties at both the provincial
and the federal lcvels. Among other benefits, you would thus
get real provincial as well as federal input into the process of
selecting judges for the Supreme Court of Canada, and this
without préjudice to the high quality of judicial appointments.
lndeed, the new process might well be better in this latter
respect also. The details would take a lot of working out, but l
do think this could be donc. I give a more detailed example in
Appendix Il to this paper.

Also, in its proposais for the Supreme Court of Canada, the
federal govcrnmcnt has recognized that, to a very considérable
extcnt, it is necessary to have régional quotas, in some cases
provincial quotas, for membership in the Supreme Court of
Canada. This has aiways been so in our federal country and, so
far as I can see, aiways will be so. Again, though, 1 would
expand the governmenfs proposal somewhat, I would compose
a court of l5 judges, with a minimum quorum of 9. l develop
this idea a little furlher also in Appendix II.

Finally, l must express a caution at this point. lt was in
1970, in the Alberta Law Review, that l first advocated a
judicial nominating commission for Supreme Court of Canada
appointments, and also l recognized then the need for regional
quotas in the membership of the court. When one does this, l
find that one is frequently and unfairly criticized as downgrad-
ing the independence of the judiciary and as seeking to turn

[ Traduction}

J’estime quc ce changement constitue une nette amélioration
par rapport à la situation actuelle, où le gouvernement fédéral
au pouvoir peut a son entière discrétion nommer les juges de la
Cour suprême du Canada; de plus le processus de sélection,
tout en étant irréprochable, reste largement secret. La création
du comité et la ratification des nominations par la Chambre de
la Fédération constituent à mon avis une nette amélioration du
processus de sélection. Naénmoins, j’estime que les pouvoirs du
comité sont beaucoup trop restreints en vertu de cette proposi-
tion. Le plein potentiel de cette méthode n’a été ni exploité ni
réalisé.

En vertu du régime que l‘on propose d’adopter, les candidats
admissibles à combler un poste à la Cour supirètne seront tout
de même choisis uniquement par le gouvernement fédéral au
pourvoir. Si l‘on se rend jusqu’a Fétape du conseil, ce dernier
doit choisir un des candidats nommés par le Fédéral. A mon
avis, ce devrait être le contraire. Un collège ou comité chargé
de nommé les juges devrait en premier lieu choisir les candi-
dats admissibles à ce poste et établir une liste; ensuite le
gouvernement au pouvoir à Ottawa serait tenu de choisir un
candidat de cette liste ct, peut-être, de demander lïipprobzitioti
de la Chambre de la Fédération. C‘est la procédure cottrante
aux États-Unis où l’on a de plus en plus recours à des collèges
chargés de nommer les jttges et les résultats sont bons.

Par ailleurs, le conseil ou le collège qucuious cliargerons de
nommer les juges ne doit pas compter itniqtiemetit des avocats
ou des juges en chef. Ces organismes doivent aussi inclure des
non-juristes, quelques parlementaires réputés des partis de
Foppositioti aussi bien que des partis au pouvoir au niveau
provincial et fédéral. Entre autres avantages, vous obtiendriez
ainsi une vraie contribution provinciale aussi bien que fédérale
au processus de sélection des juges de la Cour suprême du
Canada, et cela, sans diminuer la haute qualité des nomina-
tions judiciaires. En fait, la nouvelle procédure peut fort bien
être meilleure à cet égard aussi. Les détails de cette procédure
doivent être étudiés plus à fond, mais je crois que ce change-
ment pcut se réaliser. Je vous ai fourni un exemple plus
détaillé dans Vannexe il du présent document.

Par ailleurs, dans ses propositions concernant la Cour
suprême du Canada, le gouvernement fédéral a reconnu que,
dans une très grande mesure, il est nécessaire de fixer une
répartition régionale, et dans certains cas provinciale, quant au
nombre de membres nommés à la Cour suprême du Canada. ll
en a toujours été ainsi dans la fédération canadienne, ct je
prévois qu’il en sera toujours ainsi. Par contre, j’étendrais la
proposition du gouvernement. Je créerais un tribunal de 15
juges dont le quorum minimal serait neuf. je reprends cette
idée à l’annexe II.

En dernier lieu, je dois faire une mise en garde. En 1970,
dans le Alberta Law Review, j’ai prôné pour la première fois la
création d’un collège chargé de nommer les juges de la Cour
suprême du Canada, et j’ai aussi reconnu la nécessité d‘unc
représentation régionale dans les nominations a la Cour
suprême. J’ai découvert que ceux qui partagent cet avis sont
fréquemment et injustement accusés de porter ainsi atteinte à

[Text]

the Supreme Court of Canada into a body of regional delev
gates or représentatives of some sort. Nothing could be further
from the truth, and I am prepared to answer with reasons and
arguments those who offer this adverse critieism. It would take
too much space to do so in this document, but I do point out
that, among the constitutional scholars of Canada, I have been
and I am the principal defender of the independence of the
judiciary and the primary constitutional importance of our
system of courts. Indeed, many of my fellow constitutional
scholars think I go too far in defence of the virtucs of an
independent judiciary. In any event, l am on the record with
major published essays to this effect in 1956, 1965, 1970, 1975
and 1976. I should not have to say this, but out of abundant
caution l will say it anyway. Nothing in what I have stated
here is to be taken as a criticism or a disparagement of any
Supreme Court of Canada judge or judges, past or present.
We are talking about alternative systems, and whether one
system would be better than another. This is proper and
necessary with respect to the Supreme Court of Canada as
well as in other constitutional matters.

4. The Head of State-—The Queen and the Governor
General

I am very dubious about the proposed provisions that would
alter the relationship of the Queen and the Governor General,
and their relative positions. What the proposais really amount
to is that the Governor General becomes the Head of State,
and the Queen ends up with some status secondary to that of
the Governor General, the full nature of which is not clear.
The Monarchy, as it has developed historically, carries impor-
tant and powerful symbolism in favour of Canadian unity, and
I fear this would be gravely impaired by the new arrangement
proposed.

Furthermore, the new arrangements proposed, in spelling
out the relation of the Governor General and the Prime
Minister, do not seem to continue the proper relations between
them that are essential to the Parliamentary and Cabinet
system of government. Section 53 comes close to saying that
the Governor General must do what the Prime Minister tells

‘him to do, even though that Prime Minister may have lost his

right to influence because of a confused or adverse situation
for him in the House of Commons or because of adverse
électoral results, or both.

ln my view the present constitutional arrangements between
Queen, Governor General, and Prime Minister, based on
established usage, are working well. They are not particularly
controversial, and should not be changed.

5. The Second Chamber of the Federal Parliament—The

Senate and the House cf the Federation

I am in favour of a second chamber for the central parlia-
ment of our federal country. It is valuable as a place where
there can be sober second thoughts about and revisions of
législation coming from the House of Commons. It can also be
a place where there is some représentation for the diverse
provinces and regions that is based on that regionalism and not

Constitution

9-8-1978

[Traduction]

Pindépendance du judiciaire en voulant transformer la Cour
suprême du Canada en une sorte dbrganismc de délégués ou
de représentants régionaux. Cela ne correspond nullement à la
réalité, et je suis prêt à fournir des raisons et des arguments
aux auteurs de ces critiques. Il faudrait beaucoup trop d’es-
pace pour le faire dans le présent document, mais je tiens à
signaler que parmi tous les spécialistes de la Constitution du
Canada, j’ai été, et je reste, le principal défenseur de Pindépen-
dance du secteur judiciaire et de Pimportance constitutionnelle
fondamentale de notre système de tribunaux. En fait, de
nombreux collègues, spécialistes des questions constitutionnel-
les, estiment que je ‘défends avec trop de vigueur les vertus
d’un système judiciaire indépendant. En tout cas, on peut
vérifier mes affirmations dans de nombreux travaux que j’ai
publiés en 1956, 1965, 1970, 1975 et 1976. Je ne devrais pas
être obligé de le dire, mais mieux vaut prévenir. Mes affirma«
tions ne doivent être interprétées ni comme des critiques ni
comme une dénonciation d’un ou plusieurs juges de la Cour
suprême du Canada, qu‘ils soient ou non toujours cn fonction.
Nous parlons de solutions de rechange, et nous tentons de voir
quel système est le meilleur. Cette démarche est nécessaire et
opportune pour la Cour suprême du Canada autant que pour
d‘autres questions d’ordre constitutionnel.

4. Le chefd’État——la reine et le gouverneur général

Témets beaucoup de réserves au sujet des dispositions qui
visent à mofifier les relations entre la reine et le gouverneur
général ainsi que leur position. Les propositions reviennent à
dire que le gouverneur général deviendrait chef d’État et que
la reine occuperait une position inférieure à celle du gouverA
neur général, qui n’est pas encore entièrement définie. D’après
son évolution historique, la monarchie est un symbole impor-
tant et puissant de Funité canadienne, et je crains que la
nouvelle modification ne sape sérieusement son prestige.

Par ailleurs, en ce qui concerne les relations entre le gouver-
neur général et le Premier ministre, la nouvelle proposition ne
semble pas préconiser le maintien entre eux des relations
essentielles au système de gouvernement parlementaire et de
Cabinet. Uarticle 53 stipule pour ainsi dire que le gouverneur
général doit faire ce que le Premier ministre lui dit de faire,
même si ce dernier a perdu son droit dînfluence en raison
d’une situation confuse ou défavorable à la Chambre des
communes, de résultats électoraux défavorables ou des deux
facteurs à la fois.

A mon avis, les arrangements constitutionnels actuels entre
la Reine, le gouverneur général et le Premier ministre, fondés
sur la coutume, fonctionnent bien. Ils ne portent pas particuliè-
rement à controversés et il ne faut pas les changer.

5. La seconde Chambre du Parlement fédéral—le Sénat et

la Chambre de la Fédération

Je préconise le maintien d’une seconde Chambre au Parle»
ment central de notre État fédéral. C‘est un instrument pré»
cieux, qui permet une étude réfléchir et posée des lois venant
de la Chambre des communes ainsi qu’une possibilité de
révision. Les diverses provinces et régions peuvent également y
être représentées, compte tenu du régionalisme et non de la

:1-
us
ut
ai
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ni

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et
ur

9-8-1978 Constitution _ ÿ H 3: I3

[Text]

on proportionate population numbcrs. ln this way, important
regional influences can be brought to bear on the functions of
the central govcrnmcnt.

I think the présent Sonate, with great respect, has pcrformed
well as a place of sober second thoughts and revisions, but that
it has not succeeded as a second chamber représentative of the
provinces and regions; and I bclieve we do need a second
chamber that can perform both functions well. I believc this
does mcan that we do need to have many of the members of
the second chamber elected on some proper direct or indirect
basis from the provinces. In this respect the proposais of the
Government of Canada arc ingenious and deserve very serions
considération. However, they have not been fully spellcd out,
and they should be more fuily dcveloped. I for one would want
to be assured that direct or indirect elections of some kind are
indeed intended and required in the provinces as well as in
Ottawa. I do not think the members of the House of the
Fédération should be appointed, either by the Governor-Gen-
eral in Council on the federal level, or by the Lieutenant-Gov-
ernors in Council on the provincial level. In both cases these
second chamber members should be electcd persons, probably
elected by the members of the I-Iousc of Commons and by the
members of the respective provincial législatures.

The subject is very complex, but there are just two other
points I would make here.

(l) I think the powers of the new House of the Fcderalion
should be to impose up to a year of delay on législation passed
by the House of Commons. The prcsent proposal that the
power of delay be limited to two months is not cnough to
enable the second chamber to insist on some of its sober second
thoughts and révisions.

(2) I do not like the double majority rule proposed for the
House of the Fédération in the case of measurcs certified to be
of special linguistic significancc for francophones or anglo-
phones. If some special protection is necessary in this regard as
a matter of legislative procédure, then let us require a straight
two—thirds numerical majority of the House of the Fédération
for the passage of any such measure, without any distinction
between anglophone and francophone members of the second
chamber. In this connection, l also raisc the question whethcr
clause 22 proposed for the Charter of Human Rights and
Freedoms is not cnough protection for the special needs of
English and French language groups. There are other sections
in the Charter that are protective of language rights as well.

6. Legitimate Methods of Constitutional Amendment

In offering its wide-rangiug proposais for constitutional
change, the Government of Canada makes a distinction be-
tween those changes that can be effectively made to the
“Constitution of Canada“ by ordinary federal statute, and
those which require the concurrence of the Provinces and a
joint address of the Parliament of Canada to London for a
British statute. _

With respect, I think the Governmcnt of Canada has gone
too far in specifying how much can be done by ordinary

26566-2

[Traduction]
population. Les régions peuvent ainsi influer considérablement
sur les décisions du gouvernement central.

A mon avis, le Sénat actuel, avec tout le respect que je lui
dois, a bien rempli son rôle d’instrument de réflexion et de
révision, mais il n’a pas réussi a s‘affirmer comme seconde
Chambre représentative des provinces et des régions; or je
pense que nous avons besoin d‘une seconde Chambre qui
puisse bien s’acquitter de ces deux fonctions. Cela veut donc
dire, selon moi, que nous devons faire élire bon nombre des
membres de la seconde Chambre, en les choisissant dircctc-
ment ou indirectement dans les provinces. A cet égard, les
propositions du gouvernement du Canada sont ingénieuses ct
méritent d’être étudiées de très près. Cependant, elles ne sont
pas entièrement définies et il faut les expliciter davantage. En
ce qui me concerne, je voudrais être assuré qu’il y aura des
élections directes ou indirectes dans les provinces ainsi quïî
Ottawa. Je ne pense pas que les membres de la Chambre de la
Fédération doivent être nommés, soit par le gouverneur géné-
ral en conseil au niveau fédéral soit par les lieutenants gouver-
neurs en conseil au niveau provincial. Dans les deux cas, ils
doivent, selon moi, être élus, probablement par les députés de
la Chambre des communes et par ceux des assemblées législa-
tives provinciales.

La question est très complexe, mais je voudrais seulement
soulever deux autres points.

(l) Je pense quc la nouvelle Chambre de la Fédération
devrait pouvoir imposer un délai allant jusquïi un an à toute
loi adoptée par la Chambre des communes. La proposition
actuelle selon laquelle il faut limiter à deux mois le droit de
différer ne permet pas à la seconde Chambre d’insister sur
certaines mûres réflexions ou rév ions.

(2) La règle de la double majorité proposée pour la Cham-
bre de la Fédération dans le cas des mesures revêtant une
importance particulière du point de vue linguistique pour les
francophones ou les anglophones me déplaît. S‘il faut prévoir a
cet égard une garantie spéciale dans le cadre de la procédure
législative, insistons alors sur la majorité numérique des deux
tiers de la Chambre de la Fédération pour Fadoption de toute
mesure, sans distinction entre les membres anglophones et les
membres francophones de la seconde Chambre. A ce propos, jc
voudrais également demander si l‘article 22 proposé pour in
Chartre canadienne des droits et libertés ne suffit pas à
garantir les droits linguistiques aux anglophones et aux franco-
phones. ll existe également à cet égard d’autrcs droits dans la
Charte.

6. Les méthodes légitimes de modification constitutionnel-

les.

En proposant une vaste game de modifications constitution-
nelles, le gouvernement du Canada fait une distinction entre
les modifications que l’on peut effectivement apporter a la
«Constitution du Canada» grâce à une loi fédérale ordinaire ct
celles qui requièrent Fassentiment des provinces et pour les-
quelles le gouvernement du Canada doit s‘adresser à Londrcs
pour demander Padoption d’une loi britannique.

A ce propos, je pense que le gouvernement du Canada a
dépassé la cadre de sa compétence en spécifiant Pétendue des

[Text]

federal statute in Ottawa. I consider it wrong to say that such
an ordinary statute of the Federal Parliament could legally
bring about the change to the Governor General as Head of
State, or the radical change of the second chamber from
Senate to House of the Federation. These are matters which
dircctly affect federal-provincial relationships and directly
concern the provincial governments, as well, of course, as the
federal govcrnmcnt.

In the case of the proposals for a new Head of State, there
are direct implications for the position and powers of the
Lieutenant Governors as représentatives of the Queen in rela-
tion to their respective provincial legislative assemblies and
cabinets.

In the case of the House of the Federation, the very nature
of the proposais is that federal-provincial relations shall be
directly affected; indeed, half of the members of the House of
the Federation are to be selected by the respective provincial
governments and legislatures. In more general terms, any
radical change in the nature of the second chamber of the
central parliament of the federal union is of direct concern to
the provinces. Accordingly, the full method of amendment is
required for these changes, and ordinary federal statutes would
not in my view be effective.

I will not develop fuller reasons and argument for these
conclusions in this document, though I can offer such reasons
orally to the committee as time permits. I do point out,
however, that the constitutional need for provincial consents
concerning the new House of the Federation has its advan-
tages. It means that the method of selecting the members of
the House of the Federation in the provinces and from the
provinces has to be faced, and could be made uniform and
constitutional across the country. I would add that I consider
that to be desirable. As stated earlier, l believe indirect
élection of these members by the members of the respective
provincial législatures and the members of the House of
Commons for the federal quota should be specified. The
omission to do this is a serious defect of the présent proposais
for the House of the Federation.

Conclusion

These is much that is constructive in the current proposais
for constitutional reform from the Government of Canada.
They deserve serious considération in the country, though, as I
have explained, I have serious doubts and important qualifica-
tions concerning some of their proposais and some of their
constitutional positions about what is needed to effect change.
In any event, I have some real hope that the federal proposais
embody a valuable initiative towards some, or many, of the
changes necessary to satisfy our fellow-citizens in Quebec that
Quebec should remain a province of the Canadian federal
HHIOIL

[Traduction]
mesures qui peuvent être prises par une simple adoption de lois
fédérales à Ottawa. A mon avis, on a tort de dire qu’une loi
ordinaire du Parlement fédéral peut faire du gouverneur géné-
ral le chef d’État ou changer radicalement la seconde Cham-
bre en remplaçant le Sénat par la Chambre de la Fédération.
Il y a certaines questions qui touchent directement aux rela-
tions fédérales-provinciales et intéressent de façon immédiate
les gouvernements provinciaux tout autant que le gouverne-
ment fédéral.

La proposition sur le nouveau chef d’Ètat aura des répercus-
sions directes sur le poste et les pouvoirs des lieutenants
gouverneurs en tant que représentas de la Reine, par rapport

aux Assemblées legislatives et aux cabinets des provinces.

Les propositions sur la Chambre de la Fédération ont par
leur nature même une incidence directe sur les relations fédé-
rales-provinciales; en effet, la moitié des membres de la Cham-
bre de la Fédération seront choisis par les Assemblées législati-
ves et les gouvernements provinciaux. En termes plus
généraux, tout changement radical dans la composition de la
seconde Chambre du parlement central de l’union fédérale
concerne directement les provinces. Par conséquent, il faut
trouver une formule complète pour apporter ces modifications,
car les lois fédérales ordinaires ne sauraient suffire, à mon
avis.

Je n‘expliquerai pas plus longuement les raisons et les
arguments qui m’incitent à tirer ces conclusions, dans ce
document, mais je peux les présenter de vive voix au comité si
le temps le permet. Je viens à souligner, cependant, que les
dispositions constitutionnelles visant le consentement des pro-
vinces, en ce qui concerne le nouvelle Chambre de la Fédéra-
tion, présentent des avantages. Cela signifie que l’on doit
envisager une méthode de sélection des membres de la Cham-
bre de la Fédération dans les provinces, qui pourrait être la
même dans tout le pays et prévue par la constitution. J’ajoute—
rai que cela me semble souhaitable, Comme je l’ai dit plus tôt,
il importe, à mon sens, de donner des précisions sur Pélection
indirecte de ces membres par les membres des Assemblées
législatives et, à Féchelon fédéral, par les députés de la Cham-
bre des communes. C’est là une grave lacune des propositions
actuelles visant la Chambre de la Fédération.

Conclusion

Il y a beaucoup d’aspects positifs dans les propositions de
réforme constitutionnelle que présente le gouvernement du
Canada. Ils méritent une étude sérieuse dans notre pays, même
si, comme je l’ai expliqué, j’ai des doutes sérieux et des
réserves importantes concernant certaines de ses propositions
et sa position constitutionnelle sur la façon d‘apporter des
changements. De toute façon, fespère sincèrement que les
propositions fédérales constitueront une initiative sérieuse en
ce qui concerne de nombreux ou certains changements néces-
saires pour convaincre nos concitoyens du Québec que leur
province doit rester dans l’Union fédérale canadienne.

7-15‘?

du
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les
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3U!‘

9-8-l978 Constitution 3: 15

APPENDIX I

ELaCrRoNic TELECOMMUNICATIONS——A PRoposAL CONCERNING
A NEW DIVISION or IÆGISLATIVE Powens

(l) I am speaking of radio, television, and cable television.
The distinction should be made between “hardware » and “soft
ware”; between the industrial equipment and technology of
transmission on the one hand, and programme content on the
other.

(2) The industrial equipment and technology of transmission
is dépendent on several thiugs that are by their nature inter-
provincial and, indeed, international. l refer to broadcast
frequencies for over-the-air transmission, micro-wave links in
networks, satellites, community antennae for television
(C.A.T.V.), and even cable networks with interprovincial or
international cable interconnections. Quite apart from pro-
grarnming, the technological side requires public utility
monopoly, uniform régulation of standards, and so on. I
believe this power should reside in the Federal Parliament in
the last resort. I would advocate concurrency of Federal and
Provincial legislative powers in this field of communications
technology, with Dominion paramountcy. Then différent plans
would be followed for différent parts of the country, where
désirable, in conferring the necessary public utility monopolies
for radio and television broadcasters and cable T.V. compa-
nies. But the Federal Parliament would be in charge in the
end.

(3) As for content, this is where I would allow the Provinces
into the picture constitutionally. For instance, I would specify
that half the channels on cable T.V. were exclusively subject to
Provincial regulatory control as to content, and that the other
half werc cxclusively subject to federal regulatory control as to
content. So, a private cable company, for example, which
received its monopoly from the Federal authorities in Ontario
would, nevertheless, have to respond to Ontario rules as to
content for half of the channels. Converters are being adver-
tised for home T.V. sets now that make 33 channels available,
and the possible number is much higher. Thus, one could cater
to the cultural sensitivities of Quebec, and the regionalism of
other areas, with constitutional guarantees of control of con-
tent, as indicated. I say then that the engineers and scientists
have really solved the problem by making se many channels
available.

(4) With concurrent powers (with Dominion paramountcy)
for technology, and divided exclusive powers over content, the
constitution would have said enough. Federal and Provincial
governments then would have to make detailed federal-provin-
cial agreements against the background of this basic allocation
of powers, and implement them by ordinary statutes.

(5) There would be a “Bill of Rights » problem about access
to radio or television programmes. We don‘t want a “big
hrother” o eration from either the Fédéral Government or a
Provincial govcrnmcnt.

APPENDICE I

TELÏ OMMUNICNÏIO i ÀTRONIQU » PROPOSITION RELATIVE
 UNE NOUVELLE RÉI’AR’I’I’I’I(JN DES POUVOlKS I ISLATIFS

(l) Je songe à la radio, à la télévision et à la télédistribution.
Il importe de faire une distinction entre «matériel» (hardware)
et «logiciel» (soft ware); entre l’équipement industriel et la
technologie de transmission, d’une part et le contenu des
programmes, d’autre part.

(2) Uéquipement industriel et la technologie de transmis-
sion mettent en cause divers éléments dont la nature même en
font des questions inter-provinciales, voire internationales. Je
songe ici aux fréquences de radiodiffusion pour la transmission
sur les ondes, aux réseaux de liaison par micro-ondes, aux
satellites, aux antennes communautaires de télévision
(C.A.T.V.) et même aux réseaux de télédistribution avec
interconnexions par câbles interprovinciaux ou internationaux.
A la différence de la programmation, Faspect technologique
doit être exploité en monopole public, faire l’objet d’une
réglementation uniforme des normes etc. Je pense que ce
pouvoir doit être confié au Parlement fédéral en dernier res-
sort, mais je serais tenant d‘un partage des pouvoirs législatifs
entre le provincial et le fédéral dans le domaine de la technolo-
gie des communications, le fédéral ayant la suprématie. Toute
à la fois, diverses régions du pays feraient l’objet d’une régie
différente, au besoin, et l‘on attribuerait aux radiodiffuseurs,
et aux aux sociétés de télédistribution les monopoles publics
qui s’imposent. Le Parlement fédéral auraibtoujours le dernier
mot.

(3) Pour ce qui est du contenu maintenant, c’est là que les
provinces entrent en jeu sur le plan constitutionnel. Par exem-
ple, il faudra préciser que, pour ce qui est du contenu, la moitié
des canaux de télédistribution sera réglementée exclusivement
par les provinces alors que l’autre moitié sera réglementée
exclusivement par le fédéral. Ainsi, une société privée dc
télédistribution ontarienne, par exemple, qui aurait reçu son
statut dc monopole des autorités fédérales, devra néanmoins
respecter les règlements ontariens en ce qui a trait au contenu
de la moitié de ses canaux. Les convertisseurs que l’on offre
maintenant pour les téléviseurs permettent la réception de 33
canaux et leurs possibilités dépassent de beaucoup ce nombre.
Ainsi, nous pourrions très bien répondre aux besoins culturels
du Québec ou d’autres régions, forts de garanties constitution-
nelles quant au droit de regard sur le contenu. Voilà pourquoi
je puis dire que les ingénieurs et les scientifiques ont résolu le
problème puisque désormais on peut capter tant de canaux.

(4) Étant donné les pouvoirs partagés (compte tenu de la
suprématie du fédéral) pour ce qui est de la technologie et
étant donné les pouvoirs exclusifs répartis pour ce qui est du
Contenu, la Constitution serait suffisamment précise. Les gou-
vernements fédéral et provinciaux devraient ensuite procéder à
des ententes fédérales-provinciales détaillées qui se fonderaient
sur ce partage des pouvoirs fondamentaux et que l’on définirait
dans des lois.

(5) Resterait néanmoins le problème de la «Déclaration des
droits» pour ce qui est de Paccès à la programmation de la
radio et de la télévision. Il faut à tout prix éviter que les
gouvernements fédéral et provinciaux imposent un «paterna-
lisme» excessif.

Constitution

9-8-1978

APPENDIX Il

THE SUPREME Coum’ or CANADA

(l) A proposed judicial nominating commission for Ontario
in relation to the Supreme Court of Canada:

The Prime Minister of Canada or the Minister of Justice for
Canada.

The Prime Minister of Ontario or the Minister of Justice for
Ontario.

The Leader of the Opposition (Canada) or a Member of
Parliament nominated by him.

The Leader of the Opposition (Ontario) or a Member of the
Législative Assembly of Ontario nominated by him.

The Chief Justice of Ontario.

A layman appointed by the Govcrnment of Canada (M.P.’s
éligible).

A layman appointed by the Government of Ontario
(M.L.A.’s eligible).

The I-Ieacl o!‘ the Law Society of Upper Canada.

(2) Size of the Court and Régional Quotas. I suggest a court
of l5 judges, as follows:

l from the Atlantic Provinces.

5 from Quebec.

2 from Ontario.

2 from Manitoba, Saskatchewan and Alberta.

l from British Columbia.

4 at large from any or all Provinces except Quebec.

The minimum quorum for the Court would be constitution-
ally specified as nine, so that there would be only one court. A
higher minimum quorum could be specified for important
constitutional questions. ‘

APPENDICE II

LA Cour: SUPRÊME DU CANADA

(l) Projet de création d’une commission judiciaire onta-
rienne de nomination en ce qui concerne la Cour suprême du
Canada; –

Le premier ministre du Canada ou le ministre fédéral de la

Justice.
Le premier ministre ou le ministre de la Justice de l’Ontario.

Le leader de Popposition (Canada) ou un député nommé par
ce dernier.

Le leader de Popposition (Ontario) ou un membre de l’As—
semblée législative de l‘Ontario, nommé par lui.
Lejuge en chef de l’Ontario.

Un particulier nommé par le gouvernement du Canada (les
députés sont admissibles).

Un particulier nommé par le gouvernement de l’Ontario (les
membres de l’Assemblée législative sont admissibles).

Le président de la Law Society of Upper Canada.

(2) Importance numérique du tribunal et représentation
régionale. Je propose un tribunal de 15 juges, dont:

1 des provinces atlantiques.

5 du Québec.

2 del‘Ontario.

2 du Manitoba, de la Saskatchewan et de l’Alberta.

l de la Colombie-Britannique.

4 choisis au hasard dans une seule ou dans toutes les

provinces, â Pexception du Québec.

Le quorum minimum pour le tribunal serait constitutionnel-

lement fixé a neuf, de sorte qu’il y aura seulement un tribunal.

Un quorum minimum plus élevé pourrait être fixé pour régler
dïmportantes questions constitutionnelles.

9-8-1978

[Text]
Professor Lederman: That is a quick overview, ladies and

gentlemen. l am now in your hands and in the hands of the
Chairman, with regard to questions.

Senator Fournier (de Lanaudière): Mr. Chairman, l would
like to know thc opinion of this honourable gentleman about
the change of name from “the Sonate » to “the House of the
Federation”.

ls it necessary to put aside a name that has been consecrated
by time and that iras been subject to the expérience of time
throughout the centuries from the Roman era to the present
era in Canada and other countrics’? ls it necessary to put the
name aside and change it completcly to another that, in my
opinion, is an insignificant trame’!

Professor Lederman: l agree with you, sir.
Senator Fournier (de Lanaudière): Thank you.

Professor Lederman: iiwould prcfer to see the new body
called tlre Senate, just as the présent second chamber is callcd
the Senate. l suspect that the change was made for drafting
reasons, so as to keep thc proposais for the new second
chambcr distinct by putting a new name on it; but l would
hope that the new body, even if it takes the form tlrat is
specified for what is cailed the House of the Federation here,
would end up being called the Senate, and its members would
end up being called senators.

Senator McElman: Do you feel the same way about thc
Council of State?

Senator Lang: That is the Privy Council.

Professor Lederman: Yes, i apprcciate that. l do not think it
is necessary to change thc name to Council of State. “Privy
Council” does not have any special British connotation, which
[suppose is thc thing that it was thought might be eliminated.

Senator Connolly (Ottawa West): As a matter of fact, thc
expression “Privy Council » is of French dérivation, is it not?

Senator Flynn: l think at the beginning of New France there
was a “conseil privé ». No, i am told it was known as the
“conseil souverain ».

Senator Connolly (Ottawa West): But the expression “Privy
Council”, l think, is French in origin.

Senator Marchand: Can we consider this proposal as an
amendment to tire British North America Act, or is it a new
constitution? The title page of your brief reads:

Outline of Some Personal Thouglrts and Conclusions
Respecting Proposals of the Government of Canada for
the Amendment of the Constitution of Canada.

Are those your words?
Professor Lederman: Yes.
Senator Marchand: So you use the word “amendment”?

Professor Lederman: Yes.

Constitution

{Traduction}

M. Lederman: C’était là un bref aperçu, mesdames et
messieurs. Je suis maintenant a votre disposition et à celle du
président pour les questions.

Le sénateur Fournier (de Lanaudiëre): Monsieur le prési-
dent, ÿaimerais connaître l‘opinion de cet honorable invité au
sujet du changement de nom du «Sénat» pour «Chambre de la
Fédération».

Est-il nécessaire de renier un nom qui a été consacré par
l’usage et qui a subi Vexpéricnce du temps pendant des siècles
depuis l’empire romain jusqu’à notre ère au Canada et dans les
autres pays‘? Est-il nécessaire de changer complètement un
nom pour un autre, qui, a mon avis, est insignifiant?

M. Lederman: Je suis d’accord avec vous, monsieur.
Le sénateur Fournier (de Lannudière): Je vous remercie.

M. Lederman: Je préférerais que le nouvel organe politique
soit appelé Sénat, comme la seconde clrzrmbrc est appelée
Sénat actuellement. Jînragine que ce changement est dû a la
rédaction du projet de loi, et afin que les propositions pour une
nouvelle Chambre soient distinctes, on y a donné un nouveau
nom; mais je souhaite que ce nouvel organe politique, même
s’il prend la forme précise de ce que l‘on appelle la Chambre
de la Fédération ici, sera finalement appelée le Sénat et, ses
membres, sénateurs. ,

Le sénateur McElrnarr: Votre façon de penser s’applique-
t-clle aussi au Conseil d‘Etat’.7

Le sénateur Lang: Il s’agit du Conseil privé.

M. Lederman: Oui, en effet. Je ne crois pas qu’il soit
nécessaire de changer Conseil privé en Conseil d’f3tat. «Le
Conseil privé» ne porte aucune connotation britannique spé-
ciale, que l’on a voulu peut-être éliminer.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): En fait, Fexprcssion
anglaise “Privy Council” vient du français, n‘est-ce pas?

Le sénateur Flynn: Je crois qu’au début de la Nouvelle-
France il y avait un «Conseil privé». Non, on me dit qu’on
Fappelait «Conseil souverain».

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Mais l’expression
“Privy Council” est, je crois, d’originc française.

Le sénateur Marchand: Pouvons-nous considérer la proposi-
tion comme étant une modification à l‘Acte de l’/\mériquc du
Nord britannique, ou est-ce une nouvelle constitution? La
première page de votre mémoire indique:

Grandes lignes des réflections personnelles et des conclu-
sions concernant les propositions du gouvernement du
Canada pour Pamendement de la Constitution du
Canada.
Ces mots sont-ils de vous?
M. Lederman: Oui.

Le sénateur Marchand: Donc, vous utilisez le mot

«amendement»?
M. Lederman: Oui.

9:18

Constitution

[Taxi]

Senator Marchand: On page il, under the heading “Con-
clusion”, you say:

There is much that is constructive in the currcnt pro-
posais for constitutional rcform

You may say it is only a matter of semantics, but l think it is a
little more than scmantics, lt can be proposed as a new
constitution or just as an amendment or reform. l should like
to have your reaction on that.

Professor Lederman: l was using thc tenus “reform” and
“amendmcnl » synonomously, intcrchangeably. Rcforms, of
course, require that the appropriate procedure for antendmcnt
be followed, givcn thc nature of thc reform. l can see a
situation where, over the next fcw years, some of thcse pro-
posed amendments or reforms will make it and others will not.
l think that probably we shall see the prcsent Constitution
partially amcnded, and those amcndmcitts may go t0 quite an
important cxtent.

Senator Marchand: In the course of public debate there will
be a tcndency, l prcsume, on the part of thc federal govcrn-
ment t0 say, “’l‘hat’s it. lt is an entirely new Constitution. This
is a new federation that wc are creating. » The provinces are
probably going t0 play that down and say “It is only a few
amendments. » The truth is probably in between. lt is not
simply an amendmertt. We just do not correct section 91 or
section 133; and, at thc same lime, I cunnot sec it as being a
brand new constitution, creating new politieal structures in
Canada.

Professor Lederman: l think I agrce with you, sir, in the _

sense that in the political, constitutional and legal life of a

. country you can never wipe the slate clean and start all over

again. A great deal of what we have now-w

Senator Connolly (Ottawa West): Unless you have a
revoiution.

Professor Lederman: Unless you have a revolution.

l am suggesting that there could be quitc a considerzible
number of amendmettts, and after five, six or seven years you
would look baek and say, “Well, this is not an entirely new
constitution, but in some respects it is quite new; a lot has been
changed.”

l am rentinded of a remark that the late Premier Daniel
Johnson made in one of the federahprovincial conferences in
response to this kind of question. He said “We don‘t want
divorce; we just want the marriage settletnent rewritten.“
Perhaps that puts il pretty well. You would not entirely rewrite
the marriage seulement.

Senator Connolly (Ottawa West): l think he probably said
the marriage contract.

Professor Lederman: Yes.

Senator Grosart: Perhaps it should be pointed out for the
record that the document itself makes this distinction. Clause
l says that this act may be cited as the Constitutional Amend-

[Traduction]

Le sénateur Marchand: A la [neige l l sous le titre «Conclu-

sion» vous dites:
Il y a beaucoup d‘aspeets positifs dans les propositions
actuelles pour une réforme constitutionnelle. . .
Vous direz peut-être qu’il sïtgit d’une question de
mais je crois que c’est plus que cela. Il peut sagir d’une
proposition pour une itouvellc constitution ou simplement une
ntodifieation ou une réforme. Jktimerais cotinnitre votre opi»
nion à ce sujet.

M. Lederman: l’ai utilisé les termes «réforme» et «amende-
mcntn comme synonyme, de façon interchangeable. Les réfor-
mes, bien sûr, exigent une procédure appropriée pour les
modifications qui auront lieu par la suite, étant donné la
itaturc des réformes. J’entrcvois unc situation où au cours des
prochaines aimées, certaines des modifications proposées ou
des reformes seront adoptées et (Poutres ne le seront pas. A
mon avis, la Constitution actuelle sera probablement modifiée
partiellement et ces modifications auront peut-être unc portée
importante.

Le sénateur Marchand: Au cottrs (les discussions publiques,
il y aura tendance, je suppose, de la part du gouvernement
fédéral a dire: Voila. (“est une Constitution cntièrentcnt nou-
velle. ll « agit d’une nouvelle fédération que nous créons.» Les
provinces vont probablement jouer sur ces termes et dire: «ll ne
s’ugit que de quelques modifications». La vérité est probable-
ment dans l’entre-deux. ll ne s’agit pas tout simplement d’une
modification. Nous ne faisons pas quc corriger les articles 9l
ou 133; en même temps, je ne considère pas ce bill comme une
nouvelle Constitution entraînant de nouvelles structures politi-
ques au Canada.

M. Lederman: Je pense être d’accord avec vous. monsieur,
sur ce point en ce sens quc dans la vie politique, constitution-
nelle et juridique d’un pays, on ne peut jamais donner un coup
d’épongc et recommencer de tiottveatx. Beaucoup des disposi-
tions actuelles . ..

Le sénateur Connolly (Ottawa-Otiest): A moins qu’i| n’y ait
une révolution.

M. Lederman: A moins d‘avoir une révolution.

Pestime que de nombreuses modifications pourraient être
apportées et qu’au bout de cinq, ‘ix ou sept ans. vous regarde-
rie7. en arrière en disant: «Et bien, il ne sïtgit pas d’une
Constitution entièrement nouvelle, titais, sous certains rap«
ports, elle contient pas mal de nouvelles dispositions; beaucoup
d’artielcs ont été modifiées.»

Je me souviens d’une remarque que le regretté premier
ministre Daniel Johnson a fait lors d’une conférence fédérale-
provinciale en réponse à une question du même genre qu’on lui
posait, Il a déclaré: «Nous ne voulons pas d’un divorce; nous
voulons seulement que Pacte du itiariage soit modifié.» Cela
expose probablement très bien la situation. Vous ne remanieh
riez pas entièrement Pacte de mariage.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Je pense qu’il a
probablement parlé du contrat de mariage.

M. Lederman: En effet.

Le sénateur Grosart: Il fautirait peut-être souligner pour les
dossiers que le document lui-même établit cette tiistinction.
Uarticle l dit que la présente loi peut être citée sous le titre de

9-8-1978

[Textj

ment Act whereas Part l may be cited as the Constitution of
Canada Act. It makes that distinction, and the explanatory
note goes on to say that it leads to a new Constitution, it is on
the second page of the bill.

Senator Marchand: One day l am going to read that bill!

Mr. Cowling: Professor Lederman, no changes are proposed
to sections 9l and 92. The view has been expressedwand, of
course, that is an important area, as I think you yourseif
acknowledged in your opening statement »»»» mthat it would be
better to ncgotiate a roallocation of such powers as are in
sections in 91 and 92 and présent a complete paekage for
constitutional amendment, rather than to go al it in stages, as
appears to be happening in this bill, where those important
matters are being left to some future phase. Have you any
comment t0 make on that?

Senator Connolly (Ottawa West): Mr. Chairman, might I
supplement that by saying that I detect in the appendices your
own view that this is only part of the package and that perhaps
the important part of the paekage-wnamely, the re—allocation
of powers-wreally precedcs, or should precede, this step.

Professor Lederman: l would respond to that by making two
points: First, in my own view of the priorities, the most
important constitutional areas for change, in view of the
prcsent crisis in Canadian unity, are tlie Charter of Rights and
Freedoms, the division of legislative powers, and the Supreme
Court. If we can reach viable, sensible, wise changes in those
respects, we will have done the main job. l agrée with the
proposition that it is time for the division of powers t0 be front
and centre.

Senator Connolly (Ottawa West): Would you also say that
this bill, is a serious over-reaehing in the extent of the change
that it proposes?

Professor Lederman: in the views I have just presented, l
am making a distinction between the substance of the proposed
reforms and the constitutional methods that are appropriate to
bring them about. lt is in the second respect that l am
differing frein what the Government of Canada says, more
than in the first respect, But when one says, as I havejust said,
that changing from the Senate to the House of the Fédération,
or changing the Head of State, requires the same method as
for changing the division of powers, I think I am upsetting the
governmenfs timetable, because the rationale of the things
which they can do by July l next year is that these are the
things which, if it comes to it, they think they can do by
ordinary statute in Ottawa. l think they have OVCPFCQCÏICCÏ.
Yes, 1 do think so.

Senator Lang: Perhaps 1 could direct Profcssor Lederman’s
attention to his observations with regard to his proposais with
regard to the Supreme Court. I have not had time to rcad thc
appendices, Professor, but in your brief you say:

Constitution 3 : l9

[Traduction]

Loi constitutionnelle tandis que la Première partie doit être
citée sous le titre de Loi sur la Constitution du Canada. Le
document établit cette distinction et la note explicative pour»
suit en disant que ce processus donnerait ultimement au
Canada une nouvelle Constitution. Cela figure à la deuxième
page du projet de loi.

Le sénateur Marchand: Un jour, je vais lire ce bill!

M. Cowling: Professeur Lederman, aucune proposition con«
cernant la modification des articles 91 et 92 n’a été soumise.
On a exprimé l’opinion,—et il s’agit, évidemment, d’un
domaine important comme vous l‘ave7. reconnu dans vos
remarques préliminaire u‘il serait peut-être préférable de
négocier une nouvelle attribution des pouvoirs qui sont men-
tionnés aux articles 91 et 92, et de présenter un ensemble
complet de modifications constitutionnelles plutôt que de pro-
céder par étapeswcomme on semble le faire dans ce bill où ces
questions importantes sont réservées pour plus lard. Avez-vous
des commentaires a faire à ce sujet’!

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Monsieur le prési»
dent, j’aimerais compléter cette remarque en disant que je
discerne votre opinion dans les appendices, a savoir qu’il ne
s’agit que d’une partie de Fensemble et que peut-être la partie
la plus importante de cet ensemble-notamment la nouvelle
attribution des pouvoirs—préeède vraiment ou devrait précé»
der cette étape.

M. Lederman: Ma réponse a cette question scra double: en
premier lieu, étant donné la crise d’unité dans laquelle lc
Canada est actuellement plongé, j‘estime que les domaines
prioritaires devant faire l‘objet d’un changement constitution-
nel sont la Charte canadienne des droits et libertés, la réparti-
tion des pouvoirs législatifs ct la Cour suprême. Si nous
arrivons à apporter des changements sensés et durables dans
ces domaines, nous aurons fait le principal. Je suis d‘accord
pour dire qu’il est temps de procéder à la répartition des
pouvoirs.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Diriez—vous égale-
ment que ce document, plus précisément ce bill, propose des
changements trop profonds?

M. Lederman: Dans l’opinion que je viens d’émettre, j’ai
établi une distinction entre la substance des réformes propo-
sées et les méthodes constitutionnelles à adopter pour apporter
les changements. C’est sur ce deuxième point plutôt que sur le
premier que je suis en désaccord avec le gouvernement du
Canada. Mais lorsque quelqu‘un affirme, comme je viens de le
faire, que la transformation du Sénat en une Chambre de la
Fédération, ou le changement du chef d‘lîtat nécessitent la
môme méthode que celle suivie pour modifier la répartition des
pouvoirs, je pense que je bouleverse Yéchéancier du gouverne-
ment. En effet, lorsqu’on examine Pexposé des mesures que le
gouvernentent peut prendre d’ici le 1°‘ juillet de l‘an prochain,
celui—ci part du principe qu’il peut procéder par Padoption
d’une loi ordinaire â Ottawa. Je pense qu’il va trop loin. Oui, je
le pense vraiment.

Le sénateur Lang: Je pourrais peut-être rappeler à M.
Lederman ses observations sur ses propres propositions relati-
ves à la Cour suprême. Vous avez dit dans votre mémoirewjc
n’ai pas eu le temps de lire les appendices:

{Texl}
mit is necessary to have régional quotas, in some cases
provincial quotas, for mémbership in the Stipreme Court
of Canada. This has aiways been soin our federal country
and, so far as l can see, aiways will be se.

As far as the latter remarks are conecrned, l do not read
anything in thé British North Ameriea Act that implies a
quota or régional basis for the Supreme Court of Canada. l
think rather that thc converse is the correct interprétation»-
that is, that the Quebec représentation on that court was not
for thc purposc of printarily representing Quebec as a prov—
ince, but rather to ensure that there arc judges learned in thé
Civil law on that court. If what l am sayiirg is correct, it grinds
right in the teeth of what you are saying. Would you care to
comment on that?

Professor Lederman: l réalizem»

Senator Lang: You may also be flying in the tcéth of the
Chief Justice of Canada on this in view of his récent address
given in Halifax.

Professor Lederman: With respect, l do not think I am in
collision with thc Chieflustice of Canada. l hope I am not.

Senator Flynn: Why?

Proîessor Lederman: Bécausé l have the highest respect for
him.

l tigrée with you that there is nothing in the British Nortli
Ameriea Act which réquires or even suggests that tlierc be
régional représentation in the membership of the Supreme
Court of Canada. A good deal of our Constitution is made up
of unwritten but well established customs, conventions and
usages which havé émerged in the official practice _of the
country and which have been approvcd because they have been
respected for many, many years. l believe this also occurs with
thé federal cabinet. There must bé régional représentation
there. _

The requirement is that there be three judges from the
province of Quebec, as a matter of Statute, and as a matter of
usage and practice, the remainiitg six break down as follows:
one from the Atlantie provinces; three from Ontario; and two
from the West.

l think this allocation of Supreme Court judicial vacancics
has been consistently obsérvcd, so one has t0 ask why, what is
thé reason. l think it is important to make the point that there
has to be some régional représentation obscrved in thé mém—
bership of the Supreme Court for the simple réason that this is
a very diverse country. We have very diverse provinces and
régions and I, as a citizen of Canada, would like t0 be sure
that when thé niné Supreme Court judges sit clown in their
private conférence room, simply because of the lives they have
led and thé parts of thc country they come frein, that they are
judges knowledgeable about all parts of our country. This is
what lawyérs call « judicial notice.”

Constitution

9×8-l978

{Traducliort}
…il est nécessaire de fixer une répartition régionale et
dans certains cas provinciale, quant aux membres
nommés à la Cour suprême du Canada. ll en a toujours
été ainsi dans la fédération canadienne, et je prévois qu’il
en sera toujours ainsi.
lîn ce qui concerne les dernières remarques, je n’ai rien lu
dans l‘Aete de FAmérique du Nord britannique qui permette
de conclure à l’existence de quotas ou d’une répartition régio-
nale des membres de la Cour suprême du Canada, Je pense
plutôt qu’on est en désaccord sur la bonne interprétation—
c’ést—êx—dire que les représentants du Québec à cette Cour ne
visaient pas « entielleitieitt à représenter le Québec comme
province, m‘ s’assurer plutôt de la présence dé juges
compétents dans le domaine du droit civil. Si ce que jé dis est
exact, cela va à l’encontre de votre déclaration. voudriez-vous
faire des commentaires à ce sujet?

M. Lederman: Je me rends compte . . .

Le sénateur Lang: Vous êtes peubétré également en train de
contredire les propos du juge en chef du Canada à ce sujet,
compte tenu de la déclaration qu’il a faite récemment à
Halifax.

M. Lederman: Sauf votre respect, je né pensé pas que mon
opinion contredise celle du juge en cliéf du Canada, du moins
je l’espère.

Le sénateur Flynn: Pourquoi?

M. Lederman: Parce j‘ai beaucoup de respect pour lui.

Je suis d’accorcl qu’il n’y a rien dans l’/\cté de l’Amérique
du Nord britannique qui exige ou même propose que les
membres de la Cour suprême du Canada représentent les
régions du pays. Notre Constitution reposé en grande partie
sur des us et coutumes et des conventions non écrites mais bien
établies qui ont acquis le statut de pratiques officielles au pays
et ont été adoptées après avoir été respectées pendant de très
nombreuses années. Je crois que les mêmes remarques valent
pour cabinet du gouvernement fédéral où il devrait également
y avoir une représentation régionale.

ll est exigé que trois des juges viennent de la province de
Québec, et par voie d’usage et dé pratique que les six autres
proviennent des régions de la façon suivante: une des provinces
de l’/\tlantiqué, trois de l’Ontario et deux des provinces de
l’Ouest.

Cette répartition des postes vacants à la Cour suprême a été
tiniformément respectée et c’est pourquoi il faut en chercher la
raison. ll est important, je crois de bien comprendre ce point.
A mon avis, la raison pour laquelle les membres de la Cour
suprême doivent représenter des régions est tout simplement la
suivante: notre pays est très divers. Nos provinces et régions
sont très différentes les unes des attirés et moi-même, en
qualité de citoyen canadien, j’aime avoir l’assurance que lors»
que les neufjtiges de la Cour suprême se réunissent dans leur
salle de conférence privée, ce sont des juges connaissant bien
toutes lcs parties de notre pays simplement à cause des vies
qu’ils ont mené et de la région du pays dont ils proviennent.
C’est ce que les avocats appellent la «reconnaissance des faits».

nmmu ,_._.mw_.umw.,

_.o…-1. wt».

9«8-l978 __ Constitution V

[TexI]

What I am really talking about is what one can take for
granted the judges know. When that court is s0 important in
its powers to détermine issues of national significanee, then
one wants to bc sure that when they are eonsidering these
issues as a court there is someone there who knows what the
people from the Atlantic region know and take for grantcd,
and what the people from the West know and take for grantetl.

I am not suggesting that a judge appointed from the prov«
inee of Nova Scotia would look after the interests of the
Atlantic rcgion as if he wcre a mentber of Parliament from thc
Atlantic region. I am suggesting that somcone with the back-
gronnd and the life of the Atlantic region in his bones be there.

Senator Lang: Would it not be better to leave this as a
matter of custom and usage rather than incorporate it as a
legal requirement?

Professor Lederman: I would be content to have it left that
way because customs and usages can be very strong and
enduring and eommand as mueh recognition and obligation as
a writtcn constitution.

Senator Lang: And be more adaptable?

Professor Lederman: Yes.

Might I refer to the suggestion I make in the appendix, In
the appendix I_ suggest that the Supreme Court ol‘ Canada
membcrship be incrcased t0 I5 witlt a minimum quorum of
nine. This is done so that there will only be one court. If this
were the case, there would be some room for manoeuvrability.
My suggestion is that the brcakdown bc as follows: fivejudges
from the province of Quebec, being a constitutional guarztntee,
if Quebeccrs wished it to be constitutional; onejudge from the
Atlantic region; two judges from Ontario; and three from the
west, That would leave four judicial vaeancies. These vaean«
cies would be unallocated, I suggest that these four could eome
from any arca of Canada other than Quebec, because Quebec
is guaranteed five. So, I would modify the régional representa-
tion in that manner. You will find that idea developcd in the
second appendix.

Senator Lang: People far more knowledgeable than myself
in these matters have suggested that to enlarge the Supreme
Court of Canada beyond the number of nine would really
reduee its manageability and effeetiveness and turn it rather
into a committee than a court of Iaw. Would you care to
comment on that’? ‘

Professor Lederman: Yes, senator. There are quitc a
number of courts in the world that arc operating with largcr
numbers. I think the court of the Europcan Community has
about Z0. I am not sure I have the figure exactly right, but the
International Court of Justice at The Hague has 15 or l6
judges.

Senator Lang: Do they sit en banc?

Professor Lederman: I could not tell you that, but I think
they do, in the main, sit en banc. The Supreme Court of the

{Traduction}

Mon propos vise en réalité ce que l‘on peut prendre pour
acquis. Puisque les pouvoirs de cette cour sont si importants
qu’ils Fhabilitent à trancher des questions d’une importance
nationale, alors l’on veut avoir la certitude que lorsqu’ils
étudient ces questions en tant que tribunal, il y a la quelqu’un
qui sache ce que la population de la région de l’/\tlantiqtie ou
celle de l’Ouest sait et prend pour acquis.

En disant cela je ne propose pas qu’un juge provenant de la
province de Nouvelle-Écosse sbcctipe des intérêts de la région
Atlantique au même titre que s’il était député de cette région.
Je veux seulement proposer qu’il doit y avoir lit une personne
dont les antécédents et la vie sont nourris (le cette région.

Le sénateur Lang: Ne ferait-on pas mieux de s’en remettre
en cette ntatière aux us et coutumes plutôt que d’en faire
l‘objet d’une exigence légale’?

M. Lederman: Cela me satisferait car les us et coutumes
peuvent être très forts et durables et être aussi reconnus ct
respectés qu’une constitution écrite.

Le sénateur Lang: Tout cn étant plus susceptible
(fadaptation?

M. Lederman: Oui.

J’aimerais vous renvoyer à une suggestion quo j’ai faite dans
l’appendice. J’y propose en effet que la Cour stipréitie du
Canada soit dorénavant constituée (le 15- membres dont le
quorum minimal serait de 9 de sorte qu’il n’y aurait tpfuxie
seule cour. S’il en était ainsi, il y aurait une certaine marge de
manœuvre. Je suggère par ailleurs de répartir ces l5 membres
de la façon suivante: cinq juges provenant de la province de
Québec, ce qui serait conforme a la constitution si les Québé-
cois le souhaitaient, un de la région de l‘/\tlttntiquc deux de
I‘Ontario et trois de l‘Ouest. Il y aurait ainsi quatre postes
auxquels atteinte région ne serait ziffectée. Je propose que les
quatre juges qui remplieraient ces postes potirraient venir de
n’importe quelle région du Canada, l’exception du Québec,
puisque le Québec aurait la garantie de cinq membres. Voilà
comment je modifierais la représentation régionale. Je déve»
loppe cette idée dans le dettxiètnc appendice.

Le sénateur Lang: Des personnes qui s’y connaissent beau»
coup mieux que moi en la matière ont soutenu qu’en augmen-
tant au-dela de neuf le nombre (les membres de la Cour
suprême du Canada on en rlimintierztit d’autant la marge de
manœuvre et Fefficaeité et on en ferait un comité plutôt qu’un
tribunal judiciaire. Auriez-vous des observations a faire à ce
sujet?

M. Lederman: Oui, sénateur, voici ce que j’en pense, Il
existe dans le monde un très grand nombre de tribunaux qui
fonctionnent avec un grand nombre de juges. La cour de
justice des Communautés européennes a. me semble-t-il, 20
membres. Je ne sais pas si mon chiffre est tout a fait exact
mais la Cour internationale de justice de La I-Iaie compte l5
ou lojuges.

Le sénateur Lang: siègent-ils en séance plénière‘?

M. Lederman: Je ne saurais vous le dire mais je pense bien
qu’ils le l’ont. La Courtsuprëmc des États-Unis compte seule»

3:22

[Text]

United States has nine only. The Americans have interprcted
their Constitution as meaning that the full court of ninc must
sit, although l think they can proceed with a quorum of eight
or seven ifone or two are ill, I think perhaps the fact that the
Americans have been at nine for so long has us a bit mcsmer-
ized about the number nine being of more significance than it
is. With a court of 15 and a minimum quorum of nine there
would always be an overlap of at least three between any two
panels of nine of the court. l say a minimum quorum of nine,
and I suggest also that on important constitutional matters you
might get the full court sitting, or a higher number than nine.

With respect, if the number of Supreme Court of Canada
judges was increased I do not think the collective and corpo-
rate quality of the court would be seriously impaired. lndeed, l
think the court is overworked at the present time, and this
would ensure them morejudieial manpower.

Senator Lang: Do you mean even since the establishment of
the federal judiciary rules of the Supreme Court on the
limitation on appeals’? Are you suggesting they are now, at this
time, overworked, or are you talking about prior to the limita-
tion on appeals’?

Professor Lederman: They were certainly overworked at
that previous time, as their backlog indicated at that time. l
think the backlog is under better control now, but the Supreme
Court of Canada judges still find themselves working very
hard, and l believe the judicial business and the issues of
importance in this country that will require their attention will
increase, and they might welcome having more judicial
manpower.

For instance, when a panel cf nine is sitting the other six can
be sitting in two panels of three hearing the applications for
leave to appeal. That is a quite serious part of the work of the
court. If they are going to have the consent jurisdietion they
must have hearings for leave to appeal. However, I do want to
emphasize, as I did in my paper, that l am one of the principal
defendcrs of the independence of the judieiary, and I still do
défend them. The proposais I am making are not in any way
designed to impair, and I do net believe they would have the
effect of impairing, the independence of thejudieiary.

Senator Flynn: Rather than increase the number of judges
of the Supreme Court, would you not eonsider that in constitu-
tional conflicts——l am not speaking of constitutional matters—
just conflicts between, let us say, the federal govcrnmcnt and a
province or otherwise, it would be better t0 have a special
panel with, let us say, input by the chief justices of the
provinces? As you know, the criticism of the Supreme Court is
that it does not take the side of thc provinces very often; notas
often as the Privy Council used to de. Do you not think it
would be better to have a sort of constitutional panel in
conflicts? l do not mean when a statute is being interpreted.

Constitution

_9_f8-l978

[Traduction]

ment neufjuges. Les Américains ont interprété leur Constitu-
tion de telle manière qu‘elle signifie que le tribunal au complet
des neuf doit siéger, bien qu‘ils puissent travailler, semble-t-il,
avec un quorum de huit ou de sept membres si l‘un ou
plusieurs d’entre aux sont malades. Le fait que les Américains
n‘ont depuis si longtemps que neufjuges nous a peut-être, me
semblc-t-il, quelque peu hypnotisés et a conféré au chiffre neuf
une importance qu’il n’a pas. Si la cour comprenait l5 mem-
bres et un quorum minimal de neuf, il y aurait toujours au
moins trois juges assurant une continuité entre deux séances à
neuf du tribunal. Je dis un quorum minimal de neuf et je
propose également que s’il s‘agit de questions constitutionnel»
les importantes l’on pourrait obliger la cour à siéger au
complet ou au moins à compter plus que neuf membres.

Sauf le respect que je leur dois, si l‘on augmentait le nombre
des juges de la Cour suprême du Canada, je ne pense pas que
la qualité d’ensemble de cette cour en souffrirait gravement.
Au contraire, je pense qu’à l’heure actuelle elle est surchargée
de travail, et elle pourrait ainsi disposer d’une maindoeuvre
plus abondante.

Le sénateur Lang: Voulez-vous dire même depuis Pétablisse-
ment des règles judiciaires fédérales de la Cour suprême sur la
limitation des appels’? Laissez-vous entendre qu’a l’heure

actuelle ils sont surmenés ou faiteswous allusion a la période
antérieure à la limitation des appels?

M. Lederman: lls étaient certainement surmenés ‘à ce
moment-là comme le retard accumulé lîndiquait. Ce retard a
maintenant été quelque peu réduit, mais les juges de la Cour
suprême ont encore une énorme tâche â abattre et je crois que
le nombre de questions juridiques et de problèmes importants
de ce pays qu‘ils auront à étudier ne feront qwaugmenter et
qu’ils se réjouiraient d’être plus nombreux.

Par exemple, lorsque neuf membres siègent, les six autres
répartis en deux comités de trois membres peuvent examiner
les demandes d’appel. C’est là un aspect important des travaux
de la cour. Pour avoir un consensus ces séances d’examen des
appels s’imposent. Cependant, comme je l’ai fait dans mon
exposé, je tiens à souligner, que je suis l‘un des principaux
défenseurs de Pindépendance du judiciaire, et j‘insiste encore
sur ce point. Mes propositions, ne risquent nullement de
compromettre. selon moi, lïndépendanee du système judi»
ciaire.

Le sénateur Flynn: Plutôt que daugmenter le nombre des
juges de la Cour suprême, ne serait-il pas préférable en cas de
conflits d’ordre eonstitutionnel——je ne veux pas parler de ques-
tions constitutionnelles, simplement de conflits, entre disons, le
fédéral ct une province-«Ane serait-il pas préférable, dis«je, de
prévoir un collège spécial, dont seraient membres par exemple
les juges en chef des provinces? Vous savez comme moi que la
Cour suprême a fait Pobjet de critiquer parce qu’elle ne prend
pas très souvent le parti des provinces; du moins si on compare
son comportement à ce qu’étaient les anciens usages du Con-
seil privé. Ne pensez-vous pas qu‘il serait préférable de prévoir
une sorte de collège constitutionnel en cas de conflit, et je ne
parle pas de ceux que pose Pinterprétation d’une loi.

>ÿ78

5C-

la
1re
ide

les
on
ux
arc

li-

9-84978 Constitution

[‘I‘exI]
Senator (Ionnolly (Ottawa West): Ad hac.
Senator Flynn: Ad 110c, ycs.

Professor Lederman: l am not in favour of that proposal. l
would rather tacklc the problem you have raised from another
direction, That is why l have proposed the enlargemcnt of the
nominating council idea and the extension of the powers of the
nominating council, so that there would really be input from
the provincial governments and from thc opposition parties
into the establishment of the list of persons éligible for
appointmcnt; then thc Governor General can appoint, but lie is
confined to zippointing from that list.

l would rather approach the matter from the point of view
of a mixcd nominating council which assures that the attor-
neys gcneral of the provinces and the mini ers ofjustice of thc
provinces, as well as their opposite numbers in Ottawa, have a
really effective input into the selection of the judges who are to
sit on the Supreme Court in thc first place. I would rather sec
that than a special panel cf provincial cltief justices dealing
with constitutional issues.

Senator Flynn: l mean with members of the Supreme Court.
l am not speaking of a panel composed exclusively of provin-
cial ehicf justices, I am speaking of a panel composcd of
members of the Stipreme Court. .

Professor Lederman: l would rather go thc other way,
which l have described.

Senator Flynn: l appreciate that. lrlowever, l think that from
the public viewpoint they would have, let us say, more confi-
dence that thc viewpoints of the provinces are being better
preserved. After all, the attorney gcneral of a province is only
one members of the nominating council.

Professor Lederman: Yes, that is right cnough. l-lowever, l
think wc have to face thc fact that constitutional issues that
reach the Supreme Court level are extrentcly difficult,
cxtremely complex, and in the utmost good faith the most
objective and impartial people can find themselves going in
different directions on the issues. l believe this is the main
point that Chief Justice Laskin was making in the address to
which rcfcrence was made earlier, and l would entirely support
what lie says in that respect. Judges operating independcntly in
the utmost good faith, and with great ability, will find them»
selvcs differing. l do not think you will be ablc to put together
any group of judges who will find themselves unanimous on
difficult constitutional issues. On diffieult important constitu-
tional issues in the country l expect that décisions of the
constitutional court, however it is put together, will always be
somewhat controversial.

Senator Flynn: Oh yes, of course.

Senator Neiman: Touching on the subject on the Supreme
Court for a moment, l wonder how much you feel should be
embodied in thc Constitution. How much of what you have
proposed, for instance, do you think should be embodied in the
Constitution, and what should be left t0, say, thc Supreme
Court Act or some amendment thereto’?

[Traduction]
Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Un collège spécial‘?

Le sénateur Flynn: Oui, en effet.

M. Lederman: Je n’approuve pas cette proposition, je préfé»
rcrais envisager sous un autre angle la question que vous avez
soulevée. J’ai donc proposé d’élargir le principe du conseil, et
d’étendre ses pouvoirs, pour que les provinces et les partis
dbpposition participent vraiment à Fétablissentent de la liste
des candidats possibles; le gouverneur général pourra les
nommer, mais il devra se limiter aux noms inscrits sur cette
liste.

.le préférerais prévoir un conseil mixte, de sorte que les
procureurs généraux des provinces, les ruinistres de la Justice
au niveau provincial de même leurs homologues à Ottawa
aient réellement leur mot à dire quant au choix des juges qui
devront siéger à la Cour suprême. C’est mieux, me semble-vil
quc si un collège spécial constitué des juges en chef des
provinces étudiait des questions d’ordre constitutionnel.

Le sénateur Flynn: Je parlais des membres de la Cour
suprême, et non d’un collège uniquement constitué des juges
en chef des provinces. Cc collège sera en fait constitué de
nîCmbfCS de la Cour suprême.

M. Lederman: Je préférerais l’autre système quejïii décrit.

Le sénateur Flynn: .le vois. Cependant, il me semble que le
public serait plus convaincu que lc point de vue des provinces
est vraiment bien défendu. Après tout, le procureur général
d’une province est seulement un membre du conseil.

M. Lederman: En effet, vous avez parfaitement raison.
Cependant il ne faut pas oublier que les questions d’ordre
constitutionnel qui sont finalement soumises à la Cour
suprême sont extrêmement difficiles et complexes; c’est pour»
quoi en parfaite bonne foi, des personnes aussi objectives
quîmpartiales en arrivent à avoir des opinions totalement
différentes. C’est je crois ce que disait essentiellement le juge
en chef Laskin dans l’exposé dont il a déjà été question, et je
suis tout à fait d’accord avec lui a ce sujet, Des juges indépen-
dants faisant preuve d’une bonne foi parfaite et d’une grande
compétence auront pourtant des points de vue divergents. .le ne
pense pas qu’il soit possible de réunir des magistrats qui
sentendraient unanimement sur des questions constitutionnel-
les ardues. Dans ces conditions, il faut s’attendre à ce que les
décisions de la cour à propos de ces questions soient toujours
controversées, quelle que soit la ntaniere dont le groupe d’ex»
perts est constitué.

Le sénateur Flynn: Oui, évidentment.

Le sénateur Neiman: A propos de la cour suprême, je
voudrais savoir combien de dispositions, selon vous, devraient
être intégrées à la Constitution. Quelle proportion de vos
propositions, par exemple, devraient y figurer, et lesquelles
faudrait-il réserver par exemple à la Loi sur la Cour suprême
ou à certaines modifications qui y seraient apportées?

3:24

[Texl]

Professor Lederman: I agree with the governmenfis proposal
that thc status et’ the Supreme Court should be guaranteed in
the Constitution. At prescnt all we have in the Constitution is
that the Parliamcnt of Canada has power to constitute a
general court of appeal for Canada by ordinary statute. I think
we should go as far as the Amerlcans have gone and prescribe
in the specially entrenched part of the Constitution that there
shall be a supreme court.

Senator Neiman: But not specifying, for instance, its size or
its composition on a regional basis.

Professor Lederman: S0 far in Canada and in the United
States we have been successful in leaving this to ordinary
statute. The number of Supreme Court justices in the United
States is established by a statute of Congress, and the number
of Supreme Court judges in this country is established by a
statute of the Parliament of Canada. If the people are vvilling
to accept that, then well and good. But again, it may be that
Quebec, and other parts of tlte country, too, would want more
assurance about not only the constitutional status of the court,
its existence and its essential jurisdiction, but assurance about
its membership. If we find, for instance, that Quebec wants
that kind of assurance, then I think ive will have to go ahead
and probably entrench these things in the Constitution.

Senator Neiman: Then with regard to your statements about
the government having gone too far in spccifying what can be
done by ordinary statute, I would just want to be clear on this
matter, Professor Lederman. What you are really saying, in
effect, is that you feel that a good part of what is contained in
this bill is, in fact, beyond the reach of the government of
Canada to accomplish by itself; that, in fact a lot of that
should be done by agreement with the provinces; and that the
govcrnmcnt of Canada is attempting to do too much in chang-
ing the status of the Queen and the Governor General as well
as the upper house by unilatéral action.

Professor Lederman: That is right. That is my position. In
those two respects, l think the governemcnt of Canada is
wrong to say that it can accomplish these things by ordinary
federal statute. I distinguish this from the substance of their
proposals. They have, I think, readily conceded that on these
matters they should be consulting with the provinces and
should get provincial opinion, but they are in effect saying that
in the end they could go ahead with ordinary federal statutes,
and this is what I am denying. I am referring to our estab-
lished constitutional usage about constitutional amendments
and about when we have to follow the more elaborate process
requiring the concurrence of the provinces and the parliamen-
tary address from Ottawa to London. I am saying that there
are more matters in that category and fewer matters in the
ordinary statute category than the constitutional experts of the
govcrnmcnt of Canada believe. So I am differing from them. I
am a bit of a lteretic.

Constitution

9-8-l97__î_€

{Traduction}

M. Lederman: Je suis en faveur de la proposition du gouver-
nement, selon laquelle le statut de la Cour suprême devrait
être garanti dans la Constitution. Actuellement, tout ce que la
Constitution stipule a cet égard, c’est que le Parlement du
Canada a le pouvoir de constituer une cour générale d’appel
pour le Canada, au moyen d’un statut ordinaire. J’cstime que
nous devrions être aussi précis que les Américains et stipuler
dans la section appropriée de la Constitution qu’il doit exister
une Cour suprême.

Le sénateur Neiman: Il ne s’agiralt toutefois pas, par exem-
ple, de préciser sa taille ou sa composition sur des critères
géographiques.

M. Lederman: Jusqu’à maintenant, au Canada et aux États-
Unis, nous avons réussi à procéder par Fadoption de lois
ordinaires. Le nombre de tribunaux d’instance suprême aux
États-Unis est fixé par une loi du Congrès, alors qu’au Canada
le nombre de juges de la Cour suprême est fixé par une loi du
Parlement du Canada. Si la population veut bien accepter
cette façon de procéder, eh bien, tant mieux! Mais, je le répète,
il se pourrait que le Québec, tout comme les autres régions du
pays, veuille voir confirmer davantage, non seulement le statut
constitutionnel de ce tribunal de même que son existence et sa
compétence essentielle, mais également avoir un meilleur con-
trôle sur ses membres. Et si nous découvrions, par exemple,
que cela correspond aux désirs du Québec, il nous faudrait
alors pousser plus loin nos réformes et probablementrintégrer
ces exigences dans la Constitution. ’=

Le sénateur Neiman: Puis, en ce qui concerne vos déclara-
tions selon lesquelles le gouvernement serait allé trop loin en
précisant ce qui peut être fait par une loi ordinaire, j’aimerais
simplement vous préciser certaines choses, Professeur Leder-
man. Ce que vous voulez dire, en réalité, c’est que vous estimez
qu’une bonne partie des éléments de ce projet de loi excèdent
de fait, la compétence du gouvernement du Canada. En réa-
lité, vous prétendez que la plupart de ces mesures devraient
être adoptées après avoir obtenu Passentiment des provinces et
que le gouvernement du Canada s’est montré trop audacieux
en voulant modifier unilatéralement le statut do la Reine et
celui du gouverneur général de même que celui de la Chambre
haute. ,

M. Lederman: C’est exact. C’est ce que je pense. Sur ces
deux points, je crois que le gouvernement du Canada a tort de
prétendre qu’il peut adopter toutes ces mesures par une loi
fédérale ordinaire. Cette opinion doit être dissociée de ce que
je pense au sujet du contenu des propositions. Le gouverne-
ment fédéral a, je crois, admis très tôt que, sur ces questions, il
devrait consulter les provinces et tenir compte de leur opinion,
mais il continue de prétendre que, tout compte fait, il pourrait
s’en tenir à des lois fédérales ordinaires, et c’est ce à quoi je
m’oppose. D’après moi nos coutumes en matière d’amende-
ments à la Constitution nous enjoignent d’adopter un processus
plus complexe qui requiert la collaboration des‘ provinces et qui
nous amène à nous adresser au gouvernement de Londres. .le
soutiens également que ce projet de loi contient plus d’élé—
ments de cette catégorie et un moins grand nombre de points
susceptibles de faire l‘objet d’une loi fédérale que ne le croient
les experts constitutionnels du gouvernement du Canada. Je

T‘ Liî-ïôïcïa-T

ä

55è 5“?

7S

«sa; “i753.” .-_-*.’ a 2.5;

9-8-1978 Constitution

[Texr]

Senator Rosa: Mr. Cliairman, on page 8 of his brief Profes-
sor Lederman stales:

I think the present Senate, with great respect, has
performed well as a place of sober second thought and
révisions, but that it has not succecded as a second
chamber représentative ot » the provinces and regions;

l am not aware of any device under the present system
whereby the senators could spcak for the provinces or regions
from which they come. So far as I am awarc, there is no
provision which could allow them to mect with the provincial
législatures or the govcrnmcnt of a particular province in order
to advancc the interests of that particular region. l have not
scen anything in the proposed House of the Federation, nor
have l seen any provision for a mechanism—at least, not that l
have been able to discover—which would cure this anomaly.
Even if the members ot » the House of the Fédération were
elected directly, as you have stated, or were appointed propor-
tionately according to party affiliation, how would they
present the views and judgments in the new chamber? Whose
judgment and whose views would they present? Would it be
the views of the provincial législature, or the views of the
govcrnmcnt of the day, or the views of thc party to which they
are affiliatcd’? I fail to see how this anomaly can be corrected.
In other words, what I am trying to say is this: Does the stage
remain the same, the only change being that the actors would
be drawn from different unions? Is that the only change that
would take place‘?

Professor Lederman: I suppose that in making that state»
ment l am thiking of one thing; I am thinking of how the
present Senate is perceived in the country. l think thc weak-
ness there, with great respect, is that there is no electoral
process behind the selection of senators, as there is, for
instance, in the United States or Australia. I think the credi-
bility of the Senate, the power of the Senate and respect for
the Senate would be greater if somehow a suitable electoral
principle were introduced into the sélection of senators. Now
that does not address your point directly, Let us suppose that
this is done and all these ladies and gentlemen arrive in
Ottawa, halfof them from the provinces, and halfof them, ifl
had my way, elected by thc respectivemembers of Parliament
of the various parties in the House of Commons, would they
perform any differently than does the present Senate’! I do not
know the answer to that, but I would make the same kind of
comment that I made to Senator Lang about the fact that I
would like to be sure that there was a good quota of people
from all the major regions of the country representing in the
second chamber all the things that people in their respective
regions of the country take for granted because they live with
them and know about them, while people in other parts of the
country do not necessarily live with them or know about them.
But I could not predict whether the so-called House of the
Fédération would succeed better in this representational sense
than the present senators in fact do.

[Yvaduczionj
diffère donc d’opinion avec eux. Je suis en quelque sorte un
hérétique.

Le sénateur Basa: Monsieur le président, à la page 8 de son
mémoire, le professeur Lederman dit ceci:

A mon avis, le Sénat actuel, avec tout le respect que je
lui dois, a bien rempli son rôle dïnstrument de réflexion et
de révision, mais il n’a pas réussi a s‘affirmer comme
seconde Chambre représentative des provinces ct des
régions; . . .

Il iÿcxiste, à ma connaissance, aucun mécanisme dans le
système actuel par lequel les sénateurs potirrztient se faire
Pinterprète de leur province ou de leur région. A cc que je
sache, il n’existc aucune disposition qui leur permette de
promouvoir, auprès des législatures provinciales ou du gouven
nement d’une province donnée lcs intérêts d‘unc région en
particulier. Rien n’est prévu dans cette nouvellc Chambre de la
fédération du moins pas d’après ce que j‘a pu constater pour
remédier à cette anomalie. Même si lcs membres de la Cham-
bre de la Fédération étaient élus aux suffrages directs, comme
vous l’ave7. mentionné, ou s‘ils étaient choisis en fonction de la
proportion de voix exprimées en faveur des parties, jc me
demande quelle opinions et quelles décisions émanernient de
cette nouvelle Chambre’? Quels jugements et quelles idées
représenteraientd1s’? Exprimeraieiibils les vues dc la législa-
ture provinciale, du gouvernement au raouvoir, on du parti
auxquels ils ont adhéré. Je ne vois pas comment cette axiomalie
pourrait être corrigée. En d’atitres termes, la tribune demeure-
rait-clle la même, étant donné que le scul changement qui
aurait été apporté résiderait dans le fait que les acteurs
proviennent de diverses associations‘? Le changement se résu-
merait-il à cela’?

M. Lederman‘ ïin faisant cette proposition, je songeais à une
chose bien précise; je pensais à la façon dont le Sénat actuel
est perçu par la population du pays, et sauf le respect que je
dois aux sénateurs, cette lacune provient du fait que la sélec-
tion des sénateurs n‘cst pas déterminée par un processus
électoral, comme c‘cst le cas, aux États-Unis ou en Australie.
Je crois que la crédibilité et le pouvoir du Sénat, de même quc
le respect qui lui est dû, seraient plus grands si les sénateurs
étaient choisis par un modc électoral approprié. Je sais que
cette réponse ne vous satisfait pas entièrement. Supposons
qu’on procède ainsi: la moitié des candidats ct des candidates
seraient choisis par lcs provinces et l’autrc moitié, si ma
proposition était adoptée, seraient élus par chacun des repré-
sentants des divers partis à la Chambre des communes. Les
membres de cette nouvelle Chambre agiraicnt-ils autrement
que ne le font les sénateurs actuels’! Je ne puis vous répondre
avec certitude, mais je serais tenté de vous dire, comme je l’ai
fait au sénateur Lang, que j’aimcrais bien nïassurcr‘ qu‘en
Poccurcnce, il y a un bon nombre de représentants de toutes les
grandes régions du pays qui siègent à cette deuxième Chambre
et que ceux«ci font valoir les réalités que vivent quotidienne»
ment les citoyens de la région qui lcs a mandatés. Mais je ne
saurais prédire si cette Chambre de la Fédération serait plus
représentative que ne le sont les sénateurs actuels.

[Text]

Senator Bosa: Would it then be just as well to develop a
formula, or some mechanism, whereby there would be dia—
logue between the members of the House of the Fédération
and those of the legislative assembly of tlie province that they
came from? Should there not be a provision whereby there
would be meetings at given periods between the two groups?

Professor Lederman: l do not think, sir, that you would
have to provide for that. l think it would happen naturally.

The Chairman: lt has not happened naturally over the last
hundred years.

Professor Lederman: But l think in these eirumstanccs it
would tend to happen. because the conditions would be rather
different.

Senator Lang: If they wanted to get re-elected by the local
législatures l suppose they would have to go baek and curry
some faveur.

Professor Lederman: Take the provincial senators from
Saskatchewan, for example. This is going to be looked at again
after each Saskatchewan eleetion.

There is another point that l would like to make. l do not
sec the second chambcr as a substitute for the federal-provin»
eial conférences of first ministers, or for all the other types of
federal-provincial eonfercnces that go on. l think we need all
of that as well. l do not think the first ministers of the
provinces would perccive their provincial quotas in thc House
of the Fédération as eliminating the need for federahprovincial
conférences, or, indeed, as serving the purposes that those
conférences serve.

Le sénateur Riel: Je vais peut-être poser un petit problème,
car ÿaimerais mieux parler en français puisque je me com»
prends mieux. Je comprends, de plus, que la traduction doit
être organisée.

Je voudrais savoir de vous, monsieur le professeur, ceci: vous
semblez mettre en doute, d’une façon très sérieuse, à la page
l0 de votre mémoire, que le Parlement fédéral aurait le
pouvoir, par amendement, par statut, d‘adopter un amende-
ment à la Constitution, dans les eironstanccs présentes, un
changement au Sénat, par exemple, Pabolition, en fait, du
Sénat et son remplacement par une autre chambre, je com-
prends que c’est bien cela que vous prétendez? Mais que,
lorsquîl s’agit d’une matière grave constitutionnelle pouvant
affecter les droits des provinces, ou dans laquelle les provinces
auraient un intérêt, comme dans le Sénat par exemple, le
Parlement fédéral n‘aurait pas seul le pouvoir d’abolir le
Sénat. C’est que je comprends de vous.

Professor Lederman: Yes, sir, you do understand me cor»
reetly. That is what l am saying. When you are making a
major rénovation, a major change, in the whole basis of the
second chamber, then I say you have to follow the special
constitutional amendment procédures. There would be a great
many lesser changes that could be made by statute, of course.

Senator Marchand: ls the reverse truc? When Quebec
abolished thc Législative Council. for example, I do not think
they asked for thc consent of the federal govcrnmcnt.

Senator Flynn: « fhat is not the same thing at all.

Constitution

asse???

[Traduction]

Le sénateur Bosa: Ne serait-il pas tout aussi opportun de
mettre au point une formule ou un mécanisme suivant lequel
les membres de la Chambre de la Fédération et les députés de
l’Assemblée législative de leur province respective dialogue»
raient? Ne devrait—on pas prévoir des réunions a date fixe
entre ces deux groupes?

M. Lederman: Je ne pense pas que des dispositions à cet
effet soient nécessaires. Cela se fera tout naturellement,

Le président: Cela ne s’est pas fait tout naturellement
depuis cent ans!

M. Lederman: Mais je pense qu’en l‘occurrencc cela se fera
puisque la situation sera très différente.

Le sénateur Lang: Quiconque voudrait être réélu par son
Assemblée législative devrait, je suppose, lui faire la cour
quelque peu.

M. Ledermanz » Prenez par exemple le cas des sénateurs
provinciaux en Saskatchewan. La situation sera réévaluée
après chaque élection provinciale.

Je voudrais ajouter ceci. Je ne pense pas que cette deuxième
Chambre puisse remplacer les conférences fédérales-provineizv
les des premiers mitiistres ou toute autre conférence fédérale-
provinciale qui soit. Je pense quc ces dernières ont leur utilité
également. Je ne pense tias que les Premiers ministres des
provinces sîmagineitt que la représentation provinciale a la
Chambre de la Fédération puisse tenir lieu de conférences
fédérales-provinciales ou les rendre inutiles,

Senator Riel: I might present a little bit of a problem here
sinee l prefer to speak French because it is the language in
which l am most proficient. Furthermore, I understand that
provision must be made for translation.

Dr. Lederman, here is what l would like to ask you. Froin
what you say on page l0 of your brief, you scem t0 doubt very
seriously that in the present situation the Fecleral Parliament
would be granted, by amendment or by statute, the power to
adopt an amendment to the Constitution the power to modify
the Senate, for example, in faet to abolish and replace it by
another House. Am l eorreet in understanding that this is
what you believe‘? That means that in the case of a serious
eoitstitutional matter affecting the rights of the provinces, or in
which the provinces would have an ÎnlCrCSl,——ll’lC Senate, for
exantplee-tlie Federal Parliament would not be empowered to
abolish it Linilatcrally. Did l understand you corrcctly‘!

M. Lederman: Oui, monsieur, vous nfavez bien compris.
C’est bien cela que je dis. Lorsquïl s‘agira d’un changement
majeur, touchant à la deuxième Chambre, il faudra recourir à
des procédures spéciales pour modifier la Constitution. Bien
sûr, beaucoup de changements mineurs pourront être effectués
simplement par Padoption d’une loi.

Le sénateur Marchand: L’inverse est-il vrai’! Quant le
Québec a aboli le Conseil législatif par exemple, il n’a pas
demandé au gouvernement fédéral de lui donner son accord.

Le sénateur Flynn: Mais il ne s’agit pas de la même chose.

9-8-1978

{Textj

Professor Lederman: Your point is well taken, sir, about the
abolition of the provincial legislative councils; but those were
not the central councils of the Parliament of a federal union.
They were the second chambers of provinces only, and they did
not have federal functions to perform. The second ehamber of
the central Parliament of a federal union is a different matter.

Senator Lang: It is section 92.

Professor Lederman: Yes. The second chamber of the feder-
al Parlizunent of a federal country is in a different position, I
would say, from that of thc second chamber, within a province,
of the provincial législature.

Senator Marchand: I think it is more of a philosophical
attitude than a constitutional one.

Le sénateur Riel: De toute façon—
Le président: Une autre question’?

Le sénateur Riel: Oui, j‘en ai deux ou trois, si vous permet-
tez, et avec tout le respect que j’ai pour le sénateur Marchand,
on parlera de Fabolition du conseil législatif du Québec entre
nous. ‘

Mais, cela veut dire que vous iriez jusqu‘à dire que, s’il y a,
par exemple, une loi ou un amendement constitutionnel pré-
voyant Fabolition du Sénat, que cet amendement devrait, pour
avoir force de loi, être adopté par chacune des législatures des
provinces, ou par la législature de chacune des provinces, cc
qui lui donnerait un caractère légal plus fort?

Professor Lederman: Yes, sir. l would say that abolition of
the Senate, or any other second ehamber of the central Parlia-
ment of the federation, would require provincial consent.

Senator Riel: Of all of the législatures? Unanimously? If
one were to object, the proposal would not have legal force, in
your opinion? ‘

Professor Lederman: Well, the present position is that the
unanimous consent of the provinces is necessary for special
constitutional amendments; so, yes, it necessarily follows logi-
cally from what I am saying that one province could veto the
abolition of the Senate, or any other second ehamber that we
had at thc national level.

Senator Connolly (Ottawa West): So could the Senate,

Professor Lederman: Se could the Senate, of course.

Le sénateur Riel: C’est ça, il faudrait, en plus de cela, avoir
Papprobation du Sénat?

Professor Lederman: Oh yes. The special amending proce-
dure involves a joint address of the House of Commons and
the Senate of Canada, and if the sonate refuses to concur with
the House of Commons you do not get the joint address, and
that is a veto, too.

Senator Forsey: I-Iow much is left of section 9l, head I, in
your view, Professor Lederman?

Constitution 3 : 27

{Traduction}

M. Lederman: Votre remarque sur les conseils législatifs
provinciaux est tout à fait à propos. Mais il ne sagissait pas la
de conseils centraux du Parlement d’une union fédérale. Il
s’agissait tout simplement des deuxièmes Chambres provincia-
les et elles n’avaient pas de fonctions fédérales a remplir; la
deuxième Chambre du Parlement central d’une union fédérale,
c’est autre chose.

Le sénateur Lang: Ifarticle 92 intervient iei.

M. Lederman: Oui, la deuxième Chambre du Parlement
fédéral dans une fédération ne peut pas être assimilée a la
deuxième Chambre d’une Assemblée législative provinciale
dans une province.

Le sénateur Marchand: La question est plus théorique que
constitutionnelle.

Senator Riel: Anyway . . .
The Cliairman: Another question’?

Senator Riel: Yes. With your permission, l should like to
ask a couple of questions. With all due respect for Senator
Marchand, we will take up thc abolition of the Quebec Legis-
lative Council between the two of us.

But, that means that you would go as far as saying that if
for example, there is a statute or a constitutional amendment
aiming to abolish the Senate, that amendment in order to be
enacted, would have to bc approved by eaclt of the provincial
législatures wliich would confer it more legaliweight, would it
not?

M. Lederman: Oui Monsieur. Je dirais que l’abolition du
Sénat ou de tout autre deuxième chambre du Parlement
central de la fédération exigerait le consentement des
provinces.

Le sénateur Riel: De toutes les assemblées législatives pro-
vinciales’? Unanimement? Si l’une d’entre elles sbpposait à la
proposition, cette dernière n’aurait pas force de loi à votre
avis?

M. Lederman: Eh! bien, la position actuelle c’est qu‘il faut le
consentement unanime des provinces pour effectuer des modi-
fications constitutionnelles particulières; la suite logique de ce
que je dis c’est nécessairement qu’une seule province pourrait
opposer son veto a Fabolition du Sénat ou de toute deuxième
chambre que nous aurions au niveau national.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Le Sénat le pourrait
aussi.

M. Lederman: Il le pourrait évidemment.

Senator Riel: That is it, the Senate would also have to give
its consent on top of that?

M. Lederman: Oh oui! La procédure de modification spé-
ciale implique un discours conjoint de la Chambre des cominu-
nes et du Sénat du Canada et si ee dernier refuse de collaborer
avec la Chambre il n’y a plus de discours conjoint ct c’est
également un veto.

Le sénateur Forsey: Que reste-t-il du paragraphe 91(1) a
votre point de vue, monsieur Lederman?

9:28

[Text]
The Chairman: l think we had better stick with Senator Riel
for the time being.

Le sénateur Riel: Oui, je vais me restreindre à une ou deux
autres questions.

Est-ce que, dans votre esprit, monsieur le professeur, une
assemblée constituante, élue par le peuple canadien pour étu»
dier et voter unc constitution nouvelle, ne serait pas la mesure
la plus appropriée pour doter le pays d’une constitution?

Professor Lederman: l must apologize, sir. My French is
very poor.

Senator Riel: l was relying on the translation system.

Professor Lederman: You are asking if we should compose
some kind of special constituent assembly to deal with these
special, important constitutional changes that are proposed.
My view on that, sir, is that l am opposcd to the idca of a
special constituent asscmbly. l think it is necessary that we
should work out our dcstiny by the use cf our existing legisla-
tive bodies, our existing political parties, our existing parlia»
ments and our cxisting governments. The amending processes
are there to be followed, involving consent of provincial gov-
ernments, consent of the federal govcrnmcnt, consent of both
bouses of the federal Parliament, and this kind of thing. l
would not want to see the process of constitutional amendment
given over to some special botly of “prominent citizens”. l
think this would bring with it a great many problems with
which we could not cope. It is going to be difficult cnough to
deal with these problems with our established political sys-
tems, our establishcd bodies, our established parliaments and
governments. That will bc difficult cnough. l think a special
constituent asscmbly would get us into a position where really
nothing would move at all.

Senator Riel: ln the United States, when they had their
constitutional assembly, believe it lasted for about five or six
years. That was in Philadelphia. ln France they have had
scveral, as you know. Even in the Catholic church the council
lasted many years. ln conncction with onc measure and funda-
mental change that was made in the sixteenth century, they sat
for over thirty years.

I am fifty»six, and over the year l have heard of changes in
the constitutional field in this country, and of constitutional
meetings and wranglings. first ministers’ meetings, and so on.
Perhaps it would be worthwhile to have a constitutional
assembly elected for fivc years and to say, “Try to give us a
constitution; if you cannot, we will keep what we have.”

S0 long as we are going to submit, as you have said, any
major change to the unanimous consent of all the provinces
and some are not as large as others we might not be ablc to
proceed for a century from now.

l thank you, Professor, l would like to ask you one further
question, You know that the system of electing senators by the
assembly has been in force in the United States for a long
time, and that it was abolished in l9l3 by an amendment to
the United States’ Constitution. The two senators for each
state were elected by the local assembly, and apparently it

Constitution

9-8-1978

[Traduction]
Le président: .le pense que nous ferions mieux de nous en
tenir à la question du Sénateur Riel pour finstant.

Senator Riel: Yes, l shall only ask a couple more questions.

According to you, Professor Lederman, is not a constituant
assembly elected by the people of Canada to study and pass a
new Constitution the best way to give our country this new
Constitution’?

M. Lederman: Excusez-moi, monsieur, mais ma connais-
sance du français est très limitée.

Le sénateur Riel: Je me fiais au service dhnterprétation.

M. Lederman: Vous demandez si nous devrions former une
sorte tfasscmbléc constituante spéciale qui s’occuperait de ces
modifications constitutionnelles importantes et spéciales. Ce
que j’en pense, monsieur, c’est que je mbppose à l’idée d’une
telle assemblée. Je crois que nous devons forger notre destin a
faide des corps législatifs existants, dc nos partis politiques
actuels, de nos parlements et gouvernements en fonction, Les
procédures de modification sont là pour qu’on s‘cn serve, elles
exigent le consentement des gouvernements provinciaux, celui
du gouvernement fédéral et des deux chambres du Parlement
et ainsi de suite. Je nïtinterais pas par exemple qu’un groupe
spécial de «tcitoyens éntinents» soit responsable du processus de
modification constitutionnelle. En procédant de cette façon
nous créerions de nombreux problèmes que nous serions inca«
pables (le solutionner. ll sera déjà assez difficile ‘de s’en
occuper en recourant à nos institutions politiques établies,
dest-â-dirc à nos parlements ct gouvernements. Oui, cc sera
déjà assez difficile, Je crois qu’une assemblée constituante
spéciale nous mettrait dans une position ou vraiment plus rien
ne bougerait.

Le sénateur Riel: Lorsque les État -Unis ont formé leur
assemblée constitutionnelle elle a duré cinq ou six ans. C’était
à Philadelpltie. Il y en a eu plusieurs en France, comme vous le
savez. Au sein de l’Êglise catholique le Concile a duré de
nombreuses années, Au seizième siècle, un Concile a même
siégé plus dc 30 ans concernant Padoption d’une mesure et
d’un changement fondamental.

l’ai 56 ans et il y a longtemps que ÿentends parler, au pays,
de changements dans le domaine constitutionnel de réunions et
de querelles constitutionnelles, de rencontres de premiers
ministres, et ainsi de suite. ll serait peutêtrc utile délire une
assemblée constituante pour une période de cinq ans en lui
confiant le mandat suivant: «Essayez de nous donner une
Constitution et, au pire, nous garderons celle que nous avons».

Tant que toute modification majeure devra, comme vous le
dites, recevoir le consentement unanime de toutes les provin-
ces, dont certaines sont moins importantes que d’autres, nous
ne pourrons peut-être pas faire avancer les choses avant 100
8H8.

.le vous remercie, monsieur le professeur, mais j’aurais une
autre question à poser. Vous savez qu’aux États-Unis le sys-
tème de faire élire les sénateurs par fassemblée a longtemps
été en vigueur, et a finalement été aboli en l9l3 par une
modification de la Constitution américaine. Les deux sénateurs
représentant chaque Etat étaient élus par l’assemblée locale,

9-8-1978

[Taxi]

gave rise to some abuses. You are aware of the system that
was prevailing at that time, l am sure. Do you see a similarity
between what is suggested in this proposal of the government
to elect senators by the local assembly and the members of
Parliament, and the election of senators that took place in the
United States before l9l3 when they were elected by the
assemblies?

Professor Lederman: The trouble is, one is not sure what the
government is proposing about how the provincial senators gct
there. l am saying that l would like to see an electoral process.
l do not think there would be any lxarm in trying it as an
indirect eleclion process to start with. lf that did not work, we
could then go on 1o direct elections in the provinces, as the
Americans went on to direct elections in thc Unitcd States. We
could try it out.

My point generally has been that in any constitutional
change in our country we stay with the lcgitimacy and author-
ity of our established constitutional usages and the regularly
elected and appointed people who man our govcrnmcnt sys-
tems now. I would not want to turn to a special constituent
assembly. We shall have to work out our fate by the usc of our
existing systems.

Senator Denis: Mr. Chairman, l have a short question
related to that. Professor Lederman, do you think, having

regard for the way it is written, that the provision in this bill‘

for changing the Senate into the House of the Federation
means abolishing the Senate.

Professor Lederman: Yes sir, l think it means abolishing thc
present Senate, and substituting for it what the bill calls the
House of the Federation. ‘

Senator Connolly (Ottawa West): Thcreforc you think it
requires the unanimous consent of the provinces?

Professor Lederman: With regard to this matter of unani-
mous consent of the provinces, l will make reference to lecture
that l gave in March for the Law Society of Upper Canada
series of March lectures, in which l gave a rather long papcr
on constitutional amendment and Canadian unity. Constitu-
tional usages do develop and change. With the greatest respect
to the Prince Edward Islanders, it is tinlikely that a Prince
Edward lsland veto would prcvail. As a matter of our special
amending procedure—thc procédure which requires the con-
currence ofthe provinces——if you got the concurrence of tlie
three of the four Atlantic provinces, of Quebec, Ontario, either
Saskatchewan or Manitoba, and also Alberta and British
Columbia, that probably would be acccpted in Canada and
Great Britain as substantial concurrence of all the provinces.

l have developed this argument in great detail in this series
of lectures, and it is now publislied and available. Certainly a
very high degree of provincial concurrence would stlll be
necessary for the special amending procedure. But with the

26566-3

Constitution __ j 3 : 2_9

[Traduction]

méthode qui a apparemment donné lieu à certains abus. Vous
êtes certainement au courant du système qui existait à cette
époque. Pcubon d’après vous établir un rapprochement ou une
comparaison entre, d’une part, la proposition actuelle du gouA
vernement voulant faire élire les sénateurs par une assemblée
locale et les membres du Parlement, et d’autre part l’élection
des sénateurs telle qu’elle existait aux États-Unis avant l9l3
lorsqu’ils étaient élus par les assemblées?

M. Lederman: Ce qui m’embête c’est que l’on ne sait pas
exactement ce que propose le gouvernement concernant la
façon dont les sénateurs des provinces sont nommés. Je dis
simplement que j’aimerais qu’il existe un processus électoral.
Je crois que l’on ne ferait de tort à personne en en faisant
l’essai comme processus indirect d’élection pour commencer.
Si cela ne fonctionnait pas, nous pourrions alors’ procéder à des
élections directes dans les provinces, comme les Américains
ont adopté le principe des élections directes aux États-Unis:
Nous pourrions au moins en faire l’essai.

D’une façon générale, j’ai soutenu qu’en matière de change-
ment constitutionnel dans notre pays nous devrions ne pas nous
écarter de la légitimité et de l’autorité de nos usages constitu-
tionnels établis, ni faire fi des personnes élues et nommées
conformément aux règles et qui sont en place dans nos gouver-
nements aujourd’hui. Je n’aimerais pas avoir affaire à une
assemblée constituaittc spéciale. Nous devrons façonner notre
propre destinée en recourant à nos institutions existantes.

Le sénateur Denis: Monsieur le présidenu-jïttirais une autre
courte question à poser à ce sujet. Professeur Lederman,
croyez-vous que le bill dans sa forme actuelle proposant de
transformer le Sénat en une Chambre de la Fédération signifie
l’abolition du Sénat?

M. Lederman: Oui, monsieur. Je crois qu’on vcut pas ce bill
stipprimer le Sénat et le remplacer par ce qu’on appelle dans le
bill la Chambre de la Fédération.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Vous croyez donc
qu’il faut pour cela obtenir l’accord unanime des provinces?

M. Lederman: En ce qui concerne la question de l’accord
unanime des provinces, je me reporterai à une conférence que
j’ai donnée en mars pour la Law Society of Upper Canada,
dans le cadre de sa série de conférences du mois de mars; j’ai
alors longuement parlé des modifications constitutionnelles et
de l’unité canadienne. Les usages constitutionnels ne cessent
d’évoluer. Avec le plus grand respect que je dois aux habitants
de lÎle-du-Prince-Edouard, il est peu probable que leur droit
de veto prevaille. En ce qui concerne notre procédure spéciale
d’amendements——processus qui exige le consentement des pro»
vinces-wsi vous obtenez l’approbation de trois des quatre pro-
vinces atlantiques——du Québec, de I‘Ontario, de la Saskatche-
wan ou du Manitoba, ainsi que celle de l’Alberta et de la
Colombie-Britannique-cette décision serait vraisemblable-
ment interprétée par le Canada et la Grande-Bretagne comme
un accord substantiel de toutes lcs provinces.

J’ai soutenu cette thèse en détails dans une série de confé-
rences qui ont été publiées et qu’on peut maintenant se procu-
rer. ll faudrait certes encore un accord assez important des
provinces pour la procédure spéciale d’amendements. Avec

[Taxi]

greatest respect for the Prince Edward Islanders, l do not
think that a Prince Edward lsland veto (a) would be very
likely politically, or (b) if it occurred, would alone take effect.

The Chairman: That is a good example of a short interven-
tion turning into a long intervention. I will have to be a little
more careful about thc questioning. There are a number of
senators who wish to ask questions. Senator Grosart has
apparently lost patience and has left the room for the time
being. l ask honourable senators to limit tliemselves to their
question, and supplementary questions dealing with the same
subject should be asked at the same time. Otherwise \ve shall
be hopping frein subject to subject as different senators raisc
different questions.

Senator Godfrey: l have a séries ef supplementary questions,
the first of which is as follows: You gave an opinion on the
question of the abolition of the Senate. I am not sure whether
you were giving an opinion on what you thought was constitu-
tional usage or whether you were giving a legal opinion. ln
other words, have you examined the provisions of the 1949
amendments and decided under that wording it would be
found to be illégal, or is that what is proper and right? Which
opinion are you giving us?

Professor Lederman: l am arguing, Senator Godfrey, con-
stitutional law. l think unwritten usages and customs can
reach the level of crystallizing into constitutional law. ln using
that phrase, l am quoting Chief Justice Duff in thc Labour
Conventions case, the part of it in respect of which he was not
overruled higher up.

So, constitutional usages can crystallize into constitutional
law. When that has occurred, they should be recognized by the
court. To contravene them would be contrary to constitutional
law. ln other words, it would be illegal. ‘

Senator Gotlfrey: Earlier on you talked about inserting in
the writtcn constitution regional representation whereby cer-
tain regions would want assurance of representation. Speaker
on belialf of the province of Ontario, l should like to ask you
what would happen to Ontario‘? Under your proposal and
under the proposal set fortli in this bill, Ontario loses the
custom and usage of three Supreme Court judges. ln effect, it
is only entitled to one scat on the Supreme Court bench, and
two seats under your; proposal. Why do you worry about the
other provinces and not Ontario?

Professor Lederman: l suppose it is because Ontario is big
cnough to take care of itself without special constitutional
safeguards. Ontario is an anglophone province. lt is not
primarily a francophone province as is Quebec. It is not by
itself in that sense. There are eight other anglophone prov»
inees. l do not think Ontario needs protection by special
constitutional measures. l suppose this is why Ontario govern-
ments have been usually pretty quiet about it.

Senator Godfrey: You said that it would be difficult to
predict how the members of the new House cf the Fedcration

[Traduction]

tout le respect que je dois aux habitants de l’lle-du-Prince-
Èdouard, je ne crois pas du point de vue politique que l’île-du-
PrinceÉdouard puisse imposer un veto et que, le cas échéant,
il ait seul un effet.

Le président: Mesdames et messieurs, voilà un bon exemple
d’une courte intervention qui n’en est finalement pas une. Je
devrai faire un peu plus attention aux questions qui seront
posées. Un certain nombre de sénateurs désirent poser des
questions. ll semble que le sénateur Grosart ait perdu patience
et ait pour l’instant quitté la salle. J’aimerais leur demander de
se limiter à leur question et à une ou deux autres questions
supplémentaires. J’aimerais que les autres qui désiraient poser
une question sur le même sujet y aillent de questions supplé-
mentaires. Dans le cas contraire, nous passerons d’un sujet à
l’autre puisque les sénateurs ont différentes questions à poser.

Le sénateur Gedfrey: J’ai quelques questions supplémentai-
res dont voici la première: Lorsque vous avez exprimé une
opinion sur la question de l’abolition du Sénat, parliez-vous de
ce qui était, selon vous, l’usage constitutionnel ou donniez-vous
une opinion juridique? Autrement dit, avez-vous, après avoir
étudié les dispositions des amendements de 1949, décidé que
sous la forme actuelle ce serait illégal ou est-ce correct et
conforme à la loi? A quel point de vue vous placez-vous’!

M. Lederman: Je parle en termes de droit constitutionnel,
sénateur Godfrey. Je crois que les usages et coutumes peuvent
éventuellement s’exprimer en droit constitutionnel. En utilisant
cette expression, je cite le juge en chef Duff qui s’occupait de
l’affaire des Conventions du travail; je me reporte à la partie
pour laquelle son jugement n’a pas été réformé en instance
supérieure.

Les usages constitutionnels peuvent donc se fixer en droit
constitutionnel. Lorsque cela se produit, ils doivent être rcconw
nus par le tribunal et y contrevenir serait donc contraire au
droit constitutionnel, et par conséquent illégal.

Le sénateur Godfrey: Vous avez parlé plus tôt de faire
figurer dans le texte de la constitution la question de la
représentation régionale qui donnerait à certaines régions une
garantie de représentation. Au nom de l’Ontario, j’aimerais
savoir ce qui se passerait dans cette province? Selon votre
proposition et en vertu de la disposition du bill, l’Ontario
perdrait trois juges à la Cour suprême. En fait, elle n’aurait
droit qu’a un seul siège à la Cour suprême et à deux en vertu
de votre proposition. Pourquoi vous inquiétezwous des autres
provinces et non pas de l’Ontario?

M. Lederman: Je suppose que c’est parce que l’Ontario n’a
pas besoin de garanties constitutionnelles spéciales pour s’oc-
cuper de ses affaires. L’Ontario est une province anglaise. Elle
n’est pas foncièrement française comme le Québec. En ce sens
elle n’est donc pas seule puisqu’elle a l’appui de huit autres
provinces anglaises. .le ne crois pas que l’Ontario ait besoin de
mesures constitutionnelles spéciales. Je suppose que c’est la
raison pour laquelle les pouvoirs publics de l’Ontario n’ont pas
trop élevé la voix à ce sujet.

Le sénateur Gorlfrey: Vous avez dit qu’il serait difficile de
prédire quel serait le comportement des membres de la nou-

9-8-1978 __ Constitution _ 3 .

[Taxi]
would perform. In trying to prediet this, would it not be fair t0
look at the performance in the Senate of the former premiers
of the provinces in determining whetlier they are prlmarily
interested with their own province or whether they are Canadi-
ans in the wider acceptance et » the word. Would that not be
something to consider?

Professor Lederman: Senator Godfrey, I cannot answer that
question.

Senator Godfrey: You have not studied it?

Professor Lederman: l have not sat in the gallery of the
Senate on too many occasions. l dare say there are many
people in this room who can answer that question, but l am
one of those who eannot.

Senator Godfrey: One other matter I wish to raisc is that
you do not comment at all in your paper on the proposal with
respect to Civil Code matters. l should like to ask you why
Quebec needs this special provision? There has been a paper
written by Professor Kwavniek with respect to the statistics on
the différences of opinion held by common law judges and civil
law judges. I should like to know wliether you think Quebec
needs that; whether there has been any agitation among Civil
Code law professors; and so forth, and why, if Quebec needs
that protection, do the common law provinces not need equal
protection. in other words, why should Civil Code judges be
qualified to sit on common law questions, butjudges trained in
the common law be proltibited from sitting on matters dealing
with the civil law?

Professor Lederman: This is an important point. You are
quite riglit when you say l omitted to raisc that in my paper.
l-iowever, I have a number of things to say aboutit.

l believe Professor Peter Russell did an important study on
the Supreme Court of Canada for the 8&8 Commission some
years ago. He explored very carefully the question as to
whether the Supreme Court of Canada had distorted the civil
Iaw of Quebec in appeals from Quebec. l-le could find no
satisfactory évidence that the Supreme Court of Canada had,
in faet, distorted civil law issues or misconceived them when
they appeared before that court. For instance, he found that,
when the majority of the Supreme Court judges went a
particular way on a Quebec Civil Code issue, at least some
judgcs of the lower courts in Quebec had gone the same way.

Many of these issues are eontroversial, in any event. We all
know that when judges divide, they divide as often on civil law
issues as on common law issues, whether they arc civil law
trained judges or common law trained judges.

A second point Ishould like to makewand again Iam in the
presence of those who might know a better answer to thisA-is
that I suspect that there are not many pure Civil Code appeals

’31

[Traduction]

velle Chambre de la Fédération. Si on essayait de le faire, ne
serait-il pas juste d’examiner la conduite que les anciens
premiers ministres des provinces ont adoptée au Sénat pour
savoir s’ils s‘occupent avant tout des intérêts de leur propre
province ou s’ils sont Canadiens dans Pacception la plus large
du terme‘? Ne serait»ce pas un point à considérer?

M. Lederman: Sénateur Godfrey, je ne puis répondre à votre
question.

Le sénateur Godîrey: Vous n’avez pas étudié cette question‘?

M. Lederman: J’ai assisté à bien peu de séances du Sénat.
J‘ose affirmer que bien des personnes qui sont ici aujourd’hui
sont beaucoup mieux placées que moi pour répondre à cette
question.

Le sénateur Godfrey: faimerais maintenant attirer votre
attention sur le fait que, dans votre document, vous ne parlez
pas de la proposition qui a été faite à propos des questions
relevant du code civil. Faimerais savoir pourquoi le Québec a
besoin de cette disposition spéciale? Le Professeur Kwavnick
avait rédigé un document sur les statistiques se rapportant aux
divergences d‘opinions des juges en droit coutumier et en droit
constitutionnel. faimerais savoir si vous jugez cela nécessaire
pour le Québec, si les professeurs de droit civil ont manifesté
un certain mécontentement et ainsi de suite, et également
pourquoi, si le Québec a besoin de cette protection, les provin»
ces où la loi est fondée sur le droit commun n’en ont pas
besoin, elles. Autrement dit, pourquoi les juges qui sont spécia»
lisés dans le droit civil auraient-ils le droirde se prononcer sur
des questions qui relèvent du droit commun alors que les juges
spécialisés dans le droit commun ne pourraient pas le faire
pour des questions relevant du droit civil?

M. Lederman: Il s’agit d‘un point important, Vous dites que
j’ai omis de soulever le problème dans mon mémoire et vous
avez parfaitement raison. l’ai toutefois un certain nombre
dbbservations à faire à ce sujet.

Je pense que M. Peter Russell a fait, il y a quelques années
une étude importante sur la Cour suprême du Canada pour le
compte de la Commission du bilinguisme et du bieulturalisme.
Il a fait une enquête très approfondie pour savoir si la Cour
suprême du Canada avait déformé le droit civil du Québec
dans le jugement d’appels émanant de cette province. A l‘issue
de cette enquête, il n’avait aucune preuve probante que la
Cour suprême du Canada avait effectivement déformé ou mal
interprété des questions de droit civil dont elle avait été saisies.
Ainsi, il a pu constater que la plupart des juges de la Cour
suprême avaient procédé de la même manière que les juges de
certains tribunaux québécois pour des infractions au code civil
du Québec.

De toute façon, une bonne partie de ces questions, prêtent à
controverse. Nous savons tous très bien que bien souvent les
juges n’arrivent pas plus à tomber d’accord sur des questions
relevant du droit civil que sur des questions relevant du droit
commun, qu’il sagisse de spécialistes du droit civil ou du droit
commun.

j‘ai une deuxième remarque à faire en présence de person-
nes qui connaissent peut-être mieux la réponse que moi, je le
répète. Je pense que maintenant la Cour suprême est très

[Texz]

rcaching the Supreme Court of Canada now, because of the
control the Supreme Court has by way of consent jurisdiction
over civil cases. lt is not necessary now for Civil Code cases to
go to the Supreme Court of Canada unlcss they raise some

-issue of national importance, such as some interprétation of an

insurance law section which is found in other provinces as well
as in Quebec. Unless there is something like that, the Civil
Code issue will not get leave to appeal, and the decision of the
Quebec Court of Appeal will be final. I suspect there is a great
deal of that happening now, so that the issue is notas real as it
once was. l honestly do not think this protection is necessary.

Another point is that the pure common law is now greatly
modified by statute in all common law provinces. I think most
of the cases that come before the court involve statutory
interprétations, and not common law points. 1 think increas-
ingly that the same thing is true in the province of Quebec.
lncreasingly it is a question of rather new statute law, some of
it no doubt as a result of reform to sections of the Civil Code.
A great many issues before the courts of the country are
statutory interpretation issues and no longer pure common law
or pure civil law.

Senator Godfrey: l have one more question. l am watchiitg
my time.

The Chairman‘: I am asking you to be courteous t0 your
colleagues.

Senator Godfrey: When are we supposed to finish this?
The Chairman: Thcre is no rush to finish. Please continue.

Senator Godfrey: According to your paper you are in favour
of the ratification of appointments by the proposed House of
the Federation. In view of this rather elaborate procedure of
nomination that you are advocating, and thc procédures pro-
vided for in the bill, what is this ratification for? ls it purely
cosmetic? What useful purpose will be achieved by ratifying a
Supreme Court appointment in the House of the Federation
when you have gone through all this elaborate procedure of
consultation with the attorneys general and the appointment of
all these people’? Can’t you trust them? What is the point?

Professor Lederman: Your point is well taken. l have
fudged that point. If wc could get the kind of nominating
council I am talking about in the appendix, then l should think
ratification by the House of the Fédération would be super-
fluous, and I suppose 1 should have said so in so many words.
You are quite right on that point. If the nominating process is
everything it should be and if it follows the best pattern in
these matters, which for instance is available in the United
States’ expérience, then the ratification procedure is not neces-
sary. The ratification procedure in the United States—and it
applies to the Supreme Court of the United States and all

Constitution

954.91‘?

[Traduction]

rarement saisie d’appels relevant uniquement du code civil
étant donné la juridiction d‘assentiment qu’elle a sur les causes
qui relèvent du droit civil. Maintenant, il n’est plus nécessaire
de passer par la Cour suprême pour les causes relevant du code
civil à moins qu‘il ne s’agisse d’un problème qui intéresse tout
le pays, comme Yinterprétation d’un article de loi sur les
assurances qui ne concerne pas uniquement la province du
Québec, mais aussi les autres provinces. Exception faite de cas
comme celui-là, il n’y aura pas possibilité d’interjeter appel
devant de la Cour suprême pour la cause relevant du droit civil
et la décision de la Cour d‘appel du Québec sera irrévocable.
C’est, je pense, cc qui arrive le plus souvent; le cas ne se
produit donc plus aussi souvent qu‘auparavant. En toute hon-
nêteté, je ne pense pas que cette protection soit nécessaire.

Autre chose: je pense que dans presque toutes les provinces
où la loi repose sur le droit commun, on modifie considérable-
ment le droit commun pur par le truchement de lois. .le pense
que la plupart des litiges dont sont saisis les tribunaux portent
sur l’interprétation de lois et non sur des questions de droit
commun. .le pense que c’est également de plus en plus le cas au
Québec. Les litiges se rattachent de plus en plus à une nouvelle
loi et proviennent sans aucun doute de changements apportés à
certains articles du code civil. D’une manière générale, les
litiges dent les tribunaux sont saisis portent sur lïnterprétation
de lois et il ne s’agit plus de questions qui relèvent purement du
droit commun ou du droit civil.

Le sénateur Godfrey: Il y a encore une question que ÿaime-
rais poser. .le ne veux pas prendre trop de temps.

Le président: Je vous demande de faire preuve de courtoisie
envers vos collègues.

Le sénateur Godfrey: Quand devons-nous terminer?
Le président: Rien ne presse. Continuez.

Le sénateur Gedfrey: Dans votre mémoire, vous préconisez
la ratification des nominations par la Chambre de la Fédéra-
tion. Étant donné la complexité relative de la procédure que
vous proposez pour le choix des candidats et des procédures
prévues dans le projet de loi, je me demande pourquoi vous
voulez faire ratifier ces nominations. Est-ce uniquement pour
la parade? En quoi peut-il être utile de demander à la Cham-
bre de la Fédération de ratifier la nomination d’un juge à la
Cour suprême alors qu’on s’est déjà donné la peine de consul-
ter le procureur général et toute une série de conseillers?
N’arrivez-vous donc pas à leur faire confiance? Comment
justifiez-vous votre proposition?

Le professeur Lederman: C’est une bonne question. Si nous
pouvions former le conseil dont je parle dans l’annexe, j’aurais
tendance à considérer la ratification des nominations par la
Chambre de la Fédération comme superflue, et je suppose que
j’aurais alors dû le dire clairement. Vous avez parfaitement
raison à cet égard. Si les nominations se déroulent comme il se
doit et si l‘on procède de la meilleure façonwon peut notam-
ment voir ce ui se passe aux États-Unis-—la ratification est
inutile. Aux tats-Unis, le système de la ratification qui
s’applique tant aux nominations à la Cour suprême que dans
toutes les cours fédérales, ne s’est pas avéré très efficace.

9-8-1978 Constitution 3:33
[Text] [Traduction]
federal court appointments-has not been particularly

effective.

Senator Smith (Colchester): l direct Dr. Lederman‘s atten-
tion to the sentence on page 8 with referenee to the Senate,
which reads:

l think the present Senate. . . has .performed well as a
place of sober second thoughts and révisions, but that it
has not suceeeded as a second cltamber représentative of
the provinces and regions.

What évidence is there for the second half of that statement?
What évidence is there, or what reasons are there te believe,
that the method of appointment set out in the Constitution
would improve that if mere régional distribution of seats is
what givcs régional representation its weight’? ls there not a
danger, if the people are elected on a pretty short-term basis
and know they are going to have to get elected again if they
want to return, that this will tend to make them mere lobbyists
for the region, or even the political party, by which they are
elected, and thus tend to give them very little opportunity to
pay attention to the first role that you mention, namely, sober
second thoughts’! Also, will not the multitude of political
affiliations tend to make the House of the Federation a rather
incoherent place in terms of reaching any consensus of action
on eontroversial subjects‘?

Professor Lederman: These are very vital points. This is
where l must emphasize what l said earlier, that l would
respond as best l can, but there are questions l eannot really
answer. l am afraid l cannot answer, because to a very large
degree what would really happen is not predictable. One thing
that iinpresses me, and one thing that is behind my remarks, is
that the Senate would have a better image and a better profile
in the country if there were an electoral principle of some kind
behind the selection of its members.

Secondly, l would point out something that is in the federal
proposal, which l think is very important, and that is that the
quotas of senators by parties are proportionatc to the popular
vote in the immediately preceding general election. l think that
is a very important provision. As I believe Senator Forsey, or
someone, has worked out, it would mcan, for instance, that the
Libéral Party would be in a small minority if the House of the
Federation today were composed in those proportions.

Senator Smith (Colchester): l would not find that offensive.

Professor Lederman: What I am saying is that you will get
quite a different party composition. l have discussed this with
a number of colleagues in my own department and in other
departments at the university but of course I take responsibili-
ty for my own views. Thcre is quite a différence of opinion
about how stable membership of the House of the Fédération
would be under this plan. There are those who think—and on
the whole l believe l am one of them at the moment——that you
would not get a rapid change in membership in the House of
the Fédération, that it would be reasonably stable. For
instance, the proportions of the popular vote in the respective
provincial general elections and the federal general élection

Le sénateur Smith (Colchcster): J’attire Fattention de M.
Lederman sur ce qu’il a dit à la page 8 de son mémoire à
propos du Sénat. Voici:

A mon avis, le, Sénat actuel . . . a bien rempli son rôle
d’instrument de réflexion et de révision, mais il n’a pas
réussi à s‘affirmer comme seconde Chambre représenta-
tive des provinces et des régions.

Comment pouve2»vous justifier la deuxième partie de cette
phrase? Quelles preuves a—t-on ou quelles raisons a-t-on de
croire que la méthode de nomination exposée dans la Constitu-
tion améliorerait la situation si l‘on considère que les régions
seront bien représentées du simple fait que les sièges sont
répartis entre elles? N’estwil pas à craindre que si les membres
sont élus à assez brève échéance et que s’ils savent qu’ils seront
réélus s’ils le veulent, ils ne seront plus que des agents de la
région ou même du parti qui les a choisis, ils n’aient pas
beaucoup l’occasion de sattachci‘ au premier rôle dont vous
avez parlé, dest-à-dire celui dînstrument de réflexion‘? Par
ailleurs, ne sera-t-il pas très difficile d‘obtenii’ Punanimité à la
Chambre de la Fédération sur des questions controversées,
étant donné le nombre de partis représentés?

M. Lederman: ll s’agit la de questions absolument capitales.
Tinsiste donc sur ee que j‘ai dit tout à l’heure, c’cst»à-dire sur
le fait que je suis disposé à répondre de; mon mieux aux
questions auxquelles je peux répondre. Je ne puis malheureuse»
ment pas répondre, étant donné qu‘il est impossible de prévoir
ce qui se passerait au juste. Il y a une chose qui me frappe, et
c’est ce qui m’a poussé à faire ces réflexions, c’est que le Sénat
jouirait d’une popularité plus grande si le choix des sénateurs
était fondé sur un quelconque principe électoral.

Deuxièmement, faimerais souligner un point de la proposi-
tion fédérale qui, à mon avis, est très important. .le veux parler
de la proposition selon laquelle la répartition des sénateurs
devrait être faite en fonction du nombre de voix exprimées en
faveur de chaque parti aux dernières élections générales. A
mon avis, cette disposition est très importante. D’après les
conclusions du sénateur Forsey, ou je ne sais qui, cela signifie»
rait, par exemple, que si aujourd’hui, la Chambre de la
Fédération respectait ces proportions, le parti libéral serait
légèrement minoritaire.

Le sénateur Smith (Colchester): Cela ne serait pas si mal.

M. Lederman: En d‘autres termes, la représentation parti-
sane serait quelque peu différente de ce qu’elle ne l’est aujour-
d’hui’ au Sénat. l‘on ai discuté avec un certain nombre de mes
collègues à ma faculté et dans les autres facultés de l‘Univer-
sité, mais mes propos n‘engagent que moi. Les opinions diver-
gent sur la question de savoir quelle stabilité aurait la Charn-
bre de la Fédération si on adoptait ces modalités. Certains
croientvet je suis essentiellement d‘accord avec eux—que la
Chambre de la Fédération mettrait pas mal de temps à se
renouveler et qu’elle serait relativement stable. Par exemple, le
pourcentage de voix exprimées en faveur des divers partis aux
élections provinciales et fédérales ne change pas tellement.

[Text]

don’t change that much. A small percentage change can get
you a change of govcrnmcnt in the llouse of Commons, but it
is not necessarily all that great a change in the proportions.

Senator Smith (Colchcster): But thc people who have to get
themselves elected indirectly might very well find themselves
replaced by the people who are exercising that indirect right to
vote. That is the question l have about that kind of argument.

Senator Mclilhnan: lf l could interject, Senator Smith, l
would point out that party leaders change very rapidly in
provinces too, which is another factor.

Senator Fournier (de Lanaudiêre): lt depends upon thc
party,

Professor Lederman: Certainly in this respect it sccms tht
wc would be talçing a step into the unknown. There are wide
différences of opinion about whether the membershii) of the
House of the Federation would be reasonably stable and would
not change rapidly, or whether it would indeed change rapidly
and be very unstable. l just don’t know the answer to that
question at this time.

Senator Connolly (Ottawa West): lrlow good would it be on
the revising of législation’?

Professor Lederman: l am not sure what the answer to that

’ is. l don’t know. l suppose it dépends on the answer to the

earlier question as to how stable the membership would be, If
the membership proved to be reasonably stable, then thc sober
second thoughts and the revisions would be there. lf the
membership was constantly changing, then they would not be
there.

Senator Smith (Colchester): l am afraid l would have to
take issue even with that, because to me the weakness of the
thing is that if it is going to be the desire of the members to
stay there they have got to accommodate themselves to what
their constituents wish; namely, the régional parties as well as
the parties in the House of Commons. Consequently, they are
not going to lend themselves very much to doing revising that
those parties would not readily approve. l am alinost certain
that human nature is such that that would happen.

You don’t have to stay in politics to find that out. You can
look at boards of directors, labour unions, or anywhere where
there is any electoral processweven churches, if 1 may say so.
The person who wants to hold a certain job, and knows he has
a certain set of constitucnts on whom he must rely to hold it, is
going to tailor his views to something that is not going to be
very offensive to them, and that tends, l think, to colour his
attitude towards any question that is or may becomc
controversial.

Professor Lederman: Well, l would throw these two further
thoughts into this discussion, senator, although I do not sug«
gest that they arc décisive. The first is that one could change
the scheme so that thc terms of the members of the llousc of
the Federation were longer. The senators in the United States

Constitution

?‘É‘f’973

[Traduction]

Même si parfois, une légère modification de ce pourcentage
entraîne un changement de gouvernement à la Chambre des
communes, cela ne signifie pas nécessairement que la propor-
tion des suffrages exprimés en faveur des divers partis a
tellement changé.

Le sénateur Smith (Colchester): Mais il pourrait arriver que
ceux qui doivent se faire élire par suffrage indirect soient
réélus par les électeurs habilités à exercer ce droit de vote
indirect. C’est ce qui m’intrigue dans cc genre de proposition.

Le sénateur McElmaitz Si vous me permettez d’intervenir,
Sénateur Smith, j’aimerais vous souligner que les chefs de
parti changent très rapidement dans les provinces également,
ce qui est un autre facteur à considérer,

Le sénateur Fournier (de Lauaudière): Cela dépend des
partis.

M. Lederman: ll est évident qu’à cet égard, nous nageons
dans l’inconnu. Les opinions divergent sur la question de savoir
si la Chambre de la Fédération serait relativement stable et
peu exposée aux mutations subites, ou si le contraire se
produirait et qu’elle serait très instable. .le ne saurais répondre
à cette question à ce momenhei.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Quelle incidence cela
aurait-il sur le mécanisme de révision des lois‘?

M. Lederman: Je ne saurais trop dirc. Je lîgnorc. Jïämzigine
que cela dépendrait de la stabilité de cette Chambre‘. Si elle
était relativement stable, elle pourrait pleinement . acquitter
de son rôle de réflexion et de révision, ce qui ne serait pas le
cas, si ses membres étaient fréquemment remplacés.

Le sénateur Smith (Colchester): .l’ai bien peur de ne pas
pouvoir être d’accord avec cette proposition nou plus, car, a
mon avis, sa faiblesse réside dans le fait quc ceux qui vou-
draient demeurer en poste seraient tenus de se soumettre aux
moindres exigences de leurs électeurs, à savoir les représen»
tants de leur parti dans leur région et à la Chambre des
communes. Ils ne seraient donc pas trop enclins à se vouer a
l’étude de lois auxquelles leur parti ne souscrit pas. Je suis
presque sûr que leur nature humaine le porterait a agir ainsi.

ll n’est pas nécessaire d’avoir été longtemps en politique
pour le savoir; il suffit de regarder comment fonctionnent les
conseils de direction, les syndicats, ou les autres organismes
qui sont assujettis au processus électorale-même lcs églises n’y
échappent pas, si vous me permettez de faire cette observation.
Celui qui veut conserver son poste et qui est conscient que ce
sont ses électeurs qui en décideront, revisera ses vues de façon
à ne pas lcs offenser, et cela, à mon avis, influera graduelle-
ment sur son attitude à l’égard des questions qui pourraient
prêter à controverse.

M. Lederman: Permettez-moi d’ajouter deux autres observa-
tions à la discussion, Sénateur, bien que j’admette qu’elles ne
sont peut-être pas concluantes. Premièrement, on pourrait
peut-être modifier la proposition afin de prolongerie mandat
des membres de la Chambre de la Fédération. Aux États-Unis,

9-84978

[Taxi]

serve for six years. So you could give the senators a longer
term. The other point I would make is that the life of the
governmertt does not dépend upon what happens in the Senate
or the House of the Federation, so that party discipline need
not be as strict and would not be as strict. The life of the
govcrnmcnt depends on the llouse of Commons, and would
continue to depend on the House of Commons, and it is this,
for instance, that makes the United States Senate so effective.
The life of thc executive govcrnmcnt does not dépend on it.

Senator Smith (Colchester): But could not all this be
aehievcd simply by the introduction of the usages and customs
that you spoke about? Thcrc is no rulc of law or constitutional
custom that prevents the distribution of political affiliation of
those appointed to the Senate front being precisely what you
say it should bc, namely, roughly according to the votes cast
by parties in general elections in thc country. Se it scems to me
that there is no need to change the Constitution for that.

The other point, professorwand ldo not wish t0 be offensive
about this s that I did not hear any answers tohe suggestion
that there is no evidence that the Senate, as presently con-
stituted, does not serve thc original purposcs for which it was
intendcd.

Professor Lederman: Well, zigairt l find myself in the pres-
cnce of people who know far more about the opération of the
Senate than l do, and l admit that. But as to evidenee? Well,
there is a lot of régional aliénation in Canada al the present
time, Would there have been as much of this as there is today
if the Senate had represented the regions more effectively and
given them more of a sense of participation in what is decided
in Ottawa? Now I suspect the answer is that if the Senate had
been more effective there would not be as much régional
alienation as there is in the country today, but l could not
prove that. And as for detailed knowledge of the opération of
the Senate, as l say, l am in the presencc of people who are far
more expert abut that than I am, and l cannot offer any more
evidence.

Senator Fournier (de Lanaudière): Mr. Chairman, I have a
suppletnentaryquestion. A few moments ago Senator Flymi
put a question about the Privy Council. Fîrst, is it right to
think that the Privy Council is more a council than a court, in
the usual sense in which we think of a court? Second, regard-
ing decisions of the Privy Council, is it right to think they were
coneeived more in terms of policy than in terms ofjudieiary?
Third, might that explain the différence between a dccision of
the Privy Council and a decision of thejudges of the Supreme
Court here in Canada?

Professor Lederman: Well, Senator, l think my own views
on the answers to your questions are these: The Judicial
Commlttee of the Privy Council was, and is, truly a court. lt
is, in effect, fivc or six of the top judgcs of the United
Kingdom. Occasionally, there is a chief justice from one of the
ovcrseas territories included, but usually it consists of four or
five of the leading judges ofthe United Kingdont. lt is almost

Constitution 3:35

[Traduction]

les sénateurs ont un mandat de six ans, On pourrait donc
prolonger le mandat des sénateurs actuels. Deuxièmement,
comme le fonctionnement du gouvernement ne dépend pas, à
mon avis, de ce qui se passe au Sénat ou a la Chambre de la
Fédération, la discipline de parti n‘y est pas aussi essentielle et
elle n’y serait d’ailleurs pas aussi stricte. Le fonctionnement du
gouvernement dépend et continuera de dépendre de la Cham-
bre des communes; c’est ce qui rend, par exemple, le Sénat
américain si efficace. Le fonctionnement de l’Exécutif est
indépendant de celui du Sénat.

Le sénateur Smith (Colchester): Mais ne pourrait-on pas
arriver au même résultat simplement en instituant les usages et
les coutumes dont vous avez parlé, ou quäaucurte loi ni cou-
tume constitutionnelle n’interdit la répartition proportionnelle
des sénateurs en fonction de leur affiliation politique, comme
vous l‘ave7_ mentionné, c‘est»a»dire en fonction des voix cxpt’l—
mées en faveur des divers partis aux élections générales du
pays. ll n’y a donc pas licu, à mon avis, de modifier la
Constitution pour cela.

Quant a votre autre point, Monsieur, sans vouloir vous
offenser, je vous ferai remarquer que vous n‘ave7. pas répondu
à Pobjection voulant que rien ne prouve que le Sénat, tel qu’il
est composé actuellement, ne dessert pas les fins initiales pour
lesquelles il a été créé.

M. Lederman: Je le répète, je constate que je suis en
présence de personnes qui en connaissent beaucoup plus long
que moi sur le fonctionnenlcitt du Sénat, et je fadmets, Pour
ce qui est des preuves, il existe beaucoup de méeontentent
régional au Canada à l’heure actuelle, Y en attrait-il eu autant
aujourd’hui si le Sénat avait représenté les régions de façon
plus efficace et leur avait fait scntir qu’elles participaient bel et
bien aux décisions prises a Ottawa‘? Je crois que si le Sénat
avait été plus efficace, il n’y aurait pas eu tant de mécontente-
ment régional dans le pays aujourd’hui, mais je ne pourrais pas
le prouver. Pour ce qui est de connaître le fonctionnement du
Sénat de façon détaillée, comme je l’ai déjà dit, je me trouve
devant des gens qui sont beaucoup plus compétents que moi à
ce sujet, et je ne peux pas vous soumettre plus de preuves.

Le sénateur Fournier (de Lanaudière): Monsieur le [Jrési-
dent, j‘ai une autre question à poser. ll y a quelques instants, le
sénateur Flynn a posé une question au sujet du Conseil privé.
J’aimerais savoir tout d‘abord s’il est juste de voir le Conseil
privé comme étant un conseil plutôt qu‘un tribunal, et ce dans
le sens que nous donnons à ce terme? En deuxième licu, en ce
qui concerne lcs décisions du Conseil privé, est-il exact qu’elles
ont été élaborées en tenant compte davantage de leur aspect
politique que de leur aspect juridique‘? Cela pourrait, en
troisième lieu, expliquer la différence qui existe entre une
décision du Conseil privé et une décision d’un juge de la Cour
suprême du Canada.

M. Lederman: Eh bien, sénateur, je vais vous donner mon
opinion à ce sujet; le Comitéjudiciaire du Conseil privé était et
constitue vraiment une cour. Il fonctionne toujours et coin-
prcnd, en fait, cinq ou six juges du Royaume-Uni qui font
autorité. Il comprend parfois un juge en chef provenant d’un
territoire d’outre-mer, mais est formé, la plupart du temps, de
quatre ou cinq juges supérieurs du RoyaumeUni. Il s’agit

3:36

[Texl]
the same court as the English House of Lords, the final court
ofappeal for Britain itself. So it is a true court.

Throughout the period of our Confederation it has operated
as a true court, and our expérience with the judicial Cominit—
tee, now that we can look back on it, is that they were very
sensitive to the rights and powers of the provinces, indeed,
some would say that they safeguarded thc rights and powers of
the provinces, and others would say that they enlargcd them
beyond the intentions of the founders of the Constitution. But,
on the whole, l think the Privy Council was sensitive to the
true regional pluralism of this country in emphasizing the
rather full extent of the propcrty and civil rights powers, and
so on.

There was one respect in which the Privy Council was not
very sensitive, and that was minority rights. Their record there
was not so good, and the record of the Supreme Court of
Canada was better. I am thinking ef the appeals on the
Manitoba school question, for example. l think that the Privy
Council was, and is, truly a court. lts weakness, of course, was
that it consisted of itientbers who did not live in any part of
Canada and who did not have in their bones the peeuliar
knowledge and special knowledge that Canadian judges have.

Mr. Cowling: Does the role played by the judicial Commit-
tee as a sort of pro-provincial rights body [Jerhaps aceounts in
part, from the early stages, for the Senate‘s not having t0 focus
on the question of provincial rights as much as it might
otherwise have done, ifindeed it is true that it did not? Did the
Privy Council, to some extent, usurp the role of the Senate in
that regard?

Professor Lederman: No, I don‘t think it did. lt was doing
what the final court must aiways do. lt was confronted with
phrases which conferred power en the federal Parliament and
phrases which conferred power on the provincial législatures.
These phrases overlapped in their natural meaning and at
times they were conflictiitg, and the court had the job of
reducing their mcaning by interprétation and establishing an
equilibriunt between them. l don‘t think this had much influ—
ence on what thc Senate either did or did not do.

Senator McElman: Mr. Chairman, l would like to go back
to the Supreme Court, but before doing so l want to comment
on the proposition of Professor Lederman that we should go to
direct or indirect election of the second chamber, Hc is
proposing, with regard to indirect election, a systcin that was
found to be unworkable in the United States and was rejected
after long trial. The United States later went to an elected
system, but a congressional systcm; not the British parliamen-
tary one.

The other example Professor Lederman gave us was that of
Australia, which went t0 a fully elected second chamber and,
to use the words of Senator Forsey, have developed a mis-
hmash which is proving diffieult if not unworkable. That is
simply a comment, Mr. Chairman, that l wished to make
before going on.

Constitution

9-8-197?

[Traduction]

presque de la même cour que la Chambre des lords d‘Angle-
terre qui est la cour d‘appel souveraine de la Grande-Bretagne.
C’est donc une véritable cour.

Pendant toute la période de la Confédération, il a fonctionné
comme une véritable cour. D‘après notre expérience avec le
Comité judiciaire et maintenant que nous pouvons revenir en
arrière, je crois pouvoir dire sans crainte qu’ils se préoccu-
paient beaucoup des droits et des pouvoirs des provinces.
Certains diraient même qu‘ils ont sauvegardé les droits et les
pouvoirs des provinces alors que d’atitres affirmeraicnt qu‘ils
les ont élargis beaucoup plus que les fondateurs de la Constitu-
tion ne le prévoyaient. Mais dans Pcnsemble, je crois que le
Conseil privé sîntéressait au véritable pluralisme régional de
ce pays en faisant ressortir toute Pétendue des pouvoirs relatifs
au droit de propriété et aux droits civils, etc. ..

ll existe toutefois un point dont le Conseil privé ne s’est pas
beaucoup préoccupé: il s’agit des droits des minorités. ll ne
s’est pas tellement occupé de la question, ce qui n’était pas le
cas de la Cour suprême du Canada. .le pense ici, par exemple,
aux appels concernant les écoles du Manitoba, festime que le
Conseil privé était et constitue vraiment une cour. Sa faiblesse
consistait évidemment en ce qu’il était formé de membres qui
ne vivaient pas au Canada et qui n’avaient pas la même
connaissance particulière du pays qu’un juge canadien aurait.

M. Cowling: Le rôle décrit par vous et joué par le Comité
judiciaire en tant qubrgaitisnte chargé des droits provinciaux,
est-il responsable en partie du fait que le Sénat ne s’est pas
concentré depuis le début sur la question des droits provinciaux
comme il l’aurait fait autrement, en prenant pour hypothèse
qu‘il n’a pas agi ainsi? Le Conseil privé a-t«il usurpé, dans une
certaine mesure, le rôle du Sénat à cet effet?

M. Lederman: Non, je ne crois pas qu’il ait agi ainsi. ll a
fait ce qu‘une cour souveraine doit toujours faire, mais a dû
faire face au problème présenté par le fait que certaines
expressions conféraient un pouvoir au Parlement fédéral,
tandis que d’autres le conféraicnt aux assemblées législatives
provinciales. Ces expressions revétaient un double sens et
étaient parfois contradictoires. Or la Cour se devait de res«
treindre leur signification en les interprétant et en établissant
un équilibre entre elles. Je ne pense pas que cela ait beaucoup
influé sur les actes du Sénat.

Le sénateur McElntan: Monsieur le président, ÿaimerais
revenir a la question de la Cour suprême, mais auparavant, je
voudrais commenter la proposition de M. Lederman voulant
que nous élisions directement ou indirectement la seconde
Chambre. En ce qui concerne le suffrage indirect, il propose
un système qui s’est avéré inefficacelaux États«Unis et qui a
été rejeté après un long essai. Les Etats-Unis ont plus tard
choisi un système électoral congressionnel de préférence au
système parlementaire britannique.

L’autre exemple cité par M. Lederman était celui de l‘Aus-
tralie dont la seconde Chambre est formée de membres entiè-
rentent élus. Ce système est un véritable méli-mélo, pour
reprendre les termes utilisés par le sénateur Forsey, qui s’avère
difficile, sinon impossible à appliquer. Il ne s’agit, monsieur le
président, quc d’un sintple commentaire que je voulais faire
avant de poursuivre.

our
ère
r le
tire

9-8-1978 Constitution _ 3 :

[Text]

With respect to the Supreme Court, the witness proposes an
increasc in thc court even beyond what is proposed in bill
C-GO, and he gave us examples of other courts that are larger,
such as the one at The Hague, I believe, and the court of the
European Economic Community. It must be pointed out that
these are courts with national représentatives on an interna-
tional body, which is quite a different matter frein what we arc
discussing, In those courts, numbers are weighted in accord-
ance with the nations involved. The witness did mention the
Supreme Court of the United States, which has nine members.

Professor Lederman, you did not make référence in that
regard to the final appeal court of the United Kingdom, the
Judicial Committee of the House of Lords. Is it nine?

Professor Lederman: No, sir. I think there are somcthing
like a dozen law lords authorized, and there are certainly eight
or ten filling the appointments. The usual panel is five as
specified by the Lord Chancellor.

Senator Connolly (Ottawa West): A quorum used to bc
three. It is now, I think, five, and they sit in committee rather
than in the whole house.

Professor Lederman: Yes. So the way thc House of Lords
operates is quite different, and you could certainly get at least
two panels, which are the I-Iouse of Lords, and which are quite
different judges, I do not think we would want that.

Senator McElman: I understand the current number is nine.

Professor Lederman: I cannot recall any situation in which
nine judges sat.

Senator McEIman: I am talking about the total number.

Professor Lederman: It is authorized in the législation, and
I think it is up to l1 or I2.

Senator Godfrey: Are not all former Lord Chancellors
automatically judges in the House of Lords?

Professor Lederman: Yes,

Senator Pbrsey: Are not ex-Lord Chief justices, too? I do
not remember.

Senator McElman: At all évents, is it a rcgional court?

Professor Lederman: The House of Lords’!
Senator McElman: Yes.

Professor Lederman: I do not think any attention is paid to
regional representation, though I cannot think of any time
when there were not Scottish law lords. The present Lord
Chancellor is a Welshman.

Senator McElman: In other words, it is a matter of custom
and usage.

[Traduction]

En ce qui concerne la Cour suprême, le témoin propose
d’augmenter, plus qu’il n’est proposé dans le bill C-60, le
nombre des membres de la cour. Il nous a cité des exemples
d’autres cours qui sont plus importantes, comme celle de La
IIaye, je crois, et celle de la Communauté économique euro-
péenne, Il faut souligner qu’il s’agit de cours formées de
représentantsnationaux auprès d‘un organisme international,
ce qui est tout a fait différent du sujet que nous débattons.
Dans ces cours, le nombre des membres est pondéré en fonc-
tion des pays concernés. Le témoin a effectivement mentionné
la Cour suprême des EtatsUnis courtine étant formée de neuf
membres.

M. Lederman, vous n‘avez pas mentionné a cet effet la cour
d’appel souveraine du Royaume-Uni, soit le Comité judiciaire
de la Chambre des lords. S’agit-il de neuf membres?

M. Lederman: Non, monsieur. Je pense qu’on y trouve
quelque chose comme une douzaine de lords juristes autorisés
et que huit ou neuf personnes occupent sûrement ces postes. Le
Comité habituel est formé de cinq personnes, comme il a été
précisé par le lord chancelier,

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Trois personnes for-
maient auparavant le quorum. .le crois qu’il s‘agit maintenant
de cinq personnes qui siègent au comité judiciaire plutôt qu’à
la Chambre.

M. Lederman: En effet. Ainsi, la Chambre des lords fonc-
tionne de façon tout à fait différente et ,Çl‘on peut sûrement
avoir deux comités constitués par la Chambre des lords où les
juges sont tout à fait différents. A mon avis ce n‘cst pas ce que
nous recherchons,

Le sénateur McElman: Je croyais qu‘il y en avait neuf
actuellement.

M. Lederman: Je ne me souviens pas d’un cas où neufjuges
ont siégé.

Le sénateur McElman: .le parle du chiffre total.

M. Lederman: La loi Pautorise, et je pense que le chiffre
peut allerjusquït Il ou l2.

Le sénateur Godfrey: Tous les anciens Grands Chanceliers
ne deviennent-ils pas automatiquement juges à la Chambre des
lords’?

M. Lederman: En effet.

Le sénateur Forsey: Et les anciens présidents du tribunal du
Banc du Roi également? Je ne m’en souviens pas.

Le sénateur McElman: En tout cas, s’agit-il d’un tribunal
régional?

M. Lederman: Vous parlez de la Chambre des lords.

Le sénateur McElman: Oui.

M. Lederman: Je ne pense pas que l’on fasse grand cas de la
représentation régionale, mais si je me souviens bien, il y a
toujours eu des lords juristes écossais. Le Grand Chancelier

actuel est gallois.
Le sénateur McElman: En d’autres termes, c’est une ques-
tion d’usage.

[Texl]

Professor Lederman: I expect there would be some custom
and usage. They would never get into a position where there
were no Scottish law lords, I am sure.

Senator Flynn: God forbid.

Senator McElman: One of the reasons given for promoting
regionalism in our court in Canada is that we are so diverse in
our makeup as a nation. Are we more diverse than the United
Kingdom, with Northern lreland, Scotland—which is talking
about breaking away——and Wales. Are we more diverse,
really, as a nation’! We are larger, but are we more diverse?

Professar Lederman: I really cannot answer that question
with any certainty, sir. It involves so many facets of compari-
son that I really cannot do it.

Senator McElman: All right. Lct us go to the United States,
where there is a court of nine. Is that court regional?

Professor Lederman: I do not think they have any formal
regional requirements.

Senator McElman: Custom and usage‘?

Professor Lederman: It would be custom and usage again. I
am notjust sure what the customs and usages are.

Senator McElnian: Could you paint a picture for us of what
the Supreme Court of the United States would look like if an
attempt were made to create, under the Constitution, a region-
al court in that very diverse nation with all of its regions, its
ethnie makeup, and it racial problems. Could you picture a
court for us that would be regionalized in the United States as
to size and makeup?

Senator Lang: It would be a pretty big court,

Professor Lederman: As you say, there are so many diversi-
ties and so many différences in the United States that I would
certainly not attempt to do so, even as a matter cf speculation,
which is the only way I could answer that question. As far as
Canada is concerned, we do fall into some prctty definite
regions, certainly more so than they do in the United States.
We have fewer regions that are more definitely divided by
geography and experience than in the United States. They are
beyond the point, I expcct, where they could be very explicit
about regional representation on the Supreme Court of the
United States, but as far as Canada is concerned wc are
talking about four or five main regions, which to have a lot of
distinctiveness. Of course, I know a lot more about Canada
than I do about the United States, so I would just rest on that
latter statement.

As a matter of our experience, and as a matter of thc way
things have been done over a very long period, we have found
ourselves doing this, have wc not? There has been some kind of
a necessity some kind of influence, impelling us to do it. We
have, in faet, done it for as many years as I can remember.
One has to ask why, and one has to ask whcther it is useful to
do it.

Senator McElman: indeed, one has to ask whether it is
useful. I would dispute your suggestion that the United States

Constitution

9-8-1978

[Traduction]

M. Lederman: Il y a un peu de cela. Je suis persuadé qu’il
n’y aura jamais de situation où aucun lord juriste ne sera
écossais.

Le sénateur Flynn: A Dieu ne plaise.

Le sénateur McElman: L’une des raisons justifiant la
défense du régionalisme dans notre tribunal au Canada est que
nous constituons un pays très diversifié. Le Canada est-il plus
diversifié que le Royaume-Uni, lui qui est composé de Plrlandc
du Nord, de l‘Écosse, qui songe à se séparer, et du pays de
Galles? Notre pays est-il vraiment plus diversifié’? Il est plus
grand, mais est-il plus diversifié‘?

M. Lederman: Je ne peux vraiment pas répondre à cette
question de façon affirmative, monsieur, car elle comporte bien
des aspects de comparaison.

Le sénateur McElman: Bon. Venons-en maintenant aux
États-Unis, où il y a un tribunal de neuf, S‘agit-il d’un tribunal
régional‘?

M. Lederman: Je ne pense pas qu’il y ait des exigences
particulières en matière de régionalisme.

Le sénateur McElman: Est-ce une question d’usage?

M. Lederman: Ce serait encore une question d’usages Mais
je ne le connais pas.

Le sénateur McEIman: Pouvez-vous nous donner une idée
de ce à quoi la Cour suprême des États-Unis ressemblerait si
l’on essayait de créer, aux termes de la Constitution, un
tribunal à représentation régionale dans ce pays très hétéro-
gène, composé de nombreuses régions différentes, de différents
groupes ethniques, et aux prises avec le racisme? Pouvez-vous
nous brosser le tableau d’un tribunal qui serait régionalisé aux
États-Unis pour ce qui est de la taille et de la composition?

Le sénateur Lang: Ce serait un tribunal assez considérable.

M. Lederman: Comme vous l’avez dit, les États-Unis consti-
tuent un pays si varié que je n’essayerai certainement pas de le
faire; je n’émettrai même pas d’hypothèse, et c’est pourtant
tout ce que je pourrais faire. Le Canada, quant à lui, a, bien
plus que les États-Unis, des régions assez bien définies. Il y a
moins de régions, mais celles-ci sont mieux marquées par la
géographie et l’histoire. On pourrait préciser la représentation
régionale à la Cour suprême des États-Unis, mais il s’agit ici
de quatre ou cinq régions principales au Canada, qui présen-
tent des caractères particuliers très nets. Il est évident que je
connais mieux le Canada que les États-Unis, je m‘en tiendrai
donc à ce que j‘ai dit.

Tout à l‘heure. Uexpérience et Pévolution des choses sur une
très longue période ont révélé que nous avons adopté cette
pratique, n’est—ce pas? Une sorte de nécessité, d’influence nous
a poussés à agir de la sorte. D’aussi loin que je me souvienne,
c’est ce que nous faisons. ll faut se demander pourquoi et si
cela est utile.

Le sénateur McElman: Oui, il faut se demander si cela est
utile. Je ne suis pas de votre avis, lorsque vous dites que les

9-84978
[Taxi] ‘
is not regionalized. One needs only a limited knowledge of the
country to realize how fully regionalized the United States is
in terms of what ltappens in its Congress, which is where the
action is. We are talking about the action here in Canada as
well, and that is where the action is, and regions are clear and
explicit.

Professor Lederman: The whole congressional system is
very (lifferent, of course, and that means that the expectations
with regard to the Supreme Court are quite different. Two-
thirds or more of the jurisprudence of the Supreme Court of
thc United States deals with the enforcentent of the Bill of
Rights. which is a sontewliat different opération from enforc-
ing a legisative division of powers. Division-of-powers issues, as
between (longress and the States, bcfore the Supreme Court of
the United States are now very rare. Most of their cortstitu-
tional jurisprudence is Bill of Rights jurisprudence, So what
the system demands of that court in the United States is quite
different front what our system demands of our final court.

Senator MeEltnan: But it is still a court ofniite?

Professor Lederman: Yes, that’s right, it is.

Senator MeElman: Could you give us some basis for your
proposal that the Supreme Court should be increascd to 15
members. I really have not heard a strong comment thus far in
support of itiereasing the ntembership of the court to 15.

Professor Lederman: The pressure of work on the court is
very heavy, and it can handle 120 or l3O major cases a year.
The judges, of course, must all give their personal attention to
the cases and they have to write their own judgments. The
judicial function has to be performed personally, So there is
just that upper limiton what any one court can do.

l am suggesting that the judges could carry a slightly higher
case load if there were l5 of them, and they could operate with
a quorum of nine. So l think there is some virtue in the greater
number, in terms of the work load that is pressing in upon
them. They do not want to be in the position of having to
refuse leave to appeal in important cases because they are so
hard pressed; and with l5 judges available, and a minimum
quorum of nine, the court, as a whole, can get tltrough more
work.

Senator Connolly (Ottawa West): The same problem must
arise in the Supreme Court of the United States, though.

Professor Lederman: Yes, it does. lt is even more aeute
there, of course. But they are more highly sélective about what
they will deal with. They have complote power over what they
will or will not accept, and, of course, they are taking primari-
ly Bill of Rights issues and not division»of»powers issues. We
expect to be asking this court to do both.

The other reason why I suggested going to 15 judges is that
it gives you the chance te manoeuvre out of this regionalism, to

Constitution

[ Traduction}

régions ne sont pas très marquées aux É’ ats-Unis. ll suffit de
Connaître un peu le pays pour se rendre compte a quel point
elles le sont entièrement, compte tcnu de ce qui se passe au
Congrès, car c’est là que tout se joue. Au Canada également,
c’est à ce niveau que tout se joue, et les régions sont extrême-
ment bien marquées.

M. Lederman: Tout le système de congrès est naturellement
très différent, ce qui veut dire que les aspirations à Fégard de
la Cour suprême sont également très différentes. Au moins les
deux tiers des cas dont est saisie la Cour suprême des États-
Unis portent sur fapplication de lu déclaration des droits, ce
qui cst toute autre chose que de faire respecter une répartition
législative des pouvoir . A l’heure actuelle, la Cour suprême
des ÉtatsUnis n’est S( sic que très rarement de la question du
partage des pouvoirs entre le Congrès et les États. Son champ
d’action porte surtout sut: la déclaration des droits. Par consé-
quent, ce que le système exige de ce tribunal aux États-Unis
diffère complètement de ce que notre régime exige de notre
Cour suprême.

Le sénateur McElman: Mais c‘est toujours un tribunal de
neuf membres, n’est-ce pas‘?

M. Lederman: Oui, c’est exact.

Le sénateur MeElman: Pourriezwotts nous expliquer pour—.
quoi vous avez proposé que la Cour suprême soit composée de
quinze personnes. Jusqtfa présent, je n‘ai pas entendu dargu»
ment de poids en faveur‘ de ce chiffre quin‘ .,

M. Lederman: La Cour a une très grosscî’ charge de travail
et doit étudier peubétre de 120 a 130 causes dïmportanee par
année. Les juges doivent naturellement se pencher personnelle-
ment sur ces affaires et ils doivent rédiger leurs propres
jugements. lls s’acquittent de leurs fonctions judiciaires per-
sonnellement. Il y a une limite au travail que nîmporte quel
tribunal peut abattre,

Pour ma part, j‘estime que la cour pourrait traiter un plus
grand nombre de cas si elle se composait de quinze juges quitte
à fonctionner avec un quorum de neuf. .le crois que le plus
grand nombre comporte certains avantages, compte tenu de la
charge de travail qu’ils peuvent traiter. Les juges ne veulent
pas se voir dans fobligation de refuser des cas vraiment
importants, de donner lieu â des appels parce qtfils manquent
de temps et ne peuvent s‘occuper eux-mêmes des cas. S’il y
avait l5 juges, avec un quorum minimal de neuf, le tribunal
dans fensemble, pourrait accomplir un meilleur travail.

Le sénateur Cortnolly (Ottawa-Opest): Le problème doit
aussi se poser à la Cour suprême des États-Unis.

M. Lederman: Oui, en effet. Nidemment, le problème est
même plus aigu là—bas. Les juges ont des critères de sélection
beaucoup plus rigoureux quant au genre de cas qu‘ils sont
disposés à examiner. Ils ont le pouvoir absolu de décider
quelles causes ils entendent. Et bien sûr, ils s’oeeupent essen—
tielletnent des causes présentées en vertu de la charte des
droits; ils ne s‘oceupent pas de la répartition des pouvoirs, Or,
nous voulons que la Cour suprême du Canada se charge de ces
deux domaines.

l’ai proposé aussi qu’il y ait l5 juges afin de briser dans une
certaine mesure le jeu du régionalisme. Vous avez suffisam-

Constitution

[Text]

some extent. You have enough judges on the Supreme Court
tht you can give a minimum representation to the respective
regions, and give Quebec theone-third of the members that it
has at present, and yet leave, on the scheme I outlined, four
places for appointment in the country at large without regard
to regton.

So one is aiways in some kind of a posture of compromise on
these issues, and that is the posture of compromise that 1
ended up with. I was not able to get there without going up to
l5 members.

Senator McElman: Do you subscribe to the theory, particu-
larly 111 matters of law, that the largcr the numbers the less
likelihood of reaching consensus or unanimity?

Professor Lederman: No. Often the quorum would be nine.
The present policy of the court is to sit as a court of nine
whencver it can. in recent years it has been doing that
regularly. The nine judges are frequently able to reach and
concur in one opinion. 1 do not think you get a change in kind
in the situation by going from 9 to 11, or 9 to 13, or 9 to 15.
Often a court of 1l or 13 would be sitting, but even if there
were différences of judicial viewmand, as the Chief Justice
has pointed out, the issues are so difficult at times that
différences are to be expected if it were 6 to 3, or 7 to 2, 9 to 2,
or 9 to 3, you could expect that sort of thing frequently; and
that sort of majority is an overwheltnitig consensus of the
judges.

Mr. Cowling: lt would be hard to détermine the ratio
decidedz’. You would get a décision in each casc—there is no
doubt about it—but with the possiblitity of 15 separate opin»
ions, I realize that would be rare; but for a law student or even
a practising lawyer, to try to détermine what that case stood
for, or to décide “was it a précédent for this?” Would be
difficult if not impossible. lt seems to me that possibly the
court would lose credibility as a result.

Senator Godfrey: That has been the main argument that
they make.

Professor Lederman: The point is that the questions which
go before the Supreme Court are there because they are
inhcrently of great difficulty, and différences ofjudicial opin-
ion are to be expected. Yet someone must have the last word,
someone must settle these issues in order that the affairs of the
country can go on,

Senator Connolly (Ottawa West): They have come through
several courts bcfore the problems are decided by the Supreme
Court.

Professor Lederman: That is right, and the Supreme Court
has the benefit of the reasoning of those lower judgments and
the évidence front the lower courts. I would point out, for
instance, that the most difficult Bill of Rights problem of
which 1 knowwthe affirmative action problemwhas just been
before the Supreme Court of the United States. They divided 5
to 4 on that issue, I am referring to the Bakke case, an
affirmative action program for admission to médical schools of
quotos from minority groups. I know of nothing more difficult
in the whole area ofjurisprudence than the problem of equal
protection of the law. The Supreme Court of the United States

9-8-1978

[Traduction]
ment de juges à la Cour suprême pour assurer une représenta-
tion minimale dans chaque région et choisir au Québec un tiers
des membres comme cela se fait à l’heure actuelle, En vertu du
régime que je vous propose, il resterait quatre postes à pour-
voir avec des « candidats choisis dans tout le pays sans tenir
compte des régions,

Nous devons toujours, en quelque sorte, faire des compromis
a cet égard, et c’est le compromis que je vous propose; il était
impossible d‘_en arriver là sans qu’il y ait quinze juges.

Le sénateur MeElman: Ne croyez-vous pas, surtout lorsqu‘il
s’agit de questions de droit, que plus le nombre est élevé, plus il
est difficile d’obtenir le consensus ou Punanimité’!

M. Lederman: Non, Le quorum serait souvent de neuf. La
politique actuelle de la Cour est de siéger comme un tribunal
composé de neuf membres aussi souvent qu’elle le peut. Depuis
quelques années, elle le fait régulièrement. Les neuf juges
arrivent assez souvent à se ranger du même avis. Je ne crois
pas que les choses changent si vous passez de 9 à l1, de 9 a 13
ou de 9 à 15. Il arrivera souvent qu’un tribunal de l1 ou de 13
siégera, et il importe peu qu’il y ait divergences cl’opinion
judiciaires, car comme l’a signalé lejuge en chef, les problèmes
sont tellement difficiles parfois qu’il faut s’attendre à des
divergences. Il n‘cst pas rare que la partage des voix soit de 6 à
3, 7 à 2, 9 à 2 ou 9 à 3. Dans ces cas-là, une telle majorité
correspond au consensus d’un nombre majoritaire de juges.

M. Cowling: 1l serait difficile de fixer le ratio (Ïecidendi,
Vous obtiendrez une décision dans chaque cas, cela va sans
dire; mais on pourrait se retrouver avec 15 opinions distinctes.
Un étudiant en droit ou même un avocat, tenterait rarement de
déterminer le bien-fondé de la cause, ou de décider s’il y a
précédent»? Il se peut que le tribunal perde de la crédibilité
dans une telle situation,

Le sénateur Godfrey: C’est leur principal argument,

M. Lederman: Il convient de retenir que les questions qui
sont renvoyées à la Cour suprême le sont à cause de leur
grande difficulté, et il faut donc s’attendre à des divergences
d’opinioits judiciaires. Or, il faut que quelqu’un tranche, et
rende une décision afin d’assurer la bonne marche des affaires
du pays,

Le sénateur Cortnolly (Ottawa-Ouest): Les problèmes ont
passé par plusieurs tribunaux avant d’étre renvoyés devant la
Cour suprême.

M. Lederman: C’est exact, et la Cour suprême bénéficie des
raisonnements faits par les tribunaux de première instance, et
de la preuve qu’ils ont établie. J’aimerais signaler, par exem-
ple, que le problème le plus difficile soulevé relativement à la
charte des droits, celui des mesures positives vient d’être
renvoyé à la Cour suprême des États-Unis. Les juges divisés
cinq contre quatre dans cette affaire. .le parle du cas Bakke,
relatif à un programme positif visant à favoriser l’admission
aux collèges de médecine de membres de groupes ethniques,
Dans tout le domaine de la jurisprudence, je ne connais pas de
problème plus difficile que celui de la protection égale devant

9-8-1978

[Taxi]

grappled with that question, and came up with answcrs which
permit some affirmative action systems but not others. They
found themselves in a posture of compromise, and I think the
collective perfomance is pretty impressive—particularly the
judgment of Mr. Justice Powcll, who was the swing man. He
said that the California system was too rigid, it was out; but
the llarvard system, of trying to match the démographie
makeup of the country, to get a microcosm of the démographie
makeup of thc country, that was in, that was all right.

That is the kind of problem with which you often confront
these final courts. S0 they did split 5 to 4. They have not torn
the country apart, They have preserved some affirmative
action programs and not others. A lot of people are not very
satisfied, but most people in the United States think they can
live with it. l think that is a pretty distinguished performance.

S0 just because you get the judges splitting does not mcan
that in the collective result they eome out with they are not
giving you a pretty impressive answer.

Senator McElman: My final question has to do with the
proposal to place in the Constitution a regionalized Supreme
Court, with basic minimum itumbers allocated.

One of the bases for this, of course, is that the judges from
Quebec handle civil law cases. What would the witness’ reac-
tion be if, as a solution t0 this, and, pcrhaps, not requiring
regionalization of that court, that civil law cases of Quebec be
dealt with as the final court of appeal by the appcal court of
Quebec, thereby eliminating the necessity for, in effect, a
two-tier Supreme Court of Canada and a court in which only
some judges can sit on some cases and all judgcs on other cases
which is, in effect, a double standard system. lf all civil cases
of Quebec have their final appeal t0 thc Court of Appeal of
Quebec, would this be a satisfactory solution in the witness’
opinion.

Professor Lederman: On Civil Code isues under the law ci
Quebec which do not raise issues of a national nature, l would
be quite content to see them stop at the Court of Appeal of the
Province ol Quebec, l suggested that that is happening to a
large extent now because of the consent jurisdiction, l would
far rather see that donc than see a two tier Supreme Court of
Canada.

Senator Connolly (Ottawa West): Would the Quebec Bar
agree with you on that?

Professor Lederman: l do not know,

Mr. Cowling: I think that was proposed by either the joint
committee in 197i or in the Victoria Charter, or both.

Professor Lederman: l think the interest Quebecers have in
wanting a strong representation in the Supreme Court of
Canada relates to the interprétation of the division of legisla-
tive powers and not to the interprétation of the Civil Code.

Mr. Cowling: Mr. Chairman, may l make one observation
on this point. It is interesting to note that the only provision in

Constitution

314i

[Traduction]

la loi. La Cour suprême des États-Unis s’est débattue avec
cette question, et sa décision permet de choisir quels cas de
mesures positives elle entendra. Les juges ont dû faire des
compromis, et je erois que la performance globale est assez
impressionnante, et plus particulièrement la décision de M. le
juge Powell dont le vote a été prépondérant. ll a rejeté le
système de la Californie qui était trop rigide mais a retenu le
système de Harvard où l’on tient compte de la répartition
démographique du pays, dans la sélection des candidats.

Voila le genre de problèmes que doivent régler ces tribunaux
de dernière instance, La décision des juges se partageait 5
contre 4. Cela n’a pas déchiré le pays. lls ont voté en faveur de
certains programmes d’action positive et contre d‘autres. ll y a
eu beaucoup dïnsatisfaits, mais comme la plupart des gens
aux États-Unis, ils se feront une raison. Festimc que c’était
une performance exemplaire.

Ainsi, il ne faut pas croire que du fait que les juges
n‘arrivent pas à s’etttendre, les résultats dans leur ensemble ne
constituent pas une réponse acceptable pour tous.

Le sénateur McElman: J’aimerais poser une dernière ques«
tion concernant la proposition visant à constitutionaliser une
Cour suprême a caractère régional, en fixant dès le départ un
nombre minimal de représentants de chaque région.

Une des raisons de cet état de choses est évidemment que les
juges du Québec s‘oceupent des causes relatives au droit civil,
Quelle serait la réaction du témoin si on décidait, et peut-être
qu’alors la régionalisation de ce tribunal ne serait pas néces-
saire, que les causes relatives au droit civil du Québec soient
jugées en dernière instance par la Cour d’appel du Québec,
supprimant ainsi la nécessité d‘avoir recours a Cour Suprême
du Canada, tribunal à deux paliers où seuls certains juges
peuvent siéger pour certaines causes, et où pour d’autres tous
les juges peuvent siéger, c’cst»à-dire que nous avons un système
jouant un double rôle. Le témoin serait-il satisfait si toutes les
causes civiles du Québec étaient jugées en dernière instance à
la Cour d’appel du Québec?

M. Lederman: En ce qui concerne les questions relevant du
code civil aux termes du Droit du Québec qui ne soulèvent pas
de problème national, je serais tonka-fait satisfait qu’ellcs
soient jugées à la Cour d’appel de la province de Québec. Ceci
a lieu actuellement dans une large mesure en raison de la
juridiction d’assentiment. .le préférerais de beaucoup ce prin»
cipe à celui d’une Cour Suprême du Canada à deux paliers.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Le Barreau du
Québec seraibil d’accord pour adopter ce principe’?

M. Lederman: .le ne sais pas.
M. Cowling: .le crois que cette proposition a été faite soit

» par le Comité mixte en 197i, soit par la Charte de Victoria, ou

les deux.

M. Lederman: Je crois que si les Québécois désirent tant
avoir une forte représentation à la Cour Suprême du Canada
c’est a cause de la manière dont on interprète le partage des
pouvoirs législatifs ct non pas le code civil,

M. Cowling: Monsieur le Président, puis-je faire une obser»
vation a ce sujet? Il est intéressant de noter que la seule

3:42

[Text]

Bill C—6O on this particular subject appears to be in clause 112,
and this would appear to restrict the hearing of constitutional
cases by the Supreme Court of Canada. When the draftsmen
return, 1 have some questions to ask them on this particular
clause. I do not know whether the witness has considered
clause 112, but 1 found that to be a very surprising provision.

Senator Connolly (Ottawa West): You better tell us what it
1s.

Professor Lederman: When l read clause 112 1 felt some
doubt about it, but l think 1 understood what they were trying
to do. Let me put it this way: An able Counsel who wanted to
get to the Supreme Court of Canada could frequently turn up
a constitutional issue in his case. lt is often relatively straight»
forward to find a constitutional issue in almost any case,
because the constitutional list of legislative subjects distributed
covers the whole lcgal system,

There would be situations where there was not really a great
constitutional issue and in that case counsel would only have to
make it appear that there was a constitutional issue. What that
clause does is prescrve a diseretion for the Supreme Court of
Canada t0 refuse leave to appeal on those cases.

Mr. Cowling: Could they not do it by exercise of their
decision on the application for leave to appeal?

Professor Lederman: I think they are specifying what the
Supreme Court of Canada may refuse on a hearing for leave to
appeal. l do not think there are any hidden traps in that
clause.

Senator Connolly (Ottawa West): 1s that not an unusual
provision to have in a constitution? lt says that leave to appeal
can be denied. lt is already in the Supreme Court of Canada
by way of the recent amendments.

Professor Lederman: lt ought to be looked at carefully. You
have raised something that I have not givcn sufficient thought
1.0,

The Chairman: May I ask for agreemcnt that the appen-
dices which Professor Lederman did not read be incorporated
in today’s Minutes of Proceedings and Evidenee’!

Hou. Senators: Agreed.
The Chairman: We shall adjourn now until 2 o’clock.

The Committee adjourned

The Committee resumed at 2 p.m.
The Chairman: Senator Argue.

Senator Argue: Professor Lederman, l was interested in
your suggestion that the House of the Federation should be
elected-«l take it, through provincial législatures. l am just
wondering how you think that would be in any way a free vote
or a démocratie show of the votes of the législatures. Don’t you
feel that with the party structure we have it would in faet be a

Constitution

9-84973

[Traduction]

disposition du projet de loi C-60 traitant de ce sujet précis se
trouve à l’article 112, en vertu duquel la Cour Suprême du
Canada n’aurait pas à statuer sur un aussi grand nombre de
causes portant sur l’aspect constitutionnel. Lorsque les rédac-
teurs du projet de loi reviendront, j’aimerais leur poser des
questions sur cet article. .le ne sais pas si le témoin a lu l’article
112, mais je trouve cet article très étonnant.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Vous devriez nous
dire de quoi il s’agit.

M. Lederman: Lorsque j‘ai lu l‘article 112, j‘ai eu certains
doutes, mais je crois avoir compris l’intention des rédacteurs.
Si je puis m’exprimer ainsi, un avocat compétent qui désire
s’adresser à la Cour suprême du Canada pourrait dénicher une
portée constitutionnelle dans cette cause. Il est souvent assez
facile de soulever un problème constitutionnel dans presque
toutes les causes, étant donné que la liste constitutionnelle des
sujets législatifs couvre le système judiciaire en entier.

l1 peut y avoir des causes où l’aspect constitutionnel n’est
pas très important, mais l’avocat peut alors quand même faire
ressortir l’importance ‘de la question constitutionnelle. Cet
article a pour objet de conférer a la Cour suprême du Canada
le pouvoir discrétionnaire de refuser le recours en appel dans
ces causes.

M. Cowling: Ne pourrait-on pas arriver au même résultat au
stade de l’étude de la demande de pouvoir en appel?

M. Lederman: .le crois que les raisons que la Cour suprême
du Canada peut invoquer pour refuser de laisser une cause en
appel sont très spécifiques. Je ne crois pas qu’il existe de piège
dans cet article.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): N’est-ce pas une
disposition inhabituelle dans une Constitution’! Elle stipule que
le tribunal peut refuser d’entendre un appel. Cette disposition

existe déjà aux termes des récents amendements apportés à la

loi sur la Cour suprême du Canada.

M. Lederman: I1 faut étudier cette question sérieusement.
Vous avez soulevé un point auquel je n’avais pas suffisamment
réfléchi.

Le président: Puis-je vous demander si vous êtes d’accord
pour que les annexes que M. Lederman n’a pas lues soient
jointes aux délibérations d’aujourd’hui?

Des voix: D’accord.

Le président: Nous allons maintenant suspendre la séance
jusqu’â 14 heures.

Le Comité suspend ses travaux.

Le Comité reprend ses travaux à 14 heures.
Le président: Le sénateur Argue.

Le sénateur Argue: M. Lederman, je note votre suggestion
au sujet d’une Chambre de la Fédération qui serait élue par les
assemblées législatives sans doute. Je me demande seulement

– comment, selon vous, ce vote pourrait être libre et représenter

démocratiquement Popinion des assemblées législatives. Ne
croyez-vous pas qu’étant donné la structure des partis telle que

9-8-1978

[Text]

vote of the leader of the party? We have a party system, and l
would think that in my own province of Saskatchewan if a vote
were taken in the législature on the names of those who were
to beeome members of the House of the Federation the
premier would décide how the votes of his members would be
cast. lt might be done by caueus discussion, but in faet the
premier would do thc seleeting and then the législature would
ratify that sélection.

Professor Lederman: I understand what is troubling you,
and it troubles me too. What-we have in the proposal is that
there should be some kind of a provincial sélection process, but
there is nothing that I can see in thc bill that tells us what the
process is to be, exccpt the spécification that the quotas are to
be proportionate to the popular vote in the preeeding election,
and we are left with that. My main point is that that is not
cnough. I would like to see some assurance of a proper
electoral process for the provincial quota of members in the
House of the Federation. I would also like to see it uniform
across the country. I have argued that as a matter of constitu-
tional law the amendment that brought this about is so
important and so much a matter of intcrest te the provinces
that it requires the consent of the provinces as well as of the
federal Parliament.

What ought to be put in as the electoral process we are left
t0 speeulate ztbout? You gentlemen are much more knowledge-
able about the reality of electoral processes and politieal
parties than I am. I really cannot say which would be the
better process, except l would stick with my main point, that l
think the new second chamber, the new Senate, would have
more influence in the country if somehow a proper electoral
process lay behind the sélection of the new senators. Just what
that process should be for the provincial quota and what it
should be for the federal half of the senators is one of the
unanswered questions. The govcrnmcnt has raised this ques-
tion and it has not given us any particular guidance about the
answers yet. All I am prepared to say firmly at this point is
“ycs » to some kind of respectable electoral process, but l am
not sure what it will be or what it ought te be.

Senator Argue: lf the législature is involved in that proe»
ess——it may no: be what you mcan, but l took it to be what
you mean-mif the législature is to do the electing, then l
suggest that in faet it is appointment by the leader of the
political party in that législature who has the responsibility or
has a quota that is given to his party in that province.

Profcssor Lederman: That is eertainly a considération that
would lead me to look to some sort of direct election. Appar-
ently thc Americans found it was sensible for them to make
the change, and perhaps we should go straight to direct
elections of some kind,

Senator Argue: I am not endeavouring to quarrel with that
particular part of what you said. l would just go on tu another
point. lf it is not by a gencral election of the populace, if it is
done by premiers or leaders of the opposition, orjust leaders of
parties, and they are eligible for reappointment, in faet they
becomc the waterboys on » the person who appointed them. If

Constitution

3:4}

[Traduction]

nous la connaissons, le vote du parti serait en fait celui du chef
du parti? Nous avons un système de partis ct selon moi, si
l’assemblée législative de ma propre province de Saskatchewan
se prononçait sur les candidats à la Chambre de la Fédération,
ce serait le premier ministre qui déciderait du vote de ses
députés. Cela se ferait par décision du eaueus, mais en réalité
ce serait le premier ministre qui choisirait et l’assemblée
législative ne ferait qu’approuver ce choix.

M. Lederman: Je comprends ce qui vous inquiète, et cela
m’inquiète auss Dans le projet de loi, on parle d’un certain
choix des provinces, mais rien nîndique comment cela se fera,
sauf que la représentation doit correspondre au vote de la
population lors des élections précédentes, et c’est tout. Je veux
dire que cela ne suffit pas. J’aimerais obtenir une a. tiranee
raisonnable que félcetion des représentants des provinc ‘ î la
Chambre de la Fédération sera déntocrzttique. Taimei » Ï at si
que le processus soit uniforme dans tout le pays. .le soutiens
qu’en matière de droit constitutionnel, la modification qui
porte la-dessus est si importante et d’un intérêt si grand pour
les provinces qu’elle doit obtenir le consentement de celles—ci
aussi bien que du parlement fédéral.

dans l’incertitude quant au [IFOCCSSIIS
e/,, ntcssiettrs, beaucoup mieux que
moi les proees. . électoraux et les partis politiques. Je ne peux
vraiment pas dire ce qui serait préférable, mais je reste con-
vaincu que la nouvelle deuxième Chambre, le nouveau Sénat,
aurait une influence accrue dztns le pays si les nouveaux
sénateurs étaient élus de façon appropriée. La façon exacte
dont la représentation des provinces et la moitié d ‘ ‘énatettrs
fédéraux devraient être choisis, reste une des qu .tions sans
réponse. Le gouvernement a soulevé cette question et jusqu’à
maintenant il ne nous a pas fourni d’éléments de réponse. Tout
ee que je suis prét à dire pour le moment, c’est que j’ cccpte le
principe d’un processus d’éleetion acceptable, mais j‘ignore ce
qu’il sera ou devrait être.

Nous sommes lais

Le sénateur Argue: Je crois seulement que si l’élection
devait se fatlre par les zissemblées législativesw-pent-étre
n’est-ce pas ee que vous avez voulu dire, mais c’est ainsi que je
l’ai comprismsi ce sont les assemblées législatives qui lisent
les membres, ce sera a mon avis le chef du parti politique
dominant de l’assemblée législative qui aura, de fait, a faire ce
choix ou qui bénéficiera pour son parti de la représentation de
la province.

M. Lederman: Cet argument me ferait certes préférer une
forme d’élection directe. Il semble que les Américains aient
cru bon de faire ce changentetit, et peut-être devrions-nous
opter carrément pour des élections directes.

Le sénateur Argue: Je ne cherche pas a contredire cette
partie de vos propos. J’ajouterai seulement autre chose. Si
Pélection n’est pas faite par vote populaire, mais par les
premiers ministres ou les chefs de l’opposition ou simplement
les chefs de partis, et si les membres peuvent être réélus, ils
deviennent en fait les serviteurs de ceux qui les ont nommés.

3

:44

[Taxi]

they are any good they will be out to get reappointed, and if
they are any good that way they will be doing his work for him
and not looking at thc issues before thcm in a broad, unbiased
way.

Professor Lederman: I think that point is well taken. Per-
haps the way out is to make the sénatorial term quite a long
one, perhaps six years, as it is in the United States, and make
the elections direct.

Senator Argue: l would say that if it werc by appointment,
the longer the term, in general, the more security you would
have and the more unbiased you might be in your point of
view. However, it should be without any possibility of reap-
pointment. l would think a person appointed by a provincial
leader but not eligible for reappointment would be a better
person during his time here than if hc was going to be judged
by his behaviour as to wheher he was good cnough to be
reappointed. I would think they would be unbiased to some
extent if they were not éligible for reappointment.

Senator Flynn: They wouldn’t comc.
The Chairman: I wasn’t sure whether that was a question.

Senator Argue: I would like a response, although l did not
put it as a question.

Professor Lederman: The prohibition of reappointment?

Senator Argue: Appointmcnt, once, for a longer term, but
only for one term, maybe ten years, or in any event, a
substantial term.

Professor Lederman: Again I admit that I am at an early
and uncertain stage in my thinking about this, but my present
inclination would bc that l would not faveur a prohibition on
reappointment. I think that re-election might be highly desir-
able in some cases.

Senator Argue: If it is re-election, as I said ealier, by thc
broad populace, then that would be all right, but if it is
re-election by a legislature, then I think that would be an
entirely different matter.

Now, on your suggestion that the new body should have a
chance to impose a veto for a period not of sixty days but of
one year, and coupling with that the certainty that in the
second ehambcr the opposition parties together would always
be in controlmbecause l think that is the way our multi-party
system in this country would affect the composition of this new
house——can you see any possible way for the country to be
operated if in this second ehamber you have a permanent
opposition in control, an opposition that would have a chance
to set aside for one year every measure that would eome before
it? I know you are not fully aequainted with our process, but I
can say that sometimes we have trouble delaying something
for a week, because they think that is too long on the other
side. Are you suggesting that this second ehamber should have
the right to veto everything for one year and that appointments
should be made in such a way that you always have a minority
situationwnot pcrhaps a minority govcrnmcnt in itself, but
that could happen too if there were a lot of cabinet members-
but you would have a permanent system, for all practical

Constitution

9-8-1978

[Traduction]

S’ils font bien leur travail, ils chercheront a être réélus et s’ils
font bien leur travail dans ce sens, ils travailleront pour ceux
qui les ont nommés et n’étudieront pas les problèmes qui leur
seront soumis avec un esprit ouvcrt et impartial.

M. Lederman: Vous avez peut-être raison. La solution
serait-elle de nommer les sénateurs pour une très longue
période, peut-être six ans comme aux Etats-Unis et de faire
des élections directes?

Le sénateur Argue: Selon moi, quand il s’agit de nomina«
tion, plus le mandat est long, en général, plus la sécurité est
grande, et plus on a de chances d’être impartial. Toutefois, il
ne faudrait pas que le mandat puisse être reconduit. A mon
avis, celui qui serait nommé par un chef provincial, mais sans
pouvoir obtenir un deuxième mandat, remplirait mieux sa
tâche que si sa réélection dépendait de son comportement. ll
me semble que les membres seraient assez impartiaux s’ils ne
pouvaient être réélus.

Le sénateur Flynn: lls ne se portiraient pas candidats.
Le président: Est-ce la une question?
Le sénateur Argue: ÿaimerais avoir une réponse, même si je
n’ai pas posé de question.
M. Lederman: interdire le renouvellement du mandat?

Le sénateur Argue: Fixer un mandat plus long, mais un seul,
peut-être de dix ans, en tout cas un mandat de longue durée.

M. Lederman: Je reconnais encore une fois que je n’ai pas
réfléchi très longtemps à la question et que je suis encore dans
l’incertitude, mais j’ai l’impression que je ne serais pas en
faveur d’intcrdirc le renouvellement du mandat. Selon moi,
dans certains cas, la réélection pourrait être très souhaitable.

Le sénateur Argue: Si, comme je l’ai dit tantôt, il s’agissait
de réélection par la population, ce serait parfait, mais si c’est
une assemblée législative qui renouvelle le mandat, ce serait
une tout autre histoire.

Maintenant, pour ce qui est de votre suggestion d’accorder
au nouvel organisme le droit de veto pour une période, non pas
de soixante jours, mais d’un an, si on ajoute à cela la certitude
que la seconde Chambre serait toujours dominée par les partis
d’opposition,——ear je crois que telle serait l’influence de notre
système multipartite sur la composition de la nouvelle cham-
bre—comment croyez-vous que le pays pourra être dirigé, si
on a dans cette deuxième chambre une opposition permanente,
qui pourrait suspendre pendant un an toutes les mesures dont
elle serait saisie? Je sais que vous ne connaissez pas parfaite-
ment notre système, mais je peux dire que nous avons parfois
de la peine à retarder une mesure pour une semaine, parce
qu’on croit que c’est trop long de l’autre côté. Voulez-vous dire
que la deuxième chambre devrait avoi_r le droit de bloquer tout
pour un an et que les nominations devraient être faites de telle
manière qu’on aurait toujours une chambre minoritaire—
peut-être pas un gouvernement minoritaire, mais cela pourrait
aussi arriver si la Chambre comprenait de nombreux membres
du cabinet—mais on aurait, à toutes fins pratiques, un système

9-8-1978

[Text]
purposes, of minority government on Parliament Hill? l think
that that is one thing that this country does not need.

Professor Lederman: l think they cond chamber, particu-
larly if there were an electoral prin iple behind it, would be
conscious of the faet that it had to be careful about publie
opinion, and the delay of a statute for a year would bc, in
praetice, l think, very much the exception rather than the rule.
The normal thing would be to help most things through with
révisions that appear to be necessary. Two months’ delay, what
does that mean in the program for gelting a bill through thcse
days? Many of these bills take months anyway. So, theoreti»
cally, the power of the Senate at present is to refuse absolutely,
and the consent of the Senate is necessary to the passage of
any bill, but the Senate seldom excrts the force or thc full
strength of its power. l think this is for many of the reasons
that l have been givlng. And the new second chamber would
be, in my view, equally careful. But if they do not even have
the power of, say, the British House of Lords, to impose a
one-year delay, where does their power corne from when they
get into a negotiating session about amendments with the
House of Commons?

Senator Godfrey: The House of Lords has only one year
from the date of second reading in the House of Commons.

Senator Argue: But if, instead of your suggestion now that
election be by popular vote, appointment were by the means
provided in this bill, do you think it quite likely that the second
chamber would be a chamber of obstruction and delay? l can
see that if the opposition parties are in control, then they will
be controlling the second chamber in the intcrest of their
political party and in the interest of somebody who is not in
the ehamber——who is either in the province or in the House of
Commons.

Professor Lederman: I confess that l am a’t sea about this.
We are into an unpredictable area because we are not told how
thcse people are to be selected, and the manner in which they
are selected will have an important influence on how they
behave when they are in office. So, I am sorry but l just
cannot predict because l do not know the answers, and it is a
question of how many steps in the dark one is willing to take,

Senator Argue: There is no reference in your statement
particularly t0 the House of Commons. 1 wonder if you have
given any considération to how the House of Commons might
be reformed to assist in the operation of the country. The
Senate is up for grabs and everybody else is being changcd, but
l have been in both places and I think that half the trouble, or
even more than half the trouble, in the country is due t0 the
way they run the other place. Putting it in another way, do you
think the status of the private member in the House of
Commons should not be strengthened and that his goal should
be increased so that he in faet could be an improved repre-
sentative from his region and his constituency, and not just a
waterboy for his leader?

Professor Lederman: Again, l am in a room full of people
who know far more about the workings of Parliament than l

Constitution

3:4?

[Traduction]

permanent de gouvernement minoritaire sur la colline parle»
mentaire? C’est une chose dont notre pays peut se passer, à
mon avis.

M. Lederman: Je pense que la deuxième chambre, surtout si
elle était élue démocratiquement, serait consciente du fait
qu’elle doit se préoccuper de l‘opinion publique, et le report
d’une loi a un an serait, à mon avis, beaucoup plus fexception
que la règle. Normalement, la chambre adopterait la plupart
des mesures, en y apportant les révisions nécessaires. Qubst-ce
donc qu’un retard de deux mois dans le processus d’adoption
d’un bill, de nos jours? Beaucoup de ces bills traînent de toute
façon pendant des mois. Donc en théorie, le Sénat a le pouvoir
aujourd’hui de rejeter totalement un projet de loi et son
consentement est nécessaire pour fadoption de nïmporte quel
bill. Mais le Sénat exerce rarement toute cette prérogative, en
grande partie à cause des raisons que j’ai données. Et la
nouvelle deuxième chambre serait, à mon avis, tout aussi
prudente. Mais si elle n’a même pas le pouvoir, mettons, de la
Chambre des Lords britannique, d’imposer un report d’un an,
d‘où viendra donc son pouvoir lorsqu’elle négociera des amen»
demcnts avec la Chambre des communes?

Le sénateur Godfrey: La Chambre des Lords ne peut repor-
ter les mesures à un an qu‘à compter de la deuxième lcetureà
la Chambre des communes.

Le sénateur Argue: Mais si, au lieu d’une élection par vote
populaire, comme vous le suggérez, la Chambre était élue de la
façon prévue dans le bill, pensezvvous qu’on peut s‘attcndre
que la deuxième chambre fasse de Fobstruction ct rccoure à
des manoeuvres dilatoires? .le suis sûr que si les partis d’oppo-
sition dominent la chambre, ils le feront dans Pintérêt de leur
parti politique et de quelqu’un qui n‘cst pas à la chambre, qui
est soit dans une province, soit à la Chambre des communes.

M. Lederman: J’avoue que tout cela me déroute, car il s’agit
d’un domaine imprévisible: on ne nous dit pas comment ces
gens seront choisis, alors que cela aura une influence impor-
tante sur la façon dont ils s’acquitteront de leurs fonctions. Je
suis donc désolé de ne pouvoir rien prédire, parce que je ne
connais pas la réponse à ces questions. Il s’agit de savoir
jusqu‘où nous sommes prêts à aller dans le noir.

Le sénateur Argue: Dans votre déclaration, vous ne faites
pas allusion à la Chambre des communes, Je me demande si
vous vous êtes interrogé sur les réformes à apporter à la
Chambre des communes pour faciliter le gouvernement du
pays. Le Sénat est à qui voudra le prendre ct tout le reste est
en train d’être changé, mais pour avoir été dans les deux
endroits, je pense que la moitié, ou même plus de la moitié des
problèmes du pays viennent de la façon dont l’autre endroit
fonctionne. Pour parler autrement, ne croyezwous pas qu’il
faudrait renforcer la position du député de la Chambre des
communes ‘et lui donner une fonction plus importante, pour
qu’il soit un meilleur représentant de sa région et de sa
circonscription, et pas seulement le serviteur de son chef?

M. Lederman: Encore une fois, je suis entouré de gens qui
connaissent beaucoup mieux que moi les rouages du parle-

3:46

[Texl]

do, but 1 agree with the last statemcnt, that it would be a very
good thing for the country if something could be done to make
the members of Parliament more powerful, simply as members
cf Parliament.

Senator Argue: What if l suggested to you that the white
paper and this bill were never discussed by the private mem-
bers, that is to say, that the substance was never discussed in
advance by the private members of the House of Commons?
What would your réaction be to that? Would. you not think
that this important constitutional proposal should have had the
widest possible input initially and the widest possible discus-
sion amongst parliamentarians?

Professor Lederman: My réaction to that is that l am not
surprised, but l regret it.

Senator Barrow: On page 3, under the heading “The Feder-
al Division of Législative Powers”, you say:

. . . and that while it will no doubt be necessary to enhance
provincial powers in some respects, it would also be wise
to enhance the central federal powers in other respects.

I am sure that before the week is out we will know what the
first ministers will want from the federal government, but
what did you have in mind when you said that it would also be
wise to enhance the central federal powers in other respects?

Professor Lederman: What l had in mind there, and I am
not in a position to spell it out very precisely at this stage, is
the economic power of the federal govcrnmcnt. We live in a
very difficult and dangerous world economically, and l would
‘want to be sure that they had reasonable powers to control the
central finance and the economics of the country so as to cope
vvith dépressions, international trade, international financial
markets, and so on. l am thinking mainly of the need to keep
our feet in the international trade world, the world of multina-
tional corporations, thc world of other powerful countries, that
is to say, keeping our feet economically, which is going to be a
very difficult job.

Senator Barrow: But don’t they already have those powers’!

Professor Lederman: They may have cnough power already,
but perhaps we should look at it. On the whole, they have very
large economic power now. That is true.

Senator Lang: Would you agree with Professor Morrison, of
the University of Toronto, who said that we are one of the
most decentralized countries in the western world?

Professor Lederman: Yes, he made that statement. We are
quite signifieantly decentralized, but l am not sure that there
are not other countries that are heavily decentralized as well.
As far as the division of legislative powers is coneerned, l
would be morc worried, I suppose, about increasing provincial
powers to some extent in areas where it could be done without

Constitution

9-8-1978

[Traduction]

ment, mais je conviens que ce serait une très bonne chose pour
le pays, comme vous venez de le dire, si on pouvait donner plus
de pouvoir aux députés, mais simplement comme députés.

Le sénateur Argue: Que diriez-vous si je vous informais que
le livre blanc et le bill à l’étude n’ont jamais été étudiés par les
simples députés, c‘est-à-dire que le sujet du bill n’a jamais été
discuté au préalable par les simples députés de la Chambre des
communes. Quelle serait votre réaction? Ne diriez-vous pas
que cette importante proposition constitutionnelle aurait dû
tenir compte des suggestions du plus grand nombre de gens
possibles et ensuite être étudiée par le plus vaste échantillon
possible de parlementaires?

M. Lederman: Je dirai que cela ne me surprend pas, mais
que je le regrette,

Le sénateur Barrow: Vous dites à la page 3, sous la rubrique
«La répartition par le fédéral des pouvoirs législatifs»:

. . . et que bien qu’il faille sans aucun doute augmenter les
pouvoirs provinciaux dans certains domaines, il pourrait
être opportun d‘augmenter les pouvoirs fédéraux centraux
à d’autres égards.

Je suis persuadé que d’ici la fin de la semaine nous saurons
ce que les premiers ministres souhaitent obtenir du gouverne-
ment fédéral, mais faimerais savoir ce que vous vouliez dire
lorsque vous avez déclaré qu’il serait égalemerit opportun
d’accroître les pouvoirs centraux du gouvernement fédéral a
d‘autres égards?

M. Lederman: .le ne suis pas en mesure de vous fournir des
détails bien précis à ce moment, mais je pensais aux pouvoirs
économiques de gouvernement fédéral. Nous vivons dans un
monde difficile et dangereux au point de vue économique et je
pense que le gouvernement devrait avoir les pouvoirs nécessai-
res pour contrôler les finances et l’économie du pays _ de
manière à faire face aux crises, aux problèmes du commerce et
des marchés financiers internationaux et ainsi de suite. Je
pense surtout à la nécessité de maintenir notre présence dans le
milieu du commerce international, celui des multinationales et
en fait, celui des autres pays puissants, dest-à-dire, de mainte-
nir notre présence du point de vue économique ce qui sera très
difficile a réaliser.

Le sénateur Barrow: Mais le fédéral ne détient-il pas déjà
ces pouvoirs?

M. Lederman: Il détient peut-être suffisamment de pouvoirs
à l’heure actuelle, mais il conviendrait d’approfondir la ques-
tion. Mais vous avez raison, en règle générale, il détient déjà
beaucoup de pouvoirs économiques.

Le sénateur Lang: Êtes-vous d’accord avec Monsieur Morri-
son de l’Université de Toronto qui a dit que nous étions l‘un
des pays occidentaux les plus décentralisés?

M. Lederman: Je sais qu‘il a dit cela. Nous sommes en effet
très décentralisés, mais je suis persuadé qu’il existe d‘autres
pays qui le sont autant. Mais pour ce qui est du partage des
pouvoirs législatifs, je serais beaucoup plus en faveur d’accroî-
tre les pouvoirs provinciaux dans une certaine mesure dans des
domaines de compétence où cette décision ne risquerait pas de

9-8-1978

[Taxi]

préjudice to maintaining the national integrity. That is why l
used the example of télécommunications and gave an example
of what could be donc in maintaining essential federal powers
but giving half the channels to the provinces for régulation of
their program content. You will find that in Appendix l of my
paper. l gave that simply as an example of the kind of
re-arrangement that might be feasible, and that would take
care of a very sensitive problem in the area of culture and
educationw-radio and televisionwand yet maintain the essen-
tial federal powers. That is the kind of balancing that l have in
mind in relation to thc federal-provincial division of legislative
powers, and l intcnded that appendix as an example. lt is a
very large subject, and l am afraid no other examples come
readily t0 mind.

Le sénateur Rizzuto: Je voudrais demander au témoin si
lorsque l‘on parle d’élire les membres de la Chambre de la
Fédération, dans notre situation actuelle au Canada, le fait
que la majorité de la population canadienne soit anglophone,
et la minorité francophone, et que l’on ait des majorités quand
même, comme au Québec et en Ontario si vous voulez, franco-
phone et anglophone, cela n’apporterait pas les mêmes prob-
lèmes que l‘on a présentement et que l’on a eu dans le passé,
qui ont créé des malaises à l’intérieur du pays, dest-à-dire le
fait d’avoir certains droits des minorités qui n’ont pas été
respectés, quc cela soit vrai, ou que ce ne soit pas vrai, cela
n’empêche pas que c’est l’opinion d’une bonne partie de la
population du Canada, ce qui crée réellement des problèmes.

Si les sénateurs sont élus comme le sont les députés, on
serait porté à avoir, si vous voulez, la même faiblesse du fait
que l‘on appartienne à un parti politique qui, à n‘importe quel
instant, est toujours porté à regarder vers la majorité pour se
faire élire. Que cela soit juste ou injuste, il estrcertain que tout
parti politique regarde, d’abord, pour se faire élire, vers la
majorité. On a eu des expériences dernièrement en Ontario, la
position prise par le gouvernement, et celle que le premier
ministre a prise concernant les droits des francophones en
Ontario. De plus, concernant certains partis politiques au
Québec, si vous voulez, qui sont portés toujours à regarder la
majorité francophone pour s’assurer d’obtenir la majorité des
votes pour se rendre au pouvoir.

Si j’apporte ces explications et ces points de vue, je pense
que, alors, il faudrait en tenir compte dans notre situation
présente au Canada. Je vous demande donc votre opinion. Je
vous demande aussi de nous indiquer quelle formule vous
envisagez pour la réforme de la Chambre de la Fédération,
surtout si l’on tient compte du contenu du bill C-60, le fait de
nommer 50 p. 100 des membres de la Chambre de la Fédéra-
tion par le fédéral, et 50 p. lOO par les provinces, formule que
je trouve très logique. Toutefois, où je ne suis plus d’accord,
c’est que les sénateurs soient nommés par les partis politiques
des différentes provinces, ou du fédéral. On pourrait rencon-
trer les mêmes objectifs de ceux qui ont préparé le projet de
loi, puisque peut-être ont-ils pensé que tous les partis politiques

Constitution 3: 47

[Traduction]

saper l’intégrité nationale. C’est pourquoi je vous ai parlé des
télécommunications et vous ai cité l’exemple de ce qui pourrait
être accompli en maintenant les pouvoirs fédéraux essentiels
mais en accordant la moitié des réseaux aux provinces leur
permettant ainsi de déterminer la teneur de leurs émissions.
Mais vous pourrez lire cela a l’appendice l de mon exposé. J’ai
parlé de ce domaine à titre d’exemple du genre de réorganisa-
tion qui pourrait être réalisée, ce qui pourrait être considéré
comme une solution très pratique aux problèmes auxquels nous
faisons face dans les domaines de la culture et de l’enseigne-
ment, soit la radio et la télévision, tout en conservant les
pouvoirs fédéraux essentiels. C’est le genre d’équilibre que
ÿenvisageais dans le contexte du partage des pouvoirs législa-
tifs entre les gouvernements fédéral et provinciaux et cet
appendice a été conçu pour servir d’exemple. Cette question
est très vaste et je m’excuse, je ne suis pas en mesure de vous
fournir d’autres exemples à l’heure actuelle.

Senator Rizzuto: l would like to ask the witness if, when wc
are talking about electing members of the House of the
Federation, taking into account the present situation in
Canada, in view of the faet that the majority of the Canadian
population is english-speaking and the minority french-spcak-
ing and that there are majorities in Quebec and Ontario, this
would not give rise to the same type of problems‘ we are facing
now and have faced in the past, problems which have gener-
ated tensions within the country, because, some minorities
claim that their rights are violated, and whéther it is true or
not, it is still the opinion of a large part of the Canadian
population and it does create some problems.

If the senator were elected in the same manner as the
Members of Parliament, l think we would have to contend
with the same weaknesses because a political party will always
tend to address itself to the majority in order to get elected. Be
it fair or not, the faet remains that all political parties will look
to the majority to get elected. We had a case like that recently
in Ontario with regard to the governmenfs and the Prime
Minister’s respective positions concerning the rights of frencli-
speaking people in that province. We also have the example of
the political parties in Quebec which have always tended to
look to the French majority to get the majority of votes in
order to get elected.

l thought it necessary to give you these explanations and
comments as l believe we should take these problems into
considération in view of our present situation in Canada. l
would like to hear your opinion in that regard. l would also
like to ask you to explain to us the formula you are considcring
for the new House of the Federation, especially if we take into
account the contents of Bill C-60, that is that 50 per cent of
the members of that House would be appointed by thc Federal
and 50 per cent by the provinces, a formula which l find most
logical. l-lowever, l disagree with the idea of having the
senators appointed by the political parties of the various
provinces or the Federal parties. lt would still be possible to
meet the aims of the draftsmen of this bill as they probably

[Taxi]
au Canada, soit au fédéral, ou dans les provinces, devraient
être représentés à la Chambre de la Fédération.

Si l‘on pouvait accomplir la réforme à long terme, en
gardant les sénateurs actuels dans la nouvelle Chambre, et en
divisant,——si on prend, par exemple, I‘Ontario qui a 24 séna-
teurs, 12 sénateurs pourraient être nommés dans 12 districts
qui pourraient être définis, et ce serait le gouvernement d’On-
tario qui pourrait nommer ces l2 sénateurs, et les autres 12
sénateurs de I‘Ontario pourraient étre nommés par le fédéral,
mais ils pourraient être nommés par le gouvernement de
FOntario, au fur et à mesure qu’il y aurait des décès, ou que
les sièges deviendraient vacants, de façon â pouvoir assurer une
continuation à la Chambre, ce qui permettrait, à long terme,
d’apporter des modifications à la participation réelle des pro-
vinces, et, comme on a différents partis politiques qui, à tour
de rôle, changent de parti politique au niveau des provinces, et
que, au moment actuel, on a des partis politiques, soit conser-
vateurs, libéral, NPD, ou Crédit Social, dans toutes les provin-
ces du Canada.

On pourrait alors avoir presque la même participation, et les
sénateurs, à ce moment là, seraient plus libres de défendre les
droits des provinces. Mais, s‘ils étaient appointés à tous les
deux, trois ou quatre ans, a ce moment-là, ils n‘auraient pas
réellement Pindépendance nécessaire pour faire respecter leurs
vues. .le pense qu’ils devraient faire respecter les droits des
provinces, mais aussi les droits des minorités à Yintérieur des
provinces, surtout si on se base sur les problèmes que l’on a eus
jusqu’à aujourd’hui, ce qui a crée les problèmes ou les dangers
dc la séparation, ou de l‘unité canadienne, si vous voulez.

Je voudrais savoir votre opinion.

Professor Lederman: Well, sir, 1 think l should perhaps
re-emphasize and try to restate more fully what 1 have been
saying about the House of the Federation. l think it is impor-
tant to emphasize that its quotas of memberships are not in
proportion t0 numbers of population. They are regional rather
than population quotas. How active and how effective these
ladies and gentlemen were with regard to the protection of
regional and minority rights would depend in considerable
measure on how they were elected, or how they got to be in the
House of the Federation; and in the course of the discussion
this morning 1 have corne to appreciate that perhaps direct
election and fairly long terms for the members of the House of
the Federation, the new senators, are what one would want.

As far as the protection of minority rights in this country is
concerned, l think the House of the Federation would be in a
position to be quite effective in that respect; but l think that in
that regard 1 would rest mainly on the Charter of Human
Rights and Freedoms, the rights of minorities, particularly the
riglits concerning language and education that are set out
there, and the protection of these rights by the courts. 1 think
that insofar as the protection of minority rights is concerned, 1
would point to that part of tlie proposais as being very
important. This leads us back to the importance of the

[Traduction]

felt that all Canadian political parties, be they federal or
provincial, should be represcnted at the House of the
Federation,

This reform could be accomplished in the long term while
keeping the existing senators in the new House and dividing
their seats. Let us take for example, Ontario which has 24
senators, 12 senators could then be chosen from l2 spécifie
districts. In that manner, the Ontario government would be
responsible for nominating l2 senators and the l2 others from
that province could then be chosen by the Federal govcrnmcnt.
But eventually, upon the dcath of a senator or upon a seat
becoming vacant, the govcrnmcnt of that province could
choose a replacement so as to ensure eontinuity in the House.
This system would allow, in the long term, for the adjustment
of the real participation of the provinces, not forgetting that
we have different political parties in the various provinces,
such as the Conservatives, Liberals, NDP’s or even Social
Credit.

We could then maintain more or less the same participation
and the senators would be in a better position to protect the
rights of the provinces. But if they were appointed every two,
three or four years let us say, they would not have enough
freedom to put their views across. They should not only defend
the rights of the provinces, but also the rights of the minorities
of the provinces, especially with regard to the problems we
have encountered up to date, problems such as the danger of
séparation which poses a threat t0 Canadian unity.

1 would like to have your comments on this.

M. Lederman: Peut-être devrais-je reprendre mon explica-
tion et préciser davantage ce que j’ai voulu dire au sujet de la
Chambre de la Fédération. Tinsiste sur le fait que la représenw
tation dans cette Chambre ne sera pas proportionnelle à
Vimportance de la population. Le nombre de représentants sera
établi en fonction des réalités géographiques plutôt qu’en
fonction de la démographie. Les efforts que déploieront ses
membres pour la protection des droits des régions et des
minorités dépendront, dans une large mesure, pour ce qui est
de leur intensité et de leur efficacité, de la façon dont ces
représentants auront élus ou choisis pour faire partie de la
Chambre de la Fédération. A cet égard, ÿen suis venu à me
dire, au cours de la discussion de ce matin, que l’idéal serait
peut-être l’élection directe des membres de la Chambre de la
Fédération, dest-â-dire les nouveaux sénateurs, pour un
mandat relativement long.

La Chambre de la Fédération serait sans doute très bien
placée pour défendre les droits des minorités, mais ÿestime
qu’on cette matière on devrait s‘en remettre principalement
aux droits que garantit aux minorités la Charte des droits et
libertés de la personne, notamment a ceux relatifs à la langue
et à Penseignement et compter sur les tribunaux pour la
protection de ces droits. J’estime que cette partie des proposi-
tions constitutionnelles est très importante en ce qui a trait à la
protection des droits des minorités. Cela nous ramène à la
question de Fimportanee de la Cour suprême et des modifica-

9-8-1978

[ T exl]

Supreme Court and the changes, or possible changes, that
would be intended to strengthen the effectiveness and indepen-
dence of that court, which we were discussing this morning.

Le président: Avez-vous d’autres questions?

Le sénateur Rizzuto: Oui, monsieur le président. C’est là
que je vois Fimportance, justement, que les sénateurs pour-
raient être plus indépendants. Si on se base sur le bill C-60, on
parle des libertés. On parle, en même temps, que les provinces
doivent protéger la majorité et prendre les moyens pour le
faire. Toutefois, je vous demande qui aura réellement le pou-
voir de protéger réellement les droits des minorités? C’est la
que je verrais qu’il devrait y avoir une garantie dans la
Constitution et que le rôle de la Chambre de la Fédération est
de réellement garantir les droits des minorités. Mais si je
reviens au fait des partis politiques, et je dis qu’un parti
politique, dans la province, doit tenir compte du vote de la
population. Mais, si le Sénat ou la Chambre de la Fédération
pouvait intervenir, ce serait quand même un moyen pour le
gouvernement, de faire valoir, dans le fond, ce qui a été
demandé par la Chambre de la Fédération, et faire respecter
un tel droit, et ne pas laisser la province prendre toujours
Pinitiative, puisqu’elle a toujours la crainte de perdre le vote de
la majorité de la population. C’est là que je verrais la nécessité
de permettre aux sénateurs de réellement avoir plus de temps,
et de ne pas être changés à chaque changement de gouverne-
ment. lls seraient alors beaucoup plus libres ct plus indépen-
dants de cette façon, dans leur manière d’agir envers les
gouvernements, pour faire respecter ces droits-là. Ce serait la
base, d’après moi.

Je voudrais savoir votre opinion-Phypothèse d’éliminer—-—
mais on ne pourra jamais éliminer les problèmes des minorités
à 100 p. l00—mais éliminer au moins la grande partie des
problèmes qu’on a actuellement afin de pouvoir renforcer
davantage l’unité et assurer Pavenir du pays.

Professor Lederman: I do agrec about the longer terms. 1
think that cssentially we do agree.

Senator Connolly (Ottawa West): Mr. Chairman, I have
two questions. The first touches on the federal-provincial
conférence and the other on appointments to the Supreme
Court of Canada. l shall start with the second one.

I should like to ask Professor Lederman as follows: Given
the fact—l think we can take it as something we can take
judicial notice of—that it is difficult today to induce the very
best people from the legal profession to take positions on the
courts, we have been fairly successful in getting very good
jurists in our system. Given the faet that it is difficult t0
induce people to give up a profession to go on to any court, and
looking at the procédures which are highly political in a very
special sense, because the procedure involves consent from the
Attorney General of Canada, the Attorney General of the
province or provinces concerned, and possibly référence to a
Board of Conciliation for practical purposes, and ultimate
approval by the proposed House of the Federation, would you
think that the system proposed would result in the appoint-

Constitution 3 :49

[Traduction]

_tions qu’on envisage d‘y apporter dans le but de renforcer

Pefficacité et Pindépendance de ce tribunal, comme nous en
avons discuté ce matin.

The Chairman: Are there other questions?

Senator Rizzuto: Yes, Mr. Speaker. Now I can see how
important it could be for senators to be more independent. In
Bill C-60, there are références to freedoms. At the same time.
it is mentioned that provinces should protect the rights of the
majority and implement measures to do so. However, 1 wonder
who will really have the power to protect the rights of minori-
ties? I think that the Constitution should contain a guarantee
in that regard, and that one of the functions of the House of
the Federation should be to really protect those rights. But, to
come back to political parties, 1 say that a political party, in a
given province, must always worry about the next election. If
the Senate or the House of the Federation could intervene in
that regard it would give the govcrnmcnt an occasion to put
forward the requests of thc House of the Federation and to
protect those rights, rather than let the province always take
the initiative, because in the provinces thcre is always a fear to
lose the next election. That is why l think we must grant
longer terms to senators so that they would not be replaced
every time there is a change of govcrnmcnt. Their freedom and
independence would be much greater in their relations with
governments and they would protect those rights more effec-
tively. l think that is fundamcntal. K

1 would like to know your opinion on the possibility to
eliminate the problems of these minorities. Of course, it will
always be impossible to eliminate those problems completely,
but we could at least eliminate most of the problems we are
facing now in our attempts to strengthen national unity and
guarantee the future of our country.

M. Lederman: Je suis d’accord avec vous sur l’opportunité
de prévoir des termes plus longs. Je crois que nous sommes
d’accord sur Fessentiel.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Monsieur le prési-
dent, j’ai deux questions. La première a trait à la conférence
fédérale-provinciale, et l’autre porte sur les nominations a la
Cour suprême du Canada. Je vais commencer par la deuxième.

J’aimerais demander a M. Lederman ce qui suit: Compte
tenu du faitwqui m’apparaît indéniable-«quïl n’est pas facile,
de nos jours, de persuader nos meilleurs juristes d’accepter des
postes au sein de la magistrature, nous y sommes parvenus fort
honorablement par le passé. Or, compte tenu du fait qu’il n‘cst
pas facile de persuader ces gens de laisser leur profession pour
faire partie d’un tribunal, et étant donné que les procédures
envisagées sont, dans un sens très spécial, fort reliées à la
politique, puisqu’elles prévoient la nécessité d’obtenir le con-
sentement du procureur général du Canada, et celui du procu-
reur général de la province concernée, et peut-être le renvoi à
un comité de conciliation pour des raisons pratiques, le tout
devant être finalement approuvé par la Chambre de la Fédéra-
tion dont on projette la création, M. Lederman pourrait-il nous

[Texz]

ment of the legal luminaries in the country to the courts, more
than does the present system‘? Perhaps l should ask you to
comment on what is the British practice and the kind of courts
they have.

Professor Lederman; To make sure that l understand your
question, perhaps what you are suggesting is that the present
process has a great value in that it is—perhaps “confidential”
is a better word than “secret »———highly confidential; and by
these highly confidential processes and negotiations you can
induce some very good people indeed to accept judicial
appointments; whereas if they have to expose themselves to a
public hearing in the House of the Federation, or if, in a
nominating procedure, so many people were involved that
word would get out about a list of candidates, the best people
just would not offer themselves or put up with the tensions that
would go with the public process. ls that fair‘?

Senator Connolly (Ottawa West): Yes, l think that is quite
fair.

Professor Lederman: 1 think myself that the use of a
judicial nominating commission could be kept quite confiden-
tial, and, in faet, l think some of the American commissions
succeed in the various states in operating a highly confidential
process. In some of these instances the public does not hear
much about it until the appointment is actually made and
announced. But they do know that this system—-

Senator Connolly (Ottawa West): They have to go through
the Senate Judiciary Committee.

Professor Lederman: Yes, in the federal courts, but 1 am
now talking about the state courts, their nominating commis-
sions. The nominating commission procedure can be kept
highly confidential, and, if this is a worry, l would urge
improvement of the judicial nominating commission procedure
along the lines l suggested this morning, and forget about
ratification in the House of the Federation; because if your
judicial nominating commission is good cnough and repre-
sentativc cnough, and can operate confidentially, one could
finesse this whole problem.

Senator Connolly (Ottawa West): May l ask you to com-
ment on the process of consultation with a special committee
of the Canadian Bar Association, which has been going on to
some considérable extent in this country. I assume you know
all about that?

Professor Lederman: Yes, sir. l think the way it works is
this: at the requcst of the Minister of Justice, the chief officers
of thc Canadian Bar Association constitute a samll committee
of very senior barristers, and when the Minister of Justice
porposes to make an appointment to thc bench and has settlcd
on the name, he submits the name of the person he proposes to
appoint to the members of this committee and asks them to
report “qualfied or not qualified”. l think that is the system.

Constitution

[Traduction]

dire si le système proposé favoriserait mieux que le système
actuel la nomination à la magistrature de nos meilleurs juris-
tes? Peut-être pourrait-il nous renseigner sur les usages britan-
niques à cet égard et sur la sorte de tribunaux qu’on y trouve.

M. Lederman: Pour m’assurer que je vous ai bien compris,
peut-être voulez-vous dire que le processus actuel présente un
immense avantage en ce sens qu’il a un caractèrenpeut-étrc lc

mot «confidentieln convient-il mieux que le mot «sccretw- r

hautement confidentiel, et que grâce à cette caractéristique du
processus et des négociations qu’il comporte, il est plus facile
de persuader nos meilleurs juristes d’accepter des postes au
sein de la magistrature, alors que s‘ils devaient se soumettre à
des audiences publiques à la Chambre de la Fédération, ou si
les procédures de nomination permettaient à bon nombre de
personnes de se porter candidats, les meilleurs éléments ne
seraient pas intéressés â subir les tensions que suppose une
telle procédure publique. Vous ai—je bien compris’?

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Oui, je crois que
nous nous sommes bien compris,

M. Lederman: Personnellement, je suis d‘avis que les tra-
vaux d’une commission de nomination des juges pourraient se
dérouler en toute confidentialité. D’ailleurs, dans les divers
États américains les commissions de ce genre ont, sauf erreur,
pu fonctionner de façon parfaitement confidentielle. Dans
certains cas, la population n’entend parler de rien avant que la
nomination ne soit effectivement annoncée. Mais on y sait très
bien que ce système. , .

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Ces procédures pré-
voient l’intervention du Comitéjudiciaire du Sénat.

M. Lederman: C‘est juste en ce qui a trait aux tribunaux
fédéraux. Mais je fais ici allusion aux tribunaux des Etats, aux
commissions de nomination. Les travaux de ces commissions
peuvent se dérouler très confidentiellement, et, si cette procé-
dure suscite encore des craintes, je crois qu’on devrait l’amélio-
rer en recourant aux moyens que j’ai suggérés ce matin et
abandonner l’idée de la nécessité d’obtenir Papprobation de la
Chambre de la Fédération, car si la qualité et la représentati-
vité des membres de la Commission de nomination des juges
étaient suffisantes et que la Commission pouvait effectuer ses
travaux en toute confidentialité, le problème serait résolu.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Pourriez-vous nous
parler du processus de consultation d’un comité spécial de
l’Association du Barreau canadien, processus auquel on a eu
recours sur une assez haute échelle. Je présume que vous êtes
bien renseigné à ce sujet‘?

M. Lederman: Oui, Monsieur. Je crois qu’on procède de la
façon suivante: à la demande du ministre de la Justice, la
haute direction de l’Association du Barreau canadien forme un
petit comité de juristes chevronnés, et lorsque lc ministre de la
Justice se propose de nommer un nouveau juge, il soumet à ce
comité le nom du candidat qu’il entend proposer, et il demande
aux membres du comité d’établir si, à leur avis, ce dernier est
«qualifié» ou «non qualifié». Sauf erreur, c’est là la façon dont

on procède.

S
i)
J
S

…;.rao

9-8-l978 Constitution 3 :51

[Text]
Senator Godfrey: There are three categories. There is also
“very well qualified“,

Professor Lederman: l am sorry; there are three: “quali»
fied,” “not qualified, » “very higlily qualifient”. That is good as
far as it goes, but you are only dealing with one name, AL that
point you are dealing only with the nominee of the govcrnmcnt
of Canada, and only the one nominee. So the function of the
committee is quite limited.

l have here a quotation from a member of that committee,
which l think is proper to use because it has been published in
the Alberta Law Review and was part of the proceedings of a
public symposium on the nature of the judieiary in Alberta.
The members of this committee make enquiries and report t0
the Minister of Justice that they consider his proposed appoin—
tee qualified, higlily qualified or not qualified, You must
remember that there is only one name proposedw-

Senatro Connolly (Ottawa West): At one time,

Professor Lederman: At one tinte. The person i am quoting
is Mr. G. M. Stirling, Q.C,, of St. Jolin’s, Newfoundland. He
is a distinguished senior barrister of this country and a
member of this committee. At this symposium in Albcrta this
is what Mr. Stirling stated:

While I am sure that no one here would suggest that
the mere faet that a man is involved in polities or has been
a staunch supporter of a partieular party makes him unfit
fer judicial appointment, yet l have found in many
instances that where l have telephoned to an area of
Canada in the course of the business of this committee,
my friends have said time and again that, while the party
mentioncd is qualified for appointment, there are several
far better lawyers in that area who are not being
eonsidered,

The members of the committee know people from their own
area and know people from the other areas of the country.
Therefore, they can operate on their own knowledge. Certain-
ly, Mr. Stirling could operate on his knowledge as far as
Newfoundland is concerned, but he telephoned people he knew
for opinions on a nominee from other places. He might phone
Winnipeg, for example, with respect to an appointee proposed
from there. He says, time and again, that this is the answer he
has been given.

While it is good to have this sort of safety measure in
operation, its efficacy is quite limited. l am in faveur ot‘ a
judicial nominating commission because it can positively set
out in the first place to get the list of the best people available
and put up the list. That is my comment on that, senator:

Senator Connolly (Ottawa West): Have you Mr. Robi-
nette’s comment on the system?

Professor Lederman: No, senator.

Senator Connolly (Ottawa West): lt has been published, as
I understand it.

[Traduction]

Le sénateur Godfrey: ll y a trois verdicts possibles car le
comité peut également établir que le candidat est «très
qualifié»,

M. Lederman: Vous avez raison; il y en a bel et bien trois:
«qualifié», «nomqualifie» et «très qualifié». En un sens, c‘est une
procédure valable, mais on n‘étudie qu’une seule candidature à
la fois pour un même poste soit celle proposée par le gouverne-
ment du Canada. Le comité a donc un rôle très restreint a
jouer. ‘

l’ai ici le texte d’une déclaration d’un membre de ce comité,
déclaration qui n‘cst pas sans intérêt, car elle a été [iubliee
dans P/tlberta Law Review et ne fait l‘objet de discussions lors
d’un colloque publie sur la nature du pouvoir judiciaire en
Alberta. Après enquête, les membres du comité disent au
ministre de la Justice s’ils estiment quc la personne dont on
propose la nomination est qualifiée, très qualifiée ou non
qualifiée. Souvenez-vous qu’il n‘y a toujours qu’un seul nom en
lice.

Le sénateur Connolly (Ottawa—Ouest): A la fois.

M. Lederman: Oui, C‘est M »“’ G. M. Stirling, C.R., de
Saint-Jean, a Terre-Neuve, que je cite. M‘“° Stirling est cet
avocat (iistingué et chevronné qui fait partie de cc comité.
Voici cc qu’il a déclaré au symposium tenu en Alberta:

Tout convaincu que je sois que le simple fait qu’un
homme participe à la vie politique ou zippuyc de toutes scs
forces un parti ne le rend pas inapte a remplir des
fonctions de magistrat, et tout le monde est d’accord avec
moi sur ce point, j‘ai souvent constaté, dans le cadre de
mes activités pour le compte du comité, lorsquîl m’est
arrivé de téléphoner à des amis à moi dans différentes
regions que ceux-ci reconnaissaient les mérites du candi-
dat proposé, mais qu’ils me signalaient plusieurs autres
avocats de [a région qui feraient vraisemblablement mieux
Paffaire,

Les membres du comité connaissent des gens de leur régions
respectives et ailleurs au pays. lls peuvent dont décider en
connaissance de causes. Sans doute M. Stirling pouvait-il
compter sur ses connaissances dans le cas de Terre-Neuve,
mais il a communiqué par téléphone avec des gens qu’il
connaissait. ll pourrait appeler Winnipeg a propos d’un candi-
dat de cette région. ll a répété maintes fois que e‘est le réponse
qu’il avait obtenue.

Môme s’il est bon de pouvoir recourir à une mesure de
précaution comme celle-là, elle ne sert pas a grandœliose.
Quant à moi, je suis partisan d’une commission chargée (le
proposer des candidatures car elle pourrait se mettre en frais
pour trouver les meilleurs candidats et en dresser la liste. Voilà
ce queÿavais à dire là-dessus, sénateur.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Avez-vous eu l‘ou-
vrage de M. Robinette à propos du système‘?

M. Lederman: Non, sénateur.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Je crois savoir qu’il a
été publié.

[Text]
Professor Lederman: Yes. Mr. Robinette may have a differ-
ent view of the efficaey of the system.

Senator Connolly (Ottawa West): l don‘t know about that.
Professor Lederman: l don‘t know either.

Senator Connolly (Ottawa West): l think one could well say
that what Mr. Stirling described could, in faet, happen in
many areas.

Mr. Cowling: There would be nothing to prevent that com-
mittee going back to the Minister of Justice and saying, “Now,
look here, the results of our inquiries produced some more
names. » It may not be set down in a format regulation, but
that could be done.

Professor Lederman: That is true, but l do not believe the
committee reads its terms of reference in that manner. With
the greatest of respect, l would hesitate te say that.

Senator Godfrey: They have never appointed a man to the
bench the committee has said is not qualified.

Professor Lederman: lt is a valuablc safeguard, but it is at
the last stage of the process and not at the beginning of the
process.

Senator Connolly (Ottawa West): lt is something that
should be looked at carefnlly and is, perhaps, a system that
could bc improved.

Professor Lederman: The judicial nominating commission is
what l am thinking of.

Senator Connolly (Ottawa West): This might be a judicial
nominating commission.

Professor Lederman: If you are unqualified, you do not get
on the list to start with.

Senator Connolly (Ottawa West): Would you say something
about the British system in that connection?

Professor Lederman: As far as l am aware, senator, the
British system depends very much on the Lord Chancellor
himself. Lord Chancellors, by tradition, have sought out the
leading members of the bar. For many years now, this has
been largely, if not entirely, free of any political influence. lt is
a very effective system, but it depends very heavily on the
peculiar office and the peculiar prestige of the Lord Chancel-
lor of Britain.

Senator Connolly (Ottawa West): lt is confidential.

Professor Lederman: Yes, it is confidential. However, we
have no Lord Chancellor in this country to fall back on.

Senator Connolly (Ottawa West): Surely, we have to rely on
the Minister of Justice’?

Professor Lederman:
the Minister of Justice as far as input

l think we would be relying heavily on
into the judicial

nominating commissions is eoncerned. If there were such
commissions, they would have to have confidential secrétariats
and employees to set out the essential information and to help

Constitution

[Traduction]
M. Lederman: Oui, Peut-être M. Robinette aut-il une autre
idée de fefficacité du système’?
Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Je n’en sais rien.
M. Lederman: Moi non plus.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Peut-être pour»
rait-on dire que ce que M. Strirling a décrit pourrait en fait
survenir dans de nombreux autres domaines,

M. Cowling: Rien wempêcherait le comité de communiquer
avec le ministre de la Justice pour lui dire: «Écoutez, nos
recherches nous ont permis de découvrir quelques autres
noms». Peut-être cela ne pourrait-il pas faire l’objet d’un
règlement, mais c‘est possible.

M. Lederman: C’est vrai, mais je ne pense pas que le comité
interprète son mandat de cette façon. En toute déférence,
ÿhésiterais à le dire.

A Le sénateur Godfrey: Jamais un homme dont le comité avait
dit qu’il manquait des qualités voulues n’a été choisi.

M. Lederman: C‘est la une garantie utile, mais dont il faut
tenir compte à la fin et non au début.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): C’est un système qui
mérite d’être étudié attentivement et qui pourrait peut-être
être amélioré.

M. Lederman: La commission chargée de proposer
candidats à la magistrature est ce a quoi je songe.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Une telle commis-
sion pourrait fort bien être créée.

M. Lederman: Seules les candidatures qui en valaient la
peine ont été retenues.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): A ce propos, pour-
riez-vous nous dire un mot du système utilisé en GrandeBretaa
gne?

M. Lederman: Pour autant que je sache, sénateur, le sys-
tème qui y est utilisé dépend en grande partie du Grand
Chancelier. De tout temps les Grands Chanceliers ont pres-
senti les principaux membres du barreau. Les nominations sont
faites depuis bien des années sinon entièrement, du moins en
grande partie en dehors de toute ingérence politique. C’est un
système très efficace, mais qui dépend en grande partie du
bureau et du prestige particuliers du Grand Chancelier de la
Grande Bretagne.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): C’est confidentiel.

M. Lederman: Oui, c’est confidentiel. Cependant, il n‘y a
pas au Canada de grand chancelier à qui nous puissions nous
en remettre.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Nous devons évi-
demment nous en remettre au ministre de la Justice.

‘des

M. Lederman: Je pense que nous devrions faire grandement
confiance au ministre de la Justice en ce qui concerne les
candidats à la magistrature que les commissions proposaient.
Ces commissions, si elles existaient, devraient disposer de
secrétariats et de personnel qui, dans le plus grand secret,

l.
‘l
’l
J
3.

9-8-1978 Constitution 3:53

[Text]
establish the list. The Minister of Justice would play a very
important role in this.

Senator Connolly (Ottawa West): I suppose what l am
really asking you t0 do is compare the confidential processes
that we have, and that Britain has, to the proposal t0 have
public hearings, even in a political forum, such as the House cf
the Federation.

Professor Lederman: I am rather unhappy about the ratifi»
cation in the House of the Federation. As I said, senator, I
would prefer to see the matter being taken eare of by a judicial
nominating commission composed of elected people represent-
ing the principal political parties and one which gives the
ministers ofjustice, both fedcrally and provincially, an impor-
tant role. I would like to see such a body operating in
confidentiality. .

Senator Lang: Is that not the secreey that you described a
few moments ago?

Mr. Cowling: While the witness is thinking about that, may
I get one thing straight for the record? Isn‘t the Lord Chancel-
lor a member of the cabinet?

Senator Connolly (Ottawa West): Ycs.

Mr. Cowling: He is the Speaker of the House of Lords; he is
a sitting mernber of the cabinet; and he is the Chief Justice,

Professor Lederman: IIe is a peculiar fellow.

Senator Connolly (Ottawa West): He has a lot of strings to
his bow,

Senator Smith (Colchester): He also sits as one of the law
lords when he feels like it.

Mr. Cowling: Yes.

Professor Lederman: When I say “secrecyfi” senator, I mcan
this: I am not sure that with a large judicial nominating
commission you could count on entire secrecy and confiden-
tiality. I must say, though, that I believe the record of some of
the American commissions is that they succeed in operating in
this manner. If we have to choose between some publicity and
a better process of selection, I would put up with some
publieity for the sake of what I think would be a better process
of sélection. I am saying, in light of the objections raised this
day, that if secreey is more important than I think it is, then-

Senator Connolly (Ottawa West): “Confidentiality.”

Professor Lederman: Yes, if confidentiality is more impor-
tant than I think it is, then your nominating commissions can
be run with confidentiality. But, of course, you cannot have
that in a public hearing in the House of the Federation. Ifyou
do the nominating commission thing right, you don’t need the
ratification of the House of the Federation.

[Traduction]

obtiendraient les renseignements nécessaires et aideraient à
établir les listes des candidats. Le ministre de la Justice
jouerait en Foccurrence un rôle très important.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Ce que je vous
demande c’est que vous adaptiez les mécanismes qui ont cours
au Canada et en Grande-Bretagne, de façon à permettre,
comme on l’a proposé, de tenir des audiences publiques, même
dans une enceinte politique comme, par exemple, la Chambre
de la Fédération.

M. Lederman: Je suis plutôt mécontent de la ratification à
la Chambre de la Fédération, Encore une fois, sénateur, je
préférerais que ce soit une commission judiciairede nomina-
tion formée de députés des principales formations politiques et
disposée à reconnaître un rôle important aux ministres de la
Justice, tant au niveau fédéral qu’au niveau provincial, qui
s’occupe de la chose. J’aimerais qu’on tel organisme exerce son
activité dans le plus grand secret.

Le sénateur Lang: Ne vous plaigniezwous pas tantôt de ce

t que les choses se font dans le secret?

M. Cowling: Pendant que le témoin réfléchit, j’aimerais
faire une mise au point. Le Grand Chancelier de Grande-Bre-
tagne n‘cst-il pas membre du Cabinet?

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Il l‘est effectivement.

M. Cowling: Il est tout à la fois président de la Chambre des
Lords, membre du Cabinet et juge en chef;

M. Lederman: C‘est un personnage bien spécial.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Il a plus d’une corde
à son arc.

Le sénateur Smith (Colchester): Il agit également, quand
cela lui chante, en tant que membre juriste de la Chambre des
Lords.

M. Cowling: Vous avez raison.

M. Lederman: Lorsque je parle de secret, sénateur, c‘est que
je doute qu’avec les effectifs considérables d’une commission
judiciaire de nomination, nous puissions trop compter sur le
caractère secret et confidentiel des débats. Cependant, je dois
ajouter que, sauf erreur, les commissions américaines fonction-
ncnt de cette façon. Si nous devons choisir entre une centaine
publicité et une meilleur méthode de sélection, je serais disposé
à tolérer une certaine publicité, si c’est le prix que nous devons
payer pour une meilleure méthode de sélection. Tajoutcrais,
étant donné les oppositions qui se sont manifestées aujour-
d‘hui, que si le secret est plus important que je ne le pense,
alors-a

Le sénateur Connolly (Ottawa—Ouest): Le caractère
confidentiel.

M. Lederman: Si le caractère confidentiel est plus important
que je ne le pense, alors vos commissions‘ de nomination
peuvent être dotées. Mais vous ne sauriez bénéficier‘ du secret
lors d’audienees publiques à la Chambre de la Fédération. Si
la commission de nomination fait bien son travail, point ne
sera besoin de ratification par la Chambre de la Fédération.

342“.

[Texl]

Senator Connolly (Ottawa West): Do you think you would
get a better quality of person on the bench with this process
that you are advocating?

Professor Lederman: l would expeet so. yes, but again I
don‘t really know. This is not something one could prove,
because it is not a step we have taken yet. l want to make it
very clear that I intend no disparagement of the present or the
past members of the bench.

Senator Connolly (Ottawa West): My second question has
to do with the federal-provincial conférence. lt has been said
that thc [Jurpose of the llousc of the Federation was to give the
provinces and regions a direct voice in affairs on Parliament
Ielill. In view of the fact that in the bill there is provision for
the calling of a federal-provincial confcrence of first ministers
annually-mand we know that there is such a thing established
by statute, a Fédéral-Provincial Secretariat; that is in being
and serves the federal-provincial conférence when it meetsfl
would you think that a more viable and credible voice for the
provinces could be found if the concept of the federal-provin-
cial conférence were elaborated or structured so as to be a
place where the views of the premiers, the first ministers, and
thc other ministers on occasion, could be heard, rather than
use thc House of the Federation as the sounding board for the
provincial or regional viewpoint? In other words, is the eart
before the horse here’?

Professor Lederman: Perhaps the proper response to this is
to distinguish two things. There arc many matters that are
undoubtedly within the power of the federal Parliament, the
statutes concerning which will go through the federal Parlia-
ment, but which uevertheless critically affect this or that
province, this or that région. One thinks of the budget, of
interprovincial transportation, international transportation.
These things are clearly within the federal legislative author-
ity, yet everyone knows they have important impacts on the
provinces. l think it is in this class of matter that the greater
regional sensitivity of a new Senate would be operational and
might be effective.

There is another class of matter where you have something
like consumer protection, where you may have to change the
Criminal Code, and the federal Parliament would have to do
that; you may have to change the law of contract, and the
provincial législatures have to do that. That is something l
would say the federal-provincial conférences shouls deal with,
They get together and deal with that type of matter, where a
subject has to be dealt with which overlaps both federal and
provincial subjects of jurisdiction and it is going to require
action by both levels of government; what you then need is
intergovernmental agreeinent-«“You do this, we‘ll do that. »
Even in the old concurrent areas such as agriculture you can
have the federal department say to the provincial department,
“We will look after the training of veterinary surgeons if you
look after noxious weeds. » This is the kind of thing that is all
through our federal system, inevitably and necessarily, There
are perhaps two classes of matters there, and I think there
would be plenty for a Senate more sensitive to regional influ-
ences to do in the realm of section 91 of the British North
America Act alone.

Constitution

[Traduction]

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Pensez-vous que le
mécanisme que vous préconisez permette la nomination de
meilleurs magistrats?

M. Lederman: Je pense, mais, à dire le vrai, je n’en sais rien.
On ne saurait prévoir d‘avance les résultats, le procédé n’ayant
jamais été mis à l‘essai. Je tiens à répéter que je ne voudrais
pas, par mes propos, porter atteinte à l‘honneur des magistrats
actuels ou anciens.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Ma deuxième ques-
tion porte sur la confédérence fédérale-provinciale. On a dit
que la création de la Chambre de la Fédération visait à donner
aux provinces et aux régions la possibilité de participer directe-
ment aux activités de la colline parlementaire. Etant donné
qu’une disposition du bill prévoit la convocation d’une confé-
rence fédérale-provinciale des premiers ministres tous les
ans—et nous savons qu’il existe un secrétariat fédéral-provin-
cial qui exerce son activité lors des conférences fédérales-pro-
vinciales-wpensez-vous que les provinces auraient une voix plus
permanente et plus susceptible d‘être entendue si ces conféren-
ces étaient préparées ou structurées, de façon à en faire une
tribune où les premiers ministres et, à Foccasion, les ministres
provinciaux puissent présenter leurs points de vue, plutôt que
de faire de la Chambre de la Fédération une caisse de réson-
nance des points de vue provinciaux et régionaux’? En d‘autres
termes, la charrue a-t-elle été mise devant les bœufs?

M. Lederman: Pour bien répondre a cette question, sans
doute faudrait-il tenir compte de deux éléments. Certaines
questions relèvent indiscutablement du Parlement fédéral,
notamment les mesures législatives qu’il adopte et qui sont
susceptibles de marquer telle ou telle province, telle ou telle
région. Je songe par exemple au budget, au transport interpro-
vincial et au transport international. ll est clair quc ces
domaines relèvent du gouvernement fédéral; pourtant, chacun
sait que les décisions qu’il peut prendre risquent de marquer
profondément les provinces. J’estime que c’est à ce niveau
qu’on nouveau Sénat, plus au courant des réalités régionales,
pourrait jouer un rôle utile et efficace.

Il existe d‘autres domaines comme la protection des consom-
mateurs qui peuvent nécessiter des changement au Code crimi-
nel, ee qui relève du Parlement fédéral; il se peut fort bien qu’il
faille apporter des modifications au droit des obligations,
responsabilité qui relève elle des gouvernentextts provinciaux.
Voila, à mon avis, ce dont les conférences fédérales-provincia-
lesdevraient s‘occuper. Les représentants d’Ottuwa et des
provinces devraient se réunir pour discuter des questions où il y
a chevauchement de juridiction et à propos desquelles ils
doivent agir de concert; ce qu’il faudrait, c’est qu’ils puissent
s’entendre et dire: «Vous faites ceci, nous faisons cela». Même
dans des domaines de juridictions parallèles comme celui de
Pagriculture, le ministère fédéral pourrait dire à son homolo-
gue provincial: «Nous allons nous occuper de la formation des
chirurgiens vétérinaires, pourvu que vous vous oecupiez des
mauvaises herbes». Ce genre de choses se retrouve partout
inévitablement et nécessairement dans notre régime fédéral.
Ce sont là des domaines de différente nature, et j’estime qu’il y
a pour un Sénat plus sensibilisé aux influences régionales

»—wwr(n(oo—m*«w

ÿ; 4978 _ Constitution 3:55

lText]

llowever, there is a great deal of federal-provincial legisla-
tive, administrative and exeeutive co-operation required, parw
ticularly in the financial and economic realms. There I think it
will continue to be necessary for the responsible ministers from
the provinces and the responsible ministers from the federal
government to mect. and the federal-provincial eonferences
will, I think, be just as necessary, and the ministers who go to
them will be working just as hard, whether or not there is a
new lrlousc ofthe Federation.

Senator Connolly (Ottawa West): Would you see a need to
structure the federabprovineial conferenee more explieitly in a
constitution than is proposed in this bill?

Professor Lederman: No. I think this is cnough. lt requires
them to mect,

Senator Connolly (Ottawa West): Just the first ministers.

Professor Lederman: Just the first ministers.
Senator (Îonnolly (Ottawa West): ts that cnough?

Professor Lederman: l think that is enough because they
will either mect and delegate many things out to other federal-
provincial meetings, or they will mect only after there have
been many other federal-provincial meetings al lower levels to
prepare the way for them. .

Senator Connolly (Ottawa West): Would it no! be wise to
have provision for other federabprovincial meetings at other
levels than at the first ministers level‘?

Senator Robictiatid: There would be no end.
Senator Connolly (Ottawa West): There isn’t now.

Professor Lederman: l think they will go‘ forward anyway. l
do not think you have to eall for them to go forward in the
Constitution.

Senator Connolly (Ottawa West): I just wonder in my own
mind whether the concept of the House of the Federation will
make any real input into the legislative process from the point
of view of the provinces, and whether you do not create a
vehicle whereby you get more credible input if you develop the
federal-provincial conférence. That is the point l am making.
You see, the second house does net, for example, diseuss the
budget. lt diseusses and has to pass législation arising from the
budget, but there is no debate in the Senate on the budget, and
that i5 whcrc you discuss the general economy of the country.
You can do it perhaps as the législation comes forward, but
the policy involved in thc budget, as such, is not discussed in a
special debate in the second ehamber. Maybe you would have
to change the procedure in the second chamber for that, but
what good does it do if the second chamber does not have a
veto power or some financial clout in conneetion with eeonom»
le policy, monetary policy and budgetary policy? That is the
problem. l am not looking for an answer on that. That is all l
want to say.

[Traduction]
beaucoup à faire dans le seul contexte de Particle 9l de l’Acte
de l‘Amérique du Nord britannique.

Quoi qu’il cn soit, les législateurs, les administrateurs et les
gestionnaires fédéraux et provinciaux devront apprendre à
mieux collaborer, surtout en ce qui concerne les finances et
Péconomie. ll faudra que les ministres compétents du gouven
nement fédéral et leurs homologues provinciaux continuent de
se rencontrer, de tenir des conférences fédérales-provinciales,
et de travailler aussi dur, qu’il y ait ou qu’il n’y ait pas une
nouvelle Chambre de la Fédération,

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Croyezwous qu’il
soit nécessaire que la nouvelle constitution définisse la struc»
ture des conférences fédérales-provinciales plus qu’on semble
le faire

M. Lederman: Non je pense que cela suffit. Cela les oblige à
SE FCHCOHITCI’.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Les premiers minis»
tres seulement?

M. Lederman: Oui.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Est-ce que cela
suffit’!

M. Lederman: Oui je pense que cela suffit parce qu’ils vont
soit se rencontrer et reléguer nombre de secteurs â d‘autres
réunions fédérales-provinciales, soit se réunir après un certain
nombre de réunions fédérales-provinciales, à des paliers infé«
rieurs qui prépareront la voie.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Ne serait-il pas pru»
dent d’avoir d’autres réunions fédérales-provinciales à d‘autres
niveaux que celui des premiers ministres?

Le sénateur Robichaud: Il n’y aura pas de fin,

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Il n’y en a pas
maintenant.

M. Lederman: Je pense que de toute façon ils vont conti»
nuer. Je ne pense pas qu’on ait besoin de leur dire de poursui-
vre les travaux sur la Constitution.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Je me demande sim-
plement si la création de la Chambre de la Fédération appor-
tera une véritable participation au processus législatif sur le
plan provincial et si l‘on ne créera pas par la conférence
fédérale-provinciale un moyen d’obtenir une participation plus
fiable. C’est la remarque que je voulais faire. Vous constaterez
par exemple que le sénat ne discute pas du budget. ll discute et
doit adopter des lois découlant du budget, mais ne débat pas
sur ce dernier; c’est pourtant là que l‘on discute de l’économie
générale du pays. Vous pouvez peutuétre débattre la question
lorsque la loi est proposée, mais la politique budgétaire en tant
que telle ne fait pas l’objet d’un débat spécial au Sénat. ll
faudrait peut-être changer la procédure, à cet égard mais à
quoi cela servira si le Sénat n’a pas de pouvoir de veto en ce
qui concerne la politique économique, la politique monétaire et
la politique budgétaire? C’est là le problème. Je ne nfattends
pas forcément à ce que vous me répondiez. C’est tout ce que
j’ai à dire. v

3:56

[Taxi]
The Chairman: ls that sufficient‘!

Senator Connolly (Ottawa West): Yes, thank you.

Senator Marshall: l am sorry l was not here this morning,
and my questions might have been a bit piecmpted.

Professor Lederman, l am one of those fellows who believe
in thc basics, and something strikes me about the Constitution
where it says in the new booklet that we got today that the
Constitution provides for relations between the state and the
individual. l think that is what this country is all about. l am
wondering about something, in my confusion, when you say in
your paper that the Senate has not succeeded as a second
chamber représentative of the provinces and regions. l think of
the province of Newfoundland, which has seven members of
parliament, six senators and 5l members of the l-louse of
Assembly. lf you want to go further clown the line, there are
either elected or hired by the governments in the province of
Newfoundland one représentative for every 27 people. l am
wondering where the Senate becomes a scapegoat as not
representing the provinces and the regions. ln Prince Edward
lsland there is one represcntative, either elected or hired, for
every 17 people. Can you help me to reconeile the statement
you make, that the second chamber has not been representa-
tive of the provinces or regions, with the faets l have given
you?

You indicated to my colleague Senator Argue, l think, that
you wished the Senate had more influence in the country. And,
again, when l read of the activities of the Senate, where they
have amended bills passed by the House of Commons some
203 times, which is better for the country and influences thc
running of the country, can you justify those two statements
that you made in your observations and in your answer to
Senator Argue, just to help me? I should point out that l am
not trying to criticize you, but l would like you to help me if
you can.

Professor Lederman: Well, l think my basic position is that
the members of the second chamber will be more crédible and
more effective in whatever they do and in whatever they are
able to do if there is some electoral basis for their sélection.
They will have more influence ifthey are elected people than if
they are appointed people. Perhaps that is basically what l am
complaining about with respect to lack of regional power. The
people in western Canada think that they have been largely
overlooked by the govcrnmcnt in Ottawa and by Parliament
generally, including the Senate, in matters of transportation on
the Prairies. Whether they are right or whether they are
wrong, this is the way they pcreeive it. The only évidence l can
suggest to you is that there is a great deal of regional aliena-
tion in Canada today as between the provinces and the central
government and Parliament in Ottawa. Se ljust wonder if the
Senate had been more sensitive to regional considérations, for
instance to pressing the matter of the occasional appointment
of a westerner as head of the Canadian Transport Commis-
sion, or something of that kind-if the Senate had been more
effective in some of those ways whether there would be as
much regional alienation as we see today. it is a very complex
statement and it is a very complex judgment to have made. lt

Constitution

9-8-1978

[Traduction]
Le président: Cela vous suffit?

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Oui, merci.

Le sénateur Marshall: Je suis désolé de ne pas avoir été là ce
matin et mes questions auraient sans doute été appropriées.

M. Lederman, je suis de ceux qui croient aux principes
fondamentaux, et il y a quelque chose qui me frappe au sujet
de la Constitution, lorsque je lis dans la brochure que l‘on nous
a remis aujourd’hui que la constitution prévoit des relations
entre l’État et le particulier. Je pense que nous sommes déjà
dans cette situation et je songe à une chose quand vous dites
dans votre document que le Sénat n’a pas réussi, en tant que
deuxième chambre représentative des provinces et des régions.
Je songe notamment à la province de Terre—Ncuve, qui compte
sept députés, six sénateurs et 5l membres de Fassemblée
législative. Si vous voulez que je continue, il y a un représen»
tant pour chaque groupe de 27 personnes, lequel est soit élu,
soit nommé par le gouvernement dans la province de Terre»
Neuve. .le me demande où le Sénat pèche en tant que repré-
sentant des provinces et régions. A l‘Île du Prince-Édward, il y
a un représentant, soit élu, soit nommé, par groupe de 17
personnes. Pouvez-vous justifier votre déclaration en fonction
des faits que je viens de vous donner?

Vous avez dit, je crois, à mon collègue le sénateur Argue,
que vous souhaiteriez que le Sénat ait davantage dînfltienee
dans le pays. Et à nouveau lorsque je lis des documents sur les
activités du Sénat, je constate qu’il a modifié des bills adoptés
par la Chambre des communes à 203 reprises, ce qui vaut
mieux pour le pays et influence son administration . . . Pouvez-
vous justifier les deux déclarations que vous avez faites dans
vos observations ainsi dans la réponse que vous avez donnée au
sénateur Argue, ne serait-ce que pour nfaider à y voir plus
clair? Je ne suis pas ici pour vous critiquer, mais pour obtenir
votre aide, si c’est possible.

M. Lederman: Je pense que les sénateurs inspireront plus de
confiance et rempliront mieux leurs fonctions lorsqu’il seront
élus, plutôt que nommés: ils auront plus d’influence. C‘est ce
dontje me plains principalement pour ce qui est du manque de
pouvoir régional. Les Canadiens de l’Ouest estiment qu’ils ont
été largement laissés pour compte par le gouvernement d’Ot-
tawa et le Parlement en général, y compris le Sénat, pour ce
qui est du transport dans les Prairies. lls s’estiment lésés, à tort
ou à raison. La seule preuve que je puisse vous donner, c’est
qu’il y a une certaine aliénation régionale au Canada à l’heure
actuelle entre les provinces et le gouvernment central et le
Parlement à Ottawa. Je me demande donc—au cas où le Sénat
aurait été plus sensible aux considérations régionales, par
exemple en insistant pour faire nommer un Canadien de
l‘Ouest comme chef de la Commission canadienne des Trans-
ports ou quelque chose comme cela… au cas disais-je où le
Sénat aurait été plus efficace sur ce plan je me demande
donc si ces régions auraient été aussi aliénées qu’elles le sont
aujourd’hui, C’est une déclaration très complexe et un juge»
ment difficile à porter. C’est le genre de déclaration qui est
très difficile à justifier, mais dans l’ensemble je m’en tient là et
comme preuve je peux dire que les régions sont suffisamment

.<a<a:<amwwm.—m

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..—<=<:.—<o « ami-U: »—w:/r<:;’

.tu-a…<u<v.——c: 2-78-1978 Constitution 3 : 57 [‘l‘exl] is one of those statements that is very hard either to prove or disprove, but on the whole l stand by it, and the evidence is that there is a great deal of regional aliénation now. Why is it there? Where did it come from? Senator Smith (Colchester): Mr. Chairman, may l ask Professor Lederman where the real power in this country lies’? Does it not lie with thc House of Commons and the govern- ment, and if there is aliénation of regions are they not the people responsible for that’? ls there not a greater number of elected persons in the House of Commons from every district in Canada, except two? Are they not the people who cxercise the power, work out the policics, and are responsible for the results of those policies? Is that not a fair statement? Senator Marshall: ‘(ou are saying that the Senate has to be changed, when, if there is anything wrong in the évolution of justice and législation, it started al the lower level. We are supposed to give the sober second thought. We cannot be blamed for something that is wrong with the system down below. Senator Forsey: “The house of sober first thought, » Senator Marshall: Change the House of Commons because there is something wrong there when it comes to handling federal-provincial relations. We have a first ministers‘ confer- ence every year, and all they do is repeat and repeat and repent what was taken up in the House of Commons in the last session. That is where the mistake lies. And l speak, professor, as only a new member, a member of six months’ standing of the Senate, but l have had ten ycars in the l-louse of Com- mons. l have never felt so good about what l can perform on behalf of the people l represent, and that is the basis of my thinking, to represent my people whether I am in the House of Commons or in thc Senate. Professor Lederman: l have conceded several times that l am in the prescnce of people who are far more familiar with the inside opérations of the central institutions in Ottawa than l am, and while l think it has been a good discussion and while l have learned a great deal from it, l would point out that l am also a citizen of this country and a seholar of constitutional subjects, and l am going to stand by what l have said. Senator Marshall: l hope you do not think that l am criticizing you, but it just brings to mind something that happened where there was a member, a représentative member of the govcrnmcnt of a province who get fed up and said lie could not help his people at the provincial level and said he was going to run at the federal level, and he succeeded. Anothcr fellow from the same province in the l-louse of Commons said he was fed up because he could not do anything up here in Ottawa and he was going back to the province to try to do something better for his people. Professor Lederman: l am groping for better ways of doing things, and we are confronted with a major scheme for the rénovation of the second chamber. l have been trying to face up to the issues that have been raised, and l readily concede there are a lot of things l do not know and there are a lot of things l do not appreciate. l think l have learned a great deal [Traduction] aliénées à l’heure actuelle. Et pourquoi donc? Comment cela est arrivé’? Le sénateur Smith (Colchester): Monsieur le président, puis-je demander au professeur, qui détient le pouvoir réel dans ce pays? N’est-ce pas la Chambre des communes ct le gouvernement et si les régions sont aliénées, ne sont-ils pas les responsables? N’y a-t-il pas un grand nombre de députés élus à la chambre des communes pour chaque district au Canada, sauf deux? Ne sont-ils pas ceux qui exercent le pouvoir, élaborent les lignes d’action et sont responsables de leurs résultats? N‘est-ce pas juste? Le sénateur Marshall: Vous dites que c’est le Sénat qui doit être changé alors que s’il y a quelque chose qui ne va pas dans Févolution de la justice ct de la législation, c’est d’abord à la Chambre basse qu’ont commencé les difficultés. Le Sénat est là pour assurer une deuxième étude objective. ll ne faut pas le blâmer de ce qui ne va pas aux échelons inférieurs. Le sénateur Forsey: A la Chambre dc la première étude objective. Le sénateur Marshall: ll faut modifier la Chambre des communes parce que c’est la que quelque chose nc va pas au niveau des relations fédérales-provinciales. Nous avons unc conférence des premiers ministres chaque année, et ils ne font que répéter ce qui a été soulevé à la Chanqäbre des communes lors de la dernière session. Voilà ce qui ne va pas. Voilà mon point de vue, mais je suis un sénateur de fraîche date, puisque ma nomination remonte à six mois, mais j‘ai été dix ans a la Chambre des communes. Je n’ai jamais senti que je pouvais faire un meilleur travail pour représenter mes concitoyens. Voilà Fessentiel, d’aprês moi, représenter mes concitoyens que ce soit à la Chambre des communes ou au Sénat. M. Lederman: j‘ai admis plus d’une fois que je suis en présence de gens qui connaissent beaucoup mieux que moi lcs rouages des institutions centrales à Ottawa, et bien que je trouve que nous avons eu une bonne discussion et que j’ai appris beaucoup de choses, je tiens à souligner que je suis moi aussi un citoyen de ce pays et un spécialiste des questions constitutionnelles et que je m‘en tiens à ce quej’ai dit. Le sénateur Marshall: N’allez par croire que je veux vous critiquer. Cela me fait penser à un député à FAssembIée législative d’une province qui en a eu assez et qui a décide qu’il ne pouvait aider ses commettants à Péchelon provincial et qu’il allait se présenter â l’échelon fédéral, ce qu’il fit, avec succès. Un de ses concitoyens, député à la Chambre des communes, quant à lui, en avait plein le dos de ne pouvoir rien faire â Ottawa et préférait retourner à l’échelon provincial. M. Lederman: Je cherche une meilleure façon d’opérer. Nous avons affaire à un projet capital de remaniement de la deuxième Chambre. J’ai essayé de répondre aux divers points soulevés, mais je concède qu’il y a nombre de choses que je ne connais pas ou que je ne comprends pas, J’estime avoir déjà [Texl] today from the questions and from the comments of the members of this committee. Senator Marshall: All l can say, professor, is that the Constitution provides for good relations between the state and the individual, and instead of fooling around with the Consti- tution, if everybody who represents people reeognized what they were supposed to be doing for their people, then we would have that better relationship. Senator Neiman: Mr. Cairman, just to follow up on what has been said, l may be quite wrong about my perception 0l this bill, but l feel that the framers of it, the people who provided the policy input into this bill, have moved somehow even farther away from a parliamentary system, a proper représentative system in Canada. I do not know if l am using the right term, but we seem to be looking at sort ol partly American institutions, and perhaps choosing parts of them. that are not the best. This is certainly downgrading the ‘Monarchy, and l agree with you in saying that there is no purpose or reason for that, and l do not think it matches tlie sentiment of the country at the moment. The Governor Gener- al is supposedly plaeed‘ in a pre-eminent position, but at the same time he has no real power either; he is another figure- head, as far as I can see. Senator Forsey: Worse. Senator Neiman: Power seems t0 be vested more and more in the cabinet system and in the Prime Minister. I look at your comment here with respect to clause 53. What we have in effect done here, again, is, really, to pre-empt some of the so-called powers of Parliament. We have a House of the Federation that has very little real power in the bill as it is proposed here, and indeed, is practically useless. Parliament itself décides who can be in the House of the Federation, who the Speaker will be, and how the members are to be elected. This is all under clause 65. Then we get to the clauses on the cabinet and the Prime Minister, and the Prime Minister, in effect, tells the Governor General whether or not Parliament shall continue. l would just like Professor Lederman‘s comments on that. lt seems to me that the elected people—and this is what Senator Marshall was talking about—have even less power, or less potential for power, under these proposed arrangements. l think the situation is bad cnough as it is now, where the average backbencher has very little say in what goes on, and this bill, as has been pointed out, has been brought forward with no consultation o! » anybody on the back benches and, l would suggest, even without consultation of the full cabinet, except in its very late stages. ljust do not like the general tone et » these proposais, and I do not like the way we appear to be moving. I would like, myself, to sec far more power given t0 the elected représentatives. There again, I listened to what you said about eleeting the upper house, and l am inclined to agree that that might be a good idea. If we do that, however, should wc be looking at something very much closer to the American system? If we are going to go half way there, should we Constitution k 9»8-l978 [Traduction] beaucoup appris en écoutant les questions posées et les remar- ques faites par les membres de ce Comité aujourd‘hui. Le sénateur Marshall: Tout ce que je puis dire, monsieur, c’est que la Constitution permet à l’État et au particulier d’entretenir de bonnes relations. Si au lieu de perdre leur temps à vouloir modifier la Constitution, les représentants du peuple reconnaissaient ce qu’ils étaient censés faire pour leurs commettants, ces rapports seraient meilleurs. Le sénateur Neiman: A ce propos, monsieur le président, je comprends peut-être mal le bill, mais j’estime que ses auteurs, ceux qui se sont chargés d’en ébaucher les grandes lignes, se sont éloignés encore davantage du régime parlementaire, d’un système représentatif qui soit adéquat au Canada. Je m‘ex- prime peut-être mal, mais il me semble que nous avons ten- dance à modeler nos institutions sur Pexemple américain et à ne pas nous inspirer des meilleurs modèles. Nous ravalons la monarchie et je conviens avec vous qu’il n‘y a aucune raison. Je ne pense pas non plus que cela corresponde aux sentiments du peuple canadien en ce moment. Lîopinion publique nous soutient sur ce point. Le gouverneur général est censé occuper une position importante alors qu’il n’a pas de pouvoir réel; c’est encore un autre rôle symbolique selon moi. Le sénateur Forsey: Sinon pire. Le sénateur Neiman: Le pouvoir semble de plus en ‘plus se situer au sein du cabinet et entre les mains du pyretnier ministre. Je songe à ce que vous avez dit de l’article 53. En fait, encore une fois, cela revient à accaparer certains des prétendus pouvoirs du Parlement. La Chambre de la Fédération prévue dans ce projet de loi a un pouvoir réel si minime qu’elle est en fait pratiquement inutile. C’est le Parlement qui décide qui peut siéger à la Chambre de la Fédération, qui sera I’Orateur et la manière dont les membres doivent être élus. C‘est ce qui est stipulé à l’article 65. Nous en arrivons ensuite à l’article sur le cabinet et le premier ministre, et ce dernier dit en fait au gouverneur général si on doit maintenir le Parlement ou non. J’aimerais savoir ce que pense Monsieur Lederman à eet égard. Il me semble qu’avec ces nouvelles dispositions les personnes éluesvet c’est ce dont parlait le sénateur Mars- liall—ont encore moins de pouvoirs, ou encore moins de possi- bilité de pouvoirs. La situation actuelle, où le député de Farrière-ban a très peu de possibilités d’intervention, laisse déjà à désirer, et comme on l’a déjà fait remarquer, ce projet de loi a été proposé sans qu’aucun de ces députés n’ait été consulté, pas plus que l’ensemble du cabinet, sinon lors des toutes dernières étapes. Je n’aime pas du tout le ton général de ces propositions, pas plus que la voie où nous semblons nous engager. Pour ma part, je voudrais que les représentants élus se voient conférer beaucoup plus de pouvoirs. A ce sujet j’ai entendu ce que vous disiez à propos de Pélection des membres de la Chambre Haute et j‘ai tendance à penser que ce serait une bonne idée. Mais alors, faudrait-il envisager un système beaucoup plus proche de celui des Américains? Si nous déci« s s r t u. .. ._-._..-.._….(.u,, m c: .u.—m_.o momo«-çe 9-8-1978 Constitution _ 3: 59 [Texr] incorporate some of the checks and balances of that sort of system, if we are looking at a new consitution’? l am not committed to that point of view, but I would like to hear your comments on it. l would also like to hear your comments regarding the proposed powers that the Prime Minister will have in connec- tion with dissolution, and any Iack of powers of elected repre- sentatives in the house implied in these proposais. Professor Lederman: Ifi may speak first with regard to the clause 53 point, senator, 1 would like to point out that the great authority on this subject is Senator Forsey. l-Ie knows far more about tlie matter than l do. Senator Forsey: Tut, tut! Professor Lederman: What I fear—though it is not entirely elear to me what the clause meansmis that they have impaired the essential reserve prerogative powers cf the Crown, whereby the Governor General in this country, or the Queen in Britain, could refuse dissolution to the Prime Minister, or could refuse prime ministerial adviee when the party situation in the House of Commons is confused and he has lost the confidence of the House of Commons, or perhaps of the eleetorate, or both. The bill seems to say on this point that nevertheless the Governor General must follow the Prime Minister’s adviee, even when the Prime Minister is in deep trouble, and is in a position where he has really lost ilÎS influence. l agree that that is serious from the point of view of the rights of the people, and l think Senator Forscy has made this point many times in what he has writtcn on the subject, because the Governor General, exercising the old reserve, unwritten, royal prérogative powers, or the Queen herself exercising them in Britain, would never interfere unless the situation were quite bad, and unless it were quite obvious that the rights of the people needed some protection. You have to be able to stop a Prime Minister losing one election and then saying, “Well, l want another election.” That is what l have in mind there. l am uncertain about some aspects of this matter. lf you start writing down these important established usages concern- ing the reserve prerogative power, you may only write down some of them and not all of them, or you may write them down badly. ls it not best to leave things the way they are’! The system has been working and working well. Why not leave it the way it is? This is one area where l would leave things the way they are. Senator Godfrey: lt has not had to work sinee 1926. Professor Lederman: But, you know, we were near to a difficult situation of this type in 1972, and you never know when such a situation is going to arise. lt came up a couple of years ago in Australia. Senator Mcllraitlt: l was there. Senator Riel: That was the reason; it was your fault! Professor Lederman: But, as l say, you have in your midst a great authority on this subject, and I defer on this matter to Senator Forsey. Senator Forsey: l say again, “Tut, tut!” {Traduction} dons de nous en approcher, devrions-nous incorporer dans une nouvelle constitution certains des dispositifs de contrôle de ce genre_de système? Ce n‘est pas nécessairement mon point de vue, mais j’aimerais savoir ce que vous en pensez. Que pensez-vous des pouvoirs qu’aurait le premier ministre en matière de dissolution, et du manque de pouvoir quîmpli» quent ces propositions pour les représentants élus à la Chambre? M. Lederman: Sénateur, pour répondre d’abord à votre question à propos de l’article 53, je voudrais souligner que le sénateur Forsey est la grande autorité sur la question. ll en sait bien davantage que moi. Le sénateur Forsey: Allons, allons. M. Lederman: Ce que je crains, quoique je ne sois pas tout à fait sûr de la signification de l’article, c’est qu’il porte atteinte à la prérogative fondamentale de la Couronne, qui accorde au gouverneur général, au Canada, ou la reine, en Angleterre, le droit de refuser une dissolution au premier ministre, ou de refuser de le seconder lorsque les luttes partisanes créent des confusions a la Chambre des communes, et qu’il a perdu la confiance de cette dernière ou peut-être de Félectorat, ou des deux à la fois. A cet égard, le projet de loi semble cependant dire que le gouverneur général doit s’en tenir à l’opinion du premier ministre, même si ce dernier se trouve en grandes difficultés ou s’il n’est vraiment plus maître de la situation. .le pense que cela porte sérieusement atteinte-aux droits des citoyens, et c’est ce qu’a dit le sénateur lîorsey â bien des reprises dans ses écrits sur la question, parce que pour ce qui est de l’usagc de l‘ancienne prérogative royale orale, ni le gouverneur général, ni la reine, en Grandc-Bretagne n’inter- viennent jamais sauf si la situation est vraiment grave, ou s’il faut manifestement protéger les droits des citoyens. Il faut pouvoir-empêcher un Premier ministre qui perd une élection d’en exiger une autre. C’est cela quej’ai à l’esprit. ll y a certains aspects de la question que je ne connais pas tout à fait. Si on commence à consigner dans des textes officiels ces importants usages établis, concernant la préroga- tive de la réserve, on risque d’en établir une liste incomplète, ou mal libellée. Ne vaudrait-il pas mieux laisser les choses comme elles sont, puisque le système fonctionne parfaitement, Pourquoi y toucher? Pour ma part je n’y changerais rien. Le sénateur Godfrey: On y a pas eu recours depuis 1926. M. Lederman: En I972, nous avons frisé une crise semblable et on ne peut prévoir quand elle risque de se présenter; souvenezwous de ce qui s‘est passé en Australie li y a deux ans. Le sénateur Mcllraith: J’y étais, Le sénateur Riel: Voilà, tout était de votre faute! M. Lederman: Mais encore une fois il y a parmi vous un expert sur la question, et je vous renvoie au sénateur Forsey. Le sénateur Forsey: «Allons, allons,» encore une fois je vous en prie. [‘I‘ext] Professor Lederman: What was your other point senator? Senator Neiman: l was wondering, if we are going to elect another housewand l think we ccrtainly should consider that optionAwhether we should consider changing the lower house, because l agree with some of the observations made here in that respect, that we need to reform Parliament as a whole, and not just the upper house. I am wondering if one of the ways we could do it would be by having the terms made certain in the lower house; that is, whether there would be some virtue in eonsidering having a four-ycar term, thereby getting away entirely from this problem of losing the confi- dence of the house, and thus giving the backbenchers a little more freedom to express not only their individual views but the views of the people in the parts of the country they represent. I think part of our problem is that areas may feel alienated when they have not been represented in govcrnmcnt for years and years, as is the case in certain parts of this country. We follow govcrnmcnt policy and a govcrnmcnt that is composed of people that essentially come from particular areas, and in recent times from the central areas, namely, Ontario and Quebec. So should we think about going to, say, a four-year term in Parliament? That might be a possible solution. _ Senator Forsey: You can say goodbye to responsible govcrn- ment if you do. Senator Neiinan: l agree, from that point of view, yes, Professor Lederman: I would be reluctant to move towards the American system, specifically. We hear of some of its advantages, but it has some serious disadvantages, too. lt is weak in some of the respects in which the cabinet parliamen- tary system is strong and effective, and I would rather work at reforming the cabinet parliamentary system. Perhaps, again, some kind of compromise might be possible, and here l am just speculating. You could make the maximum term of Parliament four years, for example. You ‘may not require an election every four years, but you can require one at least every four years. At present we have a requirement that there be an election at least every five years. You can shorten that a little, perhaps. I would be prepared to borrow here and there some of the good features of the American system that could be fitted satisfactorily into the parliamentary system, but l would not want to go beyond that. I think you have indeed identified something which is not raised anywhere in the paper that thc govcrnmcnt has been issuing, namely, how well is the House of Commons itself performing? l think it is very valuable indeed to have raised that point. l have not been thinking about that, and perhaps l should have been. Senator Lang: Would you favor the shift of power from the executive to Parliament as a désirable aspect of reform? Professor Lederman: I would hope, as a matter of parlia- mentary procedure, something could be done to strengthen the ordinary committees of Parliament at the expense of the cabinet, ycs; but, in the end, the authority of the cabinet and its ability to act is something that is very important-mand the Constitution 9-84978 [Traduction] M. Lederman: Quelle était votre autre question, sénateur? Le sénateur Neimart: Je me demandais, au cas où nous élirions une autre Chambre-option que nous devrions envisa» gcr—s’il faudrait modifier la Chambre basse parce que, comme d‘autres l’ont dit ici a cet égard, j‘estime que des réformes devraient viser l’ensemble du Parlement, et pas seulement le Sénat. Une solution possible serait peubétre de fixer la durée de la législature. Autrement dit, serait-ce peut-être utile d’en— visager un mandat de quatre ans, ce qui règlerait une fois pour toute le problème que pose la perte de confiance de la Cham- bre, et donnerait ainsi aux députés de Parrière-banc un peu plus de liberté, pour exprimer non seulement leur point de vue personnel, mais aussi celui de leurs commettants. Nos difficultés tiennent, selon moi, a ce que certaines régions peuvent se sentir isolées parce qu’elles n‘ont pas été représentées au gouvernement depuis de très nombreuses années, comme c’est le cas dans certaines régions du pays. Nous suivons les politiques d’un gouvernement formé essentiel— lement de personnes originaires de certaines régions, du centre récemment, et en particulier de I‘Ontario et du Québec. Devrions-nous donc envisager une législature de quatre ans pour le Parlement? Cela pourrait être une solution possible. Le sénateur Forsey: Dans ce cas, ce serait dire adieu à l’idée d’un gouvernement responsable! Le sénateur Neiman: C’est vrai, dans ce sens. M. Lederman: J’hésiterais à nforienter vers le système américain en tant que tel. Nous entendons parler de certains de ses avantages, mais il a aussi quelques graves inconvénients. Il a des faiblesses par rapport à la force et à fefficacité du système parlementaire où le cabinet domine, et il me semble- rait préférable de procéder plutôt à des réformes à ce niveau, On pourrait aussi faire certains compromis, mais la je me livre à des suppositions. On pourrait, par exemple, fixer à quatre ans la durée maximale de la législature. Il ne faudra pas nécessairement procéder à des élections tous les quatre ans, mais on pourra en exiger au moins une tous les quatre ans. Actuellement il faut qu’il y ait une élection tous les cinq ans. Il faudrait peubêtre réduire un peu cette période. Je serais disposé à faire des emprunts cà et la à certains des aspects positifs du système américain, qui pourrait s’intégrer utilement au système parlementaire, mais je ne voudrais pas allcr plus loin. Vous avez cerné un aspect qui ne figure nulle part dans les documents que le gouvernement a publiés; en d’autres termes dans quelle mesure le rendement de la Cham- bre des communes est-il satisfaisant? Il me parait extrême- ment utile d’avoir soulevé cette question. Je n‘y ai pas pensé moi-même et j’aurais peut-être dû le faire. Le sénateur Lang: Faudraibil selon vous transférer au Par- lement une certaine partie du pouvoir de Fexécutif’! Est-ce lâ une réforme souhaitable‘? M. Lederman: Dans le cadre des procédures parlementaires, j‘aimerais en effet que l‘on envisage de renforcer les comités ordinaires du Parlement aux dépens du cabinet. Mais finale- ment, Pautorité du cabinet et ses possibilités d’action sont très importantes——et en fin de compte la possibilité pour le cabinet JUI‘ JEU /LlC nes été .ses l ys. iei- itre ans îlïlô tins du ble- [TIC dra itre ans. s. ll des grer pas ulle en am» me- ansé ’ar- e là res, ites ale- très inet 9-8-1978 _ çonstitution V 3 Lori [Texl] ability of the cabinet, in the end, to get the législation it wants. This is the great difference between our parliamentary system and that of the United States. It can be very important that a govcrnmcnt is able to get the legislation it wants, in many situations. Senator Lang: Even against a parliamentary opposition? Professor Lederman: They must be able to carry thc legisla- tion with a majority in Parliament or they cease to be the govcrnmcnt, of course. This is very different from tlie United States. l would rather see tliings continue that way. Président Carter romains there for four years, whether or not lie can get Congress to pass picces of legislation that lie wants. Senator Neimail: I have one question, One of the messages that we constantly get from the citizens of this countryv and all governments get itw-is that they feel that the are over-gov- erned and that bureaucracy is weigliing them down. l believe we all feel that as individuals, with the layers of govcrnmcnt that we have. ln considering reform of the constitutional powers, as be- twecn the provinces and the central govcrnmcnt, is it possible to eliminate or at least decrease to a reasonable degree the areas of concurrent jurisdiction which inevitably becomc over- lapping jurisdiction, and should we be concentrating on this area‘? l notice in your Appendix l tliat you recommend an arca of concurrent jurisdiction. Yet tliis inevitably builds up the bureaueracy and the rcd tape. l realize that in certain areas it is almost impossible to avoid it, but is it feasible t0 try to reform the powers of the respective governments by eliminat- ing or decreasing significantly those areas of concurrent jurisdietion? Professor Lederman: l do not believe that in any federal system, where you are dividing legislative powers by lists of subjects between the central parliament, on the one hand, and the provincial legislatures, on the other, you will ever be able te eliminate a great deal of the overlapping—another word for it is “interpenetratioM-vof federal-provincial responsibility and federal-provincial laws. Here I think the main hope of getting rid of unneccssary duplication in laws and administration lies with the federal- provincial conférence, which Senator Connolly was emphasiz- ing, One of the main features of our federal system should be that in these federal-provincial conférences they plan to élimi- nate a lot of the overlapping. They agree to do it, and they go back to their respective parliaments and pass the necessary statutes or regulations in order to accomplish this. All the powers to eliminate a lot of the overlapping are right there right now; but to do it systematically you do need federal-pro- vincial agreements, It might be a sensible thing to include some provisions in the Constitution about the federal and provincial governments having to observe those agreements, being held to those agree» ments, once they reach them. [Waduclion] d’obtenir les lois qu’il souhaite. C’cst la grande différence entre notre système parlementaire et ce qui se fait aux Etats- Unis. Dans bien des situations, il peut être essentiel qu’un gouvernement puisse obtenir les lois qu’il veut. Le sénateur Lang: Même en dépit de fopposition parlementaire? M. Lederman: ll doit naturellement pouvoir faire passer une loi avec une majorité au Parlement, ou cesser de diriger le pays, C’est très différent de ce qui se passe aux ÉtatsUnis. Je préférerais que notre système soit maintenu, Le président Carter restera au pouvoir pendant quatre ans, qu’il ré e ou non à persuader le Congrès däidopter les mesures législati- ves qu’il veut. Le sénateur Neiman: J’aurais une question, Les citoyens de ce pays s’estiment toujours trop gouvernés, écrasés par la bureaucratie, et leur critique tient, quel que soit le parti au pouvoir. Nous le pensons tous, en raison de tous les niveaux de gouvernement. Si l‘on envisage une réforme de la répartition des pouvoirs constitutionnels entre les provinces et le gouvernement central, est-il possible de supprimer, ou du moins de diminuer dans une certaine mesure lcs domaines de responsabilités conjointes qui se chevziucheront inévitablement; faudrait-il insister lai-dessus? Dans votre Appendice l, je vois que vous précon .e7. un domaine de responsabilités conjointes. Or cela créc inévitable- ment bureaucratie et fonctionnaristne. Jc conçois que c’est pratiquement inévitable pour certaines choses. Est-il cependant possible d’essayer de réformer les pouvoirs des gouvernements respectifs, en supprimant ou en diminuant de manière appré- ciable ces domaines de responsabilités conjointes? M. Lederman: Je ne crois pas que dans un système fédéral, où on répartit les pouvoirs législatifs selon des listes de domai- nes entre le Parlement central d’une part, et les assemblées provinciales de l‘autre, je ne crois pas, dis-je, qu’il soit jamais possible de supprimer une grande part de chevauchements, ou dînterpénétrations des responsabilités et des lois entre le Fédé- ral et les provinces. Je crois qu’en ce domaine l‘on espère surtout que la conté rence fédérale-provinciale sur laquelle insistait le sénateur Connolly nous débarasserziit de tout dédoublement inutile au plan des lois et de l‘adininistration. L’une des caractéristiques principales de notre système fédéral devrait être que dans ces conférences fédérales-provinciales l‘on veuille à supprimer une bonne part du double emploi, Les représentants des provinces sont d’accord pour le faire et retournent vers leurs assemblées législatives respectives pour adopter les lois ou règlements nécessaires à cette fin. Tous les pouvoirs nécessaires à Félitni- nation d’une bonne part du dédoublement existent déjà aujour» d’hui, mais pour arriver à le faire systématiquement il faut des ententes fédérales-provinciales. ll serait pcubêtre sage d’inclure dans la Constitution quel- ques dispositions traitant de fobligation des gouvernements provinciaux et du gouvernement fédéral à respecter ces enten- tes à être liés par celles-ci une fois qu’clles ont été conclues. 3:62 [Text] That is what l had in mind in the field of télécommunica- tions. The situation in Saskatchewan is quite different from the situation in Quebec and Ontario, as to who has the public rights of way that can be used for cablcs, and so on. A great many different arrangements are necessary, and you might find yourself making different arrangements in these concur» rent areas. My tendancy would bc to look on a field of concurrent jurisdiction as an invitation not to conflict but to sensible collaboration; “You do this and we‘ll do that, and we won’t both try t0 do the same thing.” Senator Denis: Before 1 ask for your opinion. Professor Lederman, l would like to refer to an address by the Minister of State for FederaLProvincial Relations delivered to the Rotary Club in Three Rivers on July 11. lt concerns the House of the Federation. I propose to read one sentence at page 12, and I quote from the minister: Appointments would be made from a list of candidates and would reflect electors‘ préférences at the time of gencral elections. As for powers, —— That is the most important part of thc statcment. the House would exercise a right of “suspensive » veto for a period of two months over all govcrnmcnt législation; it would initiate bills and approve the appointment ofjudges to the Supreme Court and of several other federal agen- cies. However, its most important role would be that of “guardian of the status of English and French in Canada. » My question is, which of those powers l have already mentioned are not already in the hands of the present Senate? Aside from the method of appointment —— which is different, of course —— at the present time, does the Senate have a right of suspensive veto? At the present time, does or doesn’t the Senate initiate bills‘? With regard to the appointment and approval of judges to the Supreme Court, you know that. appointments come already decided, just as in the case of electing a Speaker in the House of Commons or the Senate. Do we have that power’? lf we have not that power, could it be put into the Constitution without changing the present organization? If l understand it eorrectly, if the Senate is abolished the govcrnmcnt will have to compensate the senators generously. The government will have to pay that compensation plus the salaries of the new members of the House of the Federation. in order to save money, why not say, as Mr. Sauvé said when he replaced Maurice Duplessis, “désormais, » from now on. We talk about thc new metliod of appointment from now on. We will appoint senators in some other way without doing any- thing wrong in keeping dozens of able senators who have expérience in the various fields. I will not include myself in that category, but they could assist the newly-appointed mem- bers of the House of the Federation. I wonder how many Parliaments it would take to get rid of all members of the Senate in one way or another, whether we Constitution 9-8-1978 [Traduclion] Voilà à quoi je voulais en venir en matière des télécommuni- cations. La situation de la Saskatchewan est très différente de celle du Quebec ou de I‘Ontario en ce qui concerne les droits de passage public qui peuvent être utilisés pour les cables et ainsi de suite. Un très grand nombre d’arrangements différents sont nécessaires et vous serez peut-être obligés d‘en arriver à des arrangements différents dans ces domaines en conflit. Faurais tendance à envisager le problème de juridictions conflictuelles comme une invitation à éviter le conflit et a établir une collaboration raisonnable: «Si vous faites ceci, nous ferons cela, et nous essaierons de ne pas faire tous les deux la même chose». Le sénateur Denis: Avant de vous demander votre opinion M. Lederman, j’aimerais me reporter à un discours prononcé par le ministre d‘État chargé des relations fédérales-provincia- les devant le Club Rotary de Trois«Rivières, le ll juillet dernier. Il traite de la Chambre de la Fédération. Je vais en lire une phrase à la page l2 et je cite les paroles du ministre: La nomination serait faite à partir d’une liste de candidats et serait le reflet des préférences des électeurs lors d’élec- tions générales. Quant à ces pouvoirs C’est ici la partie la plus importante de cette déclaration la Chambre pourrait exercer un droit de veto suspensif d’une durée de deux mois sur tout projet de loi du gouvernement. Elle introduirait les bills et approuverait la nomination des juges de la Cour suprême et autres per- sonnes de divers organismes fédéraux. Mais son rôle le plus important serait d’étre le chien de garde du statut de Panglais et du français au Canada. Je demande maintenant lequel de ces pouvoirs que j’ai déjà mentionné n‘cst pas déjà entre les mains du Sénat actuel? Mise à part la méthode de nomination qui est bien entendu, différente, le Sénat a»t—il, à l‘heure actuelle, un droit de veto suspensif? Peut-il introduire des projets de loi ou non? En ce qui concerne la nomination et Vapprobation des juges de la Cour suprême vous savez que les nominations sont décidées d’avance, comme c’est le cas pour Pélection de l’Orateur de la Chambre des communes et du Président du Sénat. Avons-nous ce pouvoir? Sinon, pourrait-il être inclu dans la Constitution sans changer forganisation actuelle? Si je comprends bien, une fois le Sénat aboli le gouverne- ment aura à offrir une généreuse compensation aux sénateurs. Il aura donc à payer cette compensation en plus des salaires des nouveaux membres de la Chambre de la Fédération. Pour épargner un peu, pourquoi ne pas dire, à l‘instar de M. Sauvé quand il a remplacé Maurice Duplessis «désormais». Nous parlons de la nouvelle façon de nommer des sénateurs désor— mais. Nous nous y prendrons autrement pour nommer les sénateurs, et ne ferons rien de mal en gardant des douzaines de bons sénateurs expérimentés en divers domaines. Je ne me rangerai pas moi-même dans cette catégorie mais ils pour- raient aider les membres nouvellement nommés de la Chambre de la Fédération. Je me demande au bout de combien de législatures nous arriverons à nous débarrasser de tous les membres du Sénat, u \v v; 9-8-1978 Constitution H 3:63 [Taxi] retire, die, or whatevcr. l suppose that in l0 or 15 years we will all be gone. At the present time there are l0 vacancies in the Senate. ln two years there will be six, seven or eight more vacancies. In l5 years there will be another l0 vacancies. The present Senate has existed for 111 years, and I don‘t think it would be unjust to ask for another 10 years. Then everyone would be ltappy. The Prime Minister, whether he be a Conservative or a Liberal, will be responsible for the new members of the House of tlie Federation and not the provincial premiers. Those people will be in Ottawa and will be the responsibility of the Prime Minister. I am asking for your opinion as to whether the powers cnumerated by the Prime Minister are powers we already have or could easily be achieved by way of amendment. Professor Lederman: The present powers of the Senate go so far as the power to refuse any législation coming from the House of Commons. That is great power, indeed, and a greater power than the House of thc Federation would have. Senator Denis: Do you think it is too much’? Professor Lederman: The present Senate has, tltroughout its history, exer sed thc power sparitigly and carefully. You certainly raisc some important issues. l have not thought about them enough to be able to comment on them. In some ways it would be presumptuous of me to sit here and comment on some of the points you raise. Certainly, the Government of Canada should give serious considération to the mariner in which the new second chamber, if there is going to be a change, comes into opération. They could consider whether it should be done atone time or in stages; and if in stagesw Senator Denis: Could you give us your opinion on that? Professor Lederman: 1 would like to see a specific plan on this, It is very hard to comment in the abstract. I feel somewhat limited and inadéquate in the face of many of these questions because my knowledge is limited and inadéquate in a good many waysÏ l am afraid it would be presumptuous of me to comment in detail on what you have said. Senator Smith (Colchester): Mr. Chairman, I wish to refer to clause 96 of the bill which deals with regional disparities. 1 should like to ask thc witness whether there is not some definite way of including this, if we are ineluding it at all, and to indicate that the very faet that this appears here is au illustration of what could happen as a result of federabprovin- cial conferences. As Senator Robichaud will recall, this subject was a matter for discussion in this context and first raised its head atone of the last conférences presided over by Mr. Pearson. Mr. Pear- son wrote to the provinces and asked them to indicate what subjects they wished on the agenda. One province did put this on the agenda. This was the first time it appeared on the [Traduction] soit qu’ils aient atteint Page de la retraite, qu’ils soient décédés ou que sais«je encore. Je suppose que d‘ici l0 ou 15 ans nous aurons tous disparus. Il y a à Pheure actuelle l0 sièges vacants au Sénat. D‘lci deux ans 6, 7 ou 8 autres vacances viendront s’y ajouter, et dans 15 années l0 autres sièges seront vacants. Le Sénat actuel existe depuis 111 années etje ne crois pas qu’il serait injuste de demander qu’on lui donne encore 10 ans. Alors tout le monde serait content. Le premier ministre, qu’il soit conservateur ou libéral. sera responsable de la nomination des nouveaux membres de la Chambre de la Fédération et non les premiers ministres pro- vinciaux. Ces membres, en effet, seront à Ottawa et relèveront du premier ministre. Je vous demande si les pouvoirs énumérés par le premier ministre sont des pouvoirs dont nous jouissons déjà ou pour- raient facilement nous être accordés par la procédure de modification? M. Lederman: Le Sénat a, aujourd’hui, le pouvoir de refuser tout projet de loi provenant de la Chambre des communes. C’est un pouvoir assez étendu, évidemment, et un pouvoir encore plus étendu que celui que détiendrait la Chambre de la Fédération. Le sénateur Denis: Croyezwous que ce pouvoir est trop étendu‘? M. Lederman: Le Sénat actuel a, au cours de son histoire, exercé son pouvoir sobrement et soigneusement, Vous soulevez certainement des questions importantes. Maisje n’ai pas suffi- samment réfléchi pour pouvoir les commenter. Ce serait un peu présomptueux de ma part, de siéger ici et de faire des observations sur certains des points que vous soulevez. Le Gouvernement du Canada devrait sérieusement considérer la façon dont la seconde Chambre, s’il y a changement, entrera en fonction. 1l devrait étudier la question et décider s’il y aurait lieu que le changement se fasse en une ou plusieurs étapes, ct s’il s‘agit de plusieurs étapes… Le sénateur Denis: Pourriezwous nous donner votre avis à ce sujet’? M. Lederman: J’aimerais voir un projet précis à ce sujet. Il est difficile de faire des observations de façon abstraite. Il m’est difficile de répondre à plusieurs de ces questions parce que mes connaissances dans ce domaine sont limitées et inadé» quates à bien des égards. Je crains qu’il serait présomptueux de ma part de commenter en détail sur ce que vous avez dit. Le sénateur Smith (Colchester): Monsieur le président, je désire me reporter à l‘article 96 du projet de loi qui traite des inégalités régionales. J’aimerais demander au témoin s’il n’y aurait pas une manière définie de l’inclure, s’il y a lieu, et d‘indiquer que le fait même qu’on l’ait inclus ici témoigne de ce qui pourrait se produire à la suite de conférences fédérales-provinciales. Comme le sénateur Robichaud se souviendra, ce sujet a été débattu dans ce contexte et soulevé pour la première fois au cours d’une des dernières conférences présidées par M. Pear» son. M. Pearson avait écrit aux provinces pour leur demander dïndiquer les sujets qu’ils désiraient inscrire à l’ordre du jour. Une province a soulevé ce point. Cétait la première fois que la {T’en} agenda. At that time it received full discussion. As a result of that, it kept increasing its prominence and recognition as an important subject until it appeared, if you look back, in the Victoria Charter, in one form or another. We now sec it again, and although 1 have not checked with the draftsmen yet, I suspect it probably covers equalization as well as what is normally thought of as being included in regional disparities. l should like to point out something that illustrates what can happen at the federal-provincial conférences. In Mr. Pearson’s latter years as Prime Minister, he appointed, with the consent of the First Ministers, a committee called the Tax Structure Committee which functioned very efficiently over a consider- able period of time and produced what is the basis of the present equalizatiou formula that is related to tax»paying ability. and so fortli. l suppose this seems more like a lecture than a question, but I really want your view on whether there is a more definitc waycf ensuring the protection that this kind of provision is obvfously intcnded to give to the people who need it. Professor Lederman: lfI remember correctlymand [cannot put my finger on it at this moment—there is a provision in these proposais whereby federalvprovineial arrangements respecting equalization payments and similar types of pay- mcnts cannot be changed, and that these agreements must be maintained for a definite period, They cannot be changed without notice by the central government. There is that much assurance proposed that l do not think has been proposed before. Senator Forsey: Clause 99. Senator Robichaud: You revicw it every five years. Professor Lederman: Yes, every five years. Senator Smith (Colchester): That would be under the head- ing of things like equalization, l think, contributions to health plans, post-secondary éducation and tliings of that nature. Professor Lederman: Yes. Senator Smith (Colcliester): Except for equalization. I do not think that would be eovered by clause 96. Professor Lederman: I think perhaps it is eovered by clause 99, in the sense that you would get agreements for definite terms which would be binding on all governments, iucluding the Government of Canada for that term. Senator Smith (Colchester): That is thc contract to pay money, which would be equalization, which is first a contract and then becomes a statute. However, that is only a portion of the problem of regional disparity. Professor Lederman: Of course. Senator Smith (Colchester): And therefore only a portion of vthat seems to be eovered under the heading used here of Constitution 9-8-1978 [Traduction] question figurait à l’ordre du jour. A ce moment-là, elle a été étudiée à fond. Par conséquent, elle a pris de plus en plus d’ampleur et d’importance jusqu’à ce qu’elle soit traitée, si vous vous en souvenez, dans la Charte de Victoria sous une forme quelconque. Nous le voyons encore ici, et même si je n‘ai pas encore vérifié avec les rédacteurs, je crois qu’il sera probablement aussi question de la péréquation, que l‘on rattache générale- ment aux disparités régionales. Taimerais faire ressortir un point qui démontre bien ce qui peut se produire lors des conférences fédérales-provinciales. Au cours des dernières années où M. Pearson a été premier ministre, il a nommé, avec l’assentiment et le concours des premiers ministres provinciaux, un comité chargé d‘étudier la structure fiscale qui a très bien fonctionné durant une assez longue période et qui a établi lcs fondements de la formule actuelle de péréquation qui tient compte de l’aptitude de chacun à payer des impôts etc. Jïmagine que cela ressemble plus à un discours qu’à unc question, mais j’aimerais connaître votre avis sur la question. Y a-t-il une meilleure façon d’assurcr la protection que ces dispositions veulent donner a ceux qui en ont réellement besoin? M. Lederman: Si je me souviens bienu-et je ne peux la retrouver pour l’instant——il y a une disposition dans ces prcpo» sitions visant à faire respecter les ententes fédérales-provincia- les sur les versements de péréquation de même que‘ sur les autres types de versements et à maintenir ces ententes pour une période déterminée. Elles ne peuvent être modifiées sans avis préalable du gouvernement central. Je ne crois pas qu’une telle disposition ait été proposée auparavant. Le sénateur Forsey: L’article 99. Le sénateur Robichaud: 1l y a révision quinquennale. M. Lederman: C‘est cela. Le sénateur Smith (Colchester): Cc serait sous le titre de dispositions comme celles se rapportant à la péréquation, je crois, ou aux contributions au régime d’assurance santé ou à l’enseignement post-secondaire, par exemple. M. Lederman: Oui. Le sénateur Smith (Colchester): Exception faite de la péré- quation, je ne crois pas que l’article 96 traite de cette question. M. Lederman: Je crois que peut-être l’article 99 traite de cette question eu ce sens qu’il y aurait des ententes pour des périodes déterminées qui lieraicnt tous les gouvernements, y compris le gouvernement du Canada pour cette période. Le sénateur Smith (Colchester): Il s’agit d’un contrat auto- risant le versement de fonds publics, en tenant compte de la péréquation, c’est-à—dire que c’est d‘abord un contrat qui devient loi par la suite. Cependant, ce n‘cst qu’une partie du problème des inégalités régionales. M. Lederman: Évidemment. Le sénateur Smith (Colchester): Et par conséquent, cc n’est qu’une partie de ce qui semble être souligné ici sous le titre US ne ire nt ui 2s. er .es ez tle de [Taxi] regional disparities. l guess what l am asking is: Have you, with your very great and acknowledged expérience in this constitutional field, thought of any more definite way of making it a responsibility of government to take seriously the question of regional disparity in itself, apart altogether from equalization? Professor Lederman: I confess that l have not thought of anything beyond what is proposed here, that when a federal- provincial agreement is made and the province with which it is made relies on it and arrangés to play its part in what it has been agreed to do, then both parties should be held to the agreement for the period specified in the agreement. As far as the Constitution is concerned, l do not see how you could do much more than that, because the matter of attempting to diminish regional disparity is so complex; it is something that has to be attacked on so many fronts. l would suggest that all you can expect from the constitution are some general guide- lines and some general principles such as the principle in clause 99 that federahprovincial agreements once made have to be lived up to for the term specified. Mr. Cowling: Clause 99 has some teeth in it, but if l understand Senator Smith’s point it is that clause 96 may be a fine, ringing déclaration, but where are the teeth in it? Senator Smith (Colchester): l guess l haven‘t got aeross the concept of regional disparity as it has occupied my mind for a long while, and that is really a very much larger subject than the question of making equalization payments or of contribut- ing money towards post-secondary education, although it is all part of it. Professor Lederman: I am from Saskatchewan. Senator Smith (Colchester): That is what I thought. Professor Lederman: I lived many years in Nova Scotia, and it is only in the last twenty years of my life that l have lived’ in Ontario, so l think l do know what you mean by regional disparity. However, l do not think it is amenable to treatment by provisions especially entrenched in the Constitu- tion itself. l think it takes a complex of govcrnmcnt polieies over a great range of fields, which policies, insofar as they require law, get the law from ordinary statutes; with revenues it is the comparative revenuewaising powers and the wisdom of your economic schemes and advisers. l don’t think these things are amenable to treatment in a constitution. Senator Smith (Colchester): No. The most you can do is impose an obligation on the states, or provinces, or countries which are governed by their constitution to take due note of it in many respects. Let us return to equalization. In some countries there is a spécifie formula enshrined in their constitutions which requires thc payment of equalization where thc conditions cf the for- mula are met. I am thinking of Gcrmany and Australia, for instance. In Australia they have a commission whose duty it is to assess thc problem of equalization and décide who gets what Constitution [Traduction] dînégalités régionales. Voilà ma question: avez-vous, grâce à votre vaste expérience dans le domaine constitutionnel, trouvé une meilleure façon plus définitive de lier le gouvernement de façon à ce qu’il considère sérieusement la question même des inégalités régionales, mise a part la péréquation’! M. Lederman: J’avoue que je n‘ai rien trouvé de mieux que ce qui est proposé ici. Lorsqu‘il y a entente fédérale-provinciale et que la province adopte des mesures pour respecter ses obligations, les deux parties devraient être liées par cette entente pendant la période spécifiée. En ce qui concerne la Constitution, je ne vois pas comment on pourrait faire davan- tage, parce que la lutte contre les inégalités régionales est une question très complexe et doit être menée sur bien des fronts. A mon sens, tout ce qu’on peut espérer de la Constitution, ce sont certaines lignes directrices générales et Certains principes généraux tels que le principe de l’article 99 visant à faire respecter les ententes fédérales-provinciales pendant la période spécifiée. M. Cowling: L‘article 99 est assez énergique. Si je com- prends bien le sénateur Smith, l’article 96 constitue une fort belle déclaration, mais quelle portée réelle peut-elle avoir? Le sénateur Smith (Colchester): l’ai Fimprcssion de ne pas avoir bien fait comprendre ma façon de concevoir les disparités régionales, Cette question me préoccupe depuis longtemps et il s’agit réellement de beaucoup plus que de verser des fonds selon la péréquation ou de contribuer à Fenseignement post- secondaire, même si tout cela en fait partie. M. Lederman: Je viens de la Saskatchewan. Le sénateur Smith (Colehester): C’est ce que je croyais. M. Lederman: J’ai vécu de nombreuses années en Nouvelle- Écosse, et ce n’est que depuis vingt ans que ÿhabite en Ontario; alors je sais bien ce que vous entendez par disparité régionale. Cependant, je ne crois pas que ce problème soit susceptible d’étre réglé par des dispositions intégrées au texte constitutionnel lui-même. ll me semble préférable d‘adopter une série de politiques gouvernementales visant une vaste gamme de domaines où les politiques, dans la mesure où elles découlent de la loi, relèvent des statuts ordinaires. Lorsquïl s’agit du revenu, les politiques dépendent des pouvoirs compa» ratifs d’imposition, de Popportunité des programmes et de la sagesse des conseillers économiques. Je -ne crois pas que ces questions soient susceptibles d’être réglées dans le texte même de la Constitution. Le sénateur Smith (Colchester): Non. Vous pouvez tout au plus obliger les états, les provinces ou les pays qui sont gouvernés par leur constitution à tenir compte de ces facteurs. Revenons à la péréquation. Certaines constitutions contien- nent une formule précise prévoyant le versement de paiements de péréquation dans les cas où les conditions de la formule sont satisfaites. Je pense entre autres à l’Allemagne et à l’Australie. L’Australie a chargé une commission spéciale d’évaluer les problèmes de péréquation et de décider de la répartition des [Texl] and so on. Do you see any difficulty with that kind of thing being set out in a constitution? Professor Lederman: l believe the Australian Grants Com» mission is dealt with in the Constitution. However, l am not an expert on that and on how well it has functioned. There might be something that could be done in that direction, but l must say that l have not made u study of it so l am afraid l cannot offer anything more useful. ‘ Senator Smith (Colchester): Thank you very much. Senator Mcllraith: My remarks perhaps arise out of the discussion flowing from thc questions by Senators Marshall and Neiman. Our discussion today has been very wide-ranging and interesting, We have dealt with the legislative process, the Crown and the Governor General; we have dealt with the Senate; we have dealt with the Supreme Court, something new in interpreting the législation; we have dealt with a charter of rights and freedoms. As one who has been around Parliament for a while in one capacity or another, and quite a while in the House of Com» mons, l have always regarded the ultimate protection of our freedoms in Canada as being wrapped up and involved in part of the whole theory of responsible government through the elected members of the people in the House of Continuons. That is where the centre of the protection, in my view, must remain, even although we put a charter of rights and freedoms in the new Constitution. The ultimate protection lies in keeping the government of the day responsible to the people through the elected représentatives. That part of the subject has not been discussed, as I see it, and indeed is not dealt with very much in Bill C-60. l want to ask you for a general comment on this. You may or may not wish to make it. Within the last ten years we have taken away the control of expenditures from the House of Commons. That was done by amending the rules of the House of Commons, a matter undoubtcdly within its jurisdiction, not only within Parliament’s jurisdiction, but within the jurisdic- tion of one part of Parliament. They now go automatically to a great series of committees and then they come back to the House of Commons for a very limited number of hours. The former practiee of the House of Commons being able to examine the administration of the government and hold the ministers individually answerable as individual members has been done away with, which was undoubtcdly within the jurisdiction of the House of Commons. Coincidental with that there has been a change in the committee system and the appointment of committees. Now, no longer are committee members appointed and controlled by the House of Commons; they are replaced by the various whips of the parties, and thc House of Commons has the right, although it is no longer the practice, to appoint and replace the individual persons. It is done by the whip en say-se, without notice and from day to day. The third thing which has coincided with those two has been a cabinet committee system whereby all cabinet business goes first to a committee of cabinet rather than to thc cabinet, so Constitution [Traduclion] paiements. Croyezwous qu‘il serait difficile de fixer un tel régime dans le texte même d’une constitution. M. Lederman: Je crois que Fexistence de la Azistralian Grants Commission est prévue dans la Constitution. Cepen- dant, je ne suis pas un expert et je ne sais pas si ce système fonctionne bien. Nous pourrions peut-être agir en ce sens. mais je dois dire que je n’ai pas étudié la question et je ne peux malheureusement pas vous être plus utile. Le sénateur Smith (Colchester): Je vous remercie. Le sénateur Mcllraith: Mes remarques découlent peut-être de la discussion relative aux questions posées par les sénateurs Marshall et Neiman. Notre discussion d’aujourd’hui a touché a de nombreux sujets et elle s’est avérée très intéressante. Nous avons parlé du processus législatif, de la Couronne, du Gouverneur général, du Sénat et de la Cour suprême dans le cadre d’une nouvelle interprétation de la loi. Nous avons parlé aussi de la charte des droits ct des libertés. Les divers postes que j’ai occupés, ainsi que mes manda ‘ à la Chambre des communes m’ont permis de suivre de près les travaux du Parlement et j’ai toujours cru que la protection des libertés au Canada était indissociable du principe d’un gouver- nement responsable par l’entremise des représentants élus par le peuple à la Chambre des communes. C’est avant tout à eux qu’il doit appartenir de protéger nos droits, mente si nous constitutionnalisons une charte des droits et des libertés. Pour être assurés de cette protection, il faut que lc gouvernement au pouvoir soit comptable devant le peuple par l’entremise de ses représentants élus. ll me semble que cette partie du sujet n’a pas été discutée, et on en parle très peu dans le bill (>60.

J’aimerais connaître votre opinion. ll se peut que vous ne
vouliez pas vous prononcer. Au cours des dix dernières zinnées,
nous avons vu la Chambre des communes perdre le contrôle
des dépenses. Cela s’est fait en modifiant le règlement de la
Chambre des communes, qui était compétente à le faire,
puisque cette décision relevait non seulement de la compétence
du Parlement, mais aussi de celle d’une de ses parties consti-
tuantes, Les députés participent maintenant à un grand
nombre de comités puis ils reviennent a la Chambre des
communes pour quelques heures. Par le passé, la Chambre des
communes pouvait examiner l’administration du gouvernement
et tenir chaque ministre comptable en tant que député indivi-
duel; cette pratique a été discontinuée, elle relevait pourtant
sans aucun doute de la compétence de la (Zhambre des
communes.

En vertu d’un raisonnement analogue, on a aussi modifié le
système de comités et la procédure de itominatioit des mem-
bres. Maintenant, les membres des comités ne sont plus
nommés et contrôlés par la Chambre des communes. lls sont
remplacés par les leaders des partis, et la Chambre des com-
munes a le droit, même si cela ne se fait plus, de nommer et de
remplacer les membres individuels. C’est le leader qui prend
ces décisions sans donner de préavis, au jour le jour. A

A la même époque, on a effectué un troisième changentent
en créant un système de comités du Cabinet en vertu duquel
toutes les affaires du Cabinet sont d’abord étudiées par un

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9-8-1978 Constitution V 3 :67

{Taxi}

that the minister does not present a matter to cabinet and have
il dealt with there; it is automatically presented, in every
instance, t0 a cabinet committee, with the consequent result,
on that latter point particularly, that there has been a rather
effective and swceping transfer of power from the individual
cabinet ministers in relation to their dcpartments, if you note

those three things, to the Pritne Minister.

We have not examined that subject, and l doubt if it is
within our tcrtns of reference, but in any event thcrc is no
referenee to il in the bill, that I can sec, and there is no way
that we can get at it. Yet if we arc to deal with parliamentary
reform, parts of Bill C—60 dealing with parliamentary reform
are more signifieant and far-reaching. Have you any comment
as to thc general conccrn I have on this subject?

Professor Lederman: Well, senator, I concede in relation to
yourself and to everybody else in this room that you people
know a great deal morc about the details of the parliamentary
process in this house and in the other house than l do, and this
is one good example ol » it, I am convinced at this moment that
what you say is right, and l think the most important thing l
have learned today is that the House of Commons and the
cabinet system themselves should not be free of detailcd
serutiny in this rcview of the Constitution that is being under-
taken; and, as l say, the only comment that l am qualified to
make is that what you have said and what others have said
convinces me that both thc House of Commons and the
cabinet system ought to be carefully scrutinized as part of this
process of review.

The Chairman: l would like to reassure Senator Mcllraith
about its being within our terms of reference. There is no
problem about that al all.

Senator Grosart: Perhaps I could ask Professor Lederman
some questions about the list of topics, to use his own term,
which starts on page l and carries over on to page 2. Could I
ask you, professor, if you regard this list, which you have
numbered 1 to 6, as representing the order of importance in
which you see the necessity for action on these topics’? I think
you indicated that the first three might be regarded as priority
items in your order.

Professor Lederman: I regard the first three as the priority
items. « fhat is right.

Senator Grosart: And thc others are more or less in priority
order as well?

Professor Lederman: The others are important, but not of
the same order of importance in meeting the constitutional
erisis in the country as the first three.

Senator Grosart: Would you say then that this should be the
necessary order of procedure in amending the Constitution, in
the sense that these three problems should bc resolved before
proceeding to any other measure of constitutional change?

[Traduction]

comité du Cabinet et non plus directement par le Cabinet.
Ainsi. le ministre ne renvoie plus une question directement au
Cabinet pour qu’il Fétudie. Dans tous les cas, chaque question
est automatiquement présentée au comité du Cabinet, Ces
trois changements, et en particulier le dernier, ont entraîné un
transfert efficace et extensif de pouvoirs; ceux»ci sont passés
des mains des ministres du Cabinet, chacun ayant un porte—
feuille, â celles du premier ministre.

Nous n’avons pas encore examiné ce sujet et je doute que
cela fasse partie de nos attributions, mais, en tout état de
cause, je tiens à vous dire que le bill ne contient aucune
disposition à ce sujet et qu’il n’y a aucune façon que nous
puissions débattre cette question. Si, toutefois, nous devons
étudier la réforme parlementaire, les parties du bill O60 qui
traitent de la réforme « parlementaire sont beaucoup plus signi-
ficatives et d’une plus grande portée. Avezwous des eotntnen-
taires à faire sur Finquiétude générale que j’éprouve a ce
sujet?

M. Lederman: Eh bien, sénateur, je concede que vous et
toutes les autres personnes dans cette pièce connaissez beau-
coup plus que moi les détails du processus pïtricntcltltlitc de
cette Chambre et de Pautre, comme cet exemple le prouve. Je
suis actuellement convaincu que vous dites vrai et jc crois que
la chose la plus importaitte que j’ai apprise ‘aujourd’hui est le
fait que la Chambre des communes et le Cabinet devraient eux
aussi faire Fobjet d’une étude détaillée dans le cadre de la
réforme constitutionnelle que l‘on entreprend actuellement. En
outre, comme je l’ai déjà dit, 1c seul commentaire que je suis
apte à faire est que vos propos ainsi que ceux d’autres person»
nes m’ont convaincu que la Chambre des communes et le
Cabinet lui-même devraient être examinés à fond dans le cadre
de cette refonte.

Le président: faimerætis rassurer le sénateur Mellraith: cela
entre bel et bien dans nos attributions. Il n’y a aucun problème
à ce sujet.

Le sénateur Grosart: Je pourrais peubétre poser au profes-
seur Lcderman certaines questions au sujet de la liste des
matières à débattre, pour reprendre ses propres termes, qui
commence à la page l et se continue à la page 2. Puis-je vous
demander, professeur, si vous avez numéroté cette liste, de l â
6, selon l’ordre d’importance des questions a débattre? Je
pense que vous nous avez annoncé de vive voix que les trois
pretniers sujets pouvaient être considérés selon vous comme
questions prioritaires.

M Lederman: En effet, les trois premiers points sont des
questions prioritaires dans mon optique.

Le sénateur Grosart: Les autres sont donc placés ainsi plus
ou moins selon leur ordre de priorité?

M. Lederman: Les autres sujets sont importants, mais ne
jouent pas un rôle aussi essentiel que lcs trois premiers dans le
règlement de la crise constitutionnelle qui sévit au pays.

Le sénateur Grosart: Diriez-vous alors qu‘il faudrait suivre
cet ordre de procédure pour modifier la Constitution, en
d‘autres termes que ces trois problèmes devraient être réglés
avant d’aborder une autre mesure de changement constitution»
nel?

[Texr]

Professor Lederman: Yes, 1 think that is essentially my
position. In other words, 1 do not agree with the order that the
government of Canada has set up. l think the provinces are
going to make it clear that they want the problem of the
division of powers faced up to right away, and 1 agree with
that.

Senator Grosart: Would it follow then from that that you
would not agree with the apparent intention of the government
at one time, at least, to proceed on a temporal basis with Phase
land Phase 11?

Professor Lederman: 1 do not particularly like the Phase 1
and Phase l1 seheme. 1 really do not think it is workable, and
indeed my views on constitutional amendment mean that it is
not workable.

Senator Grosart: Would you care to comment on the possi-
ble consequences of failure of the parties coneerned to reach
agreement on Phase 11, or the essentials of Phase l1, if Phase 1
had already been proceeded with unilaterally in the federal
Parliament‘? Would you see very substantial problems arising

if that were to happen?

Professor Lederman: 1 certainly would. This is just a politi-
cal judgment as a citizen, but if the government of Canada
proeeeded with what it calls its Phase 1 without substantial
agreement from the provinces, it would mcan that they would
be going forward in the face of considérable opposition and
dissent in the provinces, and that would stir things up to the
point where Phase 11 would certainly be all thc more difficult.

Senator Grosart: Would you go so far as to say that the
statement that has been made, that section 91.1 of the British
North America Act gives the jurisdictional power to the
Parliament of Canada to make amendments that are suggested
in Phase 1, might be modified hy the suggestions that have
been made that, for example, the Supreme Court of Canada,
the Senate, tlie Monarcliy, are all subjects in which the
provinces are concerned, and that these deal with thc “privi-
lèges” of the provinces as that word is used in section 91.1?

Professor Lederman: The amending power by ordinary stat-
ute of the Parliament of Canada is to be found in section 91.1:

91.1 The amendment from time to timc of the Constitu»
tion of Canada, except as regards matters coming within
the classes of subject by this Act assigned exclusively to
the Legislatures of the provinces, or as regards rights or
privileges by this or any other Constitutional Act granted
or secured to the Legislature or the Government of a
province, . . .

Senator Grosart: The “rights or privileges”»—that is what 1
am concerned about.

Professor Lederman: 1 would make two arguments in favour
of a narrow construction of what “Constitution of Canada »
means there. The rights and privileges of the provinces are
certainly involved in renovating the second chamber, and are
certainly involved in the head of statc for all purposes of the
act. So that is the basis of my opinion wherein 1 differ from

Constitution

{Traduction}

M. Lederman: En effet, c’est essentiellement ce que je
pense. En d’autres termes, je n‘approuve pas l’ordre fixé par le
gouvernement du Canada. Je pense que les provinces vont
préciser quelles désirent qu’on aborde le problème de la
répartition des pouvoirs tout de suite, et je les approuve sur ce
point.

Le sénateur Grosart: Cela signifie-t-il que vous n‘êtes pas
d’accord avec le gouvernement qui désire au moins s’attaquer
aux deux premières phases sur une base temporaire?

M. Lederman: Le plan de la phase 1 et de la phase 2 ne me
plaît pas particulièrement. Je ne le trouve pas réalisable et
mon opinion sur la réforme constitutionnelle s‘appuie vérita-
blement sur ce point.

Le sénateur Grosart: Pourriez-vous nous expliquer ce qui
pourrait se produire si les parties en cause ne réussissaient pas
a conclure un accord sur la phase 11 ou fessentiel de la phase
l1, advenant que le Parlement fédéral ait déjà mis en oeuvre
unilatéralement la phase l? A votre avis, cela entraînerait-il de
graves problèmes?

M. Lederman: J’en suis certain. 1l ne s’agit que d‘un juge-
ment politique que je formule en tant que citoyen, mais si le
gouvernement du Canada amorçait la première phase sans être
parvenu auparavant à un consensus non équivoque avec lcs
provinces, il aurait a faire face à une opposition considérable
de la part des provinces qui inontreraient leur mécontente-
ment. Les choses senvenimeraient tellement qu’il serait sûre-
ment plus difficile d’amorccr la phase 1l.

Le sénateur Grosart: lriez-vous jusquîx dire que la déclara-
tion voulant que l’article 91.1 de l’/\cte de 1’/\mérique du Nord
britannique confère au Parlement du Canada le pouvoir juri-
dictionnel d‘apporter les modifications proposées a la phase I,
pourrait être modifiée par les propositions qui ont été formu-
lées, par exemple que la Cour suprême du Canada, le Sénat et
la monarchie sont des sujets qui concernent les provinces et
que les modifications proposées mettent en cause les privilèges
des provinces, vfaprès le sens donné à ce terme a l’article 91.1?

M. Lederman: Voici ce que l’article 91.1 mentionne au sujet
du pouvoir de modifier la Constitution par Pintermédiaire
d’une loi ordinaire du Parlement du Canada:

La modification, de temps a autre, de la Constitution du
Canada, sauf en ce qui concerne les matières rentrant
dans les catégories de sujets que la présente loi attribue
exclusivement aux corps législatifs des provinces, ou en ce
qui concerne les droits ou privilèges accordés ou garantis,
par la Constitution du Canada au corps législatif ou au

gouvernement d’une province . . .

Le sénateur Grosart: .le me préoccupe surtout des droits ou
privilèges.

M. Lederman: faimerais soulever deux arguments en faveur
d’un sens étroit donné à Vexprcssion «Constitution du Canada»;
aux fins de la loi, la modification des structures de la deuxième
Chambre ainsi que la notion de chef d’État relèvent sûrement
des droits et des privilèges des provinces. C’cst ce que je pense
vraiment ct c’est sur ce point que je ne suis pas d’accord avec

[Texl]
what the government of Canada is saying about its constitu»
tional powers.

Senator Grosart: Has that interprétation cvcr been tcsted, to
your knowledge, in the courts?

Professor Lederman: No, it has never been testcd, to my
knowledge, in the courts. lnsofar as the Supreme Court of
Canada is concerned, 1 think you are under a different section
and that is section 101. That simply says:

101. The Parliament of Canada may, notwithstanding

anything in this -Act, from Time to Time provide for thc

Constitution, Maintenance, and Organization ofa Gener-

al Court of Appeal for Canada, . ..
So when we speak of changing the Supreme Court of Canada,
although the provinces are vitally concerned, 1 am afraid thc
BNA Act is clear that an ordinary federal statute could doit;
that is t0 say, it could change the membership or change the
method ofappointment. But on the matter of the head of state
and the rénovation of the second chamber, 1 agrée with you.
You are talking about rights and privilèges belonging t0 the
législature or the government of a province, and anyway, 1 do
not think that thc rights and privilèges of the legislature or the
government of a province, or the powers of a province, should
be thought of apart from the people of the province. lt is, after
all, the government of thc people of the province. and 1 take a
broad view of what it means.

Senator Grosart: lt is certainly not apart from the powers of
the législature. We are so often confronted by a statement by
the federal government that the government of such-and-such
a province has agreed to something, when the jurisdiction is
not, by sections 91 and 92 of the BNA Act, given to the
government at all, but to the legislature. l think Quebec is the
only province that has lionourcd that, in any important matter,
by referring it to the legislature, rather than merely writing a
letter to the Prime Minister of Canada saying, “We, as the
government, agree” to sometliingwwhich seems to have no
constitutional or legal effect whatever.

I was interested in the discussion that took place on your
statement regarding the failure of the Senate to act s0 as to
protect fully provincial and, by inference, 1 think, minority
rights. Were you referring then, really, to the great expectru
tions of the role of the Senate at the time of Confédération,
that it would actually becomc the champion of provincial
rights’? Was that thc purpose of your comment?

Professor Lederman: 1 think you are right, sir. Probably,
out of my knowledge of Canadian history, this is what lay
bcliind my statement as much as anything else. There were
igreat expectations, and they have not been fulfilled.

Senator Grosart: Would you agree, sir, with the comment
that is sometimes made, that thc Senate did not in faet
cxercise that function because of the effect of certain decisious
of the Judicial Committee of the Privy Council’?

Constitution 3 : 69

[Traduction]
ce que le gouvernement du Canada a dit au sujet de ses
pouvoirs constitutionnels.

Le sénateur Grosart: Selon vous, les tribunaux ont-ils déjà
eu à se prononcer sur cette interprétation?

M. Lederman: Non, cette interprétation n’a jamais été
examinée par les tribunaux. En ce qui concerne la Cour
suprême du Canada, je pense qu’il s’agit d’un article différent,
soit l’article 101 qui est ainsi libellé:

101. Nonobstant, toute disposition du présent acte, le
Parlement du Canada pourra, à Foccasion, pourvoir à la
constitution, au maintien et a Forganisation d’une cour
générale d‘appel pour le Canada,
Ainsi lorsqu’on parle de modifier la Cour suprême du Canada,
bien que les provinces soient concernées d’une manière vitale,
j’ai bien peur que l’Acte de I’Amérique du Nord britannique
ne précise clairement qu’une loi fédérale ordinaire pourrait
modifier le nombre des membres ou changer la méthode de
nomination, Mais en ce qui concerne la question du chef
d‘État et celle du renouvellement de la deuxième Chambre, je
suis d’accord avec vous. Quant aux droits et privilèges ou
pouvoirs qui appartiennent à Passemblée législative ou au
gouvernement d’une province, je ne crois pas qu’on doive en
traiter comme des réalités extérieures aux citoyens de la
province. Après tout, le gouvernement n‘cst-il pas le représen-
tant des citoyens de la province, et ce, dans un sens très
général. f
Le sénateur Grosart: On ne peut certainement pas le disso-
cier des pouvoirs de Passemblée législativepPourtant, nous
entendons si souvent le gouvernement fédéral déclarer que tel
ou tel gouvernement provincial a accepté de participer a un
programme fédéral, alors que ce celui-ci ne rélève pas de la
compétence qui lui est accordée en vertu des articles 91 et 92
de FAANB mais bien de celle de l’asscmblée législative. Je
crois que la province de Québec est la seule à respecter ce
principe, se référant constamment aux droits de la législature
pour toute question importante, plutôt que de s’en tenir à
écrire au premier ministre du Canada pour lui dire qu’elle
accepte, comme gouvernement, ses conditions, attitude qui
semble n’avoir aucune conséquence sur le plan constitutionnel
ou juridique.
l’ai porté intérêt à la discussion qui a suivi votre déclaration
où vous prétendiez que le Sénat n‘avait pas agi de façon à
protéger pleinement les droits des provinces, et par là, les
droits des minorités. Songiezwous vraiment alors aux grands
espoirs que fondaient les les Pères de la Confédération sur le
rôle du Sénat, à savoir qu’il se ferait effectivement le défenseur
des droits provinciaux? Était-ce bien là le sens de vos propos?

M. Lederman: Je crois que oui, monsieur. Étant donné ma
connaissance de l’histoire canadienne, c’est fort probablement
ce que j’ai voulu dirc. La Confédération a fait naître de grands
espoirs, et ils ne se sont pas concrétisés.

Le sénateur Grosart: Seriez-vous d’accord, monsieur, avec
ceux qui prétendent parfois que le Sénat n’a pas rempli son
rôle en raison des conséquences de certaines décisions du
Comitéjudiciaire du Conseil privé’?

[Texl]
Mr. Cowling: Thinking of you, Senator Grosart, l askcd that
this morning.

Senator Grosart: Oh, did you? l am sorry.

Senator Forsey: Most cf this was eovered this morning
pretty adequately, l thought, though it is good to have it again,

Senator Grosart: Well, l think we are getting a slightly
different statement, for the record, than l am told we had
before.

Professor Lederman: Well, sir, as l did explain tliis morn»
ing, I think the Judicial Committee and the Senate behaved as
tliey did, historically, quite independently of eaclt other. The
judicial Committee was not that good a protector of minority
rights either. lt did strengthen the legislative power of the
provinces, or it did take the broadcr view of what the powerv
conferring significance of the phrase “propcrty and civil
rights » was. Starting out in 1867, you simply had the phrase
“property and civil riglits“ versus the “federal trade and
commerce” phrase, and it was up to the courts establish some
kind of boundary between those two phrases. The Privy Coun-
cil did perhaps lean towards provincial powers, but as one of
the great authorities on our government, Dr. J.A. Corry has
said, tlie Privy Council probably was riglit in ltonouring, as it
did, the regionalism and the pluralism uf Canada. They went
about as far as it was necessary to go, politically. The Privy
Council, he found, was just about right. You will find that in
his Law Society lecture in March, in Toronto, entitled, “The
uses of the Constitution”.

Senator Grosart: There are many opinions contrary to that.

Professor Lederman: Oh, of course.

Senator Grosart: On another matter—and this will be my
final question for the moment, Mr. Chairman,——l was interest-
ed to find that you, sir, where as entltusiastic as you appear t0
be in the paper you gave us about the entrenchment of
freedoms and rights in section 6, 7, 8 and perhaps 9. You say
that clause 25 makes it clear that none of the specified rights
and freedoms would be unlimited.

Professor Lederman: Yes.

Senator Grosart: Is entrenchment, in this sense, any more

‘than window dressing if, undcr certain circumstances, such as

are outlined in clause 25, where the public health, peace and
security conflict with other rights and freedoms, any of these
so-called entrenched rigltts and freedoms can be abridged by
ordinary law, whether federal or provincial? Is entrenchment,
in those circumstances, any more than window dressing?

Constitution

9-8-197?

[Traduction]
M. Cowling: En songeant à vous, sénateur Grosart, j’ai posé
cette question ce matin.

Le sénateur Grosart: Est-ce vrai? .le m’excuse,

Le sénateur Forsey: Cette question a déjà été abordée en
grande partie cc matin et de façon fort complète, je crois, bien
qu’il ne soit peut-être pas mauvais que nous Fabordions à
nouveau, ‘

Le sénateur Grosart: Eh bien, je crois que dans le compte
rendu, la formulation de ma question sera un peu différente, à
ce qu’on ma dit, de la question qui a été posée un pcu plus tôt.

M. Lederman: Monsieur, comme je l’ai effectivement explin
qué ce matin, je crois que le comité judiciaire du Conseil privé
a agi, comme il l’a toujours fait, plutôt indépendamment du
Sénat, et vice versa. Le comité judiciaire n’a pas non plus été
un aussi bon protecteur des droits des minorités qu’on ne
l’entend généralement. Il a effectivement renforcé le pouvoir
législatif des provinces, ou il a donné plus de portée à l’expres-
sion «propriété et droits civils». A l’origine, en 1867, on avait
simplement les expressions «propriété et droits civils» et
«échanges et commerce», pour définir des champs réservés
d’une part au provincial et d’autre part au fédéral, et on
laissait aux tribunaux le soin de fixer la frontière entre les
deux. Le Conseil privé a peubêtre été plus enclin à favoriser
les pouvoirs provinciaux, mais un des plus éminents experts de
notre gouvernement, le M. J. A. Corry estimait que le ‘Conseil
privé avait probablement eu raison de respecter, comme il l’a
fait, le régionalisme et le pluralisme du Canada. Le Conseil
Privé est allé aussi loin qu’il était nécessaire de le faire
politiquement. A son avis, le Conseil privé avait eu tout a fait
raison. Vous trouverez cette remarque dans le texte de confé«
rence qu’il a prononcée devant la Law Society en mars, à
Toronto, conférence qui était intitulée «The Uses of the
Constitution».

Le sénateur Grosart: ll y en a beaucoup qui pensent le
contraire.

M. Lederman: Oh, bien sûr!

Le sénateur Grosart: Dans un autre ordre d’idéc—et ce sera
ma dernière question pour le moment, monsieur le président—

j’ai constaté avec intérêt que vous êtes aussi enthousiaste que

vous semblez l‘être dans le mémoire que vous nous avez remis
sur la guarantie constitutionnelle des libertés et des droits dont
traitent les articles 6, 7, 8 et peut-être 9. A votre avis, l’article
25 stipule clairement qu’aucun de ces droits et libertés ne
seront illimités.

M. Lederman: C’est exact.

Le sénateur Grosart: En ce sens, cette garantie constitution-
nelle n’est-elle pas qu’unc façade, si, dans certaines circons»
tances, dont celles décrites à l’article 25 où il est dit quc

certains droits et libertés ne doivent pas nuire à la santé
publique, à la paix et à la sécurité, cesdits droits et libertés
peuvent être restreints par une loi ordinaire, soit provinciale
soit fédérale’? Dans ces circonstances, cette garantie constitu-
tionnelle n‘cst-elle pas qu’une façade’?

[Yexl]

Professor Lederman: With respect, sir, I do not think it is
that black and white. The reason l like clause 25 is that l think
lt i5 honcst.

Senator Grosart: lt is, of course

Professor Lederman: And it warns people that they must
not take these specified rights and freedoms, the equal protec»
tion of the law, and so on, as being without any qualification
whatever. because there is no system of government anywhere
that has ever been able to make a list of rights of that kind
without any qualification whatever.

ln the United States they do not spell out these things.
Therc is no clause 25 there. Nevertheless, the Supreme Court
has found it necessary to, in effect, put in a clause 25, and they
have done so for all that, when you concede that there has to
be quite a bit of room for ordinary statutory modification of
these rights and privileges, there is, l think, considérable
protection for them because a court is going to be in a position
to say, “Thus far and no farther with your modifying statv
utcs”; and from the point of view of safeguarding rights,
whether individual or collective, this does something morc for
the citizen that if there were no Bill of Rights at all. l do like
clause 25, because it is at the same level of general expression
as the expression of positive rights, and it warns people not to
be too literal in their expectations; but l think they are entitled
to have some real expcctations of protection, and l think the
Supreme Court of the United States, the Supreme Court of
Canada, and the court of the European Économie Community
are demonstrating these days that there is something there.

Senator Grosart: Do you find any difficulty in reconciling
clause 23 with clause 25? l am quoting from memory, but
clause 23 seems to say quite clearly, that they cannot be
abrogated by législation, whereas clause 25 seems to say they
can. l am nota lawyer.

Professor Lederman: l think that clauses 23 and 25 have to
bc read together. Clause 23 means, l think,-that there is a
presumption in favor of freedom of expression. lt has to be
very strong bcfore the court will accept a limitation under
clause 25, so to speak.

Senator Connolly (Ottawa West): lt might be better that
way.

Professor Lederman: lt would bc better if it were put that
way; l think you are quite right.

Senator Grosart: That was really my point, because it does
not really say that at all. Someone may présume it was the
intention to say that, but it does not say it.

Professor Lederman: You are quite right. There is a strange
contrast between clause 23 and clause 25, and it could be
uliminated without harm to what is being attempted.

Senator Connolly (Ottawa West): Adjusted.

Professor Lederman: Or adjusted, yes.

Senator Smith (Colchester): That seems to be a modern
[rend in drafting. They say you cannot do something, andthcn
they go along and say “but yes, you can ».

Constitution 3:71

[Traduction]

M. Lederman: Sauf votre respect, je ne crois pas qu’on
puisse aussi facilement trancher la question. J’aime l’article 25
parce qu’à mon avis, il est honnête.

Le sénateur Grosart: Naturellement qu’il l’est!

M. Lederman: Et il met le citoyen en garde de ne pas
considérer que ces droits et libertés, tout comme Pégalité
devant la loi, et ainsi de suite, sont sans limites, car aucun
régime de gouvernement, où quc ce soit, n’a jamais réussi à
dresser une liste de ce’genrc de droits sans leur imposer
certaines restrictions.

Aux États-Unis, on ne précise pas ce gcnrc dc choses. ll n’y
a pas non plus d’article 25. Chez nous, la Cour suprême a juge’
que cet article était nécessaire et elle en a ordonné la rédac»
tion; même si l’on admet qu’il est parfois nécessaire de res-
treindre ces droits et privilèges par des lois ordinaires, je crois
que ceux-ci sont relativement bien protégés car le tribunal
pourra toujours s’élevcr contre les lois modificatriccs; ct du
point de vue de la garantie des droits, qu’ils soient individuels
ou collectifs, Findividu demeure beaucoup mieux protégé,
malgré toutes ces restrictions que s’il n‘y avait aucune Décla-
ration des droits. J’aime l’article 25 parce qu’il affirme des
droits tout en invitant les citoyens a ne pas les prendre trop a
la lettre. Il reste que ces derniers sont en droit d’espérer qu’ils
seront vraiment protégés; telle est du moins l’opinion de la
Cour suprême des États-Unis, de la Cour suprême du Canada
et du tribunal de la Communauté économiquegeuropéenne.

Le sénateur Grosart: Éprouvez-vous des difficultés à conci-
lier les articles 22 et 25? Je cite de mémoire, mais il me semble
que l’article 23 semble stipuler assez clairement quc ces droits
ne peuvent être supprimés par voie législative tandis que
l’article 25 semble stipuler le contraire. Je ne suis pas avocat.

M. Lederman: Je crois qu’il faut lire de pair lcs articles 23
et 25. Le premier signifie, jc crois, qu’on présume qu’il y a
liberté d’expression. Il faut d‘excellentes raisons pour que le
tribunal accepte des restrictions aux termes de l’article 25, je
dirais.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): C’est peut-être
mieux de cette façon.

M. Lederman: Ce serait mieux si on l’exprimait dc cette
façon; je crois que c’est assez juste.

Le sénateur Grosart: C’est vraiment la où je voulais en venir
parce que ce n’est vraiment pas ce que dit cet article. On peut
présumer que c’est ce que l’article voulait dire, mais ce n’est
pas ce qu’il dit.

M. Lederman: C’est juste. ll y a un contraste étrange cntre
l’article 23 et l’article 25 et on pourrait l‘éliminer sans trop
nuire a ce qu’on essayait de faire.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Le modifier.

M. Lederman: Oui, le modifier.

Le sénateur Smith (Colchester): Cela semble être une ten-
dancc moderne en rédaction. Dire que vous ne pouvez faire
telle chose et quelques lignes plus loin exprimer l’opinion tout
à fait contraire.

[T exil

Mr. Cowling: Professor Lederman, l was wondering wheth»
er, in your opinion, after entrenchment, clause 23 would mcan
that Parliament would be prevented from removing any law
from the opération of the Charter of Human Rights by adding
a section saying that it was to operate notwithstanding the
Charter of Human Rights. ln other words, could Parliament
make the décision? l am talking about after entrenchment, of
course. These provisions will be in effect before entrenchment.

Professor Lederman: After entrenclrment there would be no
question of the power of Parliament to do that. Parliament
would be subject to these sections.

Mr. Cowling: So that is an example of where these provi-
sions in this bill are a little stronger insofar as the Bill of
Rights is concerned, than are the provisions cf the present bill.

Professor Lederman: Yes. ln thc present Statutory Bill of
Rights of 1960 there is the provision that if the statute recites
that it is to operate notwithstanding the Canadian Bill of
Rights, then it is not subject to the Bill of Rights. There is no
équivalent of that here. I do not know whether or not in the
intermediate stage they maintained it.

Mr. Cowling: I do not think so. In the intermediate stage, 1
presume it would be the same sort of situation as you have
with the present bill.

Professor Lederman: So that “notwithstanding” clause
belongs to the ordinary statutory version of the Bill of Rights
and apparently it is not proposed at all here. lt would, of
course, nullify special entrenchment, because you cannot have
special entrenehment and then put in a clause like that.

Senator van Roggen: Mr. Chairman, l have a supplemem
tary on this point. What bothers me, coming back to clause 6,
are the words dealing with personal rights and property rights,
which are protected under the American constitution. I am not
an authority, but my understanding is that if you must be
deprived of your property, you must, under the American
system, be given proper compensation under their “due proc-
ess » clause. Here it says you will not be deprived of your
property “except in aceordance with law »; that appears toward
the end of clause 6.

Mr. Cowling: We had an interesting explanation of that
yesterday from the government witnesses. The explanation was
that they had used the expression “in accordance with law” in
connection with the enjoyment of property rather than “the
due process of law » expression, which they use in connection
with life and liberty, because of the expérience under Ameri-
can jurisprudence. There the only expression, as l understand
it, is the “due process of law” expression. Courts had found,
for example, that certain regulating bodies had not allowed
sufficient return on capital to certain investors, on the basis of
that provision in their Bill of Rights, and se advisedly that
distinction was made in Bill C-60 in order to get around that,
and, indeed, to enable limited terms ofw

Senator van Roggen: Compensation.

Constitution

94.1973;

{Traduction}

M. Cowling‘. Monsieur Lederman, je me demandais si, à
votre avis, après la constitutionnalisation, l’article 23 signifie
rait que le Parlement ne pourrait soustraire aucune loi de
l’application de la Charte canadienne des droits et libertés en
ajoutant un article stipulant qu’elle s‘appliquerait nonobstant
la Charte canadienne des droits et des libertés. Autrement dit,
le Parlement pourrait-il prendre ce genre de décision‘? Je veux
naturellement dire après la ccnstitutionnalisation, car avant, ce
genre de dispositions peut fort bien s’appliquer.

M. Lederman: Après la constitutionnalisation, la réponse ne
fait aucun doute: le Parlement serait assujetti à ces articles.

M. Cowling: ll s‘agit donc d’un exemple où ces dispositions
du bill sont un peu plus fermes du moins en ce qui concerne la
Déclaration des droits que les dispositions du bill actuel.

M. Lederman: Oui. Dans la Déclaration canadienne des
droits de 1960 on dit que toute prévoyant qu’elle s’appliquerait
nonobstant la Déclaration canadienne des droits elle n’y sera
pas assujettie. Il n’y a rien de semblable dans le bill à l’étude.
Je ne sais pas si une telle disposition a été maintenue a Pétape
intermédiaire.

M. Cowling: Je ne crois pas. Â l‘étape intermédiaire, je
suppose qu’il s’agirait de la même situation qu‘avec le bill
actuel.

M. Lederman: Donc, cet article de «dérogation» se retrouve
dans la version réglementaire ordinaire de la Déclaration des
droits et n’est apparemment pas proposé iei. Il annulerait
naturellement la constitutionnalisation spéciale, parce qu’on ne
peut recourir a une eonstitutionnalisation spéciale et ajouter
ensuite un article comme celui-la.

Le sénateur van Roggen: Monsieur le président, j‘ai une
question supplémentaire à poser. Ce qui m’ennuie—et je
reviens à l’article 6—vce sont les mots se rapportant aux droits
personnels aux droits de propriété, lesquels sont protégés dans
la Constitution américaine. Je ne suis pas un spécialiste, mais
d‘après ce que je comprends, si vous devez être privé de votre
propriété, vous devez, en vertu du système américain, être
compensé aux termes de leur article relatif aux procédures
légales. On stipule dans la présente loi que vous ne serez privé
de votre propriété «que conformément à la loi;» cela semble
répondre à Vobjectif de l’article 6.

M. Cowling: Des témoins du gouvernement, ont donné, hier
une explication intéressante à ce sujet. On nous a dit qu’on
s’était servi de Pexpression «conformément à la loi» lorsqu’il
yagissait de la jouissance d’une propriété et de Fexpression
«application régulière de la loi», lorsqu’il {agissait de droit à la
vie et à la liberté, en raison de la jurisprudence américaine.
Dans ce cas, si j’ai bien compris, la seule expression à utiliser
est «Papplication régulière de la loi.» Les tribunaux ont décou-
vert, par exemple, que certains organismes de réglementation
n’avaient pas accordé un remboursement de capital assez élevé
à certains investisseurs, en se fondant sur cette disposition (le
la Déclaration des droits; voilà donc pourquoi on a jugé bon du:
faire cette distinction dans le Bill O60, afin de contourner la
difficulté et, de fait, permettre certaines formes limitées de . . .

Le sêtrateut‘ van Roggen: Compensation.

ies

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de.
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sion
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inc.
isér
2eu-
tion

leve

9-8-1978 ‘ 4 Constitution H 3 :73

[Texz]

Mr. Cowling: Confiscation even, l suppose, by using the
words “in accordance with law”.

Senator van Roggén: Yes; so you pass a statute and do not
pay the proper compensation and you stipulate it in the
statute. .

Professor Lederman: This would permit that, and you are in
the hands of thc statute; that is right. You may have had an
explanation of this yestérday, but there is the whole question
of whether you can stop planning legislation——zoning by laws
and that sort of thing—with a property clause of this kind.
There have been terrific problems about thc management of
property and development in citiés as result of that interpreta«
tion of the American clause.

Senator van Roggen: l could give you a dozen examples of

‘ provincial législation stéaling péople’s property. They are more

guilty than the federal.

The Chairman: l know that Senator Godfrey would like to
react tu that, but l won‘t let him.

Senator Forsey: Mr. Chairman, l might perhaps be allowed
to make one or two comments on one or two things that have
been said, if only to lead up to the question l want to put to
Professor Lederman. It is, l think, to be noted that in clause
53(2) there is provision specifically for the Governor General
to refuse a dissolution of Parliament. Here I find myself for
once pleading the case of the government on the bill. Anothcr
case where l might do it, l thinkwand I do it with great
diffidence, in view of Professor Lederman’s eminence—is on
the question of whether the things he speaks of are rights and
privileges guarantecd to the législature or the government of a
province. l don‘t see, frankly, that the constitution of the
Senate has anything whatsoever to do with the législature or
the government of a province. l agrec that the point hé makes
about the way this thing ought to be done is very sound, but l
am inclined to think there is more to be said for the govern-
ment légal experts’ view on this than Professor Lederman is
willing to allow. I cannot see that the constitution of the
Senate or, for that matter, the monarchy, though of immense
importance to the province, vitally affecting them, are, in faet,
eovered by the languagé of 91.1. This is merely a statement of
dissent by somebody who is ex hyporhesi not really qualified to
dissent from thc opinion of an éminent constitutional lawyer.

Now, l want to raisé a question also about this business of
the Senate representing provincial intérests. I venture to think
that one reason why the Senate has not taken a very strong
line in many instances about provincial interests is that its
expected powers and functions in that respect have been, to a
large extent, usurped by provincial representation in the cabi-
net. You’vc got the represntativés of the provinces sitting in
the cabinet whooping it up for provincial intérests in dominion
legislation-«legislation of dominion jurisdiction. They have, to
some considérable degree, I think, pre-émpted what was
expected to be thé function of the Senate. After all, the
federalization of the cabinet was foreseen by Christopher
Dunkin, but he was one of the ardent opponents of Confédéra-

[Traduction]
M. Cowling: Confiscation même, je suppose, en irtilisant
Yexpression «conformément à la loi».

Le sénateur van Roggen: Oui; vous adoptez donc une loi, ne
versez pas la compensation appropriée et le stipulez dans cette
dernière.

M. Lederman: On est en effet à la merci de la loi, c’est vrai.
Vous en avez peut-être eu une explication hier, mais toute la
question est de savoir si l’on peut laisser tomber toute forme de
loi permettant la planification concernant par exemple le
zonage et comportant des dispositions sur les biens immobi-
liers. Cette interprétation de la loi américaine a fait surgir des
problèmes redoutables de gestion des biéns et dïirbanisme.

Le sénateur van Roggén: Je peux vous citer une douzaine
d’exemples de gens qui sont dépossédés de leurs biens en vertu
des lois provinciales. Les autorités provinciales sont plus cou-
pables que lé gouvernement fédéral.

Le président: Je sais que le sénateur Godfrey aurait son mot
à dire, mais je ne vais pas la laisser faire.

Le sénateur Forsey: Monsieur le président, permettez-moi
de dire quelques mots sur un ou deux points qui ont été
soulevés, et cela me mène à la question que je voulais poser a
M. Lederman. A mon avis, il convient de noter que le paragra-
phe 53(2) contient une disposition précisant que le gouverneur
général peut refuser la dissolution du Parlement. Une fois de
plus, je suis en train de défendre le point deivue du gouverne-
ment. Je le ferai éncore, jc pense, et avec grande prudence en
raison dé la grande compétence de M. Lederman; je voudrais
savoir s‘il faisait allusion aux droits et privilèges accordés à
Passcmblée législative ou au gouvernement d‘uné province? Je
ne vois vraiment pas en quoi la constitution du Sénat concerne
l’assemblée législative ou le gouvernement d’une province. Je
reconnais que son point de vue sur la façon dont devraient se
dérouler les événements se justifie, mais je suis enclin a croire
que les juristes du gouvernement auraient plus de choses à dire
â ce sujet que né le leur permettrait M. Lederman. Je ne vois
pas en quoi le paragraphe 91.1, qui porte sur la langue, vise
également la constitution du Sénat, ou la monarchie, ques»
tions, il est vrai, revêtent une grande importance pour les
provinces et qui les touchent essentiellement. Mais ce ne sont
là que les divergences de vué dé quelqu’un qui raisonne à partir
d’hypothèses et qui n’est réellement pas qualifié pour contre-
dire un éminent spécialiste du droit constitutionnel.

Jé voudrais maintenant poser une question à propos de la
représentation des intérêts provinciaux par le Sénat. J’ose
penser qu‘une des raisons pour laquelle le Sénat n’a pas, â
maintes reprises, défendu avec vigueur les intérêts provinciaux
est que les représentants provinciaux au sein du Cabinet ont
usurpé dans une grande mesure ses pouvoirs et ses fonctions à
cet égard. Les représentants de provinces, qui siègent au
cabinet, défendent les intérêts des provinces au moment de
Félaboration dés lois fédérales, [ois de ressort fédéral. A mon
avis, ils se sont, dans une large mesure, accaparés de fonctions
qui doivent en principe revenir au Sénat. Après tout, Christo»
pher Dunkin a prévu la fédéralisation du cabinet, mais il était
l’un des plus ardents adversaires de la Confédération. Je pense

3:74

[Texz]

tion. The provincialization of the cabinet in the beginning was
regarded, l think it is safe to say, as somewhat provisional,
something that we would get over in a little while when the
country had grown together, but it did not turn out that way.

Now, the next thing I want to say about this provincial
representation-«and I am sure Senator Argue can speak more
eloquently on this, because he has done so—is that l think it is
worth noting that in the last couple of sessions we have had
several marked examoles of the Senate standing up for region-
al and provincial interests. One occasion was two sessions ago
when we had a bill which would have implemented an interna-
tional convention which dealt with the rights of creditors of
airlines to seize aircraft, or something of that sort. It came
before the Transport and Communications Committee. We
looked at it and we said, “This is beyond the power of
Parliament,” and we consulted with the attorneys general of
the provinces. They all agreed with us, so we moved that the
bill be not further proeceded with.

This is one of three instances in the last 40 years when this
has been done. We have never thrown out a bill in the last 40
years. Three times we refused to proceed, and this was one of
them. That was a support, a protection of provincial intérests,
and it worked. The government dropped the thing.

Then there were various agricultuaral measures where I
think the Senate, through its Agriculture Committee and by
the decisions it has adopeted by way of amendments, has done
a great deal to look after the regional interests of prairie
farmers. I see Senator Argue frowning. I hope that does not
indicate dissent.

The Chairman: He is a humble man.

Senator Forsey: I think l am expressing inadcquately what
he has said better elsewhere.

Then there were the Maritime Code bill which Senator
Smith (Colchester) and others of us will remember very
vividly. This came up in what is technically called a blank and
imperfect form from the House of Commons, and those words
are a signal instance of English understatement. It was a
dreadful mess, every lawyer in the house agreed. It was
particularly a matter of concern to the coastal provinces, most
especially the Atlantie provinces. The Senate, as we all know,
proceeded to make 83 amendments, one of which was to knock
out the perfectly fantastic proposal that the sole port of
registry for vessels in Canada be, of ail places under the blue
dome of Heavcn, Ottawa. A landlubber’s bill if ever there was
one!

These are some instances in which the Senate, quite recent-
ly, has, in my judgment, stood up for and protected, and
effectively protected, regional intérests.

Senator Smith (Colchestcr): Did you forget the grand
design for Air Canada we rejected‘?

Constitution

[Traduction]

que l’on peut dire sans crainte que la provincialisation du
cabinet était considérée au début comme provisoire, comme un
élément dont nous pourrions nous débarrasser après Funifica-
tion du pays, mais les choses ne se sont pas passées ainsi.

Je voudrais maintenant aborder un autre point à propos de
cette représentation provinciale, et je pense que le sénateur
Argue pourrait en parler avec plus d’éloquence, car il l’a déjà
fait, et je suis sûr qu‘il pourrait le faire encore. Rappelons
qu’au cours des deux dernières séances, le Sénat a, à plusieurs
reprises, défendu les intérêts régionaux et provinciaux. La
première fois, c’était à lavant-dernière séance, lorsque nous
avons examiné un projet de loi qui ziurait mis en vigueur une
convention internationale donnant aux créanciers des compa-
gnies aériennes ce droit de faire saisir lïtvion, ou quelque chose
de ce genre. Cette question a été soumise à Pattention du
Comité des transports et des communications. Nous l‘avons
étudiée et nous nous sommes dit qu’elle ne relevait pas du
Parlement, nous avons ensuite consulté les procureurs géné-
raux des provinces. lls partageaient tous notre point de vue,
nous avons donc proposé de cesser de l’étudier.

Cc fait ne s‘est produit que trois fois en quarante ans! Nous
n’avons jamais rejeté un projet de loi au cours des quarante
dernières années. Il n‘y a eu que trois cas où nous avons refusé
de poursuivre Yétudc d’un projet de loi, et celui dont je viens dc
parler en était un. Nous nous efforcions de défendre et de
protéger les intérêts provinciaux, et nous y avons rét si. Le
gouvernement a laissé tomber faffairc.

Ensuite, on nous a présenté diverses mesures agricoles que
notre comité de l’Agrieulture a modifiées pour défendre les
intérêts régionaux des agriculteurs des Prairies. .le vois que le

sénateur Argue fronce les sourcils. J’espère que ce n‘cst pas en
signe de dissentiment.

Le président: C’cst un homme modeste.

Le sénateur Forsey: Je crains de ne pas bien exprimer ce
qu’il a mieux dit ailleurs.

Il y a eu ensuite le projet sur le code maritime que le
sénateur Smith (Colchester) et d’autres d’entre nous se rappel-
lent très bien. Il venait de la Chambre des Communes, conte-
nait ce qu’il est convenu d’appeler des vices de formemct
encore n’est-ce là qu’un euphémismew-Cétæiit un terrible
fatras! Tous les juristes de la Chambre étaient d’accord sur ce
point. Cétait une question qui préoccupait surtout les provin-
ces littorales, et plus particulièrement celles de l’Atlantique.
Comme nous le savons tous, le Sénat a commencé par apporter
83 modifications, dont l‘unc visait à supprimer un article
complètement absurde qui proposait que le seul port d’enregis-
trement des vaisseaux au Canada soit, croyez-le ou non…
Ottawa! Cette idée ne pouvait germer que dans la cervelle de
gens qui n’ont jamais été marins‘. . , .

Voilà des cas où le Sénat a récemment, je crois, parlé en
faveur des intérêts régionaux et il les a effectivement protégés.

Le sénateur Smith (Colchester): Vous souvenezwous du
grand projet que nous avons rejeté a propos d‘/\ir Canada?

)LlS

isé
de
de
Le

que
les
: le
2 Cil

9-8-1978

[Texl]

Senator Forsey: l had forgotten that one. How far that
affected regional intérests directly, l wouldn’t be too sure. l
pieked out these three conspicuous examples with which l am
personally familiar. l was, unfortunately, perforée through no
will of my own, absent from the committee during most of the
discussion on the Air Canada bill.

Turning to another thing, I mention the faet that the
Governor General does retain the power of rcfusing dissolu-
tion. But, let‘s look a little more closely at clause 53. lt looks to
me as if this is the one reserve power which he is spccifically
given. If you turn to clause 35, of course, you have that the
federation shall be governed by the Constitution and “by the
conventions, customs and usages hallowed by it”. There is no
équivalent in the French text for “hallowed by it”, it simply
says; “les conventions, coutumes et usages”——period.

But now where does this leave us, particularly when you go
on to the extraordinary and radical proposal that if the Prime
Minister doesn’t advise dissolution or is refused dissolution,
then he can say he should be invited to form another adminis»
tration? Well, of all things under the blue dome of Heaven!
Here is a man who has been so thoroughly discredited by the
House of Commons, they have refused him confidence, and tlie
Governor General has, in effect, said to him, “You can’t have
another dissolution, » for one reason or another, possibly “
because you just had one a month ago; you can’t very well
expect to get another dissolution, so I refuse it.” The Prime
Minister, under the hypothetical circumstances, could then
say, “Well, that is all right, then. I won’t resign. if you don’t
want to give me a dissolution, l suggest that l be invited t0
form a new government. » If you take any notice of the
marginal note, it says:

—to invite him or her..i. or another person (e.g. the
leader of the Opposition}-

Well, this is a most subversive proposal, because onc of the
things that has absolutely been settled now in Great Britain,
and l would have thought se here also——and l have authority
for this in Sir Ivor Jennings-is that when a government is
defeated in the House of Commons on a motion of censure or
want of confidence or something that it considers tantamount
to that, it must either resign or ask for dissolution. lf it resigns,
or if it is refuscd dissolution and resigns in conséquence, as it
probably would, then that is the end. lt has absolutely no right
to continue in office or to suggest another government. lt is the
duty, the constitutional duty of the Crown, by constitutional
convention, to send for the Leader of the Opposition. lf, of
course, the Leader of the Opposition says he ean’t do anything,
then there might conceivably be a leader of a third party to
whom the Governor General might then turn. There is a
certain area ofdiscretion there, perhaps.

Now, here we gct on to questions that arc much controvert-
ed questions on constitutional usage, which illustrate the
danger of trying to put into tlie fundamental text of law
matters on which there is great uneertainty and leaving them
to be decided by a court, a good many of whose members may

Constitution 3 :75

l Traduction]

Le sénateur Forsey: Oui. Je ne sais pas dans quelle mesure
cela a touché directement les intérêts régionaux. J‘ai choisi ces
trois exemples flagrants que je connais personnellement. Mal-
heureusement, j’ai été obligé de m’absenter du Comité pendant
presque toute la discussion sur le projet de loi concernant Air
Canada.

Pour passer à un autre sujet, je signale que le gouverneur
général conserve le pouvoir de refuser de dissoudre le Parle-
ment. Mais examinons de plus près l’article 53. Il me semble
que ce soit le seul pouvoir de réserve qui lui soit spécifiquement
accordé. Bien entendu, si l’on considère l’article 35, il y est
stipulé que la Fédération est gouvernée par la Constitution et,
dans la version anglaise, “by the conventions. customs and
usages hallowed by it . . . Il n’y a pas déquivalent à Pexpres-
sion “hallowed by it” dans la version française. On y dit
simplement: «les conventions, coutumes et usages.»

Qu’est-ce a dire, au juste, surtout si l‘on considère fhypo-
thèse vraiment extraordinaire et radicale selon laquelle le
premier ministre, s‘il ne demande pas la dissolution ou si
celle-ci lui est refusée, pourrait prétendre qu’on peut l’inviter à
former un autre gouvernement? Cela me dépasse. En effet,
volà un homme qui a perdu la confiance de la Chambre des
communes, qui a fait l’objet d’un vote de défiance et à qui le
gouverneur général a dit: «Je refuse de vous accorder la
dissolution» pour une raison ou une autre, «peut-être parce que
vous en avez déjà obtenu une il y a un mois et qu’il n’est pas
raisonnable d‘cn demander une autre. Je vousîla refuse donc».
Dans ces circonstances hypothétiques, le premier ministre
pourrait alors déclarer: «Très bien, je ne démissionnerai pas.
Vous m’ave7. refusé la dissolution et par conséquent, je propose
qu’on m’invite à former un nouveau gouvernement». Si vous
regardez les notes en marge, vous pourrez y lire:

»lui demander… ou à quelqu’un d‘autre, comme le
leader de l‘opposition—

Cest une proposition subversive parce que l’une des choses qui
ont été définitivement réglées en Grande-Bretagne, et j’aurais
pensé que c’était également le cas ici, je le tiens de Sir Ivor
Jennings, c‘est que lorsqu’un gouvernement subit une défaite à
la Chambre des communes à la suite d’une motion de défiance
ou d’un manque de confiance ou encore d’une autre mesure qui
revient au même, il doit ou bien donner sa démission ou
demander la dissolution. S’il démissionne, ou si l‘on lui refuse
la dissolution et qu’il fini par démissionner, comme il se doit,
c’est la fin. Le gouvernement n’a absolument pas le droit de se
maintenir au pouvoir ou de proposer de former un autre
gouvernement. C’est le devoir, le devoir constitutionnel de la
Couronne au terme des ‘conventions constitutionnelles, de
s‘adresser au leader de Popposition. Si, bien entendu. le leader
de l’opposition se dit incapable de faire quoi que ce soit, le
gouverneur général peut alors s’adresser au chef d’un troisième
parti. ll y a sans doute la une certaine marge de manoeuvre.

Nous nous penchons actuellement sur des questions très
controversées concernant l’usage constitutionnel qui illustre
bien les dangers qu’il y a à essayer de fixer dans un texte de loi
fondamental des questions à Pégard desquelles il subsiste une
grande incertitude, questions qui devront être réglées par les

[Taxi]
have very little political experience. That is not what they are
put on a court for.

There are other reserve powers of the Crown which scem to
nne extremely important. l will give you a couple of illustra-
tions of them. One is the power which Sir John Kerr exercised
in Australia when the government was to be left absolutely
without moncy to carry on most of thc activities of the
government for months at a time, and thc Prime Minister
refused either to rcsign or to ask for dissolution, either a
simple or a double dissolution. Sir John dismissed him. There
is nothing here about the power of dismissal. The Governor
General, apart from the right to refuse dissolution of Parlia-
ment, appears to be pretty well kept in the hands of the
cabinet, gagged and bound. lt says, “The cabinet has the
management and direction of the Government of Canada . . .
.” [t does not say, “shall be charged with” as advisers of thc
Crown, but states “shall have the management and direction ».

Well now, to take another thing, people raise the problem of
what would happen if the present Parliament were to expire
simply by efflux of time on July 31 next, when would it be
legally necessary to have an election’? Could the government
continue without an election for any appreciable period’? l
think the answer is yes, it could. It would havc to have an
election in time for a new Parliament to meet by July 30,
1980. In other words, it would have to have an election by
virtue of the law and the Constitution probably some time in
May, 1980. Howevcr, between July, 1979, and May, 1980, it
could proceed to govern without Parliament, without an elec-
tion—-I am talking about the shcer law of the thing as 1 see
it——finding inoney by means of Governor GeneraVs special
warrants under section 53 of the Financiai Administration
Act, which has been used over and over again for months at a
time to the tune of hundreds of millions of dollars. What
would prevent that kind of thing being done by an unscrupu-
lous government? 1 am not making any accusations about this
government, of which I am a supporter, but there is a possibili-
ty of it, and in a constitution you don’t want to leave things
wide open to unscrupulous people to manipulatc the thing.

It seems to me that the only guarantee you have against that
kind of thing now is the power of the Governor General at a
certain point to say to the Prime Minister, “Look, Prime
Minister, l can’t go on signing these special warrants, because
this is not normal, responsible, parliamentary cabinet govern-
ment. That means government by a cabinet with the support of
the majority of the House of Commons. The House of Com-
mons is dead and you are not advising me to call an election
for a fresh one. This can’t go on indefinitely.” At some point, it
seems to me, the Crown would have to step in.

Similarly, you havc got the kind of situation which might
arise after an indecisive election, where nobody has a majority
and the Prime Minister in office décides hc will just put off

[Traduction]
tribunaux dont la grande partie des membres n’ont peut-être
que très peu dexpérience politique. Ce n’est certes pas leur
rôle.

La Couronne conserve d‘autres pouvoirs de réserve que je
juge extrêmement importants. Laissez-moi vous en illustrer un
ou deux. Le premier est le pouvoir qu’a exercé Sir John Kerr
cn Australie lorsqu’il a été question que le gouvernement ne
dispose plus d’aucun fonds pour exercer ses activités pendant
de nombreux mois. Et lc premier ministre a refusé de démis-
sionner ou de demander la dissolution simple ou double du
Parlement. Sir John l‘a alors démis de ses fonctions. L’article
qui nous intéresse ne mentionne pas ce pouvoir. Les pouvoirs
du gouverneur général, mis a part le droit de refuser de
dissoudre le Parlement, sont strictement limités par le Cabinet.
En effet, l’article en question stipule: «le Cabinet dirige l’action
du gouvernement. . . » et non: «est chargé, en tant que conseil-
ler auprès de la Couronne», mais bien:« . . . dirige l‘aetion du
gouvernement.»

Abordons maintenant un autre problème. Aux termes de la
loi, quand faudrait-il déclencher des élections si le Parlement
actuel décide de continuer jusqu’au 3l juillet de l’année pro-
chaine qui est la date limite prévue? Le gouvernement pour-
rait-il continuer à fonctionner comme tel sans déclencher
d’élections pour une période assez longue’? Je crois que si. Il
serait tenu de déclencher des élections de manière à ce qu’un
nouveau parlement soit constitué au plus tard le 30 juillet
1980. En d’autrcs termes, une élection devrait être déclenchée
aux termes de la loi et de la Constitution vers le mois de mai
1980. Toutefois entre juillet 1979 et mai 1980, il pourrait
continuer de gouverner sans Parlement, sans élections et je
parle du point de vue strictement juridique, en obtenant des
fonds au moyen de décrets spéciaux du gouverneur général
émis en vertu de l’article 53 de la Loi sur Padministration
financière auquel on a cu recours à maintes reprises pendant
des mois et des mois au rythme de centaines de millions de
dollars. Qui pourrait empêcher un gouvernement peu scrupu-
leux d’agir ainsi’? Loin de moi l’idée d’accuser le gouvernement
actuel que ÿappuie entièrement, mais c’est une possibilité et
une Constitution ne doit contenir aucune échappatoire donnant
lieu à-des manipulations par des êtres peu scrupuleux.

Le seul moyen dont nous disposons pour empêcher ce genre
d’activités est actuellement le pouvoir qui permet au gouver-
neur général de déclarer au Premier ministre: «Je m’excuse,
monsieur le Premier ministre, mais je suis dans l’impossibilité
de signer ces décrets spéciaux, car ce ne sont pas la les
agissements d’un gouvernement parlementaire normal et res-
ponsable, d’un gouvernement qui, de plus, compte un Cabinet;
en d‘autres termes, un gouvernement dont le Cabinet conserve
l‘appui de la majorité à la Chambre des communes. La
Chambre des communes est dissoute à toute fin pratique et
vous ne m’avez pas demandé de déclencher des élections pour
en constituer une nouvelle. Cela ne peut continuer indéfini-
ment.» Il me semble qu’à un moment donné la Couronne serait
appelée à intervenir.

Nous devons aussi envisager la possibilité d’une élection où
aucun des partis n’obtiendrait la majorité et après laquelle le
Premier ministre en place déciderait de ne constituer un

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9-8-1978 Constitution 3:77

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meeting Parliament until he finds it eonvenient. l rcmember
after the election of 1963, when Mr. Diefcnbaker had come off
second, but nobody had a clear majority, Mr. McCook of the
Ottawa Journal called me on the telephone and said, “Eugene,
there’s a rumour here that John is just going to carry on for
some time without summoning Parliament. What is to prcvent
it?” I said, “What’s to prcvent it is the reserve power of the
Crown. He goes on month after month after month after
month with special warrants. At some point “wl don’t know
when it would be; how many grains make a heap?—— » the
Governor General would have to say, ‘l am sorry, Prime
Minister, l can’t go on with this, because you must advise me
t0 summon Parliament within a reasonable time’,” whatever
that is——public opinion would probably be some guide there—
“‘lf you are not prepared to give me that advice, I shall
dismiss you and call on Mr. Pcarsonï »

lt seems to me that these very valuable safeguards are left
completely out of the present bill, and the one thing we have
got in there to prevent the cabinet or the Prime Minister,
absolutely in some of these matters, is the right to refuse
dissolution, but it is coupled with this fantastic proposal, “Oh,
well, then call on me to form another government. Just see
how popular 1 am. The House of Commons has turned me
down flat. You say 1 have no right to a dissolution, but if you
don’t like me l suggest So-and-So and I suggest So-and-So »
and so on.

I should like Professor Lederman’s opinions on some of
those points. There is one other thing I should like his opinion
on if I may put it in one sentence, and that is the double
majority proposal in the new upper house on the linguistic
législation.

The Chairman: That is a good question, Senator Forsey.

Professor Lederman: Senator Forsey, you have proven that
you know a great deal more about this than 1 do, and you have
confirmed me in my misgivings about this clause. I would just
point out one thing. As 1 read the clause it only guarantees the
Governor General the right to refuse the first advice for a
dissolution. It is the second, the third and thc fourth advice for
a dissolution that would be the abuse.

Senator Forsey: It might be the first.

Professor Lederman: lt could be the first and he could
refuse that, but I do not think he is guarantced the second, or
the third or the fourth time. You can‘t tell; it is not clear. But
that is just a minor point.

Senator Forsey: That makes it worse.

[Traduction]

nouveau Parlement que lorsqu‘il le jugerait approprié. Je me
souviens du lendemain des élections de 1963 où M. Diefenba-
ker était arrivé au second rang et ou personne n’avait obtenu
de majorité absolue. M. McCook du Journal d‘Ottawa m’avait
alors téléphoné pour me dire: «Eugene, les rumeurs veulent que
John ait Pintention de continuer de gouverner pendant un
certain temps sans convoquer le Parlement. Qu’est-ce qui
pourrait I’en empêcher?» l’ai dit: «Ce qui peut l’en‘ empêcher
ce sont les prérogatives réservées â la Couronne. A supposer
qu’il continue à assumer le pouvoir pendant des mois et des
mois uniquement à coup d‘autorisations spéciales, il viendrait
un temps—j‘ignore quand cela pourrait se produire, quelle
goutte ferait déborder le vase—où le gouverneur général serait
forcé de dire: «Je suis désolé, monsieur le Premier ministc,
mais je dois faire cesser cette situation, Vous devez me recom-
mander de convoquer le Parlement dans un délai raisonnable,»
(bien des critères pourraient s’appliqucr, mais, en Poccurence,
celui de l’opinion publique serait probablement le plus valable)
«et si vous n’êtes pas prêt â le faire, je devrai vous retirer le
pouvoir et en confier Pexercise à M. Pearson».

Si je ne m’abuse, ces garanties, pourtant très valables, sont
entièrement absentes du présent projet de loi, et la seule
disposition qu’on y trouve visant à restreindre les pouvoirs du
Cabinet ou du Premier ministre, à certains égards de façon
absolue, c’est le droit qui y est conféré au gouverneur général
de refuser la dissolution, mais ce droit est accompagné de
Pincroyable possibilité qu’a le Premier ministre de dire: «Dans
ce cas, demandez-moi de former un autre gouvernement.
Voyons dans quelle mesure j’ai la faveur populaire. La Cham-
bre des communes m’a retiré sa confiance. Vous dites que je
n’ai pas le droit de dissoudre le Parlement, mais puisque vous
ne m’acceptez pas, je suggère ceci et cela» et ainsi de suite.

J’aimerais connaître |‘opinion de M. Lederman sur certains
de ces points. J’aimerais également avoir son opinion sur un
autre point que je voudrais exprimer en une seule phrase. Je
veux parler du système de la double majorité qu’on envisage
pour la nouvelle Chambre haute en matière de législation
linguistique.

Le président: Vous avez la une question intéressante, séna-
teur Forsey.

M. Lederman: Sénateur Forsey, vous nous avez prouvé que
vous connaissez cette question beaucoup mieux que moi, et
vous avez renforcé mes craintes concernant cet article. Je dirai
simplement que, de la façon dont je l’ai interprété, cet article
ne confère au gouverneur général que 1c droit de refuser la
première recommandation de dissolution. Ce qui serait abusif,
ce serait de lui conférer le droit de refuser la deuxième, la
troisième ou la quatrième recommandation de dissolution.

Le sénateur Forsey: Il pourrait en effet s’agir de la première
recommandation.

M. Lederman: C’est juste, il pourrait la refuser, mais je ne
crois pas qu’il ait le droit de refuser la deuxième, la troisième
ou la quatrième. On ne saurait dire, car ce n‘cst pas stipulé
clairement. De toute façon ce point nc revêt que peu
dîmportance.

Le sénateur Forsey: Je ne m’en inquiète que davantage.

[Taxi]

‘rofessor Lederman: l havc notliing to add to what you
have said, l agreé with it on clause 53 and the royal reserve
power.

With respect to the double majority provision in the House
of the Federation, as l have stated, l would much prefer, if
that kind of protection is necessary———and the judgment is that
as a matter of legislative procedure it should be necessarywto
make it a straight numerical two-thirds majority required in
the House of the Federation, and if you cannot get it then the
legislation fails. I think it would be unfortunate to divide the
parliamentarians of the second chamber into francophones and
anglophones for purposes of voting. l think some reference is
made historically t0 the period of the old Province of Canada,
1840 to 1867. lt is alleged that the double majority require-
ment was practised a good deal between Lowcr and Upper
Canada in those days, However, I do not think that stands up
very well to historical analysis, does it, Senator Forsey‘? There
are many instances of such issues where there was not a double
majority requirement. There really is no historical precedent
for this in our history.

Senator Forsey: No, but there are several pertinent things
that might be said about that. One is that there n’as a proposal
for a double majority, Canada East and Canada West, and
that was not simply French and English Canada; there was a
large English minority in Canada Easi. Furthermore, this was
simply a pet scheme of Sandfield Macdonald. lt was never
adopted and it was twice explicitly rejectcd by the Assembly of
the Province of Canada in 1856 and 1858; it was put to a vote
and it was defeated, resoundingly defeated, and thc journals 0l
the assembly have it there. l can produce the pages and thc list
of people who voted for and against on those two occasion. The
thing is just a fairy tale.

I might just add, as a maritimer in partibus infideliunz, of
course this concoction never had any validity at all for the
Atlantic provinces. People sometimes forget that the Dominion
of Canada is not just the Province of Canada writ large, as if
we were conquered by the Province of Canada. lt has no
relevance whatsoever, either, for the western provinces, abso-
lutely none, and the attempt to drag in by the ears something
that happened in the deadlocked Province of Canada before
Confédération as an excuse for some kind of jiggery-pokery
now is really lamentable, and ridiculous as well.

The Chairman: Does that mcan we may go on with another
question?

Senator Forsey: l got in two questions and a long oration. l

am sorry.

Senator Marshall: On a point of order. Professor Lederman
said he would like an elected Senate. In that case we would
never have had the expertise of Senator Forsey, because he
could never get elected.

Constitution

9444973

[Traduction]

M. Lederman: Je n’ai rien à ajouter à ce que vous avez dit.
Je suis d’accord sur la question des prérogatives réservées à la
Couronne, dont il est question à l‘article 53.

Quant a la disposition prévoyant la double majorité à la
Chambre de la Fédération, je répète que si ce genre de
protection est nécessaire—-—et il a été établi que, sur le plan de
la procédure législative, elle est effectivement nécessaire-je
préférerais de beaucoup qu’il soit stipulé qu’une loi ne peut
être adoptée que si elle obtient la simple majorité des deux
tiers a la Chambre de la Fédération. Je suis d’avis qu’il serait
déplorable de diviser la deuxième Chambre entre membres
francophones et membres anglophones lors de mises aux voix.
Sauf erreur, on fait état du système en vigueur à Pépoque de
Pancienne province du Canada. de 1840 à 1867. On prétend
qu‘à cette époque on a fréquemment eu recours au mode de la
double majorité entre le Bas-Canada et le HaubCanada.
Toutefois, je ne crois pas que ce système résiste à une analyse
historique très rigoureuse. N’est-ce pas, sénateur Forsey‘? Dans
bien des cas semblables, on a respecté la règle de la double
majorité sans qu’elle soit imposée. On ne trouve pas vraiment

de précédent de cette regle dans notre histoire.

Le sénateur Forsey: Non, mais on peut faire plusieurs
observations pertinentes a ce sujet. On a notamment déjà
avancé le principe de la double majorité avec d’une part l’est
du Canada et de Fautre, l’ouest et pas simplement pour le
Canada français et le Canada anglais, mais il existait une forte
minorité anglophone dans l’est. Par ailleurs, il s’agissait tout
simplement d’un des enfants chéris de Sandfield Macdonald,
mais son projet n’a jamais été adopté; il a même été rejeté
explicitement à deux reprises par Passemblée de la province du
Canada en 1856 et en 1858; il a été mis aux voix pour subir
une défaite retentissante d’ailleurs, comme en témoigne les
compte rendu des délibérations de Fassemblée. Je peux vous
montrer la page correspondante ainsi que la liste des gens qui
ont appuyé et de ceux qui ont rejeté le projet les deux fois. Cc
n’est donc qu’un beau rêve.

En ma qualité d’habitant des Maritimes, en partie infidèle à
sa patrie d’ailleurs, je pourrais ajouter que cette espèce de
panacée n’a jamais été le moindrement valable pour les provin-
ces dc l‘/\tlantique. On oublie parfois que le dominion du
Canada n’est pas seulement une Province du Canada élargie,
comme si nous avions été conquis par la Province du Canada.
Cela n’est cependant absolument pas valable pour les provinces
de l’ouest et c’est un jeu vraiment lamentable et ridicule que
d’essayer de se fonder sur des choses qui se sont produites dans
la Province du Canada, qui était dans une impasse, avant la
Confédération pour justifier certaines manigances.

Le président: Dois-je comprendre que nous pouvons passer à
une autre question?

Le sénateur Forsey: J’ai posé deux questions et l’ait un long
discours, Excusez-moi.

Le sénateur Marshall: finvoque le Règlement. Le profes-
seur Lederman a dit qu’il voudrait que les membres du Sénat
soit élus. Dans ce cas-là, nous n’aurions jamais pu profiter des
lumières du sénateur Forsey car il ne serait jamais parvenu à
se faire élire.

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ada.
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9»8-l978 H Constitution 3 :79

[Texl]
Senator Forsey: That wipes me off the map.

Senator Argue: l thought perhaps/they were going to draft
you as leader.

The Chairman: lt is just that the House of Commons wasn’t
worthy of him. If it had been the Senate, he would have been
elected.

Senator Forsey: Wait until next year and l am out of the
Senate. Perhaps I‘ll have another go.

Senator Yuzyk: Yesterday l had suggested in committee
that the new Canadian Charter of Rights and Freedoms
should include a list of basic duties of the Canadian eitizcn. l
happened to have on hand the new Constitution of the Soviet
Union, which has eleven articles dealing with the duties of
citizens. A copy was sent to me by the Soviet Embassy,
incidentally. The press reported this matter, stating that l
shocked my colleagues*which l doubt——by suggesting the
Soviet model in this respect. I do not advise copying the Soviet
model. l understand that the constitutions of the Fédéral
Republic of Germany, Switzérland and other democracies, and
also the Quebec Charter of 1975, l believe, list the duties of
citizens as well as the rights. Does Professor Lederman have
any opinion regarding the inclusion of the duties of citizens in
the new charter?

Professor Lederman: l think the new charter goes far
cnough. I would not want to carry on with the récitation that
you have in mind.

Senator Yuzyk: There is the principle that every right has a
corresponding duty or obligation, and that is not borne out in
this charter, is it?

Professor Lederman: It is not precluded, and I think you
can trust the courts to see that the freedoms and liberties are
not carried too far. Some of the rights and duties of citizens
are specified. For example, the right of all citizens to vote is
specified, Now l suppose one could do what is done in Aus-
tralia and go further and say that the citizen must vote. Not
only has a citizen the right to vote but he must vote and he will
be fined if he does not vote. The principal legal and constitu«
tional problem is to protect the citizen from the enormous
power of government and from the enormous power of large
organizations of one kind or another. As far as rights and
duties are concerned, l hope the citizen would construe the
rights to participate in the democratic process which are
specified here as duties and that he would participate in the
democratic process and thereby have some influence on his
own fate.

Senator Yuzyk: By and large, that is all that is implied, and
if the citizen wanted to participate-and I hope that in the
future Canadians will be enthusiastic in trying to read the
Constitution—hc might want to see if he has any duties too,
such as are already incorporated in some other constitutions
throughout the world. But l was wondering whether this might
not be taken into considération because in itself it is an
éducative process.

[Traduction]
Le sénateur Forsey: Me voilà liquidé!

Le sénateur Argue: Je pensais qu’on allait peut-être vous
proposer comme leader.

Le président: C’est peut-être tout simplement parce que la
Chambre des Communes n‘était pas digne de‘ lui. Il aurait
peutaêtre été élu pour le Sénat.

Le sénateur Forsey: Attendez un peu, Fannée prochaine je
ne serai plus au Sénat. Je tenterai peut-être ma chance une
nouvelle fois.

Le sénateur Yuzyk: Hier, j’ai dit que la Charte canadienne
des droits et libertés devrait comprendre une liste des devoirs
fondamentaux du citoyen canadien. l’ai justement sous la
main la nouvelle constitution soviétique qui consacre onze
articles aux devoirs des citoyens. Soit dit en passant, c’est
Pambassade de l’union soviétique qui m’en a fait parvenir une
copie. Les journaux ont dit qe j’avais offensé mes collègues, ce
dont je doute, en suggérant d‘imiter l’Union soviétique à cet
égard. Je ne parle pas de copier les soviétiques. Sauf erreur, on
parle aussi bien des devoirs que des droits du citoyen dans la
constitution de la République fédérale allemande, de la Suisse
et de certains autres pays démocratiques, ainsi que dans la
Charte du Québec de 1975. Qu’en pense le professeur
Lederman?

M. Lederman: .le trouve que la nouvelle charte va déjà assez
loin. Je ne voudrais pas vous faire dire tout ce que vous avez en
tête.

Le sénateur Yuzyk: En principe, à chaque droit correspond
un devoir ou une obligation, et on n’en parle pas dans cette
charte, n’est-ce pas?

M. Lederman: Ce n’est pas exclu, et je pense que vous
pouvez faire confiance aux tribunaux; ils veilleront bien à ce
que les citoyens n’abusent pas de leurs libertés. Certains droits
et devoirs des citoyens sont précisés, notamment le droit de
vote. Je suppose toutefois que l’on pourrait imiter l’Australie,
en allant jusqu’à stipuler que le citoyen doit voter. Non
seulement le citoyen a le droit de voter mais il en a Pobliga»
tion, et il devra payer une amende s’il ne le fait pas. Sur les
plans juridique et constitutionnel le problème réside surtout
dans la protection du citoyen contre les pouvoirs extrêmement
étendus du gouvernement et des organismes importants. quels
qu’ils soient. Pour cc qui est des droits et des devoirs, j’espère
que le citoyen se ferait un devoir de se prévaloir de ses droits
de participation au processus démocratique et qu’il pourrait
ainsi prendre sa destinée en main.

Le sénateur Yuzyk: C’est en gros ce que je veux dire mais le
citoyen désireux de participer, et j’espère que les Canadiens
s’efforceront désormais de lire la Constitution, pourrait souhai-
ter voir s’il a également des devoirs, comme on le stipule dans
la constitution de certains autres pays du monde. Je me
demande cependant si l’on ne devrait pas tenir compte de ce
processus éducatif.

3:80

[Text]

Senator Forsey:
except, of course, the duty to pay taxes.
enforce.

Professor Lederman: Perhaps part of the answer to you,
senator, is in clause 25, which says:

Foreing them would be a bit of a job,
That is quite easy to

25. Nothing in this Charter shall be held to prevent such
limitations on the exercise or enjoyment of any of the
individual rights and freedoms declarecl by this Charter as
are justifiable in a free and democratic society in the
intcrests of publie safety or health, the intérests of the
peace and security of the public, or the intérests of the
rights and freedoms of others, whether such limitations
are imposed by law or by virtue of the construction or
application of any law.
So you are going to find the limitations and the duties ol
citizens, and you are going to find them in these limitations
contemplated by by section 25.

Senator Yuzyk: l doubt il the ordinary citizen would under-
stand the section. Even lawyers might be in the position of
having a problem in understanding some aspects of the
articles. That is why I had suggested that.

Professor Lederman: But still l think the main constitution-
al problem is to keep for the individual a reasonable area of
personal option and opportunity where the law or the Constitu»
tion is not tellirtg him what to do or what not to do and he is
free to choose what hc wants to do and for his own reasons.
This is in spite of governments and statute books and books
and régulations which fill shell after shelt‘, this is the principal
problem.

Senator Connolly (Ottawa West): Mr. Chairman, I would
like to come back briefly, if we are not tiring Professor
Lederman too much, to the point raised by Senator Mcllraith,
and it has been raised by other members of the committee, in
connection with the trend towards the imposition of the will of
the executive upon policy, which has grown so strenuously as
the years have developed. We might be able to learn a little
from the British experience in that respect, particularly some
of the things that happened after the Lords’ powers were
curtailed in 1910 and following. I have a question at the end,
but l would like to put two short quotations on the record, one
from Lord Campion, who had a great experience in the British
Parliament at the Table and who subsequently became a
member of the House ot“ Lords. He said this, commenting
upon the loss of power of the Lords:

The development of party maehinery, the growing
stringency cf party discipline, the replacement of the
House of Commons by the electors as the government-
choosing agency, have all worked in the same direction to
increase the ascendancyw

—and this l emphasize—-

to increase the ascendancy et » the Exécutive over Parlia«
ment. The Government has also been the chiefbeneficiary

from the restriction 0/ the legislative powers of the
Ilouse of Lords.

There has been a deterioration in the

Constitution

98-1978

[Traduction]

Le sénateur Forsey: Il serait très difficile de les forcer à le
faire excepté, évidemment, en ce qui a trait à la perception des
impôts. Cest une tâche relativement facile.

M. Lederman: L’article 25 que je vais vous lire répond
partiellement à votre question, sénateur:

Aucune des dispositions de la présente Charte n’exclut les
restrictions à l‘exereice des droits et libertés individuels
qu’elle reconnaît lorsqu‘elles sont justifiées dans une
société libre ct démocratique par la santé, la sécurité et la
paix publiques, ou l’exercice des droits et libertés indivi-
duels, que ces restrictions soient expresses ou qu‘elles
résultent de Finterprétation ou de Papplication de la loi.

Uartiele 25 traite des obligations et des devoirs des citoyens.

Le sénateur Yuzyk: Je doute que le citoyen ordinaire com-
prenne le sens de cet article, Même les avocats auront sans
doute du mal à saisir certains aspects de ces articles. C‘est la
raison de ma proposition.

M. Lederman: .le continue à croire que le principal problè—
me constitutionnel consiste â s’assurer que l’individu conserve
une certaine liberté et que la loi ou la Constitution ne lui dicte
pas ses moindres actes et ce, en dépit des gouvernements, des
recueils de lois et règlements qui meublent les étagères, Voilà
le problème fondamental.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Si M. Lederman n’y
voit pas dînconvénient, j’aimerais revenir brièvement, mon»
sieur le président, au point soulevé par le sénateur Mcllraith et
d‘autres membres du comité au sujet de la tendance du pouvoir
exécutif à imposer sa volonté au pouvoir législatif depuis un
certain nombre d’annécs. Nous pouvons tirer profit de l‘expé«
rience britannique à cet égard et particulièrement de certains
événements qui sont survenus après la restriction des pouvoirs
des Lords en 1910. J’aimerais poser une question, mais j‘aime»
rais d’abord lire deux courtes citations pour le compte rendu.
L‘auteur de l‘unc de cellesci est Lord Campion qui a long-
temps siégé à la table du Parlement avant de devenir membre
de la Chambre des Lords. ll a eu les réflexions suivantes au
sujet de la perte de pouvoir des Lords:

Uévolution de la machine de parti, Pimportance gran-
dissante de la discipline de parti, le remplacement de la
Chambre des communes par les électeurs en tant qu’or-
gane de sélection du gouvernement ont tous ‘contribué à
accroître Pimportance de Pexécutif par rapport au
Parlement.

Tattire votre attention sur ce qui suit:

La restriction des pouvoirs législatifs de la Chambre des
Lords a surtout profité au gouvernement. La position de
la Chambre des communes en tant que corps constitué
ainsi que le statut des députés se sont détériorés.

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9-8-1978 Constitution 3 :81

[Taxi]
position of the House of Commons, as a body, and in the
status of individual members.
This has been pointed out this afternoon.

Sir Arthur Salter, writing in 1952, insists that the danger
of the French system is instability, the danger of the
American system is deadlock, and the danger of the
British system is Cabinet tyranny.

He uses that word, “tyranny ».

L. S. Amery writing about the same time—and he was a
Right Honourable because he had been a cabinet minister-»—
said:

The ever-growing volume of administrative and legisla-
tive business to be dealt with by Parliament adds greatly
to the danger of party caucus dietatorship. Some substan-
tial easement could and should be afforded by once mare
making a reality ofthe House ofLords.

Now, with that British expérience and the concern that was
expressed about brakes upon executive power and authority
exercised over Parliament, I wonder if Professor Lederman
would agrée that the proposais for the House of the Federation
and the removal of the veto power to the extent that it is
proposed in this bill, would in faet further increase the possi»
bility of the executive taking complete control, more complete
and more thoroughgoing control over parliamentary affairs?

Professor Lederman: Well, I gather, senator, that you have
that fear your-self, and I must say l share it with you. This is
preeisely why I thought that if we are going to have something
like the proposed House of the Federation, then it has t0 be
more substantial powers than sixty days’ delay. There has to
be something more substantial in the way of what l think is
called in connection with the House of Lords “a suspensive
veto »—something much more substantial. I suggested a year,
but that is a figure just out of the air. l do not know how
meaningful it is in terms of detailcd parliamentary procedure.
I agree with you, however.

Senator Connolly (Ottawa West): Of course, if you have a
suspensive veto for a year, what you contemplate, I suppose, is
that a bill which had passed the House of Commons and had
not been finally disposed of by the Senate, or had been
rejected by the Senate, presumably, upon a simple thing like a
résolution of the House of Commons being passed, affirming
its previous stand, the bill would be ready for présentation l’or
Royal Assent. That is the conséquence of a suspensive veto, is
it not?

Professor Lederman: l am not thinking so much of the
suspensive veto being used very often. I am thinking rather of
the bargaining power it gives in a joint committee, when the
houses are trying to arrive at an agreed draft. If the members
of the House of Commons know that if they push the senators
too far the thing may get stopped entirely for a year, they are
more likely to agree to some of the Senate’s propositions than
otherwise. l am thinking of improving the bargaining power of
the Upper House.

Senator Connolly (Ottawa West): l guess, by the same
token, on this bill, the members from the Senate of the joint

[Traduction]

Ceci a été souligné cet après-midi.
Sir Arthur Salter écrivait en I952 que le danger du
système français est qu’il engendre l’instabilité tandis que
le système américain aboutit à des impasses et le système
britannique à la tyrannie du cabinet.

Il a utilisé le mot «tyrannie».

Vers la même époque L.S. Amery écrivait sur le même sujet
et précisons qu’il était devenu un Très honorable parce qu’il
avait été ministre du cabinet:

Le volume sans cesse croissant des problèmes adminis-
tratifs et législatifs dont a à traiter le Parlement augmente
grandement le danger de la dictature du parti. Des amé»
liorations importantes pourraient et devraient être appor-
tées en redonnant â la Chambre des Lords son impor-
tance d’antan.

Compte tenu de l’expérience britannique et de l’inquiétude
exprimée au sujet de l’importance accrue du pouvoir exécutif
sur le Parlement, je me demande si M. Lederman serait
d’accord pour dire que les propositions se rapportant à la
Chambre de la Fédération et à l’abrogation du pouvoir de veto
contenu dans le projet de loi augmenteraient, en fait, la
probabilité que le pouvoir exécutif exerce un contrôle complet
et global sur les questions parlementaires’!

M. Lederman: Je dois dire, sénateur, queîje partage votre
inquiétude. C’est précisément pourquoi je pense que la Cham-
bre de la Fédération devrait être investie de pouvoirs plus
importants que celui de retarder Fadoption d’un projet de loi
de 60 jours. Je crois qu’il convient de prévoir un mécanisme
ayant plus de poids dans le genre du «veto suspensif» que peut
imposer la Chambre des Lords. J’ai proposé de porter ce délai
à une année, mais ce n’est qu’une proposition. J’ignore si ce
délai est raisonnable compte tenu de la procédure parlemen-
taire. Je partage cependant votre avis à ce sujet.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Évidemment, si un
veto suspensif pouvait être exercé pendant une année, ce que
vous craignez, je suppose, est qu’un projet de loi qui aurait été
adopté par la Chambre des communes, mais dont le Sénat
n’aurait pas terminé l’étude ou qui aurait été rejeté par ce
dernier soit présenté pour la sanction royale par une simple
résolution de la Chambre des communes confirmant son adop-
tion. C’est le résultat d’un veto suspensif, n’est»ce-pas?

M. Lederman: Je ne crois pas qu’on aurait très souvent
recours au veto suspensif. Je songe plutôt au pouvoir de
marchandage qu’il donne à un Comité mixte lorsque les deux
Chambres tentent de s’entendre sur le libellé d’un projet de loi,
Si les députés de la Chambre des communes savent qu’en
irritant les sénateurs l’adoption d’un projet de loi peut être
retardée d’un an, ils seront plus disposés à accepter de leurs
propositions. Je songe à accroître le pouvoir de marehandage
de la Chambre haute.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Par le fait même, je
suppose que les sénateurs membres du Comité mixte qui

3:82

[Texl]
committee, having a complete veto in the Senate, would be in a
fairly decent bargaining position.

Professor Lederman: Yes.

Senator Goflfrey: My impression of the House of Lords in
England is that if they rejcct a bill the House of Commons has
to pass the whole bill again. ll is not a question of a simple
resolution. The House of Commons then really has to seriously
consider the objections of the House of Lords, whereas under
the 60—day proposition, a bill never even goes back to our
l-louse of Commons for any further considération al all.

Senator Connolly (Ottawa West): Maybc it does go back,
Wedo not know. This is a gap here.

Senator Godfrey: Well, l have looked at this bill, and il
seems to me that the cabinet can send a bill off to the
Governor General to be signed after two months.

Professor Lederman: I had missed this point, but l would
want the British system of the whole thing having to be
re-passed, and then the suspensive veto would be mcaningful.

Senator Fournier (de Lanaudière): l suppose you are famil-
iar with the words of Theodore Roosevelt, who said, “Progress
is made by people who do things, not by those who tell them to
do otherwise, » Considering this bill as it is, changing as it does
in a radical fashion as important an institution as the Senate
is, does it, in your opinion, constitute progress from what exists
today to what would exist tomorrow if the bill were passed’!

Professor Lederman: With all of the qualifications that l
have expressed this morning and this afternoon, sir, l think
that in Canada we should give some kind of an elected
chamber a trial. We should try it out. I could not be sure that
things would be better if we did so, but basically I have faith in
the electoral processes, when the chips are down, and l suppose
all of us, as democrats, have that basic faith, in the end. That
is the root of the faet that l keep coming back to the point that
l think the second chamber would be more influential if its
members were selected by some kind of an appropriate elector-
al process.

Senator Fournier (de Lanaudière): But the bill does not
propose election.

Professor Lederman: No; and this is a serious gap in the
bill. l am not content with the bill, and unless it went on to
provide for an appropriate form of election, l would not be in
favour of it.

Senator Fournier (de Lanaudière): l am talking of the bill
as it is.

Professor Lederman: The bill as it is is simply incomplete,
and bcfore one can have a final opinion about it one would
have to see il completed even as a proposal. The government of
Canada will have to fill it out more and tell us more about
what is intended bcfore we can pronounce a final judgment.

Senator McEIman: The witness has referred several times to
the dlsenchantment of certain regions of the country with the
federal syseral system as it exists. Does Professor Lederman

Constitution

_ _ _. __ L W E31 ï?

[Traduction]
peuvent exercer un veto complet au Sénat seraient en bonne
position pour obtenir certaines concessions.

M. Lederman: En effet.

Le sénateur Godfrey: Si je ne m’abuse, la Chambre des
communes britannique doit réadopter tout le projet de loi si ce
dernier a été rejeté par la Chambre des Lords. Il ne s’agit pas
d’une simple résolution. La Chambre des ‘communes doit dans

‘ ce cas vraiment tenir compte des réserves de la Chambre des

Lords tandis qu’aux termes de la proposition du délai de 60
jours, notre Chambre des communes n’aurait pas à revoir le
projet de loi.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Peut-être que si.
Nous Vignerons puisque le projet de loi ne le précise pas,

Le sénateur Godfrey: l’ai bien étudié ce projet de loi et, si je
ne m’abuse, le Cabinet peut demander au Gouverneur général
d’entériner un projet de loi après deux mois.

M. Lederman: C‘est un point que je n’avais pas considéré
mais je voudrais que selon le système britannique, on reprenne
tout le processus depuis le début; le veto suspensif aurait alors
une signification.

Le sénateur Fournier (de Lanaudière): Je suppose que vous
connaissez la déclaration de Théodore Roosevelt: «Ce sont les
faiseurs et non les conseilleurs qui favorisent lc progrès». Ce
projet de loi qui sous sa forme actuelle bouleverse complète-
ment une institution aussi importante que le Sénat, constitue-
t-il un progrès, à votre avis, compte tenu de l’état actuel des
choses et de la situation future si le projet de loi était adopté’?

M. Lederman: Compte tenu des nuances que j‘ai exprimées
ce matin et cet aprèsnnidi, je pense, monsieur, qu’au Canada
nous devrions permettre à une chambre élue de faire ses
preuves. Nous devrions en faire l’cssai. Je ne sais pas si les
choses s’amélioreraient dans ce cas, mais en fin de compte, j’ai
confiance dans le système électoral, et je pense qu’on tant que
démocrates, nous croyons tous à ce principe fondamental, Je
reviens toujours à mon point de départ et je dis que la seconde
chambre aurait plus d’influence si ses membres étaient choisis
selon un système électoral approprié.

Le sénateur Fournier (de Lanaudière): Mais le bill ne parle
pas d’élection.

M. Lederman: Non, et c’est une erreur importante. Je ne
suis pas satisfait du bill, et à moins qu’il ne prévoie un type
approprié d‘éleetion, je ne Pappuierai pas.

Le sénateur Fournier (de Lanaudière): Je parle du bill tel
qu‘il est à l‘heure actuelle.

M. Lederman: ll est incomplet et avant de pouvoir émettre
un avis final à son sujet, il faudra qu’il soit complété même en
tant que projet. Le gouvernement du Canada devra donc
l’étoffer davantage et nous préciser son intention avant que
nous puissions émettre un jugement final.

Le sénateur McElman: Le témoin a parlé à plusieurs repri-
ses du désenchantement de certaines régions quant au système
fédéral actuel. Le professeur Lederman eroibil étant donné

mne

des
si ce
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; repri-
ystème
donné

9-8-1978 _ Constitution , 3 : 83

[Texlj

believe that sincc the current government of Canada appears
to have accepted, in its propositions for the second chamber,
proportional representation, if this electoral process were
accepted for election to the House of Commons, it would have
the effect of reducing some of the regional disenchantment
that exists, sinee it would, of course, in British Columbia, in
the prairies, in the Atlantic area, in Quebec, and so on, give
representation to parties from the regions that are not now
represented by those parties in Parliament?

Professor Lederman: l believe Professor Smiley, of York
University, made a proposal of this kind with regard to
election to the House of Commons, and perhaps this is a
fruitful line of inquiry to pursue; but l would not want to see
the House of Commons go to a full sort of European system of
proportional representation. The single member eonstituency,
and the system of winning constituency by eonstitueney, is the
way that the House of Commons has operated, and l would
think a long time before changing that. l just have no firm
opinion in reply to that at the moment, except to say that the
government does not depend fer its existence on the Upper
House, so that you can have proportional representation there
without forever thrcatening the existence of the government;
but proportional representation would give you a large number
of parties, and the gathering togethei‘ of a parliamentary
majority in the House of Commons, upon which the govern-
ment depends, would be much more difficult than it is under
the present electoral system. l would have grave doubts about
this with regard to the House of Commons, because the
cabinet depends for its life on the House of Commons. ln the
Upper Chamber the multiplieity of views and parties could be
a strength.

Senator Connolly (Ottawa West): With a 60-day delaying
power, it does not matter, however.

Professor Lederman: Quite right.

Senator Connolly (Ottawa West): The effective power of
the Upper House is eliminatcd.

Professor Lederman: l am assuming we would get another
house with some effective power. That is the only kind l want.

Senator McEIman: But if certain sections of the electorate
in certain regions of the country feel they are not effcctively
represented, and if that is one of the underlying causes of the
malaise in Canada today, would this not be one of the obvious
ways of giving voice to that disenehantment of the eleetors‘!
After all, that is the only thing government is about-the
electors.

Professor Lederman: l think, Senator, that Professor Smi-
leyïs proposal-l hope I am recalling it correctlymwas to thc
effect that, let us say you elect 90 members from Ontario; you
give Ontario, say IOO members and the l0 leading opposition
candidates who ran second get those l0 seats. That is a very
modified form of proportional representation, but l think he
was attempting to fratrie a proposal that would mean that

[Traduction]

que le gouvernement canadien semble avoir accepté du moins,
dans ses propositions concernant la deuxième Chambre, une
représentation proportionnelle,———que si le processus électoral
était accepté pour la Chambre des communes, cela réduirait
une partie du mécontentement manifesté sur le plan régional,
étant donné que cela permettrait l’entrée au Parlement de
partis provenant de régions qui ne sont pas actuellement
représentées â la Chambre? C‘est le cas notamment en Colom-
bic-Britannique, dans les Prairies, dans la région de l’Atlanti-
que et au Québec.

M. Lederman: Je pense que le professeur Smiley, de l’Uni-
versité York, a fait une proposition de ce genre en ce qui
concerne Pélection à la Chambre des communes et c’est sans
doute une voie dans laquelle il serait très intéressant de se
lancer plus à fond. Je vois mal pourtant la Chambre des
communes se convertir en une sorte de système européen de
représentation proportionnelle. La circonscription avec un seul
député et le système qui consiste à gagner circonscription par
circonscription, est la manière dont a fonctionné la Chambre
des communes jusqu’à maintenant ct je réfléchirai à deux fois
avant de changer cela. Je ne peux répondre de façon définitive
a cette question pour le moment, sauf pour dire que Fexistence
du gouvernement ne dépend pas de la Chambre haute. Donc
vous pouvez y avoir une représentation proportionnelle, sans
pour autant menacer Pexistence du gouvernement. Mais la
représentation proportionnelle vous donnerait un nombre plus
important de partis et il serait beaucoup plus difficile de réunir
une majorité parlementaire à la Chambre des communes, sur
laquelle le gouvernement peut compter, que ce n’est le cas dans
le cadre du système électoral actuel. J’aurais d’énormes doutes
à ce sujet en ce qui concerne la Chambre des communes parce
que Fexistence même du cabinet dépend de celle-ci. A la
Chambre haute, la multiplicité des opinions et des partis
pourrait être une force,

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Avec un pouvoir de
prorogation de 60 jours, cela importe toutefois peu.

M. Lederman: Assezjuste.

Le sénateur Connolly (OttawæOuest): Le pouvoir de la
Chambre haute est éliminé.

M. Lederman: Je suppose que nous aurions une autre
Chambre disposant du pouvoir réel. C‘est le seul genre de
Chambre que je souhaite.

Le sénateur McElman: Mais si des électeurs d’une certaine
région du pays estimaient qu’ils ne sont pas efficacement
représentés, et s’il s’agit d’une des causes du malaise du
Canada d’aujourd’hui, ne s‘agirait-il pas d’un des moyens les
plus indiscutables d’exprimer le désenchantement des élec-
teurs? Après tout, la seule raison d’être du gouvernement
n’est-elle pas les électeurs.

M. Lederman: Je crois, sénateur, que la proposition de M.
Smileywjbse espérer queÿen ai un souvenir fidèlewconsistait
en ce qui suit: si vous élisez disons 90 députés de l’Ontario vous
accordez disons lOO sièges a l’Ontario et accordez l0 sièges
aux candidats de l’opposition qui ont obtenu le plus de voix
parmi ceux qui sont arrivés au deuxième rang. Il s‘agit d’une
forme très modifiée de représentation proportionnelle, mais je

[Text]
when, let us say, the Liberal Party gets 30 per cent ol the votes
in Alberta, at least they get two, three, or four seats out of it.

Professor Smiley may be on to something, but l think that is
about as far as I would go. That, of course, is not fuil-lledged
proportional representation at all, but it does mean that when
there is a large block in the popular vote and no seats for a
party, there are a small number of seats at large for that
province which go to the leading losers, so to speak, in a
constituency.

Senator McElman: There are, of course, many formulae for
proportional representation. My question was based upon the
faet that the government of the day appears to have accepted
the principle of proportional representation in its proposal for
the second chamber.

Professor Lederman: Yes.

Senator McElman: My question was on the principle.
Would not such a government be almost morally bound to
start in the same direction for the House of Commons?

Professor Lederman: There is an important différence. They
have set the quotas for each region first and they are dispro-
portionate to population. It is only after you have said that
Ontario will have 12 that you then say that those 12 shall be
divided in proportions to which the Ontario party got votes in
the last provincial election.

Senator McElman: I suggest that although the arithmetic
may be different, the principle is the same.

Professor Lederman: In part. Again I would say that what
you can do with the second chamber, upon which the life of
the government does not depend, is different from what you
can do with the House oi Commons. on which the life of the
government does depend; and the House of Commons is fully
proportionate to population in the sense that the constituencies
are roughly equal. Single member constituencies are roughly
equal in the populations which they contain. That is a very
large différence from the upper house, of course.

Senator McElman: A second barrel of my question has to do
with the upper chamber itself. I would reflect with some
rancor upon a vote of the Senate not a great while ago, when a
number of senators felt strongly that one section of a particu-
lar bill removed from a minority certain rights. That group of
senators endeavoured to protect those rights. Although party
lines are very widely separate in the Senate in numbers, I
believe those who opposcd the section lost by something like 6
in the house such as we have eurrently, That section of the bill
carried only because of the application of the government
whip. Would the witness see a different house-in his con-
sideration of serious législation, particularly with regard to
regional, minority or language intérests, and so on—if one very
simple thing should occur in the second chamber, namely,
removal of the whips?

[Traduction]
crois qu’il essayait d‘en arriver a ce que, par exemple, lorsque

le parti libéral obtient 30 p. 100 des votes en Alberta, il
obtienne 2, 3 ou 4 sièges.

M. Smiley peut avoir raison, mais je crois quc je n’irais pas
plus loin. ll ne s’agit certes pas là d’une véritable représenta-
tion proportionnelle mais cela signifie que lorsque le vote
populaire est très fort et que le parti n’obtient aucun siège,
quelques sièges de cette province vont aux candidats perdants
qui ont obtenu le plus de voix.

Le sénateur MeElman: ll existe évidemment de nombreuses
formules de représentation proportionnelle. Ma question vient
de ce que le gouvernement du jour semble avoir accepté le
principe de la représentation proportionnelle dans sa proposi-
tion d’une deuxième chambre.

M. Lederman: Oui.

Le sénateur McElman: Ma question visait le principe.
Est-ce qu’un tel gouvernement ne serait pas presque morale-
ment tenu d’adopter la même attitude par rapport à la Cham-
bre des communes?

M. Lederman: Il existe une différence importante. Le
nombre de représentants de chaque région a d‘abord été fixé ct
il ne correspond pas à la densité des populations. Après avoir
dit que l’Ontario en aurait l2, vous pouvez alors mais seule-
ment a ce moment-là les diviser proportionnellement aux voix
obtenues par l’Ontario lors de la dernière élection provinciale.

Le sénateur McElman: A mon avis, même s’il y a une
différence d’un point de vue arithmétique, le principe est le
même.

M. Lederman: En partie. Je le répète, ce que vous pouvez
faire avec la deuxième chambre, dont ne dépend pas la vie du
gouvernement, est assez différent de ce que vous pouvez faire
avec la Chambre des communes dont Pexistenee est vitale pour
le gouvernement; et la Chambre des communes est entière-
ment proportionnelle à la population, en ce sens que les
circonscriptions sont à peu près équivalentes. Les circonscrip-
tions qui sont représentées par un seul député comprennent
une population a peu près équivalente. Cela est tout à fait
différent de la situation dans la chambre haute, bien entendu.

Le sénateur McElman: Le second volet de ma question
portait justement sur cette chambre. Je pourrais penser avec
quelque ressentiment à un vote pris il n’y a pas si longtemps au
Sénat: un certain nombre de sénateurs étaient convaincus que
l’article d’un certain projet de loi retirait a une minorité
quelques-uns de ses droits. Ce groupe de sénateurs s’est alors
mis en peine de protéger ces droits. Bien que la division des
partis au Sénat soit très inégale numériquement, je crois que
ceux qui s’opposaient à cet article ont perdu le vote par environ
six voix dans cette chambre telle qu’elle existe à l’heure
actuelle. Cet article du projet de loi n’a été adopté que grâce à
Fintervention du whip du gouvernement. Le témoin envisage-
rait—il une formule différente pour la Chambre, lorsqu’il

recommandera une mesure législative définitive, particulière-
ment en ce qui concerne les intérêts régionaux ou les intérêts
des minorités ou les droits linguistiques, etc.-—si l‘on suppri-
mait les whips pour la Seconde Chambre?

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ncipe.
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rsqu’il
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uppri-

21-8-1978 _ Constitution _ 3 : 85

[Text]

Professor Lederman: l had not thought ofthat before, but it
sounds like a reasonable thing to do with respect to a second
chamber.

Senator McElman: As it now exists.

Professor Lederman: My réaction, my first impression, is
that it would be a reasonable thing to do, to rcmove this
element of strict party discipline.

Senator McElman: Mr. Chairman, l would simply end by
saying what l said to the Prime Minister. Remove thc whips
and we will give a regional house in 48 hours.

Senator Argue: Some of us removed the whip long ago!

Senator Lafond: Mr. Chairman, I would like to say how
grateful we are to Profesor Lederman for submitting himself
to this long ordeal. l hope this will not lcad him to try to avoid
appearaitces before further committees of this house or this
Parliament.

With respect to Professor Lederman’s suggestion of extend-
ing the veto from 60 days to one yearwas he states, it would
give thc second chamber more bargaining power-ml should
like to put on record that in the 1970-72 committee the
discussion started at a veto of 90 days. The argument was
made there that in order to be reasonable the second chamber
should be given a good opportunity to be able t0 make its case
before public opinion; that 60 or 90 days were probably
insufficient to do that; 6 months might do it, and one year
surely would. But the time required for the second chamber t0
make its case before public opinion is also a valid argument in
this respect, l believe.

Following on the last intervention of Senator Connolly,
would Professor Lederman agrée that in thc case of a demo-
cratically-elected government becoming opprcssive, the major,
if not the only, protection the clectorate has, between that
point and the following general election, is the second cham-
ber? Would he agree that, according to Bill C-60 as it is
presented now, the government, with a majority in the House
of Commons, could wipc out the second chamber within 60
days, more or less? That being the case, would it not be
reasonable to cxpect the second chamber to retain an absolutc
veto on constitutional matters?

Professor Lederman: I think we do have to accept the
implications of demoeracy in the l-louse of Commons and the
parliamentary system. A government that can command the
majority in the House of Commons is going to get its way most
of the time, but not all thc time and not in every way,

As for suddenly abolishing the second chamber, my response
would bc that my view of the Constitution is that they could
not do it with a federal statute. Of course, they cannot do it
without the concurrence of the second chamber because there
is no statute ofParIiament, thinking of today’s Senatem

[Traduction]

M. Lederman: Je n’avais pas pensé à cela auparavant, mais
cela semble raisonnable en ce qui concerne la Seconde
Chambre,

Le sénateur McElman: Telle qu’elle existe actuellement.

M. Lederman: Ma première impression est qu’il semble
raisonnable d’agir de la sorte, dest-â-dire de supprimer un
élément faisant partie de la structure du parti.

Le sénateur McElman: Monsieur le président, je terminerai
simplement en répétant ce que j’ai dit au Premier ministre:
supprimez les whips et nous aurons une chambre régionale
d’ici 48 heures,

Le sénateur Argue: Certains d‘entre nous ont supprimé le
whip il y a longtemps!

Le sénateur Lafond: Monsieur le président, ÿaimerais expri-
mer notre reconnaissance à M. Lederman pour avoir accepté
de se soumettre à ce long interrogatoire. Tespcre que cette
expérience ne le décourager-a pas ct qu’il consentira de nou-
veau à comparaître à d‘autres séances du Comité de cette
Chambre ou du Parlement, –

Quant à étendre la période du droit de veto de 60 jours à un
an comme l’a suggéré M. Lederman-m-la Seconde Chambre
aurait en effet ainsi un plus grand pouvoir de négociation–
ÿainterais rappeler, pour le compte-rendu, que pour les comités
de 1970-1972, la discussion, commençait avec un droit de veto
de 90 jours. On a déclaré ici qu’il serait raisÎonnable d’accorder
à la Seconde Chambre un temps suffisant pour plaider sa
cause devant l‘opinion publique, qu’une période de 60 ou de 90
jours n’était pas suffisante pour le faire, et que ce serait
sûrement possible si on lui accordait 6 mois ou un an. Mais la
période de temps requise par la Seconde Chambre pour con-
vaincre Félectorat constitue aussi un argument valable, à mon
avis.

Faisant suite à la dernière intervention du sénateur Con-
nolly, le professeur Lederman admet-il qu’advenant le cas où
un gouvernement démocratiquement élu deviendrait oppres-
seur, la plus importante, sinon la seule, protection dont dispo-
serait Pélectorat, entre ce moment et les prochaines élections
générales, serait cette seconde Chambre? Est-il conscient que
si le bill C-6O était adopté dans sa forme actuelle, un gouver-
nement majoritaire a la Chambre des communes pourrait
abolir cette deuxième Chambre dans un délai de plus ou moins
de 60 jours? En Foccurrenee, ne serait-il pas préférable que la
deuxième Chambre conserve un droit absolu de veto sur toute
question constitutionnelle?

M. Lederman: Je crois que nous devons accepter les consé-
quences de la démocratie à la Chambre des contmunes et dans
le régime parlementaire. Un gouvernement majoritaire à la
Chambre des communes pourra le plus souvent faire adopter
tout ce qu’il veut, mais pas toujours, ct pas dans n’importe
quelles circonstances.

Quant a sa possibilité d’ordonner Fabolition subite de la
deuxième Chambre, mon interprétation de la Constitution me
porte à croire qu’il ne pourrait ie faire au moyen d’une loi
fédérale. Naturellement, il ne pourrait le faire sans Fassenti-
ment de la deuxième Chambre parce que la notion de loi du

3 : 86 Constitution

[T ext]

Senator Lafond: i agrée, but this is not your view as
expressed this morning.

Professor Lederman: If they are right in that they can
control the very existence of a second chamber as well as its
nature by ordinary federal statute, then if the powers of a new
second chamber were limited to a 60-day suspension veto, the
second chamber itself could be abolished after 60 days. If it
were limited to a year, the second chamber itself could be
abolished after one year. It could not occur if you take the
view l take of the status of the second chamber under the
Constitution, namely, that it cannot be abolished without the
concurrence of the provinces and, indeed, that its essential
nature cannot be changed without the concurrence of the
provinces.

Senator Connolly (Ottawa West): The same could apply
with respect to the Governor General and the monarchy.

Professor Lederman: I agrce with you. This brings out, l
respectfully suggest, the merit of the position l am taking on
these elemcnts of constitutional amending procedure.

The Chairman: Senator Godfrey.

Senator Godfrey: in all honesty, I was more interested in
making a speech and getting Professor Lederman’s reaction to
it, so I will waive.

The Chairman: Senator Bosa.

Senator Bosa: I pass.

The Chairman: In that case, it appears as though we have
corne to the end of our questions. May I, on behalf of the
members of the committee, express our sincere thanks for your
effort today. You have been on the hot seat all day long. It
has, indeed, been hot, both in terms cf température and in
terms of discussion. l think we all agree that is has been a most
useful discussion. We thank you for coming on such short
notice and at such an early stage of this constitutional debate.

Hon. Senators: Hear, hear.
The Chairman: We will adjourn until tomorrow morning at
10 o’clock.
The committee adjourned.

9-8-1978

[Traduction]
Parlement n’existe pas, du moins tant que le Sénat actuel
existera.

Le sénateur Lafond: D’accord, mais ce n’est pas ce que vous
avez dit ce matin.

M. Lederman: Supposons que comme il le croit, le gouverne-
ment fédéral puisse contrôler l’existence même ainsi que la
nature d’une deuxième Chambre en adoptant une loi fédérale
ordinaire, si alors les pouvoirs de la nouvelle deuxième Cham-
bre se limitaient à un droit de veto suspensif de 60 jours, la
deuxième Chambre elle-même pourrait être abolie après unc
période de 60 jours. Si le mandat était d’un an, la deuxième
Chambre pourrait être abolie après un an. Cela ne pourrait pas
se produire si vous estimiez comme moi qu’en vertu de la
Constitution, la deuxième Chambre ne devrait pouvoir être
abolie ni profondément modifiée sans l’accord des provinces.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): La même chose
pourrait s’appliquer en ce qui concerne le gouverneur général
et la monarchie.

M. Lederman: Je suis d’accord avec vous. Et je me permets
humblement de souligner que cela fait ressortir le mérite de
l’attitude que j’ai adoptée au sujet de cette procédure de
modification constitutionnelle.

Le président: La parole est au sénateur Godfrey.

Le sénateur Godfrey: Pour être honnête, je voulais gsurtout
prononcer un discours et connaître l’opinion du professeur
Lederman à ce sujet; aussi je renonce a prendre la parole.

Le président: La parole est maintenant au sénateur Bosa.

Le sénateur Basa: Je n’ai rien à ajouter.

Le président: Dans ce cas, il me semble qu’il ne reste plus
rien a débattre aujourd’hui. J’aimerais, au nom des membres
du Comité, vous remercier sincèrement pour les efforts que
vous avez faits aujourd’hui. La journée a été très harassante
autant en raison de la température que des discussions animées
qui ont eu lieu. Je pense que nous sommes tous d’accord que le
débat a été très utile. Nous vous remercions d’être venus avec
si peu de préavis et â une étape où nous ne faisons qu’aborder
ce débat constitutionnel.

Quelques sénateurs: Bravo!

Le président: Le débat est ajourné à l0 heures demain
matin.

La séance est levée.

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WITN ESS——-TÉMOIN

M. W. R. Lederman, professeur de Droit, Université

of Law, Queen’s University.
Queen‘s.

Dr. W. R. Lederman, Professor

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