Third Session Troisième session de la
Thîniclh Parliamcnl, 1977-78 trentième législature. 1977-1978
SENATE OF CANADA SÉNAT DU CANADA
Proneedings of zhe Special Dêlfbéralion: du Comité

Senale Commillee on Ihe xpêcial du Sénal sur la

CONSTITUTION CONSTITUTION

Chairmalt: Président:
Thc Honourable R. J. STANBURY L’honorable R. J. STANBURY

Thursday, August I0, 1978 Lcjcudi 10 août 1978C

Issue No. 4 Fascicule n° 4

WITNESSES: TÉMOINS:
Îsee back covcr) (Voir à Pendos)

26567—1

SPECIAL COMMITTEE OF THE COMITÉ SPÉCIAL DU SÉNAT
SENATE ON THE CONSTITUTION SUR LA CONSTITUTION

The Honourable Richard J, Slanbury, Chairman Président: Uhonorable Richard J. Stanbury
The Honourable Jacques Flynn, Deputy Chairman Vice-président: Dhonorable Jacques Flynn
The Honourablc Senators: Les honorables sénateurs:

Argue Lang Argue Lang
Austin Lucier Austin Lueier
Barrow Marchand Barrow Marchand
Bosa Marshall Bosa Marshail
Bourget McElman Bourget McElman
Connolly Olson Connolly Olson

(Ottawa Wesl) Petten (Olmwa-Oucäsz) Petlen
Flynn Phillips Flynn Phillips
Forscy Rizzuto Forsey Rizzuto
Fournier Robichaud Fournier Robichaud
(de Lanaudière) Smith (de Lanaudière) Smith
Godfrey (Colchester) Godfrey (Colches/er)
Grosart Stanbury Grosart Slanbury
Hayden Wagner Hayden Wagncr
Lafond Williams Lafond Williams
Yuzyk Yuzyk

(Quorum l0) (Quorum I0)

Published under aulhorily cf ihe Senate by the Publié en conformité de l’autorité du Sénat par

Queen‘s Primer for Canada l’imprimeur de la Reine pour le Canada

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108-1978 Constitution 4 : 3

ORDER OF REFERENCE ORDRE DE RENVOI

Extract from the Minutes of the Proceedings of the Scnate, Extrait des Procès-verbaux du Sénat du mercredi 28 juin,
Wednesday, June 28, 1978: 1978:

“The Honourable Senator Connolly, P.C., moved,
seconded by thc Honourable Senator Mcllraith, PICA:

That a Spécial Committee of thé Senate be appointed
to consider and report upon the subject-matter of the Bill
O60, intituled: “An Act to amend the Constitution ot”
Canada with respect to matters coming within the legisla-
tive authority of the Parliament of Canada, and t0
approve and authorize the taking of measurcs neccssary
for the amendment of the Constitution with respect to
certain other matters”, in advance 0l » the said Bill coming
before the Senate, or any matter relating thereto;

That the Committee have power to engage the services
or » such counscl, staff and technical adviscrs and to ineur
such special expenses as may be necessary for the purpose
of the inquiry; and

That the Committee have power to sencl for persans,
papers and records. to examine witnesses, to print such
papers and evidence from day to day as may be ordered
by the Committee and to sit during adjournments ol » thc
Senate.

After debate, and—

Thé question being put on the motion, it was-m

Resolved in the affirmative.”

«Uhonorable sénateur Connolly, C.P., propose, appuyé
par Phonorable sénateur Mcllraitli, C.P.,

Qu’un comité spécial du Sénat soit constitué pour
enquêter et faire rapport sur la teneur du Bill O60,
intitulé: «Loi modifiant la Constitution du Canada dans
certains domaines ressortissant à la compétence législative
du Parlement du Canada et prévoyant les mesures néces-
saires à la modification de la Constitution dans certains
autres domaines», avant que ce bill ou toutes autres
questions qui s’y rattachent ne soient soumis au Sénat;

Que le Comité soit autorisé à retenir les services d‘avo—
cats, de personnel ct de conseillers techniques dont il
pourra avoir besoin et à engager des dépenses spéciales
aux fins de Penquête; et

Que le Comité soit autorise à convoquer des personnes,
à demander le dépôt de dossiers et de documents, à
interroger des témoins, a faire imprimer au jour le jour les
documents et les témoignages que le Comité pourra
requérir et à siéger durant les ajournements du Sénat.

Après débat,

La motion, mise aux voix, est adoptées»

Le greffier du Sénat
Robert Portier
Clerk oflhe Senate

4 : 4 Constitution 10-8-1978
MINUTES OF PROCEEDINGS PROCÈS-VERBAL

THURSDAY, AUGUST 10, 1978 LE JEUDI 10 AOÛT 1978

(13) (13)

[Text] [Traduction]

Pursuant to adjournment and notice the Special Senate
Committee on the Constitution met this day at 10:05 a.m., the
Chairman, the Honourable Richard J. Stanbury, presiding.

Members of the Committee present: The Honourable Sena-
tors Argue, Barrow, Bosa, Bourget, Connolly (Ottawa West),
Forsey, Fournier (de Lanaudiêre), Godfrey, Grosart, Lafond,
Marchand, Marshall, MeEIman, Rizzuto, Robichaud, Smith
(Colchester), Stanbury and Williams. (l8)

Présent but not of the Committee: The Honourable Senators
Denis, Greene, Mcllraith, Neiman and Riel. (5)

In allendance: Mr. Robert J. Cowling, Counsel to the
Committee, and Mr. Raymond L. du Plessis, Q.C., Law Clerk
and Parliamentary Counsel to the Senate.

Witness:

Mr. W. S. Tarnopolsky, Professor of Law, Osgoodc l-lall,
York University.
The Committee resumed its considération of the subject-
matter of Bill C-60:

“An Act to amend the Constitution of Canada with
respect to matters coming within the législative authority
of the Parliament of Canada, and to approve and author-
ize the taking or » measures necessary for the amendment
oi the Constitution with respect to certain other matters”.
Professor Tarnopolsky made an opening statement and
answered questions put t0 him by the Committee.
At 12:35 p.m., the Committee adjourned until 2:00 p.m. this
day.

AFTERNOON SITTING
(14)

The Special Senate Committee on the Constitution met at
2:07 p.m., the Chairman, the Honourable Richard J. Stan-
bury, presiding.

Members ofthe Committee présent: The Honourable Sena-
tors Argue, Barrow, Bosa, Connolly (Ottawa West), Forsey,
Godfrey, Lafond, McElman, Rizzuto, Robichaud, Smith
(Go/chester), Stanbury and Williams. (13)

Present but not ofthe Committee: The I-Ionourable Senators
Denis, Greene, Mcllraith, Neiman and Riel. (5)

In attendance: Mr. Robert J. Cowling, Counsel to the
Committee, and Mr. Raymond L. du Plessis, Q.C., Law Clerk
and Parliamentary Counsel to the Senate.

lit/finesses:

From the Department ofJustice:

Dr. B. L. Strayer, Q.C., Assistant Deputy Minister (Public
Law) and Special Counsel on the Constitution;

Conformément à la motion dÿajournement et à l’avis de
convocation, le Comité spécial du Sénat sur la Constitution se
réunit aujourd’hui à 10 h O5 sous la présidence de Phonorable
Richard J. Stanbury (président).

Membres du Comité présents: Les honorables sénateurs
Argue, Barrow, Bosa, Bourget, Connolly (Ottawa-Ouest),
Forsey, Fournier (de Lanaudiêre), Godfrey, Grosart, Lafond,
Marchand, Marshall, McElman, Rizzuto, Robichaud, Smith
(Colchester), Stanbury et Williams. (18)

Présents mais ne faisant pas partie du Comité: Les honora-
bles sénateurs Denis, Greene, Mcllraith, Neiman et Riel. (5)

Aussi présents: M. Robert J. Cowling, conseiller du Comité
et M. Raymond L. du Plessis, c.r., légiste et conseiller parle-
mentaire du Sénat.

Témoin:
M. W. S. Tarnopolsky, professeur de droit, Osgoodc l-Iall,

Université York.
Le Comité poursuit Pétude de la teneur du bill C-60:

«Loi modifiant la Constitution du Canada dans certains
domaines ressortissant à la compétence législative du
Parlement du Canada et prévoyant les mesures nécessai-
res à la modification de la Constitution dans certains
autres domaines».

M. Tarnopolsky fait une déclaration préliminaire et répond

aux questions du Comité.
A 12 h 35, le Comité suspend ses travaux jusqu’à 14 heures.

SÉANCE DE UAPRÊS-MIDI
(14)

Le Comité spécial du Sénat sur la Constitution se réunit à
14 h 07 sous la présidence de Phonorable Richard J. Stanbury
(président).

Membres du Comité présents: Les honorables sénateurs
Argue, Barrow, Bosa, Connolly (Ottawa-Ouest), Forsey, God-
frey, Lafond, McElman, Rizzuto, Robichaud, Smith (Col-
chester), Stanbury et Williams. (l3)

Présents mais ne faisant pas partie du Comité.‘ Les honora-
bles sénateurs Denis, Greene, Mcllraith, Neiman et Riel. (5)

Aussi présents: M. Robert J. Cowling, conseiller du Comité
et M. Raymond L. du Plessis, c.r., légiste et conseiller parle-
mentaire du Sénat.

Témoins.‘
Du ministère de Ia Justice:

M. B. L. Strayer, c.r., sous-ministre adjoint (Droit public) et
conseiller spécial en matière constitutionnelle;

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ic) et

10-8-1978 Constitution < _ Alice Desjardins, Q.C., Director, Advisory and Rcsearch M »“ Alice Desjardins, c.r., directeur, Services de consulta- Services. tion et de recherche. The Committee resumed its consideration of thc subjecl- Le Comité poursuit Pétude de la teneur du bill C—60. matter of Bill 0-60. Dr. Strayer made an openîng statement. M. Strayer fait une déclaration préliminaire. The witnesses answered questions. Les témoins répondent aux questions. Al 3:38 p.m., the Cnmmittec adjourned until 10:00 a.m., A 15 h 38, le Comité suspend ses travaux jusqu’au mercredi Wednesday, September 6, 1978. 6 septembre 1978, à l0 heures. A TTEST: ATTESTË: Le greffier du Comité Flavien Belzile Clerk afthe Committee 4 : 6 EVIDENCE Ottawa, Thursday, August 10, 1978 [Taxi] The Special Senate Committee on the Constitution met this day at 10 a.m. to consider the subject matter of Bill C-GO, an act to amend the Constitution of Canada with respect to matters coming within the législative authority of the Parlia- ment of Canada, and to approve and authorize the taking ol‘ measures necessary for the amendment of the Constitution with respect to certain other matters. Senator Richard J. Stanbury (Chair-man) in the Chair. The Chairman: Honourable Senators, the first thing 1 should do is deal with today’s program, because several senators have asked me when we might expect to adjourn this afternoon. During a discussion of this matter it was suggested that because we have already gone over the Charter of Rights and Freedoms with Mr. Cowling, and have spent quite a little time on it with Mr. Strayer, we might now be able to distil our questions to the point where we are able to complete Professor Tarnopolsky’s évidence this morning and return to Mr. Strayer for a short period this afternoon. Bearing in mind the travel plans of committee members, 1 think we will be able to conclude our business this afternoon at about 3.30, as we did last week. if that sounds reasonable, we will proceed on that basis and see if we can complete our questioning of Professor Tarnopolsky, by lunchtime. Let me now introduce our witness this morning. He is Walter S, Tarnopolsky, Professor of Law, Osgoodc Hall, York University, who is an internationally known authority on con- stitutional law, especially in the field of human rights and civil liberties. Professor Tarnopolsky was born in Gronlid, Saskatchewan in 1932. After obtaining an undergraduate degree from the University of Saskatchewan, he received a master‘s degree in history from Columbia University in New York City. i-le returned te the University of Saskatchewan to attend law school, and upon graduation because the first full«time presi» dent of what was then the Association of Canadian Students, He subsequently obtained a master’s degree in law at the University of London, where he worked with Dr. Des Smith, who was one of the greatest experts in the Englisirspeaking world in the field of constitutional administrative law. Professor Tarnopolsky has taught at the universities of Saskatchewan, Ottawa and Windsor, and at Osgoode Hall. From 1968 to 1972 he was Dean of Law at the University of Windsor. He is currently Professor of Law at Osgoodc Hall. His book on the Canadian Bill of rights was first published in 1966, with a second édition in 1975. it is chiefly with respect to this bock that his réputation has spread to other countries. Within Canada, he has contributed to an almost innumerable quantity of symposia and forums, as well as to all of the leading law journals in our country. ‘ Constitution 10-8-1978 TÉMOIGNAGES Ottawa, le jeudi l0 août 1978 [Traduction] Le Comité spécial du Sénat sur la Constitution s’est réuni aujourd’hui à 10 heures pour étudier la teneur du Bill C-GO, «Loi modifiant la Constitution du Canada dans certains domaines ressortissant à la compétence législative du Parle» ment du Canada et prévoyant les mesures nécessaires à la modification de la Constitution dans certains autres domaines. Le sénateur Richard J. Stanbury (président) occupe le fauteuil. Le président: Honorables sénateurs, je vais d‘abord vous parler du programme de la journée, car plusieurs sénateurs m’ont demandé à quelle heure nous allions ajourner cet après— midi. Yen ai discuté avec plusieurs d’entre vous, et il nous a semblé, étant donné que nous avons déjà traité de la question de la Charte des droits et libertés avec M. Cowling, et que nous avons consacré un certain temps â la question avec M. Strayer, nous pourrions limiter suffisamment nos questions pour que nous puissions terminer les témoignages de M. Tarnopolsky ce matin et revenir ensuite â M. Strayer pour une courte période cet après»midi. Cependant, en raison des divers projets de voyage, nous allons peut»être terminer nos travaux cet après-midi à 15 h 30 comme nous l’avons fait la semaine dernière. Si cela vous semble raisonnable, nous procéderons de cette façon et verrons si nous pouvons finir dînterroger M. Tarnopolsky avant le déjeuner. Permettez-moi de vous présenter notre témoin: Walter S. Tarnopolsky, professeur de droit à Osgoodc Hall. à l’Univer— sité York. Walter S. Tarnopolsky jouit d’une réputation internationale en droit constitutionnel, notamment dans le domaine des droits de Phomme et des libertés civiles. Il est né à Gronlid (Saskat- chewan) en 1932. Après avoir reçu son premier diplôme à l’Université de Saskatchewan, il obtient maîtrise en histoire à l’Université Columbia, à New York. il revient à Funiversité de Saskatchewan pour s’inscrire à la faculté de droit. Après avoir obtenu son diplôme, il devient le premier président à plein temps de ce que l’on appelait alors l’Association des étudiants canadiens. Par la suite il obtient une maîtrise en droit à l’Université de London, où il a collaboré avec M. Des Smith, un des plus grands experts du monde anglophone en droit administratif ct constitutionnel. M. Tarnopolsky a enseigné dans les universités suivantes: Saskatchewan, Ottawa, Windsor et Osgoodc Hall. De 1968 à 1972, il a été doyen de la faculté de droit de l‘Université de Windsor. il est actuellement professeur de droit a Osgoodc Hall, Son livre sur la Déclaration canadienne des droits a d’abord été publié en 1966 et ré-édité en 1975. C‘est surtout grâce à cet ouvrage que sa réputation a frawnchî nos frontières. Au Canada, il a participe’ à une multitude de conférences et de colloques et il a écrit des articles dans toutes les grandes revues juridiques de notre pays. réuni C-60, rtains Parle- : â la iines. ipe le vous ateurs après- IOLlS a estion :t que cc M. :stions le M. ir une divers avaux maine ms de er M. ter S. niver- ionale droits askat- ime à oire à lité de : avoir plein diants roit à Smith, droit 31H85: 968 a ;ité de ;goode ‘abord râce à :5. Au et de revues 10-8-1978 Constitution , 4:7 [Text] He was chairman of the 1973-74 Osgoodc l-lall Law School Annual Lectures Séries, which had as its theme “Some Civil Libcrties Issues of the Seventies.” During the pas! ycar he was appointed a part-time commissioner on the Canadian l-iuman Rights Commission. He is also a member of the United Nations Human Rights Committee, and he has just returned from five weeks of meetings with that committee in New York City. He is also the Président of the Canadian Civil Liberties Association, having been just re-clected for a second lerm in that post. Professor Tarnopolsky, we are deligltted that you are willing and able to come to us, especially after just getting back from New York. We are hoping that you will be able to give us leadership in our considération of the Canadian Charter of Rights and Freedoms, as proposed in Bill C-60, and in any other way you wish in the general area of our discussion of thc reform of the Constitution. I now ask you to lead off and put the matter in your own context. Professor W. S. Tarnopolsky, Professor of Law, Osgoodc Hall, York University: Thank you very much for inviting me. lt is a pleasure to have the opportunily at any stage of a constitutional debate to have some small participation it, and certainly at this stage it is important that the whole matter be considered. Since 1 don’t know, until I hear your questions, exactly what you would like me to do, my intention is to deal with the proposed charter in three phases. The first would be tlte question of whether or not according to the proposal the charter would have overriding affect. The second would be the question of its scope, and the various rights and freedoms that it covers. The first, as I say, is its overriding effect, its constitutional position; second is the scope of its provisions- their possible meanings—and I will finish off that second phase by dealing with the limitation clause, clause 25, of the proposed charter. in the third phase I will deal with reme- dies——what the courts can do with a bill of rights in respect of its enforcement, and at that stage I will deal more specifically with clause 24. But very briefly 1 thought one ol‘ the things I might mention to start with is why today we have what has somelimes been referred to as a statutory bill of rights and sometimes referred to as a quasi-constitutional bill of rights. Why do we not have one in the BNA Àct? From what one can tell, the thinking at the time of the enactment of the Canadian Bill of Rights and its original proposal by the Diefenbaker government in 1958 to the time of its cnactment in 1960, appears to bc the following; Mr. Diefenbaker said that a bill of rights which would be binding both on the fédéral government and the provinces could not be enacted as part of the BNA Act without the consent of the provinces, and he did not think such consent could be quickly obtained. He did not want to wait, and therefore he proposed to go ahead with a bill of rights that would bind the federal government alone. I think that in retrospect he was probably right in saying that the government probably would not get quick consent from the provinces because, as you know, the Prime Minister, when he was the Minister of Justice in 1968, l Traduction] il a été président de la série des conférences annuelles de l’école de droit à Osgoodc Hall (1973-1974), qui portait sur les libertés civiles dans les années 70. L’année dernière, il a été nommé membre à temps partiel de la Commission canadienne des droits de l’homme. il est également membre du comité des droits de l’homme pour les Nations Unies, et il rentre tout juste de New York où il a eu 5 semaines de réunions avec ce comité. il est également président de l’Association canadienne des libertés civiles où il vient d’être réélu pour un second mandat. Monsieur Tarnopolsky, nous sommes très heureux que vous ayez pu venir si tôt après votre retour de New York. Nous espérons que vous pourrez guider notre étude de la Charte canadienne des droits et libertés proposées dans le bill C-60, et nos discussions sur la réforme constitutionnelle. Je vais deman- der à M. Tarnopolsky d’entamer la discussion et de situer la question comme il la voit. M. W. S. Tarnopolsky, professeur de droit, Osgoodc Hall, Université York: Merci beaucoup de m’avoir invité, je suis très heureux de pouvoir participer à un débat constitutionnel à quelque stade que ce soit. Nous tenons ici une excellente occasion d’étudier toute la question. Étant donné que je ne saurai pas exactement, jusqu’à ce que j‘entende vos questions, ce que vous attendez de moi, je me propose de traiter le projet de loi en trois points: Première- ment, il faut se demander si le projet de Charte doit primer sur les autres lois. Il faudra ensuite s’interroger sur la portée, les différents droits et libertés stipulés. Tout d’abord, je viens de le dire, il faut savoir si la charte primera sur les autres lois, il faut connaître son statut constitutionnel; ensuite, il sera ques- tion de ses dispositions, de leur portée et de leur signification. Je finirai cette deuxième partie en traitant de l’article sur les restrictions, c’est-a-dire l’article 25 du projet. En troisième lieu je parlerai des solutions à adopter, et notamment de ce que peuvent faire les tribunaux, qui doivent appliquer la déclara- tion des droits, et à ce stade, je traiterai plus précisément de l’article 24. Je vais être très bref. Je pensais qu’il serait utile que je mentionne tout d’abord pourquoi nous avons aujourd’hui ce que l’on a parfois appelé une Déclaration statutaire des droits et ce que l’on appelle parfois une Déclaration quasi-constitu- tionnelle des droits. Pourquoi n’en n’avons-nous pas dans l’Acte de I’Amérique du Nord britannique? D’après ce qu’on peut voir, il semblerait qu’entre le moment où le gouvernement Diefenbaker a proposé l’adoption de la Déclaration canadienne des droits, soit en 1958, et le moment où elle a été adoptée en 1960, on pensait ainsi; M. Diefenbakcr a indiqué qu’une Déclaration des droits qui lierait à la fois le gouvernement fédéral et les provinces ne pourrait pas être adoptée ou intégrée dans l’Acte de l’Amérique du Nord britan- nique sans le consentement des provinces. Il ne pensait pas qu’on obtiendrait leur consentement rapidement et ne voulait – pas attendre. Par conséquent, il a proposé d’élaborer une Déclaration des droits qui n’engagerait que le gouvernement fédéral. Lorsque je me reporte en arrière, je trouve qu’il a problablement eu raison en disant que les provinces ne donne- raient pas leur consentement rapidement. En effet comme vous [Texz] proposed a new charter of human rights and after three years of debate, by the time of the Victoria Charter, the small subcommittee that was dealing with the fundamental rights was only able to agree on the rights that appeared in section l of the Victoria Charter, which are the ones dealing with the fundamental freedoms of speech, press, religion, assembly and association. So l think the Diefenbaker government was right in présum- ing that they would not be able tu get the consent of the provinces. So that is why the Bill of Rights applied to the federal sphere alone. Now as to the question as to whether or not the Bill of Rights should have been made part of the BNA Act, the argument made by Mr. Fulton at the time and by Mr. Diefenbaker was that even if the U.K. Parliament were asked to include the proposed Bill of Rights, binding only Parlia- ment, in the BNA Act, this would not entrench it any more than an ordinary statute of Parliament, because, and here they argued two things; one, in order to subsequently get the United Kingdom Parliament to again amend the Bill of Rights, which would be in the BNA, would require only the single joint résolution instead of going through the usual three readings in both houses, and so they said that in effecl the Bill of Rights could be amended more swiftly, even though it would be in the BNA Act, by amendment of the U.K. Parliament at the request of the Parliament of Canada. The second thing that Mr. Fulton argued was that if the Bill of Rights were in the BNA Act, since the Bill of Rights would only bind Parliament, clearly under 9l.1 of the BNA Act Parliament could at any time amend it as it can any part of the Constitution which deals only with the federal sphere of jurisdiction. And therefore again one does not achieve entrenchment. l think there are arguments about these that one could raise, but l think today there is no point in going into them. What is really moe important is the question as to whether or not it would have madc a great deal of différence, from the point of view of the overriding effect, if the Bill of Rights had been in the BNA Act even if that would not have changed the facility of changing it. I think that might have been an important step, and I am going to lead in now to the question of this overriding effect, I think one of the things that one has to assert is that——as you know, Professor Lederman dealt with this yesterday and many of you have mentioned it on many occasions—our Constitution is not just the BNA Act. There are many statutes Constitution 10-8-1978 [Traduction] le savez, lorsqu’il était ministre de la Justice en 1968, le Premier ministre actuel a proposé une nouvelle Charte des droits de Phomme; or au moment de la Conférence sur la Charte de Victoria, après plus de trois ans de débats sur la question, le petit sous—comité chargé de la question des droits fondamentaux a pu s’entendre seulement sur les droits qui paraissent à l’article de la Charte de Victoria et qui traitent des libertés fondamentales suivantes: liberté de parole, liberté de la presse, liberté religieuse, liberté d’association et de réunion. Je suis ainsi d’accord avec le gouvernement Diefenbakcr lorsqu’il supposait que le gouvernement serait incapable d‘ob- tenir le consentement des provinces. C’est la raison pour laquelle la Déclaration des Droits ne s’appliquait qu’au gou- vernement fédéral. Je vais maintenant aborder la question de savoir si la Déclaration des droits aurait dû ou non être incorporée dans l’Acte de PAmérique du Nord britannique. L’argument pré- senté à Pépoque par M. Fulton et par M. Diefenbaker était que même si l’on demandait au Parlement du Royaume-Uni dîncorporer dans l’Acte de l’Amêrique du Nord britannique la déclaration proposée des droits qui n’engagerait que le Parle- ment, la Déclaration ne serait pas davantage immuable qu’a— vec une loi ordinaire du Parlement pour les deux raisons suivantes; en premier lieu, pour faire en sorte que le Parlement du Royaume-Uni, remodifie subséquemment la Déclaration des droits qui serait incorporée dans l’Acte de l’Arnériquc du Nord britannique, on n’aurait besoin que d’une seule résolu- tion conjointe et il ne serait plus nécessaire de suivre la filière normale des trois lectures dans les deux Chambres. lls ont en outre affirmé que même si elle était incorporée dans l’Acte de FAmérique du Nord britannique, la Déclaration des droits pourrait, en fait, être modifiée beaucoup plus rapidement au moyen d’une modification apportée par le Parlement du Royaume-Uni à la requête du Parlement du Canada. Le deuxième argument que M. Fulton a fait valoir était le suivant. Comme la Déclaration des droits n‘engagerait que le Parlement, si elle était incorporée dans l’Acte de PAmérique du Nord britannique, le Parlement pourrait, comme il est clairement spécifié à l’article 9l.1 de l’Acte de l‘Amérique du Nord britannique, modifier en tout temps n’importe quelle partie de la Constitution concernant la juridiction du gouver- nement fédéral. ll n’y a, encore une fois, aucune immuabilité. Je pense qu’on pourrait soulever certains points au sujet de ces arguments, mais à mon avis, il est inutile de le faire. Ce qui importe vraiment davantage, c’est la question de savoir si, du point de vue de la dérogation, cela aurait vraiment fait une différence si la Déclaration des droits avait été incorporée dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, même si pareille mesure n’avait rien chargé à la facilité avec laquelle il était possible d‘apporter une modification. Je crois que cela aurait pu être une mesure importante et je vais maintenant amorcer la question de cet effet dérogatoire. Comme vous le savez, le professeur Lederman a traité de cette question hier et beaucoup d’entre vous l’ont abordée à maintes reprises. A mon avis, il faudrait souligner que notre Constitution n’est tout simplement pas l’Acte de l’Amérique ŸÏË r la ‘oits qui tent erté de aker Pob— pour gou- ti la dans pré- était -Uni ue la ‘arle- qu’aa isons ment ation te du zsolu- ‘iliêre l1l. en zte de droits nt au it du sait le que le ârique il est _ue du quelle ÜUVCÎ- ilité. ijet de Ce qui si, du it une e dans nareille il était aurait norcer aité de urdée à a notre iérique 10-8-1978 Constitution 4: 9 {Text} of both the United Kingdom Parliament and the Canadian Parliament which are part of our Constitution. My argument has been, and I think to some extent Chief Justice Laskin acccpts this, although I don‘t think there is yet a complete majority of the Supreme Court to accept it, that the Canadian Bill of Rights, even although an ordinary statute of Parlia- ment, is a constitutional statute in the same way as there are constitutional statutes dealing with the Speaker of the Senate and the Speaker of the House of Commons. There is a simple constitutional statute dealing with the Governor General Act and even, as you know, with the Supreme Court of Canada. These are all, in my opinion, constitutional statutes. They are all part of our Constitution and therefore since the Canadian Bill of Rights purports to deal with the powers of the institu- tions of government, it too is a constitutional act, even though tt is a separate statute. That, as l say, has never been decided or held by a majority of the Supreme Court of Canada. However, in 1970, in the famous Drybones case, which I am sure has been mentioned many times, the Supreme Court of Canada did hold that if in construing and applying a fecleral law the court could not construe that law consistently with the Canadian Bill of Rights, then unless that law contained the notwithstanding clause in the opening paragraph of section 2 of the Bill of Rights, the courts would have no alternative but to declare the law inoperative, and that is in effect what happened in the Drybones case. They found that section 94 of the lndian Act, as it was then, which dealt with Indians being drunk off a reserve, dealt with Drybanes in a fashion which was unequal before the law in comparison with anybody else in the Northn west Territories who was not an lndian, and therefore, since the only way to construe that statute was in a fashion incon- sistent with the Canadian Bill of Rights, and since the lndian Act did not contain the notwithstanding clause in section 2, that provision was held inoperative. Mr. Cowling: Section 94 of the lndian Act in the form in which it came before the Supreme Court in 1970 in effect was prior to the enactment of the Bill of Rights. Professor Tarnopolsky: Yes, it was. l think its origin was sometime in the latter part of the nineteenth century, and it was brought forward through various revised statutes. S0 the question one asks then is: Does the Drybones décision give the Bill of Rights overriding effect? l think there is no question but that it does. The term used was “inoperative” rather than “invalid”, but nevertheless that was no différent from the décision the Supreme Court makes with respect to a provincial law which might be in conflict with the federal law, and the federal law is to be held to be paramount. In that case the provincial law is held to be inoperative rather than invalid. So it seems to me that in fact in the Drybones case the Supreme Court of Canada achieved an overriding, paramount effect for the Canadian Bill of Rights, even though it was an ordinary 26567—2 [Traduction] du Nord britannique. De nombreux satuts du Parlement du Royaume-Uni et du Parlement canadien ont été incorporés dans notre Constitution. Je vais vous indiquer mon opinion à ce sujet et je crois que le juge en chef Laskin Vapprouve, dans une certaine mesure. Bien que cet avis ne soit pas encore partagé par la majorité des membres de la Cour suprême, j’estime, même s’il ne s’agit que d’une loi ordinaire du Parle- ment, que la Déclaration canadienne des droits est une loi constitutionelle au même titre que les lois constitutionnelles qui traitent du Président du Sénat et de l’Orateur de la Chambre des communes. Il existe un statut constitutionnel simple qui traite de la Loi sur le gouverneur général et même, comme vous le savez, de la Cour suprême du Canada. Ce sont toutes, à mon avis, des lois constitutionnelles. Elles font toutes parties de notre Constitution et comme la Déclaration cana- dienne des droits traite des pouvoirs des institutions du gouver- nement, elle constitue également une loi constitutionnelle, même s’il s‘agit d’une loi particulière. La majorité des membres de la Cour suprême du Canada ne se sont jamais prononcés sur ce point et ne l’ont jamais défendu non plus. Toutefois, en 1970, lors de la fameuse affaire Drybones qui a souvent été mentionnée, la Cour suprême du Canada a décidé que si la cour en interprétant et en appliquant une loi fédérale, ne pouvait pas interpréter cette loi conformément à la Déclaration canadienne des droits, à moins que cette loi ne contienne la clause dérogatoire qui commence par «nonobstant» et qui se trouve au paragraphe préliminaire de l’article 2 de la Déclaration des droits, les cours n’auraient aucune autre alternative que de déclarer la loi inopérante. C’est en effet, ce qui s’est produit dans Paffaire Drybones. La cour a trouvé que tel qu’il figurait alors dans la Loi sur les Indiens, l’article 94 concernant les Indiens qui s’enivraient en dehors d’une réserve, réservait â Drybones un traitement qui était sans égal dans la loi par rapport au traitement réservé à n’importe quel autre citoyen non indien habitant les Territoires du Nord-Ouest. Par conséquent, comme la seule façon d’interpréter cette loi était incompatible avec la Déclaration canadienne des droits et comme la Loi sur les Indiens ne contenait pas la clause dérogatoire a l’article 2, cette disposition a été déclarée sans effet. M. Cowling: Dans la forme où il a été soumis à la Cour suprême en 1970, l’article 94 de la Loi sur les Indiens précé- dait en fait l’adoption de la Déclaration des droits. M. Tarnopolsky: Oui, détail le cas. Je crois que son origine remonte à la dernière partie du 19“ »‘= siècle et elle -a été adoptée suite a la modification de diverses lois. Donc, on peut alors se demander si la décision rendue dans Paffaire Drybones donne préséance à la Déclaration des droits? Et je crois que cela ne fait aucun doute. Le juge avait utilisé Fexpression «inopérante» plutôt que «nulle»; néanmoins, cette décision ne différait pas tellement de celle prise par la Cour suprême qui avait jugé qu’une loi fédérale avait préséance sur une loi provinciale si elle était incompatible avec une loi fédérale. En Poccurrence, la loi provinciale devenait inopérante plutôt que nulle. ll me semble donc que dans Paffaire Drybones, la Cour suprême du Canada a effectivement accordé à la Déclaration canadienne des droits un droit de préséance, même s’il s’agis— 4:10 [Texl] statute of Parliament, and this necessarily bring me to the question of whether the new one makes any différence. Senator Greene: Professor, your évidence is predicated, as l understand it, on the assumption that the consent of the provinces to the Bill of Rights or any other constitutional document was required. Is this a legal conclusion or a probably valid political conclusion on which you base your thinking’! Professor Tarnopolsky: Well, senator, I mentioned that this was Mr. Diefenbakcfis argument, and at that time I did not express an opinion on it. I think I would have to agree with him that if it were a matter which elearly applied to the législative spliere ofjurisdiction, which a bill of rights would if it were to bind the province and Parliament, that the conven- tion appears to be quite clear that the federal government would ask for the consent of all provinces. How legal a convention or custom is, I don’t know. I don’t know if you want to go into that discussion now. That was Mr. Diefenbak- er‘s argument, which was really all I had mentioned. Senator Williams: In the Drybones case, if Mr. Drybones had not been an lndian under the lndian Act, but an ordinary citizen of the Northwest Territories, would he have been able to utilize the Bill of Rights? Professor Tarnopolsky: Not in the circumstances of that particular case, because the inequality which the Supreme Court found arose out of the fact that under the lndian Act an lndian would be liable, if found drunk anywhere off a réserve that is under that section because there is another one which deals with being drunk on a reserve, whereas everyone else would only bc liable if drunk in a public place. Second, the lndian Act provided for minimum penalty and a certain term of imprisonment, while the ordinary liquor ordinance of the Northwest Territoiries, which applied to everybody else, did not have such a minumum penalty. Thercfore the Supreme Court decided that that was incquality before the law. But as far as the invocation of the Bill of Rights is concerned, presumably either everybody in the country can invoke it to whatever extent it applies, or it would not be a real bill. Senator Godfrey: On a point of order, Mr. Chairman, I wonder if it would not be better if as Profcssor Tarnopolsky rcfers to three differcnt headings, he were to announce when he finishes with one of the headings so that we could have questions at that time, because otherwise we will never be able to finish. I do not know whcther he has finished dealing with his first heading as to the question of overriding effect or not. The Chairman: I think it is preferable if the only questions we ask as interruptions are questions directed for purposes of clarification or something of that nature. Senator Robichaurl: I thought that was the case with these last three interruptions. Constitution 10-8-1978 [Traduclion] sait d’une loi ordinaire du Parlement, et cela me porte automa- tiquement a me demander si la nouvelle Charte y change quelque chose. Le sénateur Greene: Professeur, votre témoignage est basé, d’après ce que je crois comprendre, sur Phypothèse que Passen- timcnt des provinces devait précéder l’entrée en vigueur de la Déclaration des droits ou de tout autre document constitution- nel. Fondez-vous votre opinion sur des considérations juridi- ques ou sur des principes politiques probablements valables’? M. Tarnopolsky: Sénateur, j’ai dit que c’est ce que M. Diefenbaker prétendait, et personne ne m’a alors demandé mon opinion. Je serais plutôt porté à admettre avec lui que s’il s’agissait d’une question relevant sans équivoque du même champ de compétence législative qu’une Déclaration des droits censée lier la province et le Parlement, il semble qu‘il serait très nettement plus conforme à la convention que le gouverne- ment fédéral demande Passentiment de toutes les provinces. Je ne saurais dire cependant quelle valeur a une convention ou une coutume sur le plan juridique. J’ignore si vous voulez aborder cette question dès maintenant. C’était Yargument de M. Diefenbaker et c’est tout ce que je voulais vous dire. Le sénateur Williams: Dans l’affaire Drybones, si M. Drybones n’avait pas été un lndien assujetti à la Loi sur les Indiens mais plutôt un citoyen ordinaire des Territoires du Nord-Ouest, aurait-il pu se réclamer de la Déclaration des droits? -_ M. Tarnopolsky: Dans lcs circonstances de cette affaire en particulier, non, parce que Finégalité constatée par la Cour suprême découlait du fait qu’en vertu de la Loi sur les Indiens, un lndien est punissable s’il est trouvé ivre à Pcxtérieur d’une réserve. C’est ce que prévoit cet article parce qu’il y en a un autre qui traite de l’ivresse sur une réserve. Nïmporte quelle autre personne n’est punissable que si elle est trouvée ivre dans un endroit public. Deuxièmement, la Loi sur les Indiens pré- voyait une amende minimum et une peine dbmprisonnement, alors que Fordonnance ordinaire des Territoires du Nord- Ouest sur les spiritueux qui s’appliquc a toute personne indé- pendamment de son statut, ne prévoyait pas d’amende mini- mum. Par conséquent, la Cour suprême a constaté qu’il y avait inégalité devant la loi. Mais il semble que tout citoyen du pays pourrait se réclamer de la Déclaration des droits pour autant que celle-ci s’applique; autrement, celle-ci ne constituerait pas une loi véritable. Le sénateur Godfrey: Finvoque le règlement, monsieur le président. Je me demande s’il ne serait pas préférable, étant donné que le professeur Tarnopolsky a parlé de trois rubriques différentes, qu’il nous dise quand il a terminé Pétude d’une rubrique de façon à ce que nous puissions Pinterroger sur-le- champ, parce qwautrcment, nous ne pourrons jamais en finir. Par exemple, j’ignore s’il a fini de traiter du premier point qui se rapporte à la préséance d’une loi sur une autre. Le président: Je crois qu’il serait préférable que nous n’in- tcrrompions le témoin que pour lui demander de clarifier certains points ou pour d’autres raisons du même genre. Le sénateur Robichaud: Je croyais que c’était le cas des trois dernières interruptions. les dé- ni- ays ant pas 10-8-1978 Constitution 4: 1_l [Text] The Chairman: Well, yes, I appreciate that, and I let that go because we were trying to get clarification of some of these items; but 1 would appreciate it if we could let Professor Tarnopolsky complete his présentation, and that will give us a framework within which we can ask questions. Senator Connolly (Ottawa West): Do you mind going over the facts in the Drybones case again, for the record? What you have said has been very clear, I think, but l would like to see it emphasized again. The conclusion is a very important one. Professor Tarnopolsky: Well, Drybones was charged under the then section 94 of the Indian Act, in terms of which it was an offence for an lndian to be drunk off the reserve, The liquor ordinance of the Northwest Territories of the time provided for the offence of being drunk in a public place. Drybones was convicted, and subsequcntly the appeal went all the way to the Supreme Court of Canada. He won at other levels, originally by way of trial de nova in the Northwest Territories, and also in the Court of Appeal and the Supreme Court of Canada. The basis for the argument was that the provision in the lndian Act created an inequality before the law for Drybones, because anyone in the Northwesl Territories other than an lndian could commit the offence only by being drunk in a public place, and because the penalties werc different; there was a minumum penalty under the Indian Act, but there was no minimum penalty under the liquor ordinance. On the basis of the iinding that this was an inequality before tlie law, the majority in the Supreme Court held that the “notwithstand- ing” part of the opening paragraph of section 2 would have to be given some meaning, It reads to the effect that every law of Canada shall be construed &and applied in accordanee with the Bill of Rights, unless it has a phrase included in it saying, “notwithstanding the Canadian Bill of Rights », so this para- graph had to be given some meaning, and the meaning that was to be given was that il’ a law of Canada could only be construed so as to be inconsistent with the Canadian Bill of Rights, and that law does not eontain the non obstante clause, then it has to be declared inoperative. Whether that thereby gives overriding effect may be open to some question. l think that that is the kind of elfect that a bill of rights may be expected to have with respect to inconsistent legislation, whether you hold it inoperative or invalid. This brings me to the issue of entrenchment and the overrid- ing effect. I do not think that entrenchment is crucial in determining the overriding effect of a bill of rights. Entrench- ment alone is not the crucial issue. The intent of the Bill of Rights and its constitutional status is much more important. Let me start first, therefore, with entrenehment. I would define entrenchment as any procédure other titan the ordinary legislative procédure, whether it be one that requires a mini- [Traduction] Le président: En effet, c’est ce que je constate; c‘est pour- quoi je vous laisse poursuivre afin que nous puissions essayer d’obtenir certaines précisions sur ces questions. Mais je préfé- rerais que nous laissions le professeur Tarnopolsky terminer sa présentation, ce qui nous permettrait de mieux encadrer nos questions. Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Pourriez-vous nous rappeler les faits dans Paffaire Drybones, pour le bénéfice du compte rendu’! Vos propos ont été des plus clairs, à mon avis, mais j‘aimerais que vous insistiez davantage. La conclusion est très importante. M. Tarnopolsky: M. Drybones avait été accusé en vertu de l’article 94 de la Loi sur les Indiens, qui stipulait que tout Indien trouvé ivre à Fextérieur d’une réserve, commettait un délit. A cette époque, Fordonnance sur les spiritueux en vigueur dans les Territoires du Nord-Ouest stipulait que toute personne trouvée ivre dans un endroit public commettait un délit. M. Drybones ayant été trouvé coupable, il a par la suite interjeté appel jusqu‘à la Cour suprême du Canada. Il a gagné sa cause devant les autres instances judiciaires, d’abord à la suite d’un procès de nova dans les Territoires du Nord-Ouest, puis devant la Cour d’appel et enfin, devant la Cour suprême du Canada. Son plaidoyer était fondé sur Fargument voulant que ces dispositions de la Loi sur les Indiens le rendaient inégal devant la loi, étant donné que tout citoyen non Indien des Territoires du Nord-Ouest n’était punissable que lorsqu’il était trouvé ivre dans un endroit public, et parceique les amendes variaient selon le statut racial de Faccuséf La Loi sur les Indiens prévoyait une amende minimale, contrairement â l’or- donnance sur les spiritueux qui n‘en prévoyait pas. Ayant constaté qu’il y avait inégalité devant la loi, la majorité des juges de la Cour suprême a statué que le sens de la partie du préambule de Particle 2 qui commençait par le mot «nonob- stant» devait être précisé. Cet article stipule que toute loi du Canada doit s’interpréter et s’appliquer en fonction de la Déclaration des droits, à moins qu’elle ne contienne une expression telle «nonobstant la Déclaration canadienne des droits». Il fallait donc préciser le sens de ce paragraphe, et celui qui a été donné était que toute loi canadienne qui ne pouvait être interprétée autrement qu’en constatant son incom- patibilité avec la Déclaration canadienne des droits et ce, même si elle, ne contenait pas de disposition de «non obs- tante», devait être déclarée «tinopérante». Il reste a savoir si cela a un effet dérogatoire. A mon avis, c’est le genre d’effets qu’une déclaration des droits peut avoir face à une loi contradictoire, on la tient pour inopérante ou on 4l’annule. Cela me mène à la question de la constitutionnalisation et de la dérogation. Je ne pense pas que la constitutionnalisation soit vitale pour déterminer l’effet dérogatoire d’une délaration des droits. La constitutionnalisation ne pose pas en elle-même un problème crucial. Ce sont Pintention de la déclaration des droits et son statut constitutionnel qui sont beaucoup plus importants. Permettez-moi de commencer d’abord par la constitutionna- lisation. Selon moi, constitutionnalisation signifie toute procé- dure autre que la procédure législative ordinaire, peu importe 4:12 [Texl] mum of 60 per cent, whether it requires passing through parliament on several différent occasions, or whether it requires Parliament plus the consent of other législatures. Entrenchment would be some procédure more complicated, or more difficult, than the ordinary procédure. Senator Connolly (Ottawa West): It is good to have that statement on the record, I think, Mr. Chairman. Professor Tarnopolsky: I do not see that that is crucial because in the United States the Bill of Rights is, of course, entrenched, but, apart from additions to it such as you find in Amendments l3, I4 and l5, the American Bill of Rights has not been amended. That is not because of entrenchment, it is because of the fact that once a bill of rights is written, there is no attempt to change it except perhaps in an attempt to improve it; so that if one looks at the various kinds of charters and documents in the United Kingdom, whether it be the Act of Settlement or the Bill of Rights, those are ordinary statutes of the United Kingdom Parliament that could be amended just as easily as can the Canadian Bill of Rights; but nevertheless, in their essential features they have not been amended. It therefore seems to me that whether or not one has entrenchment, the likelihood of a bill of rights being amended so as to weaken il is extremely rare, and probably would only arise at a time when a country was in such a revolutionary condition that even a bill of rights is not going to stop the changes of a government that is determined to bring about those changes. What becomes much more important is wheth- er the courts will hold that législation enacted subséquent to the bill of rights is still subject to its terms, and this is of course the pertinence of the question in the Drybones case, because the Drybones case, on its facts, does not go that far. On its facts the provision in the Indian Act preceded the enactment of the Canadian Bill of Rights; so one could say that all you had here was that the subséquent statute, the Canadian Bill of Rights, overrode the previous statute, the lndian Act, to the extent of any inconsistency; but that does not give an overriding effect of itself to the Bill of Rights over statutes enacted after 1960, when the Bill of Rights was enacted. The Supreme Court did, in the Drybones case, say that was the effect, but obviously one has to accept that part of their statement as obiter. That particular principle has been repeat- ed subsequently in the Curr case, in which Mr. Justice Laskin, as he then was, on behalf of the majority of the Supreme Court of Canada, said that the Drybones proposition was one that applied to législation coming before or after the Bill or Rights; and that certainly is the intention in section 5 of the Canadian Bill of Rightswit speaks about its affect on législa- tion subsequent t0 it. Even Mr. Justice Ritchie, who is the one who most fréquent- ly has had différences of views with the Chief Justice on the effect of the Bill of Rights, has subsequently said that the Drybones case gave the Bill of Rights “primacy » or “para- mountcy », and clearly, in the Drybones case, he did say that his principle applied to législation coming after. Constitution 10-8-1978 [Traduction] qu’elle requière un minimum de 60 p. 100, qu’elle fasse l’objet d’une étude au Parlement à diverses reprises ou qu’il faille l’approbation du Parlement plus le consentement des autres assemblées législatives. La constitutionnalisation est une pro- cédure plus complexe, plus difficile que la procédure ordinaire. Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Je pense, monsieur le Président, qu’il est bon de consigner cette déclaration au procès-verbal. M. Tarnopolsky: Je ne vois pas pourquoi cela est crucial, parce qu’au États-Unis la déclaration des droits est naturelle- ment constitutionnalisée, mais la déclaration américaine des droits n’a pas été modifiée, à part les annexes qui figurent aux modifications I3, 14 et 15. Ce n’est pas à cause de la constitu- tionnalisation, c’est parce qu’une fois la déclaration des droits rédigée, on n’a pas essayé de la modifier sauf peut-être pour essayer de l’améliorer; ainsi, si l’on considère les divers docu- ments et chartes du Royaume-Uni, qu’il s’agisse de l’Act of Settlement ou de la déclaration des droits, on constate qu’il s’agit de lois ordinaires du Parlement du Royaume-Uni que l’on pourrait modifier aussi facilement que la déclaration canadienne des droits; mais elles n‘ont pas été modifiées dans leur essence. Ainsi, qu’il y ait constitutionnalisation ou non, il me semble qu’il est extrêmement rare que l’on modifie une déclaration des droits pour Paffaiblir; cela se produit peut-être uniquement lorsqu’un pays est en révolution et que même une déclaration des droits ne va pas empêcher un gouvernement d’apporter les changements voulus. Ce qui est important, c’est de savoir si les tribunaux jugeront que les lois adoptées après la déclaration des droits resteront soumises à ces dispositions. C’est la ques- tion qui se pose dans Faffaire Drybones, car cette affaire, en elle même, ne va pas aussi loin. De fait, la disposition de la Loi sur les Indiens à précédé Padoption de la Déclaration cana- dienne des droits; on pourrait donc dire que celle-ci, étant postérieure, prime sur la Loi sur les Indiens, en cas de contra- diction; mais cela ne veut pas dire que la Déclaration des droits prime sur toutes les lois adoptées après 1960, date de son entrée en vigueur. Dans la cause Drybones, la Cour suprême a effectivement dit que c’était là l’effet, mais il faut manifestement considérer cette déclaration comme accessoire. Ce principe particulier a été repris ensuite dans l’affaire Curr, où le jege Laskin, au nom de la majorité de la Cour suprême du Canada, a déclaré que l’affaire Drybones vaut pour les lois précédant ou suivant la déclaration des droits, et que c’était cetainement le but de l’article 5 de la déclaration canadienne des droits, qui traite de l’incidence de la Déclaration sur les lois subséquentes. Même lejuge Ritchie, qui est pourtant celui qui s’est le plus souvent opposé au point de vue du juge en chef sur l’effet de la déclaration des droits, a ensuite déclaré que l’affaire Drybones donnait la primauté à la Déclaration des droits et a précisé que, dans l’affaire Drybones son principe s’appliquait aux lois subséquentes. ü? bjet aille itres pro- ure. ur le l au cial, elle- des aux titu- roits pour locu- ct of qu’il que ation dans mble n des ment ation er les si les ation ques- ‘e, en a Loi cana- étant intra- droits e son :ment idérer .lier a in, au éclaré JlVant iut de Lite de e plus t de la Ibones irécisé 1X lois 10-8-1978 Constitution 4: 13 [Text] What one has to ask, then, is, would the proposed Charter of Rights and Freedoms remove the possible doubt that could still remain, alter the Drybones case, of the possibility of enacting a bill of rights—which would override subséquent législation. I think that what I have to say is that in my belief one has, here, a great deal of mythology. As I mentioned before, it is not so much whether a bill of rights is entrenched or not that déterminés whether it is going to be applied: there are other factors one has to consider,’ and I am going to look at a number of them. What does become important is the question cf what the Supreme Court is prepared to do with such législation, ‘and in that area this has to be taken into consideration. The first thing that I think one has to consider with regard t0 the possibility of the proposed charter having an overriding effect over subséquent législation is the fact that it removes any doubt about its constitutional status. As I argued before, l think the Canadian Bill of Rights is part of our Constitution, but nevertheless there has been considérable questioning about that. Now, by the inclusion of it in a proposed new constitu- tional amendment bill, there can be no question but that the Bill of Rights is part of the Constitution. Would that be sufficient to convinee, let us say, a possibly reluctant Supreme Court in the future that that is intended to give it overriding effect? l do not know. One would hope that it would be sufficient, because the courts have certainly accepted that whatever is part of our basic constitutional text, the BNA Act, v is overriding over any subséquent législation, and so I do not see why another part of the basic constitutional text, which would now be called the Charter, should not also be given thé same primacy as any other part of the BNA Act in the past has been given. So that alone, that is, its inclusion in the basic constitutional text, might be important enough of itself to convince anyone reluctant to give it that éffect. Mr. Cowling: Even before entrenchment? Professor ‘l‘arnopolsky: Even before entrenchment. l have argued that entrenchment does not affect the constitutional position, because we have had, as you know, in our Constitu- tion all kinds of matters in the BNA Act that could be amended by act of the provincial législatures or by act of the Parliament of Canada. Those are no way entrenched as against the provincial législatures or the Parliament, but yet until amended and changed they clearly override ineonsistent législation because they are a part of the Constitution. So the inclusion in this constitutional amendment bill may bé sufficient. There are four sections to which I would like to draw your attention, which might also go toward achicving that same end. I will start with the least important one, building up to the most important one. Senator Greene: In effect, you are saying that by calling a statute of the Parliament of Canada constitutional, it has some prior authority in the courts than does an ordinary bill of Parliament. There are two gradations of bills of Parliament. One is what we call constitutional, to which the court will give ascendancy over an ordinary bill of Parliament. [Traduction] Il faut alors se demander si la Charte des droits ct des libertés, après l’affaire Drybones, permet effectivement d’ap- pliquer une déclaration des droits qui l’emporte sur une loi subséquente, Je dois dire qu’à mon avis nous sommes lâ dans le domaine des mythes. Comme je l’ai déjà mentionné, ce n’est pas la constitutionnalisation d’une déclaration des droits qui va déter- miner son application; il existe d’autres facteurs dont il faut tenir compte, et je vais en mentionner un certain nombre. Il importe dé savoir ce que la Cour suprême va faire de cette loi, et c’est un facteur qu’il faut prendre en considération. A mon avis, en ce qui concerne la primauté de la charte proposée sur les lois subséquentes, il faut d’abord se demander s’il subsiste des doutes quant à son statut constitutionnel. Comme je l’ai déjà dit, je pense que la Déclaration canadienne des droits fait partie de notre constitution, mais c’est une question qui est très controversée. En l’insérant dans un nou- veau projet de loi destiné à modifier la constitution, on ne peut plus contester qu’elle fasse partie de la constitution. Mais je ne sais pas si cela suffira à convaincre, disons, une Cour suprême qui agit peut-être a contrécœur que le but était d’accorder la primauté à la déclaration. Il faut Pespérer, car les tribunaux ont certainement accepté que tout ce qui fait partie de notre texte constitutionnel fondamental, l’Acté de l‘Amérique du Nord britannique, ait préséance sur toute lpi postérieure; je ne vois pas pourquoi une autre partie du texte constitutionnel fondamental, que l’on pourrait maintenant appeler charte, ne serait pas considérée au même titré. Le simple fait que la charte figure dans le texte constitutionnel fondamental suffit pour convaincre toute personne peu disposée â lui reconnaître CC statut. M. Cowling: Même avant la constitutionnalisalion. M. Tarnopolsky: Même avant la constitutionnalisation. J’ai affirme’ que la constitutionnalisation ne modifie en rien la position constitutionnelle, parce que nous avons eu, comme vous le savez, dans notre constitution toutes sortes de ques- tions dans l’Acte dc l’Amérique du Nord britannique qui pouvaient être modifiées par une loi provinciale ou une loi du Parlement du Canada. Elles ne sont aucunement constitution- nalisées le désir des législatures provinciales ou du Parlement, mais tant qu’elles ne sont pas modifiées et amendées, elles l’emportent nettement sur les lois contradictoires parce qu’elles font partie de la Constitution. Leur inclusion dans ce bill constitutionnel modificateur peut donc être suffisant. J’aimerais attirer votre attention sur quatre articles qui pourraient également atteindre le même objectif. Je commen- cerai par le moins important pour en arriver finalement au plus important. Le sénateur Greene: En réalité, vous dites qu’en qualifiant de constitutionnelle une loi du Parlement du Canada, on lui donne une certaine autorité privilégiée dans les tribunaux que n’a pas un bill ordinaire du Parlement. Il y a deux catégories de bill du Parlement. Il y a ce nous appelons le bill constitu- tionnel auquel le tribunal accordera la préséance. 4:14 [Text] Professor Tarnopolsky: Yes; I think one clearly has to make that distinction, because with us the supremacy cf Parliament has been around long enough and is strong enough that the principle of Parliament being able to amend any prior statute is too ingrained. The only limitation on that ruleäthat is, that a subséquent act of Parliament can override a previous act of Parliament—l think arises out of the constitutional statute of the previous act. There is a leading décision of the Judicial Committee of the Privy Council known as the Bribery Commissioner v. Rana- singhe, which came from Ceylon, in which the Judicial Com- mittee of the Privy Council in effect held that although Parliament retains its sovereignty—if, in fact, one adopts tlie British parliamentary system—the very act or statute which gives the Parliament its power can determine under what circumstances that power may be exercised. This, in effect, is the holding of the Ranasinghe case——tl1at the constitutional statute which gives the Parliament its power can also deter- mine the way in which that power can be exercised; and this I have called the manner and form requirement. I think that that can easily be adapted to this case, and in our constitutional practice with respect to the BNA Act we have really accepted that, because since the statute of West- minster of 1931 it has been quite clear that the legislatures and Parliament can amend most parts of the British North America Act—not all, but most parts of itwwithout any kind of special procédure. But until it is so done, that constitutional provision overrides others. Just by way of a footnote, one of the difficulties that this presents at the provincial level is this: one can quite clearly recognize at the provincial level that the BNA Act is part of the Constitution, that the statute of Westminster is part of the Constitution. Let us take the province of Manitoba: the Manitoba Act is part of the Constitution, and so on. One could say that the acts dealing with the exécutive, those dealing with the législature, are part of the Constitution. One might probably argue that the aet dealing with the Attorney General’s Department is part of the Constitution, because that is one of the traditional offices of government. But if you get down to, let us say, the act dealing with the Department of Municipal Affairs, is that constitutional or not? 1 do not know. l would not want to respond to that. So it becomes somewhat difficult to deeide. l think the same example could be used with respect to Parliament. Exactly what is a constitutional statute? But, as I say, in this case, once it is there, even before entrenchment, it should have overriding effect over any subséquent legislation that might be inconsistent with it. As I say, there are four sections which l would like to draw to your attention, which should help in achieving that kind of conclusion. The first three that I am going to mention are really by way of supplementary argument to what is the most important section on this point, and that is clause 23. I will Constitution 10-84978 [Traduction] M. Tarnopolsky: Oui; je crois qu’il faut nettement faire cette distinction parce que la suprématie du Parlement existe depuis assez longtemps et est tellement forte que le principe du Parlement de pouvoir modifier toute loi préalable est trop ancrée. La seule limite à cette règleMdest-a-dire qu’une loi subséquente du Parlement peut annuler une loi antérieure du Parlement-découle à mon avis du statut constitutionnel de la loi antérieure. Il y a un arrêt de principe du comité judiciaire du Conseil privé connu sous le nom de Paffaire Bribery Commissioncr contre Ranasinghe, cause qui venait du Ceylan, dans laquelle le Comité judiciaire du Conseil privé avait soutenu que bien que le Parlement conserve sa souveraineté-si, de fait on adopte le système parlementaire britanniquewla loi ou le statut même qui confère son pouvoir au Parlement peut déter- miner dans quelles circonstances ce pouvoir peut être exercé. ll s’agit de fait du principe de Paffaire Ranasinghe, à savoir que le statut constitutionnel qui confère au Parlement son pouvoir peut également déterminer la façon dont ce dernier peut Pexercer; et c’est ce que j’ai appelle l’exigence de la manière et de la forme. Je crois que cela peut facilement être adapté au cas qui nous intéresse et, au cours de notre expérience constitutionnelle relative à l’Acte de PAmérique du Nord britannique, nous l‘avons vraiment accepté puisque depuis Padoption du Statut de Westminster en l96l on se rend bien compte que les législatures et le Parlement peuvent modifier la plupart des parties de l’Acte de l’Amérique du Nord britanniqucëflaas toutes les parties mais la plupartusans aucune procédure spéciale. Mais tant que cela n’a pas été fait, c’est cette disposition constitutionnelle qui s’applique. En guise de renvoi, ÿaimerais mentionner une des difficutés que cela représente au niveau provincial: on peut facilement reconnaître au niveau provincial que l‘Acte de I’Amérique du Nord britannique fait partie de la Constitution et qu’il en va de même du Statut de Westminster. Prenons Fexemple de la province du Manitoba: Le Manitoba Act fait partie de la Constitution, etc . . . On pourrait dire que les lois traitant du pouvoir exécutif et celles qui traitent des pouvoirs législatifs font partie de la Constitution. On pourrait même prétendre que la loi concernant le ministère du Procu- reur général fait partie de la Constitution parce qu‘il s’agit là d’une des fonctions traditionnelles du gouvernement. Mais peut—on aller jusqu’à se demander si la loi traitant des affaires municipales, est constitutionnelle ou non? Je ne sais pas. Je n‘aimerais pas avoir à répondre à cette question. La décision devient donc assez difficile. Je crois qu’on pourrait se servir du même exemple pour le Parlement et se demander ce qu‘est exactement une loi constitutionnelle? Quoi qu’il en soit, à mon avis, une fois qu’ellc existe, même avant la constitutionalisation, elle devrait annuler toute loi subséquente qui pourrait y être contraire. Je le répète ÿaimerais attirer votre attention sur quatre article qui devraient nous aider a en arriver à une conclusion. Les trois premiers dont je vais parler ne font vraiment que compléter Varticle le plus important, soit Farticle 23. Je com- mencerai par les moins importants. Le premier est naturelle- 1978 faire xiste icipe a est fune ieure mnel inseil ioner juelie bien it on au le iéter- cé. ll r que iuvoir peut ère et . IIOUS ‘inelle ‘ nous Statut 1e les ‘t des —pas édure cette ‘icutés ement ue du en va nitoba re que nt des iurrait Procu- agit là Mais ffaires >as. Je

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lusion.

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.ureilc-

10-8-1978 Constitution 4: 15

[Text]

start with the less important ones. The first of those is, of
course, clause 3 of the constitutional amendment bill. Clause 3
says that the union referred to:

…shall be so constituted as to further, to the greatest

extent possible, their expectations for a future . . . foundcd

on equality and mutual respect . . .
You cannot have equality without some kind of provisions»
well, you can, but without the aims set out in the act. Further
on you will see a référence to:

. . . profound respect for pcrsonal wortli and freedom . . .

All we have here is an introduction to the statement of aims of
the Canadian federation, But, on the other liand, because it is
a part of the statute and not a preamble, it should clearly be
considered in the interprétation of the overall Constitution
even more than would a preamble. Yet, as you know, even
before now, the preamble to the British North America Act
has on a number of occasions been referred to as important
support for the assertion of rights and frcedoms. If you think
of the Alberta Press Bill case—— altliough it was not a décision
of the majority of the Supreme Court of Canada——you did
have Mr. Justice Duff and two others referring to the
preamble as a basis for asserting freedom of expression as
against the attcmpts by the Alberta législature on that particu-
lar occasion.

You have reference to the preamble in some of the Jehovah
Witnesses’ cases of the 1950s. So it would seem to me that if
the courts have in the past referred to a preamble to that
extent, in aid of interprétation, there is no rcason why a
section, which is part of the operative part et » the overall
document, should not be so referred to; and this is, as l say, the
weakest of the support arguments, but could be resorted to.

The other, somewhat more specific, is in clause 4, where the
stated aims of the federation are set out. You will notice that
the first one is:

—to protect the fundamental rights of all Canadians and
to promote the conditions of iife under which their legiti-
mate aspirations and essential wortli and dignity may best
be realized;
So the first of the stated aims is reference to the fundamental
rights.
Senator Basa: Does the absence of the word “multicultural-
ism”, either in the preamble or in clause 3 and 4, mean a
dilution of the stated government policy in that respect?

Professor Tarnopolsky: Well, it would be a question of what
the paragraph, starting on line 29, would mean. You will
notice there is reference to:

. . .collective security and distinctiveness ., . new nation-
ality created by their forbears,

And then, in lincs 34 to 36:

[Traduction]
ment l’article 3 du projet de loi visant à modifier la Constitu-
tion. L‘article 3 stipule que l’union en question sera constituée:

,. . afin de concrétiser, dant toute la mesure du possible,

leurs aspirations à un avenir commun. .. fondé sur Péga-

lité et le respect mutuel . . .
On ne peut arriver à l’égalité sans adopter certaines disposi-
tions. Ou plutôt si, on peut y arriver mais sans les objectifs
fixés dans la loi. Plus loin on trouve une allusion au:

…profond respect accordé a la valeur et à la liberté

personnelle . . .
Tout ce que nous avons ici, c’est une introduction à la déclara-
tion des objectifs de la fédération canadienne. Mais, d‘autre
part, parce qu’il s’agit d’une partie de la loi et non pas d’un
préambule, il faudrait nettement en tenir compte pour inter-
préter Pensemble de la Constitution encore plus qu’i| ne le
faudrait pour le préambule. Et encore, comme vous le savez,
même avant aujourd‘hui, on a souvent dit que le préambule de
l’Acte de l’Amériquc du Nord britannique était une arme
puissance en faveur à des droits et des libertés. Considérons
Faffaire de l’Alberta Press Bill—bien qu’il en sïagissc pas
d’une décision de la majorité des juges de la Cour suprême du
Canada, le juge en chef Duff et deux autres juges ont déclaré
que détail le préambule qui constituait lc fondement dc la
revendication de la liberté d’expression plutôt que la tentative
faite en ce sens par la législature de I‘Albei;ïta.

On s’est reporté, au préambule de l‘/\cte dans certaines
affaires ayant trait aux témoins de Jéhovah au cours des
années cinquante. Il me semble donc que si les tribunaux se
sont tant de fois reportés au préambule, afin d’cn arriver à une
interprétation, il n‘y a pas de raison pour qu’on ne puisse se
reporter à un article faisant partie de la section exécutoire du
document; Cet argument est, je le répète, le moins convaincant
mais on pourrait tout de même y recourir en dernier ressort.

L’autre disposition, un peu plus précise, se trouve à l’article
4 où l’on établit les objectifs de la fédération canadienne. Vous
remarquerez que le premier est:

—de protéger les droits fondamentaux de tous les Cana-
diens et de favoriser les conditions de vie les plus compati-
bles avec leurs légitimes aspirations et avec leur valeur et
leur dignité propres;
Donc le premier des objectifs se rapporte aux droits
fondamentaux.

Le sénateur Bosa: Uomission du mot «multiculturalisme», à
la fois dans le préambule et dans les articles 3 et 4, signifie-
t-clle une politique moins rigoureuse de la part du gouverne-
ment à ce sujet?
M. Tarnopolsky: Il s’agirait de savoir ce que signifie le
paragraphe commençant à la ligne 30. Vous remarquerez les
passages suivants:
…sur le plan collectif. .. leur sécurité et leur identité
nationale… nouvelle nationalité créée par leurs ancê-
tres . . .

Et plus loin, aux lignes 34 à 38:

4:16

[Text]
…the proposition that fraternity does not require uni-
formity nor need diversity lead to division;
Further clown you will notice reference, in subparagraph (ii) at
line 44:
(ii) to ensure throughout Canada equal respect for the
many origins, creeds and cultures. . .
It is not using the term “multiculturalismfi but l would
suggest that this is probably an attempt to say the same thing
in différent words.

l will refer, in another manner, back to another point on
language rights which will illustrate what I will be contending
with respect to the possibility of enforcing a constitutional
provision with respect to either multiculturalism cr language
rights. Perhaps I could come back to that at that time.

So you do have, then, the référence in two of the subpara-
graphs of clause 4. The first one I mentioned is to protect the
fundamental rights of all Canadians; and the second one,
commencing at approximately line 4, states:

—-—to ensure that its society is governed by institutions and
laws whose legitimacy is founded upon the will and
consent of the people;

And then there appears this important part:

and to ensure, as well, that neither the power of govern-
ment nor the will of a majority shall interfere in an
unwarranted or arbitrary manner with the enjoyment by
each Canadian of his or her liberty, security and
well-being;
That really expresses what a Bill of Rights is all about. It is to
protect every individual even against the will of a majority,
which is the main objective of a Bill of Rights. It is to protect
him from unwarranted or arbitrary interférence of his liberty,
security and well—being.

So you have here, then, in clause 4 of the proposed constitu-
tional amendment bill, two further statements, which mention
fundamental aims of the new constitutional amendment bill
being, in effect, special protection for human rights and
frcedoms.

A third of these—-and I am talking, again, of clauses 3, 4
and now 5—-is what I will refcr to as being in supplément of
what might be achieved by clause 23. The third of these is
clause 5. Clause 5, you will notice, is part of the proposed
charter. At approximately line 5 it states:

-—that in a free and démocratie society there are certain
rights and freedoms which must be assured to all of the
people—

Further on in that clause it states:

——if they are to enduré, be incapable of being alienated by
the ordinary exercise of such législative or other authority
as may be conferred by law on its respective institutions of
government.

Constitution

10-8-1978

[Traduction]
. . . (Fidée que) la fraternité et la diversité . . . ne sont
nullement synonymes d’uniformité ni de division;

Vous remarquerez en outre, à la sous—section (ii) à la ligne 45:

(ii) de garantir dans tout le Canada un respect égal pour

les multiples origines, croyances et cultures . . ,
On n’utilise pas le terme «multiculturalisme», mais je crois que
l’on a tenté d’exprimer la même chose en d’autres mots.

Je reviendrai sur un autre point se rapportant aux droits
linguistiques qui démontrera ce que j’essaie de prouver en ce
qui concerne la possibilité de mettre en vigueur une disposition
constitutionnelle se rapportant soit au multiculturalisme soit
aux droits linguistiques. Peut-être devrais-je revenir à cette
question à ce moment-là.

Donc, la question est abordée dans deux alinéas de l’artiele
4. La première mentionne qu’il s’agit de protéger les droits
fondamentaux de tous les Canadiens; et la seconde qui com-
mence à peu près à la quatrième ligne, stipule:

——de garantir que la société qu‘ils constituent soit régie
par des institutions et des lois dont la légitimité émane de
la volonté et du consentement du peuple,
Et plus loin, cette disposition importante:

.. . et que nulle intervention injustifiée ou arbitraire de la
puissance publique ou d’une majorité quelconque ne porte
atteinte a la liberté, à la sécurité et au bienïêtre des
Canadiens;

Cela constitue vraiment Pessence de la Déclaration des droits.
Elle a pour but de protéger chaque individu contre la volonté
de la majorité, ce qui constitue Fobjectif principal de la
Déclaration des droits. Elle a pour but de le protéger contre
toute intervention injustifiée ou arbitraire portant atteinte â sa
liberté, sa sécurité et à son bien-être.

Il y a donc ici à l’article 4 du projet d’amendement a la
Constitution deux autres déclarations qui se rapportent aux
objectifs fondamentaux du projet Œamendement à la Constitu-
tion, à savoir, la protection spéciale des droits et des libertés
individuels.

Une troisième déclaration, et je me reporte ici de nouveau
aux articles 3, 4 et 5, pourrait être considérée comme supplé-
ment aux dispositions de l’article 23. Cette troisième déclara-
tion se trouve à l’article 5. Cet article, comme vous le remar-
querez, fait partie de la charte proposée. il stipule à la 5ième
ligne:

«que tous les individus et groupes vivant dans une société
libre et démocratique jouissent de droits et libertés fonda-
mentales inaliénables dans l‘exercice normal des pouvoirs
que la loi confère aux organes de l’État, notamment le
pouvoir législatif,»

Q2?

8011i

45:

pour

; que

lroits
m ce
iition
z soit
cette

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lroits
com-

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z dcs

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Jertês

uveau
ipplé-
clara-
amar-
5ième

ociété
onda-
uvoirs
ent le

[Text]

Here a clear intention is expressed in the first provision, which
is actually part of the proposed charter, t0 the end that the
ordinary exercise of législative authority may not override the
rights and frcedoms. Again, I do not think that this is a clause
which actually achieves that, but it is the third of the three
clauses to which I have been drawing attention which can be
used in argument as to the effect of clause 23. l shall deal with
clause 23 now.

Clause 23 states:

To the end that full effect may be given to the individu-
al rights… it is hereby further proclaimed that, in
Canada, no law sliall apply or have effect so as to
abrogate, abridge or derogate from any such right or
freedom.

Here you have the intention expressed—and l won‘t say
quite as clearly—that the proposed charter is supposed to
override any inconsistent législation on the matter of rights
and freedoms which the Bill of Rights deals with. It is a
change from the prescrit Bill of Rights which on this particular
point in Section 2 states it is hereby recognized and declared
that in Canada no law shall be construed and applied so as to
abridge, infringe, derogate from, and so forth. S0, it is a little
more explicit than that. lnstead of using the words “construed
and applied”, which in fact in the Drybones case, as l suggest»
ed to you, has been the basis of holding inconsistent législation
inoperative, here it says it somewhat more clearly that no law
shall apply or have cffect so as to abrogate, abridgc or
derogate from any such right or freedom.

There is onc slight possibility here that I think l should deal
with, but it probably comes in better in a statement l shall
make later,

Senator Smith (Colchester): Do you attach any significance
to the use cf the word “proclaimed” in line 19 of clause 23’]
“Proclaimed” as different from such words as “enacted,”
“shall,” and so forth?

Professor Tarnopolsky: It certainly is a term used 1o try to
give the effect of more prestige. l am not sure it makes that
much difference whether one uses the words, “declared, »
“proclaimed,” or what-have-you.

Senator Connolly (Ottawa West): Or the word “provided. »

Professor Tarnopolsky: If I had written the original version
I think I would have preferred to write in that, “No law in
Canada shall be operative to the extent that it is inconsistcnt
with this Part.” There is no rcason why one could not have
been as straightforward as that, but l am not a législative
draftsman.

Senator Forsey: These people are determined never to say
anything in five words that they can say in 500.

Senator Connolly (Ottawa West): Would you use that
phrase again?

Professor Tarnopolsky: ln a lecture I gave to the Law
Society in Match I appended to it the Bill of Rights which was

1978 Constitution 4 : 17

[Traduction]

Voilà une intention claire et précise exprimée dans la première
disposition qui fait actuellement partie de la nouvelle charte,
afin que l’exercice ordinaire du pouvoir législatif ne porte
atteinte aux droits et libertés. Ici encore, je ne crois pas que cet
article atteigne ce but. C’est le troisième des trois articles que
j’ai voulu porter à votre attention et qui pourrait être utilisé
contre l’article 23. Je vais maintenant traiter de l’article 23.

Cet article stipule:

Afin de donner plein effet aux droits et libertés indivi-
duels reconnus par cette Charte, aucune loi, au Canada,
ne peut avoir pour effet de limiter ou supprimer ces droits
et libertés.

On exprime ici l’intention—-—et je dirais qu’elle n’cst pas aussi
claire——que la nouvelle charte est censée Pemporter sur toute
mesure législative incompatible avec les droits et libertés dont
traite la Déclaration des droits. C’est différent de la version
actuelle de la Déclaration canadienne des droits qui stipule à
l’article 2, qu’il est par le présentes reconnu et déclaré qu’au
Canada aucune loi ne sera interprétée et appliquée de manière
à supprimer, restreindre ou enfreindre ces droits, etc. Ainsi, la
nouvelle version est un peu plus explicite. que cela. Au lieu
d’utiliser les mots «interprété et appliqué», qui en fait, comme
je vous l’ai dit, ont servi à rendre inopérante, dans l’affaire
Drybones, le mesure législative incompatible. lci, il est
exprimé un peu plus clairement qu’aucune loi ne sera ‘appli-
quée ou mise en vigueur si elle a pour effet de limiter ou
supprimer ces droits ct libertés.

Il y a un autre aspect dont j’aimerais traiter, mais je le ferai
dans une déclaration un peu plus tard.

Le sénateur Smith (Colchester): Attachez-vous une impor»
tance quelconque à l’utilisation du mot «Proclaimed» a la ligne
l9 du texte anglais de l’article 237 «Proclaimed» est différent
de «décrété, etc»?

M. Tarnopolsky: C’est certainement un terme qui a été
utilisé pour donner plus de prestige à cet article, Je ne suis
pas certain qu’il y ait une grande différence dans l’utilisation
des mots «déclaré, proclamé», ou autre.

Le sénateur Connolly (Ottawæûuest): Ou les mots «prévu
par».

M. Tarnopolsky: Si j‘avais rédige’ la version originale, je
crois que j’aurais préféré écrire «aucune loi au Canada ne
peut être opérante dans la mesure où elle cst en contradiction
avec cet article». Il n’y a aucune raison qui nous empêche
d’utiliser une expression aussi directe, mais je nc suis pas un
rédacteur de projets de loi.

Le sénateur Forsey: Ces gens ont pris la ferme résolution de
ne jamais s’exprimer en cinq mots s’ils peuvent en utiliser 500.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Pourriez-vous répé-
ter Pexpression?

M. Tarnopolsky: Dans une conférence que j’ai prononcée en
mars devant l’association professionnelle des avocats, j’ai joint

4:18

Constitution

“tel4”?

[Text]
my proposa] to the Manitoba Law Reform Commission. That
contains the formulation I would have preferred,

Mr. Cowling: Professor Tarnopolsky, I might say that that
particular quotation is in the record of the proceedings of this
committee in two places now. l am not saying that you
shouldn’t cover it——

The Chairman: I might also say that we have arranged for
copies of that particular lecture to be distributed to the
members of the committee.

Professor Tarnopolsky indicates that he has finislted with
that particular part, so pcrhaps it would be appropriate to ask
questions on that now.

Senator Connolly (Ottawa West): Could we get the wording
on that again?

Professor Tarnopolsky: If one were doing it ‘here, I think
one would have to say that, “Any provision of a law, whether
enacted before or after the coming into force of this charter,
which is inconsistent with any provision of this charter, shall,
to the extent of such inconsistency, be inoperative and of no
effect. » I think that is straightforward and what one is really
after, if one is after that end. I will conte back to that later.

The Chairman: Perhaps I could begin the questioning with
Senator Greene.

Senator Greene: Professor Tarnopolsky, is there any aspect
of the wording of clauses 3, 4, 5 and 23 that encourages you to
feel that the lower courts, where the average citizen is going to
be either helped or hut by this new charter, will interprct more
effectively the new charter than they did the Bill of Rights?

I think anyone who practised in the vineyards of surnmary
conviction courts had very little luck using the Bill of Rights to
overcome some arbitrary power given to some official, or
under an order in council, or under the authority of some
statute authorizing that arbitrary authority. In the lower
courts the Bill of Rights was inevitably rather pooh-poohed.

Is there anything explicit that encourages you to think that
the wording of the charter of human rights has more teeth in it
than the Bill of Rights was generally construed to have by the
lower courts?

Professor Tarnopolsky: I will answer the question this way;
I do not think the lower courts, with respect to the Canadian
Bill of Rights or with respect to this charter, if it is adopted,
would be the ones to give it its effect. l think they would wait
for the word of the Supreme Court of Canada. In a way l
think the question one has t0 ask is whether the Supreme
Court would be convinced. On this basis one doesn’t know,
except along the lines I have suggested, that from the point of
view of whether it does have overriding effect the Supreme
Court did give the present Canadian Bill of Rights overriding
effect in the Drybones case.

There is another defect that arises, and that is, not only
must one give the Bill of Rights overriding effect, but whether

{Traduction}

en appendice la Déclaration des droits que je proposait à la
Manitoba Law Reform Commission. Elle contient le libellé
quej’aurais préféré.

M. Cowling: Professeur Tarnopolsky, j’aimerais dire que
cette citation en particulier figure déjà au compte rendu des
délibérations de ce comité à deux endroits. Je ne dis pas que
vous ne devriez pas la reprendre. . .

Le président: J’aimerais ajouter que j’ai demandé que des
exemplaires du texte de cette conférence en particulier soient
distribués aux membres du comité,

M, Tarnopolsky nous fait savoir qu’il a terminé ses commen-
taires sur cette section en particulier ct nous pourrions peut»
être profiter de l’occasion pour lui poser des questions.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Peut-on répéter le
libellé?

M. Tarnopolsky: Si le texte était rédigé ici, je crois qu’il
conviendrait de dire que toute disposition d’une loi, qu’elle ait
été promulguée avant ou après la prise d’effet de cette Charte,
si elle est incompatible avec toute disposition de cette Charte,
doit, compte tenu d’une telle incompatibilité, être déclarée
inopérante et sans effet, J’estime que ccla est très clair et c’est
ce qu’il faut pour atteindre notre objectif. J’y reviendrai plus
tard,

Le président: Nous pourrions peut-être commencer par les
questions du sénateur Greene. ‘

Le sénateur Greene: Professeur Tarnopolsky, y a«t—il un
aspect du libellé des articles 3, 4, 5 et 23 du bill qui vous porte
à croire que les tribunaux de première instance, où le citoyen
moyen sera soit aidé soit défavorisé par cette nouvelle Charte,
donneront à la nouvelle Charte une interprétation plus efficace
que celle qu’ils ont donnée à la Déclaration des droits?

Il me semble que tous ceux qui ont pratiqué dans les
tribunaux de première instance avaient peu de chance d’utili-
ser la Déclaration des droits pour annuler l’effet d’un pouvoir
arbitraire conféré à un haut fonctionnaire ou exercé en vertu
d’un décret en conseil ou en application d’un statut autorisant
l’exercice d’un pouvoir arbitraire dans les tribunaux inférieurs.
La Charte des droits a inévitablement été contournée.

Y a-t»il quelque chose d’explicite qui vous permette de croire
que le libellé de la charte des droits de la personne sera pris au
sérieux plus que celui de la Déclaration des droits ne l’a été par
les tribunaux inférieurs’!

M. Tarnopolsky: Je vous dirai ceci: je ne crois pas qu’il faille
s’attendre à ce que ce soit les tribunaux inférieurs qui rendent
efficace la Déclaration canadienne des droits ou même la
nouvelle Charte, si elle est adoptée. Je crois qu’ils attendraient
la décision de la Cour suprême du Canada. En un sens, il me
semble qu’il serait plus opportun de demander quelle impor-
tance la Cour suprême lui accordera. Nous ne sommes pas en
mesure de juger sauf d’après lc critère queje vous ai proposé, â
savoir si on accordera préséance à la Charte. Or, la Cour
suprême a donné préséance a la Déclaration canadienne des
droits dans le cas Drybones.

Nous avons identifié une autre lacune: il faut non seulement
donner préséance à la Déclaration des droits; il faut aussi voir

-l978

â la
bellé

que
l des
l que

z des
oient

men-
peut-

er le

qu’il
e ait
arte,
arte,
larée
c’est
plus

r les

10-8-1978 Constitution 4: I9

[Text]

or not one finds any particular législative or administrative act
to be inconsistent with the Bill of Rights, and it is there that l
think the Supreme Court of Canada has largely played down
the possible inconsistencies.

The third step is—-and this is why I am dealing with it in
three stepsmeven if they find the provision inconsistent, in the
particular circumstances are they prepared to provide a
remcdy? That is the third thing I will be dealing with,

On the first one, which is the one I finished with, an
overriding effect, all I can say is that this charter should have
a better argument of being overriding, because it is part of the
Constitution; it is somewhat more explicit than the present
section 2 of the Bill of Rights, it somcwhat more explicitly sets
out in section 23 that no law shall apply to the extent of
abridgement; and there are these other provisions in sections 3,
4 and 5 in supplement of it. The most one can do is guess. I
would think that this gives it a somewhat more important
position than the current Bill of Rights.

Senator Greene: Is there anything we could do to strengthen
that position?

Professor Tarnopolsky: There are some others that I will be
dealing with shortly on the second phase, on the scope and
effect.

Senator Greene: I think we are trying to stick to making it a
better bill. I think that is the general modus of this committee.

Senator Grasart: Do you see any significance in the fact
that the rights and freedoms described in clause 6 are being
regarded as fundamental and described as fundamental, while
those in clause 7 are not‘? Is there any significance in this?

Professor Tarnopolsky: l don’t think so. The rcason for it is
a question of how one classifiés or categorizes the whole field
of civil liberties. I tend to use the one originally proposed by
Professor Laskin, as he then was, which was the group of
political civil liberties, legal civil liberties, economic civil liber-
ties and egalitarian civil libcrties. Other people have tradition-
ally classified the first group, political civil liberties, as funda-
mental freedoms-the freedoms of speech, press, religion,
assembly and association, and sometimes adding the ones of
equality before the law and due process. I think in that kind of
a classification the term “fundamental frcedoms” means no
more than that one is dealing with the fundamental political
freedoms, and in clause 7 one is dealing with what might be
called legal rights or the rights onc asserts during the adminis-
tration of criminal or other justice.

Senator Grosart: Do you see any significance in the distinc-
tion again made in clause 6 but, strangcly enough, not made in
clause 4, between rights and freedoms? Clause 6 describes four
freedoms and three rights as fundamental. However, when we
go back to clause 4—and you referred to this—we find:

…the stated aims of the Canadian federation shall be:

——to protect the fundamental rights

[Traduction]

si une loi législative ou administrative particulière est incom-
patible avec la Déclaration des droits. C’est pour cela que je
crois que la Cour suprême du Canada a minimisé les incompa-
tibilités susceptibles dc se présenter.

Une troisième question se pose et c’est pour cela que j’ai
procédé par étapes: si la Cour suprême trouve qu’une disposi-
tion est incompatible, dans un tel cas, est-elle disposée à
prévoir un recours? C’est le troisième point dont je vous
parlerai.

Quant à la préséance, premier aspect dont j‘ai parlé, je dois
dire que cette charte pourrait plus facilement être interprétée
comme ayant préséance puisqu’elle a été constitutionalisée.
Elle est plus explicite que l’article 2 de la Déclaration des
droits puisqu’elle stipule a Farticle 23 qtflaucune loi ne peut
avoir pour effet la suppression des droits; les articles 3, 4 et 5
contiennent des dispositions complémentaires. Nous ne pou-
vons que deviner. A mon avis, cela confère beaucoup plus
dîmportance â la Charte que n‘en avait la Déclaration des
droits.

Le sénateur Greene: Comment pourrions-nous renforcer cet
avantage?

M. Tarnopolsky: Il y a d’autres moyens dont je parlerai sous
peu dans la deuxième étape qui porte sur Pétendue et l‘effet.

Le sénateur Greene: Nous tentons tout simplement d’amé-
liorer le bill. C’est l’objectif principal du Comité.

Le sénateur Grosart: Quelle importance accordez-vous au
fait que les droits et libertés mentionnés à l’article 6 du bill
sont considérés comme fondamentaux et décrits comme tels,
alors que ceux dont parle l’article 7 du bill ne le sont pas‘?
s’agit-il d’une distinction importante?

M. Tarnopolsky: Je ne le crois pas. Cela dépend de la façon
dont est découpée toute la gamme des libertés civiles. Je
préfère le classement proposé au départ par le professeur
Laskin: libertés civiles politiques, libertés civiles juridiques,
libertés civiles économiques et libertés civiles égalitaires. D’au-
tres personnes préféraient décrire le premier groupe, les liber-
tés civiles et politiques, comme des libertés fondamentales:
liberté de parole, dïnformation, de religion, d‘association et de
réunion, en y ajoutant parfois légalité devant la loi et l’appli-
cation régulière de la loi. Je crois que dans un classement de ce
genre Fexpression «libertés fondamentales» désigne tout sim-
plement les libertés politiques fondamentales; Farticle 7 du bill
traite de ce qu’on pourrait appeler les droits juridiques ou ceux
que l’on exerce pendant Padministration de la justice crimi-
nelle ou autre.

Le sénateur Grosart: Croyez-vous qu’il y ait une significa-
tion à la distinction établie entre les droits et les libertés à
Particle 6, mais non, et assez étrangement, à l’article 4?
L’article 6 décrit quatre libertés ct trois droits fondamentaux.
Toutefois, si l’on examine l’article 4, et vous y avez fait
allusion, on trouve: ‘

…il est déclaré que la Fédération canadienne a pour
objectifs:
. . . de protéger les droits fondamentaux . . .

4:20

[Text]
There is no mention here of frcedoms. ls this just careless
draftsmanship or has it some significance?

Professor Tarnopolsky: l don’t know if it was intended to
have significance, but you will notice that the second para-
graph of clause 4 speaks about:

. . . unwarranted or arbitrary manner with the enjoyment
by each Canadian of his or her liberty, security and
well-being;

That is generally within the sphere of clause 7 rights, and the
first paragraph is generally within the sphere of the clause 6
rights.

One secs these drafted in different ways in different national
or international bills of rights. Sometimes they refer to the
right to freedom of speech, and sometimes it is just referred to
as liberties or frcedoms. There are distinctions that Professor
Lederman drew in an interesting article way back in 1959
when the original bill of Rights was proposed. Rather than go
into that, let me just say that I do not think that is an
important distinction along those lines, except that during the
constitutional debates of 1968 to 1971 the only thing that the
provinces and the federal government did agree upon was some
of the rights that you find in clause 6 but none of the rights in
clause 7. The provinces were not prepared to go that far.

Senator Connolly (Ottawa West): Perhaps l could put a
supplementary question. There are a lot of words being used in
connection with legal rights and fundamental rights that are
generally in the same kind of category, yet, as you have just
said, in some statutes in some countries they use some of these
words and in other statutes in other countries they use other
words. Is there anything to be said for trying to include here,
first of all, some uniformity of language’! This can be confus-
ing to people, even to practitioners before the courts, l am
wondering whether there should bc a clause which indicates
the precise meaning that is to be given to the words as they are
used in these clauses and subclauses.

Professor Tarnopolsky: I think it is important, of course, to
have consistency, but I am not sure that the way in which one
words this makes that much différence. Let me give you an
example of different kinds of wording. The European Conven-
tion on Human rights, which binds the European eountries,
including the United Kingdom, says in Article 9, the religion
article:

Everyone has the right to freedom of thought, con-

science and religion.

You have there an example of it being proclaimed in terms of
a right to a freedom. Similarly they say that everyone has the
right to freedom of expression, so they speak in terms of a
right to a freedom.

The Constitution of the Federal Republic of Germany
speaks, for example, in Article 8 (Freedom of assembly) in
these terms:

All Germans have the right to assemble peaceably and
unarmed.

Constitution

l0-8-l978

[Traduction]

On n’y parle donc pas de libertés. Est-ce simplement une
question de rédaction ou bien doit-on y attacher une significa-
tion quelconque?

M. Tarnopolsky: J’ignore si l’on doit y attacher une signifi-
cation, mais vous constaterez que le deuxième paragraphe de
l’article 4 stipule:

..’ . et que nulle intervention injustifiée ou arbitraire de la
puissance publique ou d’une majorité quelconque ne porte
atteinte à la liberté, à la sécurité et au bien-être des
Canadiens.
Cette disposition tombe dans la catégorie des droits énoncés à
l’article 7 et le premier paragraphe dans celle des droits
énoncés à l‘article 6.

Ils sont rédigés de façon différente dans les diverses chartes
nationales et internationales. En effet, certaines font allusion
au droit à la liberté de parole et d’autres, simplement aux
libertés. M. Lederman a établi des distinctions dans un article
assez intéressant paru en 1959 a la suite de la parution du
premier projet de la Déclaration canadienne des droits. Plutôt
que d’élaborer sur cette question, j’aimerais simplement souli-
gner que la distinction à cet égard n’est pas très importante, et
qu’au cours des débats sur la Constitution tenus de 1968 â
1971, les provinces et le gouvernement fédéral se sont entendus
à l’égard de certains droits qui figurent à l’article 6, mais sur
aucun de ceux qui sont énoncés à l’article 7. Les provinces
n’étaient tout simplement pas disposées à aller aussi loin.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): J’aimerais poser une
question supplémentaire. On a beaucoup parlé des droits juri-
cliques et fondamentaux qui tombent, en général, dans la
même catégorie mais, comme vous venez justement de le dire,
certains pays utilisent ces mêmes termes tandis que d’autres
préfèrent un libellé différent. Ne serait-il pas avantageux
d’uniformiser le langage? Cette question prête déjà assez à
confusion que même les experts en la matière y perdent leur
latin. Ne serait-il pas souhaitable d’inclure un article qui
donnerait la signification précise des termes utilisés dans ces
articles et paragraphes.

M. Tarnopolsky: La cohérence est bien entendu très impor-
tante, mais je doute que le style des libellés puisse vraiment
faire une telle différence. Je vais vous donner un exemple de
libellés différents. La Convention européenne des droits de la
personne qui ‘lie tous les pays européens, y compris le
Royaume-Uni, stipule à l’article 9 concernant la religion:

Tout individu jouit de la liberté de pensée et de cons-
cience et de la liberté religieuse.
C’est donc un exemple de proclamation d’un droit à une
liberté. De même, on ajoute que tout individu a le droit à la
liberté dïaxpression. C’est donc la confirmation du droit à une
liberté.
La Constitution de la République fédérale allemande sti-
pule, par exemple, à l’article 8 (Liberté d’association):

Tous les Allemands ont le droit de se réunir paisible-
ment et sans armes.

npor-
ment
ile de
de la
is le

CONS-

une
a la
i une

sti-

;ible-

108-1978 Constitution 4:21

[Texl]
They put it in terms of a right in defining what they say is a
freedom of assembly.

These are worded in different ways, and l am not sure that
this is as important as consistency in the charter itself. Again,
without repeating it each time, my preference for the way this
should be set out is really in the appendix to my lecture t0 the
Law Society, which I gather will be available to you, so l will
not repeat it each time, but that would be my preference for
the best way to set it out. Taken as it is, there is no reason why
one could not use the fundamental freedoms in clause 6, the
other rights in the administration of justice or legal rights in
clause 7. However, I will expand on this somewhat in my
second part, in which l will be dealing with the actual rights
and freedoins and their scope.

Senator Grosart: In the notes in the document known as
“The Constitutional Amendment Bill. Text and Explanatory
Notes,” published by the government, we see in the freedom of
opinion paragraph:

Freedom of “opinionf etc., enlarges the prior freedom
of “speech” to encompass not only the right to express
one’s views but also the right to hold those views.

Does this follow from the actual wording of the clause?

Professor Tarnopolsky: No. I think that is an expression of
a hope.

Senator Grosart: What is the position generally, in the
interprétation of the statement of these rights and freedoms, of
the right to act on one‘s conscience or religious views?

Professor Tarnopolsky: Well, I think our constitutional
tradition with respect to civil liberties generally has been and
continues to be, except to the extent that we make it explicit
by statutory or other consitutional changes, that one has the
right to do anything one pleases unless there is a law that can
be pointed to to restrict that right. In other words l have the
right to speak on whatever subject I like, unless someone can
find a law which says that some particular statement I make is
contrary to law. Similarly I can assemble or associate witli
whomever I wish unless there is a specific law which says that
l cannot do it. It is for this reason that you have traditionally,
particularly in the United Kingdom and Canada, arguments
that you do not really need a Bill of Rights. If you do not have
statutes restricting rights, then you do not need a Bill of
Rights. l think that is great for people who are in the majority
at all times in whatever way, whether it be of race, colour or
ethnie origin, and it is great in time of peace when there is no
tension in the country, but I do not think it holds up when a
person is in a minority situation or in times of tension. That is
why I think one needs a bill of rights. That essentially is our
approach.

Senator Grosart: l was thinking, of course, of the blood
transfusion cases. How can they be covered by a bill of rights?

Professor Tarnopolsky: One of the questions that arises is
whether or not the freedom of religion which is proclaimed is

[Traduction]
lls définissent la liberté d’association comme un droit.

La formulation est différente. Mais je ne crois pas que ce
soit aussi important que la cohérence de la déclaration même.
Ainsi, sans vouloir le répéter continuellement, la façon dont je
vois les choses, et que je préfère, est expliquée dans FAppen-
dice de la conférence que j’ai prononcée devant la Law
Society, qui vous sera sans doute distribuée. Dans Pensemble,
je ne vois pas pourquoi l’on ne devrait pas utiliser les libertés
fondamentales énoncées à l’article 6, les autres droits relatifs à
Padministration et les droits publics figurant à Farticlc 7.
Toutefois, j‘élaborerai quelque peu là-dessus dans la deuxième
partie de mon exposé, qui traitera des droits et libertés actuel-
les de même que de leur portée.

Le sénateur Grosart: Dans les notes du document intitulé
«Le projet de loi sur la réforme constitutionnellc——Texte et
notes explicatives» publié par le gouvernement, on dit, en ce
qui concerne la liberté d‘opinion:

La liberté dïtopinion et de parole» etc, . .. couvre un
champ plus vaste que la liberté de «parole» connue anté-
rieurement puisqu’elle vise non seulement le droit d’expri-
mer ses opinions mais aussi celui de les défendre.

Cela est-il conforme au libellé de Particle.

M. Tarnopolsky: Non. Je pense qu’on y exprime un espoir.

Le sénateur Grosart: Mais quelle posit, n a t-on adoptée au
juste pour ce qui est de Pinterprétation de Pénoncé de ces
droits et libertés, du droit d’un individu d‘agir conformément à
ses convictions personnelles ou religieuses?

M. Tarnopolsky: Eh bien, aux termes de notre tradition
constitutionnelle en ce qui concerne les libertés civiles, comme
elle a été appliquée et continue de l’êtrc, sauf dans la mesure
où nous l’avons explicité à la suite de changements législatifs
ou constitutionnels, toute personne a le droit de faire ce qu’elle
veut à moins qu’il n‘existe une loi précise limitant ce droit. En
d’autres termes, j’ai le droit de parler de n’importe quoi, à
moins qu’on me signale que certaines déclarations sont contrai»
res à la loi. De même, je peux me réunir ou m’associcr avec
nîmporte qui à moins qu‘il existe une loi bien précise m’inter—
disant de le faire. C’est pour cette raison que, surtout au
RoyaumeUni et au Canada, on a toujours prétendu que nous
n’avions pas vraiment besoin d’une déclaration des droits. Si
nous n’avons pas de lois qui restreignent nos droits, nous
n’avons pas besoin d’une déclaration des droits. Cela ne pose
aucun problème pour ceux qui l’ont partie de la majorité en
aucun temps ni aucune façon que ce soit au niveau de la race,
de la couleur ou de l’origine ethnique, ou encore, en temps de
paix, lorsqu’il n’y a aucune tension, mais il en va autrement
pour les minoritaires et en période de tension. Voilà pourquoi à
mon avis une déclaration des droits est nécessaire. Telle est,
essentiellement, notre approche.

Le sénateur Grosart: Je pensais évidemment aux cas de
transfusion sanguine. Comment peuvent-ils être couverts dans
une déclaration des droits?

M. Tarnopolsky: Un des problèmes qui se pose, c’est de
savoir si l’on porte ou non atteinte à la liberté de religion

4:22

[Text]

one that is being infringed with an enforced blood transufion. l
think the views of the courts have generally been that when
there is protection for freedom of religion, this does not
necessarily include all the practices that one justifiés as being
part of one’s religion, and therefore whether you include or do
not include a limitation clause such as clause 25 in the
proposed charter, the courts will imply reasonable limitations.
Thus, freedom of religion in Canada or the United States
would not justify polygamous marriages even if that were part
of one’s religion. From that point of view the courts have, on
the whole, said that the protection of the right to life in the
opinion of the experts at the time is more important than the
assertion of freedom of religion.

Senator Godfrey: Mr. Chairman, I should just like to refer
for a moment to what Senator Grosart has said. I must say
that I had not realized that the word “fundamental » was a
euphemism for “political », and l notice in the heading of
clause 6 it refers to “political and legal rights and freedoms ».
In the marginal note it says “Fundamental rights and free-
doms ». Would it not be better just to have the heading there
and cut out the word “fundamental” in the clause itself, but
have the marginal note read “political” so that people like
myself who are not experts and are not used to these fine
distinctions would understand better what that clause is driv-
ing at‘?

Professor Tarnopolsky: I think that may have been prefer-
able. The only thing I would say is that the division into the
political, legal, economic and egalitarian civil liberties is one
that was formulated by Professor Laskin in the early 1960s. l
picked it up and l think popularized it a bit in my book, and
now it is coming into currency, but I am not sure it is totally
accepted, because different people have different categoriza-
tions. But certainly these frecdoms have also been know as
fundamental freedoms for a long time. The other thing is that
during the constitutional debate from 1968 to 1971 there was
some argument that if you are talking about political civil
liberties, you should clearly include what you have in clauses
l0, l1 and 12, and that was done in the Victoria Charter. You
may recall, if you look at the Victoria Charter, that the
political liberties include these fundamental freedoms and then
is goes on to deal with some of the matters dealt with in
clauses 10, 1l and 12, and that can be somewhat confusing. l
prefer that category because I have adopted it as my own, but
there are other ways of doing it.

Senator Godfrey: You talked about the overriding effect of
an act which is considered a constitutional statute, but what
about the Interpretation Act, does that not have an overriding
effect quite often?

Professor Tarnopolsky: Yes, but the Interpretation Act
would, of course, be subject to any statute which has its own
définitions. It applies in the absence thereof, and in fact every
statute starts out being its own definitional statute. So to that
extent it can be changed. There was considérable argument at
the time of the original introduction of the bill, the présent Bill
of Rights, that it was a mere interpretational statute, and l
must say that Mr. Justice Pigeon still believes that that is all it
is. I think that even though lawyers may be able to find some

Constitution

10-8-19l

‘ [Traduction]

proclamée, en effectuant une transfusion sanguine obligatoire,
Je crois que d’une façon générale les tribunaux ont jugé que,
lorsque la liberté de religion est protégée, cela n’inclut pas
nécessairement toutes les pratiques qu’une personne donnée
incorpore à sa religion, et par conséquent que vous introduisiez
ou non un article prescriptif comme l’est l’article 25 dans la
charte proposée, les tribunaux y liront des restrictions raison-
nables. Ainsi, la liberté de religion au Canada ou aux États-
Unis ne justifierait pas les mariages polygames, même si cette
coutume était partie intégrante d’une religion. De ce point de
vue les tribunaux ont dans l’ensemble soutenu que la protec-
tion du droit à la vie d’après les spécialistes du moment
l’emporte sur l’affirmation de la liberté de religion.

Le sénateur Godfrey: Monsieur le président, je voudrais
simplement relever un instant les propos du sénateur Grosart.
J’avoue ne pas m’être rendu compte que le mot «fondamental»
n’était qu’un euphémisme employé au lieu de «politique», et je
constate que dans le titre de l’article 6 il est question des droits
et libertés politiques et publiques. En marge nous lisons «droits
et libertés fondamentales». Ne vaudrait-il pas mieux se conten-
ter du titre et supprimer le mot «fondamentales» dans le corps
de l’article, tout en y inscrivant en marge le mot «politique»,
pour que des gens comme moi-même qui ne sont pas des
spécialistes et ne sont pas habitués a ces nuances comprennent
mieux l’objet de l’article.

M. Tarnopolsky: Je pense en effet que celaaurait été
préférable. Tout ce que je puis dirc c’est que la division des
libertés en libertés politiques, publiques, économiques et égali-
taires a été proposée par M. Laskin au début des années 60. Je
l’ai adoptée et peut-être vulgarisée quelque peu dans mon
ouvrage et elle devient maintenant courante, mais je ne suis
pas sûr qu’elle soit acceptée par tous, puisque chacun a ses
propres catégories. Mais il y a certainement longtemps que ces
libertés sont considérées comme étant des libertés fondamenta-
les. De plus, pendant le débat constitutionnel de 1968 a 1971,
on a soutenu que si l’on parlait des libertés politique civiles, il
faudrait évidemment inclure la teneur des articles l0, 1l et l2,
ce qui a été fait dans la charte de Victoria. Vous vous
souviendrez, en relisant cette dernière, que les libertés politi-
ques comprennent ces libertés fondamentales et qu’il est
ensuite question d’autres sujets qu’abordent les articles l0, 11
et 12, ce qui peut être assez ambigu. Je préfère donc cette
division car c’est celle que j’ai adoptée pour moi-même, mais
ce n’æt pas la seule.

Le sénateur Godfrey: Vous avez parlé de l’effet dérogatoire

d’une loi considérée comme loi constitutionnelle, mais dans la
Loi d’interprétation, n’a-belle pas aussi très souvent tel efet?

M. ‘Tarnopolsky: Oui, mais la Loi d’interprétation serait
évidemment assujettie à toute loi contenant ses propres défini-
tions. Elle ne s’applique qu’en l’absence de celles-ci et en
réalité toute loi est d’emblée une loi qui pose ses propres
définitions. Dans cette mesure, donc, elle peut être modifiée.
Lors de l’introduction première du projet de loi, l’actuelle
Déclaration des droits, l’on a beaucoup discuté pour savoir si
ellenétait qu’une loi d’interprétation et j’avoue que le Juge
Pigeon croit encore qu’elle n’est que cela. Même si les juristes

ire.
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10-8-1978 Constitution 4: 23

[Taxi]

distinction along that line, that for the citizenry as a whole and
probably in some way for its impact even on the judiciary, one
has to spcak in terms of a bill of rights being constitutional
rather than just an interpretational statute.

Senator Godfrey: But it seems t0 me a remarkable situation
that Parliament can say flatly in plain Euglish that this act is
to apply to every subscquent act unless that act says specifical-
ly that it is not to be so applied. And why don’t the courts just
follow through from that’! This is what l find difficult to
understand, and I am nota constitutional lawyer.

Professor Tarnopolsky: 1 think it is buried in the long
ascendency of the views ot » Dicey, the British constitutional
expert, through the ycars, that because of parliamentary
supremacy, which Canadian lawyers have argued we have in
Canada through the preamble to the British North America
Act, you could not in fact make a provision by any law of
Parliament to override subséquent laws cf Parliament, I think
that that is Dicey’s view clearly expressed within the context of
the United Kingdom, and I think that even he recognized that
within a federal state this is not quite possible because you
must have a fundamental written document, and certainly l
think that that view no longer applies in quite the way it was
believcd to apply in the 1950s and the 1960s. Nevertheless, 1
think the Supreme Court has been somewhat frightened by the
implications of its decision in the Drybones case and has not
been preparcd to cxpand on it, and has used two devices which
I will bc turning to in the next two parts I shall be refcrring to.

Senator Godfrey: We had the benefit of your ideas as to
how clause 23 should read, and to me it seems much simplet‘
and clearer because everybody could understand it. But in
effect do you feel that clause 23, as expressed here, is in any
way weaker than what you have said in fewer and clearer
words? Have you a specific criticism of this clause tcchnically,
as opposed to the fact that the drafting is not ideal’!

Professor Tarnopolsky: Well, obviously I am guessing, but I
think it is stronger than the current Canadian Bill of Rights. lt
is not as strong as I would have preferred to write it. That is
the way I would put it. It has one other possible defect which I
will raise when I deal with the third part-namely, remedies.
There is an important point which might arise there, but one
does not know whether it will arise or not.

Senator Godfrey: But you feel that yours is stronger.

Senator Smith (Colchester): I have two questions to ask, ifl
may.

Is it your opinion, Professor Tarnopolsky, that the provisions
of the new bill are likely in any way to have an effect upon the
application by the courts of the Drybones principle?

[Traduction]

peuvent établir certaines distinctions en raisonnant de la sorte,
je crois que pour Pensemble des citoyens, et même du point de
vue de son impact sur le corps judiciaire, l’on doit considérer
qu’une déclaration des droits est un document constitutionnel
plutôt qu’une simple loi dîntcrprétation.

Le sénateur Godfrey: Mais nous nous trouvons me semble-
t-il au milieu d’une situation extraordinaire quand le Parle-
ment peut déclarer carrément, et d’une façon très claire, que
cette loi Pemportera sur toutes les lois subséquentes a moins
que cette loi ne déclare explicitement qu’elle n’a pas être
appliquée de la sorte. Et pourquoi les tribunaux ne se contente-
raient-ils pas de partir de la? Voilà ce que je trouve difficile à
comprendre et je ne suis pas un juriste constitutionnel.

M. Tarnopolsky: Cela remonte je crois à la longue prépon-
dérance des idées de Dicey, le spécialiste britannique en
matière constitutionnelle au fil des ans, a savoir que compte
tenu de la primauté du Parlement, qui d’après les avocats
canadiens existe au Canada par suite du préambule de l’Acte
de l’Amérique du Nord britannique, il serait impossible qu’une
disposition d’une loi du Parlement puisse Fcmportcr sur toutes
les lois subséquentes de ce même Parlement. C’est, me semble-
t-il, ce qu’a dit Dicey à propos du Royaume-Uni, et lui-mémé
a reconnu, je crois, que cela ne serait pas possible dans un Etat
fédéral parce qu’il faut en ce cas, avoir un document de base
écrit, et j’estimc que son opinion ne sïtppliquc d’ailleurs plus
tout à l’ait comme on le pensait dans les années 1950 et 1960.
Néanmoins, la Cour suprême, quelque p-‘u préoccupée des
répercussions que pourraient éventuellement avoir la décision
qu’elle avait prise dans Paffaire Drybones, n’a pas voulu aller
plus avant, et a eu recours à deux systèmes que fexamincrai
dans les deux parties suivantes.

Le sénateur Godfrey: Vous nous avez suggéré une autrc
manière de rédiger l’article 23, et elle me semble beaucoup
plus simple et plus claire, de sorte que nïmporte qui pourrait
le comprendre. Mais estimez-vous vraiment que cet article tel
qu’il est rédige ici soit moins explicite que ce que vous avez dit
d’une façon plus succincte et plus claire? Avez-vous des criti-
ques d’oi’dre technique à présenter au sujet de cet article, sans
parler de ses faiblesses de rédaction’?

M. Tarnopolsky: Évidemment, je n’affirme rien, mais il me
paraît plus catégorique que la Déclaration canadienne des
droits sous sa forme actuelle, Il n’a pas la force qu’il devrait
avoir à mon gré. Voilà mon opinion. Il a peut-être un autre
défaut dont je parlerai lorsque je traiterai de la troisième
partie, celle des recours, l1 y a un élément important qui
pourrait se présenter mais on ne peut pas savoir si tel sera le
C85.

Le sénateur Godfrey: Mais vous pensez que tel que vous
Favez rédigé, il aura plus de portée, n’est-ce pas?

Le sénateur Smith (Colcliester): faurais deux questions à
poser.

Êtes-vous d’avis, monsieur Tarnopolsky, que les dispositions
du nouveau projet de loi auront probablement quelque effet
sur Papplication par les tribunaux du principe de Paffaire
Drybones?

[Text]
Professor Tarnopolsky: I would hope that it would reinforce
the possibility of that approach, and carry it further.

Senator Smith (Colchester): You do not anticipate any
adverse effect on that decision?

Professor Tarnopolsky: I do not see why, because as I say,
for the reasons I mentioned, I think the provisions here go a
step further than the “construed and applied” provisions of
section 2 of the Bill of Rights, and therefore should at least
support the Drybones principle and carry it somewhat more
certainly into effect. ‘

Senator Smith (Colchester): With respect to clause 25, I am
wondering if you would agree with the statement that the
extent to which this is allowed to impair the usefulness of the
previous question of the provisions with reference to rights
depends entirely upon the interprétation made of it by the
courts, and in particular the Supreme Court cf Canada.

Professor Tarnopolsky: Yes. Certainly I thinkit depends
upon it, although I am going to return to clause 25 and deal
more explicitly with some of the problems I see arising from it
or some of thejustification of it, ifl may,

Senator Smith (Colchester): That is fine.

Professor Tarnopolsky: If you prefer I could deal with it
now, but I was going to do it at the end of my part two, which
I would be prepared to commence whenever you wish.

Senator Basa: Mr. Chairman, Senator Fournier (de Lanau-
dière) raised a certain matter the day before yesterday, and
since he had to leave he asked me to pursue it. It refers to
clause 6, line’38, where it refcrs to the rights of the individual
to life. Senator Fournier was wondering how you would inter-
pret “the right of the individual to life”, and say whether it
applics only to the individual when he or she is here in person,
or whether it applies when he or she are still in the oven.

Professor Tarnopolsky: I do not know. One can only guess
as to the possible implications of that, I am sorry, I cannot say
anything more than that. There is no reason why it could not
extend so as t0 protect the foetus, and one could also argue
that clause 6 refers to the individual. Is the foetus an individu-
al? That would be a matter for legal détermination.

Senator Greene: I have two questions, Mr. Chairman.

First, I am much taken by Senator Grosart‘s question, which
I think is well founded. Is there not a danger, and one that
perhaps we can remedy here by better drafting, that, in
applying the rules of gcneral statutory intepretation, clause 4
will be interpreted as giving something less than clause 6,
because of a difference in wording between the two clauses, so
that the courts may say that clause 6 is in a higher category
than clause 4, which is more general, and probably will be a
more useful one as far as foreseeing future questions of
individual human rights are concerned. The rights enumerated
in clause 6 are the ones that are extant presently, and therefore

Constitution

10-8-1973

[Traduction]
M. Tarnopolsky: J’espère qu’elles en favoriseront l’applica-
tion.

Le sénateur Smith (Colchester): Vous ne prévoyez aucune
répercussion négative en ce sens?

M. Tarnopolsky: Je ne vois pas pouquoi, car, pour les
raisons que j’ai déjà mentionnées, ÿestime que les nouvelles
dispositions vont plus loin que Finterprétation qu’on a donnée
de l’article 2 de la Déclaration des droits, et que son applica-
tion, de sorte que, et c‘est le moins qu’on puisse dire, le
principe de l’affaire Drybones sera ainsi maintenu, voire ren-
forcé dans une certaine mesure.

Le sénateur Smith (Colchester): En ce qui a trait à Particle
25, peut-être admettrez-vous que la mesure dans laquelle cet
article rendra moins utiles les dispositions relatives à la protec-
tion des droits dépendra entièrement de la façon dont les
tribunaux Finterpréteront, notamment la Cour suprême du
Canada.

M. Tarnopolsky: C’est juste. Vous avez certes raison là-des-
sus, mais je tiens quand même à revenir sur Particle 25 et à
traiter plus en détail de certains problèmes qui, â mon avis, en
découleront, ou de certaines justifications de cet article, si vous
me le permettez.

Le sénateur Smith (Colchester): Très bien.

M. Tarnopolsky: Si vous y tenez, je peux en traiter dès
maintenant, mais j’avais Yintention de le faire à la finjcle la
deuxième partie de mon exposé, que je suis d’ailleurs prêt à
amorcer des que vous le désirerez.

Le sénateur Basa: Monsieur le président, le sénateur Four-
nier (de Lanaudière) a soulevé une question avant-hier, et
comme il a dû s’absenter, il m‘a demandé dc poursuivre en son
nom. Il s’agit de l‘article 6, à la ligne 34, où il est question des
droits des individus â la vie. Le sénateur Fournier se deman-
dait comment on allait interpréter ce droit des individus a la
vie», à savoir si ce droit s‘appliquerait seulement aux individus
déjà nés, ou même à ceux qui sont sur le métier.

M. Tarnopolsky: Je Pignore. On ne peut que sïnterroger sur
la portée de cet article. Je suis désolé de ne pouvoir vous en
dire davantage. Rien ne s’oppose à ce qu’on Pinterprète comme
protégeant également le fœtus, et concernant la notion d’indi-
vidu dont il est question à l’article 6, on pourrait discuter à
savoir si le foetus peut être considéré comme un individu. Il
appartiendrait aux tribunaux de trancher la question.

Le sénateur Greene: J’ai deux questions, monsieur le
président.

Premièrement, j’attache beaucoup dîmportance à la ques-
tion du sénateur Grosart, car ÿcstime qu’elle est bien fondée.
N‘y a-t-il pas un danger, auquel on pourrait peut-être remédier
en améliorant le libellé du projet de loi, que, en vcrtu de
Fapplication des règles de Pinterprétation des lois en général,
l’article 4 soit interprété comme ayant moins de portée que
Particle 6 en raison d’une différence entre le libellé des deux
articles, de sorte que les tribunaux pourraient dire que Farticle
6 est dans une catégorie supérieure à celle de Particle 4, qui est
d’application plus générale. En conséquence, n‘est-il pas proba-
ble que l’article 4 sera plus utile pour le traitement futur des

:52»?

le

10-8-1978 Constitution 4: 25

[Text]

we can enumerate them; but will a court not say that clause 4
gives something less than clause 6? You have higher rights
under clause 6, since it speaks of legal rights and freedoms,
whereas clause 4 only speaks of rights. Would we not do better
to strengthen the wording so as to make sure that clause 4,
which might cover future situations better than clause 6, is
strengthened so that no court can interpret it as giving some-
thing less than clause 6? That is my first question.

My second question is: Is there any définition of “peaceful
assembly »? l am thinking particularly of labour matters,
where something can happen that is apt to incite a breaeh of
the peace, and that can be pretty tightly construed by provin-
cial law. I am thinking of circumstances in which you assemble
outside a plant, and this might be likely to cause trouble. ljust
wonder if there is any help in this so that peaceful assembly
cannot be limited by restrictive provincial legislation.

Professor Tarnopolsky: On the first question, the only thing
l would suggest is that clause 4 is clearly dealing with aims, so
I do not think it has the same enacting, operative effect as
clauses 6 and 7, that proclaim, or others that deelare or
explicitly state. I think it would be an aid to interprétation. lt
may be that one should, in effect, in line 37, provide something
te protect fundamental rights and freedoms. That might be
more explicit, although, as l suggested earlier, in bills of rights
one Sometimes speaks of a right to a freedom, or of a right to
peaceful assembly, or a right to freedom of assembly——I think
they are interchangeable; but I think it might be more explicit
to add the words “and freedoms” to line 37 of clause 4. I do
not think, however, that clause 4 should be considered as in
any way overriding clause 6, which is clearly a declaratory,
proclaiming clause, whereas clause 4 only deals with aims.

On the second question, which really arises from what l am
going to be dealing with in part two, namely, should one
merely proclaim “freedom of assembly”, or “freedom of
peaceful assembly”, I am not sure that it makes that much
difference. Although l do not know, my guess is that the
reason that the words “peaceful assembly” were chosen is that
for one thing those terms were included in the agreement with
the provinces eulminating in the Victoria Charter. The term
“peaceful assembly” is also used in the International Covenant
on Civil and Political Rights, to which Canada has adhered. l
would have thought that one way or another, if one proclaims
freedom of assembly, or freedom of peaceful assembly, the
extent of the restrictions on assembly would be about the
same. For reasons of national security, public order, public
health, or morality the restrictions would be about the same.

26567-4

[Traduction]

questions relatives aux droits de la personne. Les droits énumé-
rés à l’article 6 correspondent à ceux qui existent déjà, et c’est
justement ce qui nous permet de les énumérer; mais les
tribunaux ne diront-ils pas que l’artiele 4 a moins de portée
que l’article 6? L’article 6 confère plus de droits, car il y est
question de droits et libertés alors qu‘â l’article 4 il n’est
question que de droits. Ne serait-il pas souhaitable que nous
renforcions le libellé de l’article 4, qui pourrait se révéler plus
utile que l’article 6, de façon que les tribunaux ne puissent pas
Finterpréter comme prévoyant moins de droits que Particle 6?
Voilà pour ma première question.

Deuxièmement, j’aimerais savoir s’il existe une définition de
Pexpression «réunion pacifique»? Je songe notamment aux cas
de conflits ouvriers susceptibles de donner lieu â des incitations
à la violence, ce que pourraient interpréter de façon très étroite
les magistratures provinciales. Je songe par exemple au cas où
des ouvriers tiendraient à l‘extérieur d’une usine un réunion
susceptible d’entraîner de la violence. Je me demande simple-
ment si on ne pourrait pas formuler l’article de façon à
empêcher la magistrature provinciale dïnterpréter de façon
trop restrictive la notion de réunion pacifique.

M. Tarnopolsky: En ce qui a trait à votre première question,
je dirais simplement qu’à mon sens, il est clair que l’article 4
ne traite que des objectifs, de sorte que je ne crois pas qu‘il ait
le même sens, la même portée que les articles 6 et 7, qui
constituent des proclamations, ou que d’autres articles qui
constituent des déclarations ou des énoncés explicites. Je crois
que cet article ne pourra que faciliter Finterprétatioxi. Le fait
est qu’il serait peut-être préférable qu‘il soit fait mention dans
l’article 4, à la ligne 34, de la protection non seulement des
droits fondamentaux mais également des libertés fondamenta-
les. Cela rendrait peut-être cet article plus explicite, quoique,
comme je l’ai déjà signalé, dans la Déclaration des droits, on
parle parfois d’un droit à une liberté, du droit de réunion
pacifique, du droit à la liberté de réunion——je crois que ces
termes sont interchangeables. Je reconnais toutefois qu’il serait
peut-être plus explicite d‘ajouter les mots «et les libertés
fondamentales» à l’article 4, ligne 34. Cependant, je ne crois
pas que l’article 4 puisse en aucune façon être considéré
comme ayant préséance sur l’article 6, lequel est, de toute
évidence, déclaratoire et proclamatoire, alors que Particle 4 ne
traite que des objectifs.

Quant â votre seconde question, qui rejoint vraiment le point
que j’allais soulever dans ma deuxième partie, à savoir si on
devrait simplement parler de «liberté de réunion» plutôt que de
«liberté de réunion pacifique», je me demande si cela y change-
rait vraiment quelque chosc. Bien que je n’en sois pas certain,
j’ai Pimpression que l’une des raisons pour lesquelles on a opté
pour les mots «réunion pacifique», c‘est que ces termes ont été
utilisés dans le texte de l’aceord qui a été conclu avec les
provinces et qui a mené à Fadoption de la Charte de Victoria.
L’expression «réunion pacifique» figure également dans le texte
de la Convention internationale sur les droits civils et politi-
ques â laquelle le Canada a souscrit. Faurais cru que d’une
façon ou d’une autre, si l’on proclamait la liberté de réunion ou
la liberté de réunion pacifique, Fétendue des restrictions sur la
réunion serait à peu près la même, pour des raisons de sécurité

4426

[Texl]

Mr. Cowling: Unpeaceful assemblies are dealt with in the
Criminal Code, are they not’!

Professor Tarnopolsky: That is right. They are dealt with as
riots, or unlawful assemblies, or whatever the expression is.

Senator Neiman: Mr. Chairman, l wonder if Professor
Tarnopolsky would tell us whether there has been any adjudi-
cation upon the question of whether the régulations that are
drawn to implement statutes, and which are often changed
from time to time, are to be construed as being part of that
particular statute.

Professor Tarnopolsky: Well, certainly the jurisprudence is
pretty clear that a régulation has to be within the powers set
out in a statute, and cannot contradict it; so that one of the
first grounds of challenge is that the regulation goes beyond
the power granted in the statute itself, which it cannot do.

Senator Neiman: Very often the question arises, for
instance, under the Immigration Act, that rights of individuals
have been infringed or violated, and it is said that these corne
within régulations that are drawn from time to time. Complai-
nants often seem quite helpless to deal with this in the ordinary
course of events.

[Professor Tarnopolsky: l think the reason for that is that
the regulation-making power in the statute is probably broader
than the House of Commons and the Senate should have
permitted.

Senator Neiman: Exactly.

Professor Tarnopolsky: It is your responsibility.

Senator Forsey: In the Statutory Instruments Committee we
have had Crown lawyers arguing that while the Crown cannot
dispense with—or, as they like t0 say, exempt fromwthe
provisions of a statute, it can dispense with or exempt from the
provisions of a validly enacted régulation under the statute.
We have insisted that this is not so; that there is jurisprudence
to the contrary. We have had that kind of argument, and it is a
problem that l suppose the courts would ultimately have to
deal with; but our advice from our counsel was that there was
plenty of jurisprudence to say that the unlawfulness cf the
dispensing power, the exercise of which power was one of the
things which cost James Il his throne, applies not only to
statutes but also to régulations.

Professor Tartiopolsky: Mr. Chairman, shall l move to part
two?

Senator Robichaud: l had a question carlier which was
explained fully and adequately by the professor. It had to do
with entrenchment and overriding rights. l think it is much
clearer in my mind, but I still would like to use a hypothetical,
extrcmc, perhaps impossible, case to illustrate whether l am
right or wrong. We talk here——l think it is in clause 6—about
the right to life, which in my estimation virtually confirms also
the abolition of capital punishment. Am l correct in that
assumption?

Constitution

10-84978

[Traduction]
nationale, d’ordre et de santé publiques ou de moralité. Les
restrictions seraient à peu près les mêmes.

M. Cowling: Ne traite-t-on pas dans le Code criminel des
attroupements illégaux?

M. “Tarnopolsky: En effet. On en traite en tant qu’émeutes
ou attroupements illégaux, ou une expression du même genre.

Le sénateur Neiman: Monsieur le président, je me demande
si le professeur Tarnopolsky pourrait nous dire si l’on avait
statué sur que les règlements qui sont édictés pour appliquer
les statuts et qui font l’objet de modifications fréquentes,
doivent être interprétés comme faisant partie de cette loi
particulière,

M. Tarnopolsky: Eh bien! la jurisprudence à ce sujet est
certes assez précise: un règlement ne doit pas outrepasser les
pouvoirs définis dans une loi et ne peut aller à l’encontre de
cette dernièreune des principales raisons de récusation d’un
règlement c‘est qu’il outrepasse les pouvoirs conférés par la loi
ou contredit cette dernière, ce qui ne peut être le cas.

Le sénateur Neiman: Par exemple, il arrive souvent qu’aux
termes de la Loi sur Pimmigration, les droits des individus ont
été lésés ou violés et l’on dit que cette situation est prévue dans
les règlements qui sont établis de temps à autre. Les plaignants
semblent souvent assez démunis dans le cours normal des
événements.

M. Tarnopolsky: Je crois que c’est parce que le pouvoir de
réglementation conféré dans la loi est probablement plus large
que la Chambre des communes et le Sénat n’auraient dû
permettre.

Le sénateur Neiman: C’est exact.
M. Tarnopolsky: C’est votre responsabilité.

Le sénateur Forsey: Au cours d’une séance du Comité des
textes réglementaires, des avocats de la Couronne ont prétendu
qu’alors que la Couronne ne peut se dispenser des—-ou, comme
ils aiment dire s’exempter des-dispositions d’une loi, elle peut
se dispenser ou s‘exempter des dispositions d’un règlement
validement dicté aux termes de la loi. Nous avons insisté sur le
fait que ce n’est pas le cas, qu’il y a une jurisprudence pour
prouver le contraire. Mais nous avons déjà eu ce genre d’argu-
ment et je suppose que c’est un problème auquel les tribunaux
auront finalement à faire face; mais notre conseiller nous a
assuré qu’il existait beaucoup de cas de jurisprudence démon-
trant que lïllégalité du pouvoir de dispense dont l’exercicc a
contribué à la chute de Jacques ll, ne s’appliquc pas seulement
aux lois mais aux règlements.

M. Tarnopolsky: Monsieur le président, dois-je passer à la
deuxième partie?

Le sénateur Robichaud: J’ai déjà posé une question à
laquelle le professeur a répondu adéquatement. Elle se rappor-
tait à la constitutionnalisation et à la préséance. Je crois que je
comprends un peu mieux mais ÿaimerais utiliser un cas hypo-
thétique, extrême, voici méme impossible afin de savoir si j’ai
tort ou raison. Nous parlons ici——je crois que c’est à l’article
6—du droit a la vie, lequel, a mon avis, confirme presque
également Fabolition de la peine capitale. Ai-je raison?

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10-8-1978 Constitution 4 : 27

[Text]

Professor ‘l‘arn0p0lsky: No. Both the Supreme Court of the
United States and the Supreme Court of Canada have held
that in effect the proclamation of the right to life, which goes
on to say « and the right not to bc deprived thcreof except by
due proccss of law,“ implies that under certain circumstances
you can deprive one of life so long as you follow the duc
processes of law to do it. So the clause has to be read as a
whole. lt has not been held to abolish the death penalty. ln
fact, the argument in both Canada and the United Stalesvan
argument which has also failed-mis that the death penalty is
cruel and unusual treatment or punishment. That too thc
courts have rejected. Under certain circumstances the death
penalty may be cruel and unusual treatment or punisliment,
but it does not of itsclf Constitute cruel and unusual treatment
or punishment. So this clause has not of itself prevented the
death penalty.

Senator Robichaud: To pursue this a little further, thcrc is
another statute on our books abolishing capital punishment. ls
that cntrenched?

Professor ‘Parnopolsky: No.

Senator Robichautl: S0 Parliament unilalerally, without
consultation with the provinces, could makc an exception in
the event an horrendous crime were committed. lt could pass
legislation which would bc binding, which would bc lcgal, to
execute a certain criminal, for instance-«somcbody, perhaps,
whose liair was not properly-w-

Professor Tarnopolsky: Prcsuntably tlterc is no reason why
Parliament could not lcgislate that people wearing glasses will
be executed whereas others will not. This is the Dicey view of
parliamentary supremacy. There is nothing that can stop
Parliament except Parliament itself in that way.

Mr. Cowling: They might have to use the “notwithstanding”
clause.

Professor ‘l‘arnopolsky: They might have to use the “not-
withstanding » clause in the present Bill of Rights. The
Supreme Court—l was going to deal with this case in a
moment——in the death penalty case, the Miller and Cackrie/l
case from British Columbia, held that the death penalty was
not cruel and unusual treatment or punishement. l-lowever, it
did not say that it could never constitute cruel and unusual
treatment or punishment, and it is quite possible where Parlia-
ment becomes that arbitrary—certainly the American
Supreme Court has said this where the death penalty is being
applied in an arbitrary fashion, or in a fashion which does not
permit you to know in what circumstances it can apply-—that
it may constitute cruel and unusual treatment or punishment.

So your example might be a basis for argument under the
cruel and unusual treatment or punishment clause; or——at this
stage there is no case going that far——if greater significance is
given to the “due process of law » clause in the future than has
been given in the past, one might say that such an arbitrary
décision would either be an infringement of the “due process »

[Traduction]

M. Tarnopolsky: Non. Tant la Cour suprême des États-Unis
que celle du Canada ont soutenu qu’en effet la proclamation
du droit à la vie, laquelle se poursuit de la façon suivante: «et le
droit de ne pas en être privé sans Yapplication régulière de la
loi», suppose que dans certaines circonstances vous pouvez
privcr quelqu’un de sa vie pourvu que vous appliquiez réguliè-
rement la loi. Il faut donc lire l’articlc dans son ensemble. ll ne
s’agit pas d’abolir la peine capitale. De fait, Fargumcnt tant au
Canada qtflaux Êtats-Unis-mun argument qui n’a guère eu de
succès Aveut que la peine capitale constitue un traitement ou
un bâtiment cruel ct inhabituel, Cela, les tribunaux l’ont
également rejeté. Dans certaines circonstances, la peine capi-
tale peut constituer un traitement ou un châtiment crucl et
inhabituel, mais elle ne constitue pas en elle-mérite un châti-
ment cruel et inhabituel. Cet article n’abolit donc pas la peine
capitale.

Le sénateur Robichaud: Afin de poursuivre sur cc sujet, une
autre de nos lois abolit la peine capitale. Est-ce constitutionna-
lisé?

M. Tarnopolsky: Non.

Le sénateur Robicliaud: Le Parlement peut donc unilatéra-
lement sans consulter les provinces, faire unc exception si un
crime horrible était commis. Il pourrait adopter une loi qui
attrait force d’exécution, qui serait légale, autorisant l‘exécu-
tion d‘un certain criminel par exemplc- Aquclqnïiit peut-être
dont lcs cheveux n’étaicnt pas bien . . .

M. Tarnopolsky: On peut supposer qu’il n’y a nucunc raison
pour laquelle le parlement ne pourrait statuer que lcs person-
nes portant des lunettes seront exécutées tandis que les autres
ne le seront pas. C’cst l’aspect aléatoire de la suprématie
parlementaire. Rien ne peut arrêter le Parlement sinon
lui-même. ‘

M. Cowling: Peut-être devrait-on recourir aux dispositions
dérogatoires.

M. Tarriopolsky: lls auront peut-être à recourir aux dis-
positions dérogatoires dai ‘ la Déclaration l“ droits actuelles.
La Cour suprômcw – j’allais parler de ccttc a aire dans quelques
‘ ints dans le cas de la pcinc capitale, cn l’occurrence
e Miller et (Ïockricll en Colombie-Britaunique, a
jugé que la peine capitale tiïtait ni un traitentcnt ni unc
punition cruels et itiltabittiels, Toutefois, on ne (lisait pas
qu’elle ne pouvait pas un jour constituer un traitement ou
une punition cruels et inhabituels, et il est très possible que si
le Parlement devient aussi arbitraire… la Cour suprême
américaine a d’ailleurs déclaré que lorsque la peine capitale est
appliquée de façon arbitraire ou d’une façon ne vous perme-
tant pas de savoir dans quelles circonstances cela peut skippli-l
qucr ou non, cela peut alors constituer un traitement ou une
punition cruels, et inhabituels.

Votre exemple pourrait donc servir de fondement à un
argument aux termes de l’article sur le traitement ou la
punition cruels et inhabituels; ou, mais pour l’instant rien ne
justifie que l’on pousse aussi loin, si l’on accorde une plus
grande signification à l‘avenir a la disposition «des voies de
droit régulier», quelqu’un pourrait alors dire qu’une telle déci-

1:28

[Text]
clause or the “equal protection » clause. Those are all various
ways in which one might be able to raisc it,

Senator Robichaud: l have one final question, to make it
crystal elear. If this were adopted by Parliament and by the
provinces, could there be an act of Parliament passed unani-
mously, or even by a majority vote, starting with the words
“Notwithstanding the provisions of section 6 of the Human
Rights Charter, from now on the law is going to bc. . . ‘ »1 Can
that still be donc? If this is fully entrenched and has overriding
effect, could that not still be donc in Parliament?

Professor Tarnopolsky: 1 would suggest no, because no
provision is made for such a non obslante clause in the présent
charter. Were there one, the courts might subsequently consid-
er it to be a reasonable restriction, apart from the inclusion of
that clause, and we would await their interpretation of clause
25. But the presence or absence of that clause would not make
any difference, because the charter does not ‘recognize such a
non obsmnte clause as does the present section 2 of the
Canadian Bill of Rights.

Senator Rohicltaud: But that infringes upon the supremacy
of Parliament, does it not?

Professor Tarnopolsky: Again, I think that the supremacy
of Parliament, in a country which has a Constitution largcly
written, or at least an important part of which is written, like
the BNA Act, would, in accordance with the Ranasinghe case,
which I mentioned earlier, also détermine how Parliament is to
express its powers. And if it says that Parliament, with respect
to these freedoms, cannot legislatc, except in whatever form is
chosen as an entrenchment, namely in conjunction with the
législatures, then there is no way in which Parliament can
legislate with respect to those matters exempted by this
charter.

Senator Robichaud: How could it‘? If they unanimously did
want to do it, how could they do it‘?

Professor Tarnopolsky: When it is cntrcnched to the extent
that the provinces will have ratified, and the new amending
formula goes in, there is no way they can do it except through
the new amending formula.

Mr. Cowling: Does not Senator Robichaud’s point empha-
size that there is perhaps an important distinction between an
entrcnched Bill of Rights and the kind we have at the present
time?

Professor Tarnopolsky: It certainly has an important dis-
tinction in the sense that if one wants actually to amcnd it, it
will no longer be possible, whereas today it is possible.

Senator Connolly (Ottawa West): No longer possible except
through use of the entrenching process.

Professor Tarnopolsky: Except through the entrenching
process. ‘But that does not necessarily détermine whether it has
an overriding effect over subséquent législation. This is my
argument. I have separated in my arguments the matter of

[Traduction]

sion arbitraire constituerait alors un écart à la disposition «des
voies de droit régulières» ou à la disposition «de la protection
égale». Il s’agit là de diverses façons de soulever Pargument.

Le sénateur Robichaud: J‘ai une dernière question afin
d’étre certain que tout soit bien clair. Si cela était accepté par
le Parlement et les provinces, pourrait-il y avoir une loi du
Parlement qui aurait été adoptée à l’unanimité ou même à la
simple majorité des voix, pourrait-elle commencer par les mots
«nonobstant les dispositions de l’article 6 de la Charte des
droits et libertés, la loi sera désormais celle-ci . , . ?»; pourra-
t-on procéder ainsi? Supposez que ce soit entièrement intégré à

la Constitution, avec effets dérogatoires, ne serait-il pas possi-
ble de procéder de la sorte au Parlement’!

M. Tarnopolsky: Je vous répondrai par la négative, parce
que la présente Charte ne prévoit pas une telle dérogation.
Autrement, les tribunaux pourraient par la suite considérer
cela raisonnable, â part Finsertion de cette disposition, et il
nous faudrait attendre leur interprétation de l’article 25. Mais
la présence ou l’absence de cette disposition ne changerait rien,
parce que contrairement à Varticle 2 actuel de la Déclaration
canadienne dcs droits, la charte n’admet pas une telle clause
dérogatoire.

Le sénateur Robichaud: Mais cela empiète sur la suprématie
du Parlement, n’est-ce pas’?

M. ‘Tarnopolsky: Encore une fois, à cet égard, un pays dont
la constitution, comme l’Acte de FANB, est principalement, ou
du moins en grande partie écrite, ce pays dis-je, déterminerait
aussi la manière dont le Parlement doit exercer ses pouvoirs, et
ce comme l‘illustre l’affaire Ranasinghe que j‘ai déjà mention-
née et s’il est dit que le Parlement ne peut légiférer à propos de
ces libertés, sauf sous une forme choisie comme une garantie,
en accord avec les assemblées législatives, il ne peut absolu-
ment pas légiférer au sujet des questions exemptées par cette
Charte.

Le sénateur Robichaud: Comment le pourrait-il’! Supposez
en effet que l’unanimité le lui refuse.

M. Tarnopolsky: Une fois qu’il y a constitutionnalisation,
dans la mesure ou les provinces ont ratifié la chose et que la
nouvelle formule de ratification est insérée, il n’y a plus rien à
faire, sauf grâce à la nouvelle formule de modification, une
fois qu’elle est intégrée.

M. Cowlîng: La question du sénateur Robichaud ne souli-
gne-t-elle pas qu‘il y a peut-être une importante distinction à
faire entre une déclaration des droits eonstitutionnalisée et
cellc que nous avons actuellement’?

M. Tarnopolsky: La distinction est en effet importante, car
on ne pourra plus procéder a des modifications qui sont
actuellement possibles.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): On ne pourra plus en
apporter, sauf en suivant le processus de constitutionnalisation.

M. Tarnopolsky: En effet, mais cela ne détermine pas
nécessairement si cela aura préséance sur les lois futures. C’est
là ma thèse. J’ai séparé la question de constitutionnalisation de
celle de préséance. La constitutionnalisation augmente nette-

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10-8-1978 v Constitution V 4:29

[Texl]

entrenchment from the matter of overriding effect. Entrench-
ment clearly increases the chances of overriding, effect, but is
not necessarily determinativc of it.

Mr. Cowling: Have there been any statutes since the prcscnt
Bill of Rights in 1960 which have employed the “notwith-
standing” provision?

Professor Tarnopolsky: One only. In 1970, when the gov-
ernment proclaimed the War Measures Act and the rcgula-
tions under the War Measures Act, you may recall that on
December 3 these were replaced by the Public Order (Tempo-
rary Measures) Act. That one contained a “notwithstanding”
clause. It is the only example I know of.

Senator Robichaud: Let us assume that one provision has an
overriding effect and another one is entrenched. Which, in
your opinion, is the stronger?

Professor Tarnopolsky: There is no question that the provi-
sion which is entrenched is the stronger of the two, because it
cannot be changed. To one which is not entrenched-«even
though while in existence I think it could still have an overrid-
ing effect-can easily be changed, if necessary. In that sense,
it does not stand in thc face of a determined majority in
Parliament, whereas the entrenchment certainly delays it, if
not makes it impossible. So, without question, it isstroxiger if
it is entrenched.

The only point I wish to make on that is that it does not
necessarily follow that you can only get overriding effect by
entrenchment, nor does it necessarily follow that if you
entrench, but do not carefully set out what it is that the Bill of
Rights is to do, you arc going to get the effect one wants to
achieve. You must think of the two. You must think of its
constitutional status in the sense of convincing the judiciary it
has overriding status, and then, the second step, to which I will
refer now, how the courts will actually interpret the terms and
how they are going to interpret the possible infractions of the
Bil of Rights. That is what I propose to deal with in part two.

The Chairman: I should like to continue on with part two as
quickly as possible. However, there are one or two short
questions from Senator Marshall and Senator Bosa.

Senator Marshall: Professor Tarnopolsky, my colleagues
will probably shudder when I bring this up again, but l do so
having confidence in you. I should like to have your opinion on
the right of an individual to the use and enjoyment of property.
One of the greatest deprivations of Canadians is when a
government, at whatever level, takes away a citizen’s property.
This makes a mockery of individual rights and frcedoms and
goes to the légal jargon as to the difference betwecn “in
accordance with law » and the “due process of law”. From a
fundamental basis of human rights, what is your opinion as to
government, at any level, denying a citizen of Canada, regard-
less of where he lives, the rights to have his own property?

Professor Tarnopolsky: I intended to deal with this in part
two, but if you wish, l can say briefly that the distinction made
was a distinction back in 1969 in the white paper entitled The
Constitution and lhe Peuple of Canada, which was part of the
constitutional debate between I968 and 1971. That distinction

[Tradurlion]
ment les chances de préséance, mais elle n’en dépend pas
nécessairement.

M. Cowling: Depuis la Déclaration actuelle des droits de
1960, y a-t-il eu des lois qui ont utilisé la disposition de
dérogation?

M. Tarnopolsky: Seulement une. Lorsqu‘en 1970 le gouver-
nement a proclamé la Loi sur les mesures de guerre, vous vous
souvenez peut-être que lcs 1°‘ 2 et 3 décembre, cette loi avait
été remplacée par la Loi de I970 concernant l’ordre public
(mesures provisoires) me semblc-t-il. Elle contenait une clause
dérogatoire, c‘est le seul exemple que jc connaisse.

Le sénateur Robichaud: Supposons qu’une disposition ait un
effet dérogatoire, ct qu’une autrc soit constitutionnalisée.
Laquelle l’emporte, selon vous?

M. « Farnopolsky: Il est évident que la disposition garantie
par la Constitution est plus catégorique parce qu‘elle ne peut
être changée. Celle qui ne l’est pas,—mé1ne si elle existe
toujours—aurait toujours un effet dérogatoire qui pourrait
être facilement modifiée le cas échéant. En ce sens, elle me
tiendra pas contre la volonté de la majorité du Parlement, alors
que la disposition constitutionnalisée la retarde, sinon la rend
impossible. Ainsi, elle est indubitablement plus catégorique si
elle est constitutinnalisée.

Je veux simplement dire qu’il ne s’ensuit pas itéccssairement
qu’il est seulement possible d’obteuir préséance grâce à la
constitutionnalisation, ni qu’cn constitutionitalisant sans défi-
nir soigneusement ce que doit faire la Déclaration des droits on
obtienne l’cffet voulu. Il faut penser aux deux aspects, il faut
penser au statut constitutionnel, pour convaincre le judiciaire
que son statut Femporte, et ensuite——ct c’est ce dont je vais
maintcnaitt parler—â la manière dont lcs tribunaux interprète-
ront effectivement les termes de la Déclaration des droits et les
infractions possibles. C‘est ce que je me propose de traiter en
deuxième partie.

Le président: .l’aimerais poursuivre le plus tôt possible avec
la Partie Il. Cependant, le sénateur Marshall et le sénateur
Bosa auraient deux brèves questions.

Le sénateur Marshall: Monsieur Tarnopolsky, mes collègues
frémiront sans doute lorsque jc reprendrai cette question, mais
je le fais parce que je vous fais confiance. Je voudrais savoir ce
que vous pensez du droit d’un particulier quant à l’utilisation
et la jouissance d’un bien. Ifune des plus grandes frustrations
des Canadiens c’est lorsqu’un gouvernement a quelque niveau
que ce soit exproprie un bien privé. Cela bafoue les droits et les
libertés de la personne et s’inscrit dans la différence que fait le
jargon juridique entre «conformément à la loi» et «en applica-
tion régulière de la loi». Sur un plan fondamental, celui des
droits de la personne, comment jugez-vous qu’un gouverne-
ment à quelque niveau que ce soit, enlève à un citoyen du
Canada, où qu’il réside, le droit d’avoir son propre bien?

M. Tarnopolsky: J’avais l’intention de traiter de cette ques-
tion en deuxième partie, mais si vous le souhaitez, je peux
brièvement dire que cette distinction avait été proposée en
1969, dans le Livre blanc intitulé «La Constitution canadienne
et le Citoyen», qui était un élément du débat constitutionnel

4:30

[Texz]

was proposed for tltc reason that there are very many people
who are opposed to a Bill of Rights, and continue to be
opposed to a Bill of Rights, because they are afraid that a Bill
of Rights, particularly if it includcs a due process clause, and
particularly if it is with reference to property, could introducc
into Canada the substantive due process interpretation which
the American Supreme Court followed from approximately
the l890s to 1937 under which, because of the American due
process laws, the American Supreme Court, in effect, held that
minimum wage laws, maximum hour laws and child protection
lavvs were invalid because they wei’e in contravention of the
due process clause. So, during this period, and up to 1937, the
state législatures and the federal government of the United
States had a tremendous number of laws invalidated on the
basis that they were takiitg property or were in interférence
with the liberty proclaimed.

So, l think it is with respect to that that one proposes the
separation of the due process clause referring only to the
liberty and security of the person and another clause dealing
with property.

I will have some commcnts to make on that clause later.

Senator Bosa: The preamble to the bill states:

The Parliament of Canada, affirming the will of
Canadiansm
And then clause 2 of Part l states:
By this enactment, the pcople of Canada déclare and
affirmm-
Why is there an inconsistency, and can it be taken figurative-
ly‘? Can the people of Canada déclare eollectively and unani-
mously? Should it not be, “The Parliament of Canada declares
on behalf of the people of Canada“?

Professor Tarnopolsky: I don’t know that it is an important
distinction. On the one hand you have the Parliament of
Canada affirrning a will which, as being part of the preamble,
does not have operative effect. l think it is simply intended to
indicate the participation by the people in their most funda-
mental rights. I ain sorry, l just don’t know what more l can
say about that.

The Chairman: Perhaps we cari movc on now to the second
area of discussion.

Professor Tarnopolsky: The second part comes from the
fact that even if the courts of canada decide that the Bill of
Rights has overriding effect, there is still a great deal of
discretion open as to whether or not the courts will find a
particuiar législative or administrative act to be inconsistent
with the Canadian Bill of Rights, because, despite the Dry-
bones decision, which has been repeatedly affirmed, there have
been few other occasions on which the Supreme Court of
Canada has found action to be inconsistent with the Bill of
Rights. The examples are rather unimportant. On most occa-
sions thc Supreme Court of Canada has held that there is no
such inconsistency. l believe the main reason for this is what l
have referred to as the “frozen concepts” tlieory of interpréta-
tion, largely the results of decisions by Mr. Justice Ritchie and
Mr. Justice Martland.

Constitution

10-8-1978

[Traduction]

entre i968 et 197i. Cette distinction avait été proposée parce
que beaucoup skipposent et continuent à s’opposer à une
déclaration des droits parce qu’ils craignent que si elle prévoit
une clause relative à Fapplication régulière des lois, notain-
ment au sujet de la propriété. elle risque dîntroduire au
Canada Pinterprétation abusive des voies légales, principe que
la Cour suprême américaine avait applique depuis environ
1890 jusqu’en 1937, et en vertu duquel elle avait rejeté comme
non valides les lois sur le salaire minimum, la durée de travail
maximale et la protection de Penfance. Ainsi, pendant cette
période, ct jusqu’en i937, les États et le gouvernement fédéral
américain avaient fait invalidé un nombre de lois considéra-
bles, sous prétexte qu‘ellcs expropriaient un bien ou qu’elles
ernpiétaient sur les libertés promulguées,

C’est donc pour cela que l’on propose de séparer la disposi-
tion sur Papplication régulière de la loi en matière de liberté et
de sécurité de la personne, de celle qui traite des biens.

J’aurai quelques remarques à faire à ce sujet par la suite.
Le sénateur Bosaz Le préambule du projet de loi stipule
CCCII
Le Parlement du Canada, fort de la volonté manifestée
par les Canadiens, . .
Et ensuite, à l’article 2 de la partie l:
Le peuple du Canada consacre. . .

Pourquoi y a-t-il une telle différence, ct que peut-on en
déduire? Le peuple du Canada peut-il affirmer quelque chose
de manière collective et unanime? Ne faudrait-il pas plutôt
dire «le Parlement du Canada déclare au nom des Canadiens»?

M. Tarnopolsky: Cette distinction ne me semble pas impor-
tante. Le Parlement du Canada affirme une volonté qui, étant
au préambule, n’a pas d’effet opérant. Cela visc simplement à
indiquer la participation des citoyens à leurs droits les plus
fondamentaux. Je suis désolé, je ne vois pas ce que je pourrais
dire de plus à ce sujet.

Le président: Nous pourrions peut-être passer maintenant
au deuxième domaine d’étude,

M. Tarnopolsky: La deuxième partie découle du fait que
même si les cours du Canada décidaient que la Déclaratin des
droits a la préséance, les cours ont le pouvoir discrétionnaire de
décider si une loi législative ou un décret administratif en
particulier est compatible ou non avec la Déclaration canas
dienne des droits. En effet, malgré la décision prise dans
l’affaire Drybones qui a été ratifiée à plusieurs reprises, il s’est
présenté d’autres cas où la Cour suprême du Canada a jugé
certains actes incompatibles avec la Déclaration des droits. Les
exemples a ce sujet ne sont pas importants. La plupart du
temps, la Cour suprême du Canada a jugé qu’il n’y avait pas
dîncompatibilité. Je crois que la principale raison pour cela est
ce que j’ai appelé la théorie de Finterprétation aux «concepts
figés» due essentiellement aux décisions rendues par MM. les
juges Ritchie et Maitland.

Ll-b-l978

[Textj
Essentially, it arises from this; section 1 of the Canadian Bill
.of Rights reads as follows:

It is hereby recognized and declarcd that in Canada
there have existed and shall continue to exist without
discrimination. . . the following human rights and funda-
mental freedoms-w

Both of them on various occasions have said that Parliament,
by choosing those words, in effect intended to protect the kinds
of rights and freedoms we had at the time the Bill of Rights
was enacted, because it used the terms “have existed and shall
continue to exist.” Therefore, they have said, “If you want to
know what freedom of religion is as protected by the Canadian
Bill of Rights, you have to know what freedom of religion
meant in 1960,” or at the time the Bill of Rights was enacted.
This is why, in the Robertson and Rosetanni case, dealing with
an allégation that the Lord’s Day Act was an infringement of
freedom of religion, the Supreme Court decided that the
Lord’s Day Act was not an infringement of freedom of religion
for two rcasons, one of which was that because in 1960 it was
clear that freedom of religion existed, and yet the Lord’s Day
Act was in existence and, therefore, it was found that the
Lord’s Day Act could not be in contravention of freedom of
religion.

As I say, this has been affirmed in a numer of décisions
leading to what I call the “frozen concepts” theory. In effect,
they say: “If you want to know what any right on freedom is
that is protected under the Bill of Rights, it is not what the
courts would interpret at the time they have to interpret, but
what the rights and freedoms were in 1960,”

The result of that is that, for example, in the death penalty
case, the Miller and Cockriel/ decision arising out of British
Columbia, Mr. Justice Ritchie, on behalf of the majority,
decided that the death penalty was not cruel and unusual
treatment or punishment, not for reasons that the Chief Jus-
tice decided, which was an analysis of the offence in relation to
the person, in relation to the severity of the penalty, in relation
to the aims of Parliament, but on the basis that the death
penalty existed in 1960; it was not considered in contravention
of the Canadian Bill of Rights at that time, it is not in
contravention of the Canadian Bill of Rights today. I-Ie went
further to say that, since the Bill of ‘Rights was enacted in
1960 and Parliament subséquent to 1960 on thrce occasions
amended the Criminal Code retaining the death penalty before
the subsequent abolition, this meant that Parliament did not
consider the death penalty to be contrary to the Bill of Rights,
and the court does not se consider.

He went further on this linc—and this is why I think the
“frozen concepts” theory, if not dangerous, at least diminishes
the effect of the Bill of Rights-wto say that since Parliament
enacted the death penalty provisions before and after the
coming into force of the Canadian Bill of Rights and did not
include the notwithstanding clause, which you find in section 2
of the Canadian Bill of Rights, then the absence of the non
obszante clause meant that Parliament did not intend the

Constitution _ 4: 3l

[Yraduclion]
Voici les raisons essentielles de ce fait; l’article 1 de la
Déclaration canadienne des droits stipule que:

Il est par les présentes reconnu et déclaré que les droits
de l’hommc et_les libertés fondamentales ci-après énoncés
ont existé et continueront à exister pour tout individu au
Canada quels que soient sa race, son origine . . .

A plusieurs reprises, ces deux juges ont déclaré qu’en choisis-
sant ces termes, le Parlement avait, en fait, l’intention de
protéger les droits et les libertés que nous avions au moment de
Padoption de la Déclaration des droits, comme le prouve
l‘utilisation des termes «ont existé et continueront à exister».
C’est la raison pour laquelle ont dit: «Si vous voulez savoir cc
que la Déclaration canadienne des droits veut dire par liberté
de religion, vous devez savoir en quoi cette liberté consistait en
1960,» ou au moment de Padoption de la Déclaration des
droits. C’est pourquoi, dans l’affairc Robertsort et Rosetanni
concernant une allégation voulant que la Loi sur le dimanche
empiète sur la liberté de religion, la Cour suprême a décidé
que la Loi sur le dimanche n’enfreignait pas la liberté de
religion pour deux raisons, l’une étant qu’en 1960, il était
évident que la liberté de religion et la Loi sur le dimanche
co-existaient. Par conséquent la Cour a décidé que cette loi
n’enfreignait pas la liberté de religion.

Comme je l’ai déjà dit, plusieurs décisions ont confirmé ce
jugement, ce qui a abouti a ce que ÿappelle «la théorie aux
concepts figés», En fait, voici ce qu‘ils disent: «Si vous voulez
savoir en quoi consistent les droits et les libertés protégés par
la Déclaration des droits, ce ne sont pas les droits et les libertés
que les cours interpréteraient au moment où elles auraient â le
faire, mais bien les droits et les libertés qui existaient en 1960».

La décision rendue en Colombie-Britannique dans l’affairc
Miller et CokrieII concernant la peine de mort est un exemple
des conséquences de cette théorie. Dans cette affaire, M. le
juge Ritchie a décidé au nom de la majorité que la peine de
mort n’était pas une punition ou un traitement cruel ou
inhabituel si on se fondait non pas sur les questions sur
lesquelles s’appuyait le juge en chef et qui découlait d’une
analyse du délit par rapport à la personne, à la sévérité de la
peine et aux objectifs du Parlement, mais sur le fait que la
peine de mort existait en 1960; à Fépoque, on ne considérait
pas que cette décision contrevenait a la Déclaration cana-
dienne des droits et cela n‘y contrevient pas non plus aujour-
d’hui. Il a poursuivi en disant qu’étant donné que la Déclara-
tion des droits n’a été adoptée qu’en 1960, et qu’après cette
date, le Parlement a modifié à trois reprises le Code criminel
en maintenant la peine de mort avant qu’elle ne soit abolie
subséquemment, cela signifiait que le Parlement ne considérait
pas la peine de mort comme étant incompatible avec la
Déclaration des droits, ce que la cour pense également.

Il a continué sur la même voie—et c’est pourquoi je pense
que même si elle n‘est pas dangereuse, la théorie aux «concepts
figés» diminue au moins l’effet de la Déclaration des droits—
en disant qu’étant donné que le Parlement a adopté les disposi-
tions concernant la peine de mort avant et après l’entrée en
vigueur de la Déclaration canadienne des droits, et qu’il n’a
pas inclus Fexpression «nonobstant» que l’on trouve à l‘article 2
de la Déclaration canadienne des droits, cette absence signi-

4:32

[Text]
death penalty to be contrary to the Bill of Rights, If you think
of that you realize that in no way can the Bill of Rights have
effect.

If you follow him and say that the absence of the non
obstante clause means the Bill of Rights does not apply, the
presence of the non obstante clause elearly by the Bill of
Rights means the Bill of Rights does not apply, so how can you
apply the Bill of Rights? I think this is the extreme of what the
“frozen concepts” interpretation can lead to. It certainly
means that presumably our courts 50 years down the line
would not hold that any right or freedom which has evolved in
the interim is to be protected, because if it did not exist in
1960 it would not exist in the future. l have suggested that,
whatever else we do with the present Bill of Rights, we have to
remove the words “have existed and shall continue to exist.”

The real question in the present bill is, if you look at the
opening words of clauses 6 and 7, would the “frozen concepts”
interpretation continue or reappear? You will notice they say:

—in Canada, every individual shall enjoy and continue to
enjoy the following . . . freedoms.

For one thing, I do not see how a person at any time that the
charter is in opération can enjoy without continuing to enjoy,
so it seems to me that these words are superfluous. I thought
that statutory interprétation meant that statutes always read
as of whenever they are being applied. Therefore, if you use
the present tense and say that every individual shall enjoy, why
one cannot say “every individual shall have” instead of
“enjoy » l do not understand, because l assume we will enjoy it
if we have it in any case, whatever else happens it seems to me
that there is a danger that the words “continue to enjoy” will
either lead back to a possible interpretation similar to that in
respect to “have and continue to have” and should be deleted.

I do not think I can say more on it except that the present
wording in section l of the Canadian Bill of Rights has led to
that kind of interprétation. Whether these words, by repeating
“and continue to enjoy”, will do that or not I dont know. In
any case, I cannot see what these words accomplish, and
therefore, in the fear that it might bring back a “frozen
concepts” interprétation, I would have thought it should be
deleted.

I might just make one further remark with reference to that.
The courts may be tempted to think that these words must
have had a meaning if you compare the opening paragraphs of
clauses 6 and 7 with the other clauses. For example, clause 8
says:

Every citizen of Canada . . . has the right to move——
It does not say “and shall continue to have ». Clause 9 says

“The rights and freedoms . .. shall be enjoyed”. lt does not say
“shall be enjoyed and shall continue to be enjoyed”. It there-

Constitution

lÈ-S-IWË

[Traduction]

fiait que le Parlement ne voulait pas que la peine de mort soit
incompatible avec la Déclaration des droits. Quand on y
réfléchit, on se rend compte que la Déclaration des droits ne
peut jamais s’appliquer.

Si on suit ce raisonnement et estime que Pabsence de
Pexpression non obstanle veut dire que la Déclaration des
droits ne s’applique pas, comment peut-on alors Pappliquer?
C’est là, à mon avis, un effet extrême que peut causer l’inter—
prétation des concepts figés. Cela signifie sûrement que d’ici
50 ans il est probable que nos cours ne décideront pas qu’un
droit ou qu’une liberté quelconque ayant évolué dans Pinter-
valle devrait être protégé, parce que si ce droit ou cette liberté
n’existait pas en i960, il n‘existerait pas plus tard. .l’ai expli-
qué pourquoi, quelles que soient les modifications que nous
apportions à la Déclaration actuelle des droits, nous devons
retirer les termes «ont existé et continueront à exister».

Lorsqu‘on examine les termes préliminaires des articles 6 et
7, on se demande, en examinant le bill actuel, si cette interpré-
tation possible aux concepts figés «continuerait ou réapparaît?»
Vous remarquerez que ces articles disent:

Tout individu jouit, au Canada, des droits. . . suivants:

Tout d’abord, tant que la Charte s’applique, je ne vois pas
comment une personne pourrait jouir de droits sans, comme le
dit le texte anglais, continuer à en jouir. Il me semble donc que
ces termes sont superflus dans le texte anglais. Je croyais
qu’une interprétation réglementaire signifiait que les lois sÏin-
terprètent toujours en fonction de Fépoque où elles sont appli-
quées. Par conséquent, lorsqu’on emploie le présent et qu’en
dit que tout individu jouit, pourquoi ne peut—on pas dire «tout
individu a» au lieu de «jouit». Je ne comprends pas cet emploi
de termes, parce que je présume que nous en jouirons si nous
les avons. De toute façon, quoi qu‘il advienne, il me semble
qu‘il y a possibilité que les termes «continue to enjoy» employés
en anglais puissent être interprétés de la même façon que les
termes «have and continue to have» aussi faudraibil les
supprimer.

Je n’ai rien d’autre à ajouter sauf que le libellé de l’article l
de la Déclaration canadienne des droits a mené a ce genre
dïnterprétation. Je ne sais pas du tout si le fait de répéter en
anglais les termes «and continue to enjoy» aboutira à ce
résultat ou non. Dans tous les cas, je ne vois pas ce que ces
termes ajouteront au terme «jouit». Par conséquent, de peur
qu’il n’entraîne de nouveau une interprétation aux «concepts
figés», j’estime qu’il serait préférable de le supprimer.

faimerais formuler une autre remarque à ce sujet. Les
cours seront peut-être tentées de croire que ces termes ont dû
avoir une signification en comparant les paragraphes prélimi-
naires des articles 6 et 7 aux autres articles. Par exemple,
Partiele 8 stipule ce qui suit:
le droit d’établir sa

tout citoyen canadien a . . .
résidence . . .
Il ne stipule pas «et continue à». Uarticle 9 stipule: «les droits
et libertés , .. doivent être respectés», il ne dit pas: «doivent
être respectés et continuer à l’être». ll me semble donc que
l‘insertion de ces mots dans les articles 6 et 7 prête à confusion.

a

g‘ ‘r: a

Ë/ËE î/‘YËÎŒ 5.115

1
‘e
n
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ll‘
[s

1044-1978 Constitution q 4 : 33

[Text]
fore seems to me that the introduction of those words in
clauses 6 and 7 leads to ambiguity.

Senator Connolly (Ottawa West): If it were désirable to
eliminate the word “enjoy” and use the word “have » in clauses
6 and 7, what would you do in clause 9? That says:

The rights and freedoms declared by section 6, 7 and
8 . . . shall be enjoyed.
What word would you use instead of “enjoy” there?

Senator Greenez “I-Iad”.

Professor Tarnopolsky: I am sorry, but I do not know that I
could quickly come up with a suggestion for another word. I
have another reference to clause 9, which is that I do not think
it is necessary, but that is another question.

The Chairman: Mr. du Plessis has a comment.

Mr. R. L. du Plessis, Q.C., Law Clerk and Parliamentary
Counsel: In developing the “frozen concepts” interprétation
did the courts at any time give consideration to section 10 of
the Interpretation Act?

The law shall be considered as always speaking, and
whenever a matter or thing is expressed in the present
tense, it shall be applied in the circumstances as they
arise, so that effect may be given to the enactment in
every part thereof according to its truc spirit, intcnt and
meaning.

Is it because the present tense is not in the introductory words
of the Bill of Rights that this Interpretation was given by the
courts?

Professor Tarnopolsky: I don’t know if that is the reason,
but it is certainly the reference t0 “have existed », which means
“in the past, up to and shall continue to exist”, which was the
reason referred to by both Mr. Justice Ritchie and Mr. Justice
Martland as, in effect, saying flatly that the Bill of Rights
created no new rights. This was Mr. Justice Martland’s state-
ment, that the Bill of Rights created no new rights. There is a
long argument as to why I think that is not so, but I don’t
think you would have the time to hear that. They had some-
what more reason to avoid the Interpretation Act than might
be the case here, but I think the wording is sufficiently close
that the danger could arise.

Mr. du Plessis: In the present bill I notice that the present
tense is not used, so, as you were saying, we could run into the
same problem:

Professor Tarnopolsky: The proposed charter uses the
present and the future. The present Canadian Bill of Rights
uses the past and the present. It seems to me that the present is
sufficient all the way through without bothering about past or
future.

Senator Forsey: The present tense appears in clause 8, does
it not?

Professor Tarnopolsky: That is right, That is why I suggest
that, since the present tense is used in clauses 8 and 9——and if
you look at the language clauses the present is used there——one
might ask why the other formulation was used. That is why it

[Traduction]

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): S’il était préférable,
dans la version anglaise de remplacer le mot «enjoy» par «have»
dans les articles 6 et 7, que ferionsmous au sujet de l‘article 9
qui dit:

«The rights and freedoms deelared by sections 6, 7 and
8 . . . shall be enjoyed»
Quel mot utiliseriez-vous à la place de «enjoy»?

Le sénateur Greene: «Had».

M. Tarnopolsky: Je suis désolé, mais je ne crois pas pouvoir
suggérer un autre mot aussi rapidement. J’a1 un autrc renvoi à
l‘article 9 qui, je pense, n’est pas nécessaire, mais c’est une
autre question.

Le président: M. du Plessis a un commentaire..

M. R. L. du Plessis, C.R., Légiste et conseiller parlemen-
taire: En appliquant les principes de Pinterprétation, les tribu-
naux ont-ils tenu compte à un moment donné de l’article l0 de
la Loi dînterprétation? Il stipule:

La loi est censée toujours parler et, chaque fois qu’une
matière ou chose est exprimée au présent, il faut Pappli»
quer aux circonstances au fur et à mesure qu‘elles surgis»
sent de façon à donner effet au texte législatif ainsi qu’a
chacune de ses parties, selon son esprit, son intention et
ses sens véritables.

Est—ee parce que le temps présent n’est pas utilisé dans le
préambule de la déclaration des droits que les tribunaux ont
donné cette interprétation?

M. Tarnopolsky: Je ne sais pas si c’est là la raison, mais
c’est certainement le fait de s’ëtre rapporté à Fexpression «ont
existé», qui veut dire «dans le passé, jusqu’à . . . et continueront
à exister». Telle a été la raison donnée par les juges Ritchie et
Martland lorsqu’ils ont dit que la déclaration des droits ne
créait pas de nouveaux droits; c’était du moins la déclaration
du juge Martland. On pourrait s‘étendre longuement sur les
raisons de mon désaccord, mais je ne pense pas que nous ayons
le temps d‘en parler. Ils avaient sans doute d’autres raisons
d‘éviter la loi dînterprétation que eelle—ci, mais d’après moi les
libellés sont suffisamment proches pour créer de la confusion
sur le plan de Finterprétation.

M. du Plessis: Dans le présent bill je remarque que l’on
n’utilise pas le temps présent, donc comme vous le dites, on
pourrait se heurter au même problème.

M. Tarnopolsky: La Charte proposée utilise le présent et le
futur. La Déclaration canadienne des droits utilise le passé et
le présent. Il me semble que le présent doit suffire et qu’il n’est
pas nécessaire d’utiliser le passé et le futur.

Le sénateur Forsey: L’article 8 lui est au présent, n’est—ce
pas?

M. Tarnopolsky: Oui. Je déclare qu’étant donné que le
temps présent est utilisé dans les articles 8 et 9—ainsi que
dans la disposition sur les langues——on peut se demander

4:34

[Texz]
seems to me that it is better to be uniform and use the present
throughout.

Senator Connolly (Ottawa West): That would mean the
present tense in clauses 6, 7 and 8.

Professor Tarnopolsky: Clauses 6 and 7. Clause 8 already
uses it.

Senator Connolly (Ottawa West): And clause 9.

Professor Tarnopolsky: Clause 9 is the present; it says
“shall be enjoyed”. I think it can be interpreted either way. I
suppose more in the future.

Senator Greene: Is that lovely word “enjoy”, which I think
is giving us all some concern, not borrowed from the American
Constitution?

Professor Tarnopolsky: I am sorry, I can’t say. I should
know.

Senator Greene: Do they not speak about enjoying life,
liberty and the pursuit of happiness?

Professor Tarnopolsky: That is in the earlier part, because
the First Amendment deals with freedom of speech and press
and merely says, “Congress shall make no law” abridging
speech and press. The refercnce to “enjoy » is not made there.

Mr. Cowling: Professor Tarnopolsky just alluded to the
wording in the United States, where it says, “Congress shall
not make any law”. Getting back to clause 23 of the bill,
would it be any help if language to that effect were used, such
as, for example, “Neither Parliament nor the provinces may
make laws which derogate from these principles”? I do not
think your own wording goes quite that far. ‘

Professor Tarnopolsky: One can say that the American
formulation, “Congress shall make no law”, does not address
itself to the point, because at the time Congress makes it
Congress does not know whether it is making it law or not.
One is talking about its subséquent application.

Mr. Cowling: It is language similar to what you find in
clauses 9l and 92, in a way. It is the same idea.

Professor Tarnopolsky: I don‘t see any reason why it could
not be used. It just seems to me that if one considers the point
at which the Bill of Rights has effect, if it going to have effect,
is its application and the subsequent possible interpretation by
a court, and it is probably preferable to address that point.
There is no reason why one could not use the straightforward
formulation even that no law shall have effect.

Mr. Cowling: Are you suggesting we use both?

Senator Godfrey: They can make a law in the United States
which is constitutional when it passes and becomes unconstitu-
tional fifty years later. They overrule their own dccisions
without any hésitation whatsoever. Isn’t that correct?

Professor Tarnopolsky: I am not sure they do it without any
hesitation.

Constitution

10-8-1978

flraduction}
pourquoi l’autre formulation a été utilisée. Il vaudrait mieux
uniformiser le texte et utiliser le présent partout.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Cest-â-dire dans les
articles 6, 7 et 8?

M. Tarnopolsky: Dans les articles 6 et 7. L’article 8 est déjà
au présent.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Et Particle 9?

M. Tarnopolsky: L’article 9 est au présent, il dit: «doivent
être respectés». On peut Finterpréter de deux façons, peut-être
davantage au futur.

Le sénateur Greene: Ce mot formidable «enjoy», qui nous
donne à tous des problèmes, n’a-t-il pas été emprunte à la

Constitution américaine’!

M. Tarnopolsky: Je suis désolé, je ne le sais pas. Je devrais
le savoir.

Le sénateur Greene: Ne parle-t-elle pas de jouir de la vie, de
la liberté et de la poursuite du bonheur‘?

M. Tarnopolsky: Ces mots se trouvent dans la partie
précédente, parce que la première modification porte sur
la liberté d‘expression et de la presse et ne dit que ceci: «Le
Congrès ne doit pas adopter de lois restreignant la liberté
d’expression et la presse. On ne fait pas allusion au mot «jouit»
à cet endroit-là. I

M. Cowling: Le professeur faisait allusion au libellé de la
Constitution américaine lorsqiÿelle dit: «Le Congrès n’adop-
tera aucune loi . . . ». Pour en revenir à l’article 23 du projet de
loi, serait-il préférable de s‘exprimer ainsi: «Ni le Parlement ni
les provinces ne peuvent adopter de lois qui dérogeraient à ces
principes»? Je ne pense pas que votre propre libellé aille aussi
loin.

M. Tarnopolsky: On peut dire que la formulation améri-
caine «le Congrès n’adoptera aucune loi» est en dehors du
sujet, parce qu’au moment où le Congrès l’adopte, il ne sait
pas s’il lui donne force de loi ou non. On parle de son
application ultérieure.

M. Cowling: C’cst un libellé semblable a celui des articles 9l
et 92, d’une certaine manière. C’est la même idée.

M. Tarnopolsky: Je ne vois pas pourquoi on ne pourrait pas
l’utiliser. Sir l’on prend en considération le moment où la
Déclaration des droits prend effet—si elle prend effet-c c’est
son application et son interprétation ultérieure éventuelle par
un tribunal et il est probablement souhaitable d’en parler. Il
n‘y a aucune raison de ne pas utiliser une formulation directe,
même pour dire qu’aucune loi ne doit être mise en vigueur.

M. Cowling: Suggérezwous d’utiliser les deux?

Le sénateur Godfrey: Les États-Unis peuvent adopter un
projet de loi qui est constitutionnel au moment de son adop-
tion, et qui devient inconstitutionnel cinquante ans plus tard.
Ils passent outre leurs propres décisions, et cela sans aucune
hésitation. N’est-ce pas’!

M. Tarnopolsky: Je ne suis pas sûr qu’ils le fassent sans
aucune hésitation.

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10-8—l_9y78_____ Constitution“ _ H 4: 35

[Text]
Senator Godfrey: Perhaps that is an over-statement, more
worthy of Senator Forsey.

Professor Tarnopolsky: l am not sure they doit without any
hesitation.

Senator Grosart: But surely, on that point, the purpose of
the Bill of Rights, or the purpose of entrenching a bill of
rights, is to give protection to an individual against activities
other than those of législatures. Surely it goes far beyond that.
Not only must it say that a legislature may not, but it must say
that any other individual may not.

The real point l have in mind is this, do you see any
particular reason why clauses 6 and 7 should not be put
together, prefaced with the statement that “Every individual
has the following rights and frcedoms.,” because it seems t0
me, coming back again to this use of the word “fundamental,”
that it could be mislcading and it could lead, in my view, to a
rather strange interpretation. Because the right not to be
arbitrarily detaiited surely is as fundamental as anything in
clause G, Se why not clearly state that “Every individual »—
assuming that that has been dcfined somewhere—“has the
following rights and freedoms . .. ”? Why not do that? And
would not that effect what it is intended to effect?

Professor Tarnopolsky: 1 see no reason wliy that formula-
tion sltould not be cliosen. lt could make all of the rights and
freedoms of equal importance. There are some who say that
when talking about fundantental freedoms, one is talking
really about what is enjoyed or sliared by everybody in the
society, The other rights are obviously ones that are available
to everybody in society, but most people who do not run into
the administration of justice process do not have need of
invoking them. This is the kind of thing that the scholastics got
thcmselvcs too far involved in. l see no reason why one cannot
merely use one formulation throughout. I quite agree with you.
For example, the one I proposed for Manitoba was:

It is hereby proclaimed that in Manitoba every person

shall have the following fundamental freedoms . . .
And then we went on to deal with specific sections later. There
is no reason why it cannot be used in that way, or, on the other
hand, using separate sections for the different kinds of civil
liberties.

Senator Grosart: Would you agrée that there might be an
advantage in doing it this way, in the educational use of a bill
of rights, which has generally been regarded as being a fairly
important aspect of its applicationwthat is to say, that you
would have scliool children saying that there are 2l basic
rights and freedoms, and then they would learn them? They
certainly would not bc encouraged to learn tliem from the type
of draftsmanship we have here.

Professor Tarnopolsky: I cannot respond to that. l think
clauses 6 and 7 are relatively brief, and should not pose an
obstacle to learning, but I do not think you would want me to
comment on that otherwise.

Senator Forsey: Senator Grosart is merely trying to suggest,
I think,’ what you find in the Anglican prayer book about

[Traduction]
Le sénateur Godfrey: C’est peut-être une déclaration exces-
sive, digne du sénateur Forsey.
M. Tarnopolsky: Je doute qu’on le fasse sans hésiter.

Le sénateur Grosart: Mais il est évident qu’a cet égard, la
Déclaration des droits ou la constitutionnalisation d’une décla-
ration des droits visent à protéger les citoyens contre d’autres
éléments que les législatures. Evidemment, il y a bien plus.
Non seulement doit-on imposer des restrictions aux législatu»
res, mais on doit en imposer également aux citoyens.

A vrai dire, je me demande si vous avez une idée de la raison
pour laquelle on n’a pas combiné les articles 6 et 7 en un seul,
en les faisant précéder d’une phrase précisant tous les droits et
libertés auxquels a droit un individu. Vous m’excusercz de
revenir sur ce point, mais il me semble que l’utilisation du mot
«fondamental» pourrait prêter à confusion et donner lieu à une
interprétation plutôt étrange. Je dis cela parce que je considère
que le droit de ne pas être détenu arbitrairement est aussi
fondamental que tous les autres droits énumérés a l’article 6.
Par conséquent, pourquoi ne pas stipuler clairement que tout
individu, en supposant que Pexpression ait été définie quelque
part, a tels droits et telles libertés? Pourquoi ne pas procéder
ainsi? N‘arriverait«on pas alors au même résultat’?

M. Tarnopolsky: Je ne vois pas pourquoi on ne choisirait pas
cette formulation. On donnerait ainsi î tous les droits et
libertés une égale importaitce. Certains prétendent que lors«
qu’en parle de libertés fondamentales, on entend en réalité les
libertés dont tous les citoyens jouissent et que tous partagent
avec leurs semblables, les autres droits étant naturellement
ceux auxquels ont accès tous les citoyens, mais dont seuls
jouissent ceux qui doivent se soumettre au jugement des
tribunaux. Voilà le genre de choses que les philosophes ont
poussées trop loin. Je ne vois pas pourquoi on n’utiliserait pas
tout simplement unc seule formulation. Je suis d’accord avec
vous. Par exemple, la formulation que j’ai proposée pour la
Déclaration des droits du Manitoba était la suivante:

Le présent acte stipule que toute personne résidant au
Manitoba jouit des libertés fondamentales suivantes:
Puis ensuite, nous avons énuméré certains droits spécifiques, Je
ne vois pas pourquoi nous ne procéderions pas de cette façon,
ou pourquoi nous ne consignerions pas ensuite dans des para-
graphes distincts les diverses catégories des libertés civiles.

Le sénateur Grosart: Admettezwous qu’il pourrait y avoir
un avantage à le faire sur le plan pédagogique. En effet, nous
pourrions utiliser la Déclaration des droits et faciliter ainsi son
application, En d’autres termes, nous pourrions enseigner aux
étudiants qu’il existe 2l droits et libertés fondamentaux, ce qui
ne serait certainement pas possible si l’on conserve la formula
tion du bill actuel.

M. Tarnopolsky: Je ne saurais trop répondre à cette ques-
tion. A mon avis, les articles 6 et 7 sont relativement courts, et
rien ne s’oppose à ce qu’en les fasse étudier, mais je doute que
vous vouliez me voir commenter cet aspect, de toute façon.

Le sénateur Forsey: Le sénateur Grosart veut simplement
faire allusion, je crois, à la formule que l’on trouve dans le livre

Constitution A A w 10-3-1978
{Texl} [Traduction]

sermons. “l-Ie that speaketh so turning himself about . . . . in a de prières de YÉglise anglicane au sujet des sermons. «lie that
language understanded ofthe people. » speaketh so turning himself about… in a language under»

Senator Grosart: I was really thinking of the thirteentli
chapter of First Corinthians.

Professor Tarnopolsky: Pcrhaps l could run through the two
points that I thought l should mention, even if we run out of
time, and then l could deal in more detail with specific
provisions.

The two points l wanted to make were these. Taking the one
which was my second one, it is that in addition to overriding
effects one has to see the actual definition and scope of the
freedoms, and for that purpose the opening paragraphs in
clauses 6 and 7 become important.

The third point I was going to end up with, and which l
think one has t0 raise is based upon what the present Supreme
Court has done with the present Canadian Bill of Rights and
that is the matter of remedies. Let me put it in these terms
because it comes back to the question that was raised by
Senator Grosart with respect to administrative acts. ln the
case of Regina v. I-Iogan you had Hogan driving with his
girlfriend, being stopped by the police and asked to come to
the police station to give a breatli sample. On arrival at the
police station and waiting for the breatlialyzer he asked his
girlfriend t0 telephone his lawyer. i-lis lawyer arrivcd at the
policy station before the giving of the breathalyzer test. Hogan
asked to speak to his lawyer and the police said “No, you don’t
have a right to speak to your lawyer.” Then the policeinan
added, “In fact if you don’t take the breatlialyzer we will
charge you”——under the (then) section 238W“for failure to
take the breathalyzer test.” At that point Hogan said, “All
right, I will take the breathalyzer test.” Subsequently, upon his
conviction it was argued on his behalf that this was a contra-
vention of the Bill of Rights, paragraph 2(c)(ii) which deals
with the right to retain and instruct counsel without delay, and
therefore the evidence obtained from the breathalyzer should
be inadmissible.

Mr. Justice Ritchie, for the majority, and Mr. Justice
Laskin, for the minority, both held that this action by the
police was a contravention of the Canadian Bill of Rights.
However, Mr. Justice Ritchie went on to say that even if i1 was
a contravention of the Bill of Rights, there is no remedy, This
is what I call the “You may have a right, but you haven’t got a
remedy” principle of interpretation. The Bill of Rights does
not set out a rerncdy, and so there is no reinedy. We do not
necessarily, he said, have to accept the American exclusionary
rule in order to enforce the Bill of Rights. That is the majority
decision in the Hogan case. So this really comes back to the
point raised by Senator Grosart. If the Bill of Rights merely
applies to legislative acts and does not apply to administrative
acts, then it does not cover a huge area, and there is the
fundamental problem that I have with the Hogan case which is
this; if you apply the majority judgment in thc Drybones case,
which was given by Mr. Justice Ritchie, then presumably if

Parliament had amended the Criminal Code to say that right
to eounsel shall be denied in the taking of the breathalyzer,

standed of the peuple.»

Le sénateur Grosart: A vrai dire, je songeais au treizième
chapitre des premiers Corinthiens.

M. Tarnopolsky: Peut-être devrais-je maintenant en finir
avec les deux points que je croyais essentiel d’aborder, même si
le temps s’envole, puis, nous pourrions discuter de façon plus
approfondie de certaines dispositions en particulier.

Les deux points que je voulais soulever sont les suivants: le
premier, qui devait être le deuxième, se rapporte à la question
suivante. En plus de ne pas négliger Feffet de préséance, il
faudrait réviser la définition et la portée de ces libertés; c’est
alors que les premiers paragraphes des articles 6 et 7 devien-
nent très importants.

Le troisième point, qui devait être mon dernier et que
ÿestime très important, se rapporte à Pinterprétation donnée
par la Cour suprême à Factuelle Déclaration canadienne des
droits, et je veux parler de la question des recours. Je vous
parle de cela parce que je voudrais revenir à la question
soulevée par le sénateur Grosart au sujet des actes administra»
tifs. Dans l’affairc Regina c. Hogan, Hogan circulait en voi-
ture en compagnie de son amie, lorsqu’il a été arrêté par un
agent de police et enjoint de se rendre à la station de police
pour subir un alcootest. A son arrivée à la station de police, en
attendant Pofficiei‘ chargé de ce test, il a demandé à son gamie
de téléphoner à son avocat. Ce dernier est arrivé à la station de
police avant qu’en lui ait fait subir le test. Hogan demanda
alors à lui parler et l’officier de police lui a rétorqué qu‘il n’en
avait pas le droit. Puis il a ajouté: «Si vous vous ne soumettez
pas à Falcootest, nous vous aceuserons-wen vertu de Particle
238-——d’avoir refusé de vous y soumettre,» Sur quoi, Hogan se
soumit à cette exigence. Suite à la condamnation, son avocat
allégua que celle-ci allait à Fencontre de Falinéa 2(c)(ii) de la
Déclaration des droits, qui garantit â tout individu le droit de
bénéficier sans délai des services d’un avocat, et que, par
conséquent, la preuve d’alcootest était inadmissible.

Le juge Ritchie, parlant au nom de la majorité, et le juge
Laskin, parlant au nom de la minorité, ont tous les deux
convenu que cette action de la police allait à Fencoittre de la
Déclaration canadienne des droits. Toutefois, le juge Ritchie a
ajouté que, même si cette contravention allait à Yencontre de
la Déclaration canadienne des droits, il n’y avait aucun
recours. A mon avis, c’est un drôle de principe dînterprétation:

’individu a un droit, mais il n‘a aucun recours. La Déclara
tion des droits n’en prévoit pas. «Nous n’avons pas, dit-il, à
accepter la règle d’exclusion américaine pour rendre notre
jugement.» Telle était la teneur de la décision majoritaire dans
l’affaire I-Iogan. Cela nous ramène donc à Pobjection soulevée
par le sénateur Grosart. Si la Déclaration des droits ne s‘appli—
que qu’aux actes législatifs et non aux actes administratifs, son
champ d’application n’est pas très vaste. Voilà, à mon avis, le
problème fondamental de Yaffaire Hogan. Si l’on voulait appli-
quer le jugement majoritaire rendu dans l’affairc Drybones par
le juge Ritchie, et si en même temps le Parlement avait

amendé le Code criminel de façon a nier le droit aux services

10-8-1978

[Text]

then if you apply the Drybones principle, that provision would
presumably be inoperative because as a législative act it comes
within the terms of the Drybones case. An act of Parliament
which is inconsistent with the Bill of Rights is invalid to the
extent of the inconsistency unless you use the non obstanle
clause. So, such an amendment to the Criminal Code would be
inoperative under the Drybones principle, but in the Hogan
case where there was no basis or source in law for the denial,
and since it was at the administrative discrétion of the police
officer, presumably there is no remedy, and therefore, despite
what seems to me to be an obvious development that the courts
should have had, without explicit provision, that may not be
available. That is the one question I have with respect to
section 23. That is whether it is enough to say that no law shall
apply or have effect or whether one has to be explicit enough
and say that no administrative action pursuant thereto shall
have effect.

Senator Greene: But is that going far enough’? What about
the corporate president who says, “We will hire nobody except
red-headed Protestants.” Should we not go beyond governmen-
tal action?

Professor Tarnopolsky: That could have a different effect in
the whole field of equal protection of the law, but then of
course you get into the question of whether it is within the
provincial or federal sphere. But l presume that the eventual
Bill of Rights would apply to both and so it would not be
important. But that is dealt with in most anti-discrimination
and human rights laws in the provinces.

Senator Smith (Colehester): Just on this point, with refer-
ence to tlie Hogan case, my reeollection of it, which certainly
is far from perfect, is that the majority realiy rested its view on

‘ the rule that evidence, if it is relevant and material, is admis-

sible no matter how it is obtained, even if it had been obtained
by theft, or any other offence you could think of.

Professor Tarnopolsky: That is exactly the point he made.
What Mr. Justice Ritchie said was that there is a contraven-
tion of the Bill of Rights; however, no remedy is provided. If
we consider this particular case, what is available to us? The
American exclusionary rule. However, he said that our rule
has been that evidence, even if illegally obtained, is admissible
if it is relevant. Then he quoted a decision of the Judicial
Committee of the Privy Council with referenee to a provision
in the Constitution of Jamaica, in which the Judicial Commit-
tee said that whether the rule is written or unwritten it does
not override a fundainental rule of admissibility of evidence.
That is the crux of it.

Senator Smith (Colchester): Yes. It would have been exact-
ly the same if the évidence had been obtained by breaking and
entering, or by any other offence you can think of.

Constitution 4 : 37

[Traduction]

d’un avocat a ceux qui doivent subir Faleootest, cette disposi-
tion deviendrait, semble-t-il, inopérante en tant qu’acte législa-
tif, car son application déeoulerait du précédent Drybones.
Toute loi du Parlement qui est incompatible avec la Déclara-
tion des droits est invalide dans la mesure de son incompatibi-
lité, sauf si la disposition dérogatoire est invoquée. Par consé-
quent, un tel amendement au Code criminel serait inopérant
en vertu du principe de l‘affaire Drybones, comme la négation
de ce droit dans l’affairc Hogan ne s’appuyait sur aucun point
de loi ni précédent judiciaux et comme il s’agissait d’une
décision administrative relevant de la discrétion de Pagent de
police, il n’y avait apparemment pas de recours. D’ailleurs,
même si les tribunaux devraient, à mon avis, s’en préoccuper, il
n‘y a peut-être jamais de recours sans une disposition expresse.
Voilà un doute que j’appose à l’article 23. Je me demande s’il
est suffisant de dire que la loi ne s’applique pas ou est sans
effet ou s’il faut préciser, en termes suffisamment clairs,
qu’aucune mesure administrative ne saurait s’appliquer.

Le sénateur Greene: Mais cela va-t-il assez loin? Que
diriez-vous si le président d’une société disait: «Nous n’engage-
rons personne si ce n’est des protestants aux cheveux roux.» Ne
devrions-nous pas nous placer au-dessus de Faction gouverne-
mentale?

M. Tarnopolsky: Cela pourrait avoir des répercussions diffé-
rentes en ce qui a trait à Fégalité devant la loi, mais, encore là,
on en arrive à la question de savoir s’il s’agit d’pn domaine de
compétence provinciale ou fédérale. Mais je suppose que les
deux paliers de gouvernement devront respecter la nouvelle
charte des droits et que, par conséquent, cet aspect ne revêtira
que peu dîmportance. Il en est d’ailleurs question dans la
plupart dcs lois provinciales tendant à faire respecter les droits
de l’homme et à prévenir la discrimination.

Le sénateur Smith (Colchester): A cet égard, je me reporte
de mémoire à l’affairc Hogan, quoique je sois loin d’étre sûr de
m’en bien souvenir, je crois que la majorité a alors estimé que
toute preuve, pourvu qu’elle soit pertinente et matérielle, est
admissible indépendamment de la façon dont elle a pu être
obtenue, même si elle l’a été par le vol ou par quelqu’autre
délit.

M. Tarnopolsky: C’est exactement ce qu’en en a dit. Le juge
Ritchie a déclaré qu’il y avait eu violation de la Déclaration
des droits; toutefois, il n’est nulle part stipulé qu’il doit y avoir
réparation. Dans ce cas précis, quel recours avons-nous? La
règle américaine de Fexelusion. Toutefois, il a déclaré que nous
avons pour règle d’admettre toutes preuves, même celles qui
ont été obtenues illégalement, pouvu quelles soient pertinen-
tes. Puis, le juge a invoqué une décision qui avait été rendue
par le Comité judiciaire du Conseil privé où il est fait état
d’une disposition de la Constitution de la Jamaïque. Dans sa
décision, le Comité judiciaire déclarait que la règle, qu’elle soit
écrite ou non, n’a jamais préséance sur le principe fondamental
de Fadmissibilité de la preuve. Voilà le noeud de la question.

Le sénateur Smith (Colchester): C’est juste. Il en aurait été
exactement de même si la preuve avait été obtenue par vol
avec effraction ou par quelqu’autre délit.

Vfl:38

Constitution

_. ___ ,_, u, _,._,_ ,___19:3:ïÊ7,Ê‘

[Text]

Professor « Farnopolsky: That is right. There is no question
but that the rule in Begin, or the Wray rule, has got to go if
one wants to have a bill of rights that is going to have an
overriding effect. Either one has the exclusionary rule, or one
has to provide rather complicated and dctailed machinery for
other forms of enforcement.

In the Hogan case, and another case which arose from your
province, Senator Smith, the Steeves case, the majority said,
“Well, there are other means of enforcement. You can use a
tort action. » But as every common law lawyer knows, the tort
remedy has been singularly unused and inadéquate for the
purpose of protecting rights against police. It has been some-
what more widely and effeetively used in Québec because of
the wider scope of delict in the Quebec Civil Code; and of
course the lehovah Witnesses cases give examples of its use. In
tlte common law provinces it has had almost no use at all, but
the Supreme Court has said, “That is your method of enforce-

‘ ment, through damages in tort.” So there is no doubt that that

is the crucial issue. If one is to provide an effective remedy,
one has t0 face up to the exclusionary rule. If one does not
adopt the exclusionary rule, which the American Supreme
Court has developed, then I think one has to consider very
seriously what other compensatory or disciplinary measures
might be taken in enforcemcnt of the Bill of Rights.

Senator Connolly (Ottawa West): Would you say, briefly,
for the record, what you mean by the exclusionary rule, or
what the American courts mean by that rule?

Professor Tarnopolsky: Well, if évidence is obtained in
contravention cf the Bill of Rights, that évidence is excluded,
and cannot be admitted, It is what they Sometimes refer to as
the “tainted fruit » doctrine. Any évidence obtained in contra-
vention of the Bill of Rights is tainted by that contravention,
and therefore it is not admissible.

Senator Greene: Is that not fairly new, though? Does it not
date from about 1951 or so’?

Professor Tarnopolsky: lt is earlier than that——it was actu»
ally developed before World War Il; but I think, as Chief
Justice Laskin points out in thc Hogan case, it is not an
approach that is necessarily American. It was an American
Supreme Court, struggling for a long period of time with these
issues of how to enforee a Bill of Rights with respect to an
administrative official, that finally concluded, and in fact l
think it was in the late thirties with respect to search and
seizure provisions, that the only way you can enforce it is by
the exclusionary rule.

Senator Greene: So the Miranda case was a culmination of
those efforts.

[Traduction]

M. Tarnopolsky: En effet. Il est évident que le principe que
l’on a appliqué dans l’affaire Bëgin, ou le principe de l’affaire
Wray, doit être mis de côté si l’on veut que la nouvelle charte
des droits ait préséance. ll faut prévoir soit une règle d’exclu-
sion, soit des mécanismes compliqués et précis permettant
(Pappliqtier la loi d’autres façons.

Dans l’affaire Hogan, et dans une antre affaire qui s’est
déroulée dans notre province, le sénateur Smith, c’est—â-dire
dans l’affairc Steevcs, la majorité a déclaré: «Il y a d’autres
façons d’appliquer la loi, dont la possibilité de recourir à une
action en dommages». Mais, comme le savent tous les experts
en droit coutumier, on n’a eu que très rarement recours à
l’action en dommages, laquelle ne peut pas facilement servir à
la protection des droits des citoyens contre la police. On y a eu
recours plus fréquemment et plus efficacement au Québec, du
fait que l’éventail des infractions prévues dans le Code civil de
cette province est plus étendu. D’ailleurs, l’affairc des Témoins
de Jehovah constitue un bel exemple de ce genre de recours.
Même si on y a à peu près jamais eu recours dans les provinces
où c’est le droit coutumier qui s’applique, la Cour suprême a
déclaré: «C’est en recourant à Faction en dommages que vous
pouvez appliquer la loi». Il est donc évident que c’est la le
noeud de la question. Si l’on veut qu’il y ait vraiment recours,
on doit songer à l’application de la règle d’exclu5i0n, car, si on
n’applique pas’ cette règle. qui a été adoptée par la Cour
suprême des lllats-Ilnis, il nous faudra envisager d’autres
mesures compensatoires ou disciplinaires pour assurer’ l’appli-
cation de la Charte des droits,

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Pourriez-vous nous
expliquer brièvement, pour le compte rendu, ce que vous
entendez par règle d’exclusion, ou ce que les tribunaux améri-
cains désignent par cette expression’?

M. Tarnopolsky: Cela veut dire qu’une preuve obtenue au
moyen d’une infraction à la Charte des droits est exclue et
considérée comme inadmissible. On dit parfois que ce genre de
preuves est comparable à un fruit gâté, car du fait qu’elle a été
obtenue illégalement, elle est gâtée ct, par conséquent, non
recevable.

Le sénateur Greene: ‘Toutefois, ce principe n’est-il pas appli-
qué que depuis peu, dest-à-dire depuis 1951, ou à peu près?

M. « Farnopolsky: Ce principe a été adopté bien avant cela,
soit avant la Seconde Guerre mondiale; mais je crois que,
comme l’a signalé le juge en clief Laskin dans l’affaire Hogan,
il ne s’agit pas nécessairement d’un principe américain. C’est
toutefois la Cour suprême des Ètats—Unis qui, après avoir
cherché pendant longtemps un moyen de faire respecter la
Déclaration des droits dans les cas impliquant des hauts
fortctionnaires de VÉtat, en est finalement arrivée à la conclu-
sion, et je crois qu’elle l’a effectivement fait vers la fin des
années 30 à propos des dispositions concernant les fouilles et
les saisies, que la règle de l’exclusion constituait le seul moyen
de faire respecter cette loi.

Le sénateur Greene: Ainsi, l’affaire Miramla représentait
une combinaison de ces efforts.

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10-8-1978 Constitution 4 : 39

[Text]

Professor Tarnopolsky: Yes, and it dealt more with the
right of the accused to be informed of his rights, and his
assertion of them in that way.

Senator Godfrey: Is there not a primary and a secondary
aspect to that exclusionary rule? I have some recollcction of
the wiretapping bill to the effect that you might exclude the
evidenee that is obtained in the wiretapping, but if the person
talking on the wiretapping referred to an axe in the back yard,
you could go and get the axe and use that as evidenee without
rcfcrence to the conversation on the wiretapping, and it would
be admissible. Could you expand on that a little?

Professor Tarnopolsky: That was something that came up in
tlie Wray case, in Canada. Wray was in the police station in
southern Ontario for a certain number of hours—l forget how
many, but long after he should have been there——and he
finally confessed. The confession was not admissible in the
trial because it was clearly one that was lorced out of him; but
during thc confession he madc référence to a rifle that he had
thrown into a river, or a lake, or into some body of water,
anyway. They found the rifle, and it was clearly admissible in
support of the other evidenee against him, That kind of
subséquent secondary evidence, that is, tangible evidence, that
arises from a wiretap or, let us say, a forced confession, might
be evidenee that is admissible now in the United States. There
has been considérable evolution there. There was a time when,
if the original evidenee was tainted, everything coming from it
was tainted. As you know, the Berger court has been limiting,
somewhat, some of the broader applications of the Warren
court on the effects herein, and I just do not know what stage
it was at which they started to limit the full application of it;
but it seems to me that in reference, to the point raised by
Senator Connolly, there is no reason why one could not include
a provision——and this is along the lines of the one suggested for
Manitoba—to the effect that no evidenee which has been
obtained directly or indirectly as the result of an infringement
of one of the fundamental rights and freedoms herein pro-
claimed shall be admissible in any court, tribunal, board,
commission or other authority.

Senator Godfrey: Would the use of the word “indirectly »
admit the rifle, or would it exclude the rifle?

Professor Tarnopolsky: I would suggest that it has to
exclude the rifle.

Senator Godfrey: You faveur the exclusion ofit’?

Professor Tarnopolsky: I certainly favour the exclusion of it
all. This does not mean that one necessarily acquits if there is
other evidence, but it seems to me that there is no alternative
t0 facing up to this kind of rule unless one is going into a very
detailed alternative system of police discipline, and compensa-
tion for people whose rights have been violated.

[Traduction]

M. Tarnopolsky: C’est juste, et il y était davantage question
du droit de l’accusé à être informé de ses droits et, en ce sens, à
les faire valoir.

Le sénateur Godfrey: Cette règle de l’exclusion ne coin-
porte-t-elle pas un aspect primaire et un aspect secondaire’! Si
ma mémoire est bonne, le projet de loi sur l’écoute électroni-
que proposait qu’on puisse refuser de recevoir une preuve
obtenue au moyen de l’écoute électronique, mais que si, dents
une conversation interceptée par ce moyen, il était question
d’une hache abandonnée à l’arrière de la maison, on puisse
aller quérir la hache en question et s’en servir comme preuve
sans devoir faire état de la conversation interceptée, et que la
preuve soit alors recevable. Pourriez-vous nous fournir plus de
précisions à ce sujet?

M. Tarnopolsky: C’est ce qui s’est produit dans l’affaire
Wray, ici même au Canada. Wray était détenu dans un poste
de police du sud de l’Ontario depuis combien de temps, mais
certes depuis beaucoup plus longtemps qu’il n’aurait dû
l’être-ct il a finalement fait des aveux. Sa confession n’était
pas admissible comme preuve lors du procès car il était évident
qu’il avait été forcé de la faire. Toutefois, au cours de sa
confession il avait parlé d’un fusil qu’il avait jeté dans une
rivière ou dans un lac, ou dans quelque autre étendue d’ an.
On retrouva le fusil, qui fut d’ailleurs entièrement admissible
comme preuve à l’appui d’autres preuves dirigées contre l’ac-
cusé. Aux États-Unis, on admet actuellement ce genre de
preuve secondaire ultérieure, dest-à-dire de preuve tangible
obtenue grâce à l’écoute électronique ou, disons, à une confes-
sion forcée. On a assisté dans ce pays à une évolution considé-
rable â ce chapitre. Il fut un temps où l’on y estimait que si la
preuve originale était gâtée, tout ce qui en découlait l’était
également. Comme vous le savez sans doute, le tribunal Berger
a en quelque sorte limité certaines des applications les plus
larges du tribunal Warren sur la question qui nous occupe,
mais je ne me souviens malheureusement pas à quelle étape on
a entrepris d’en limiter l’application intégrale. Quoi qu’il en
soit, je suis d’avis qu’en ce qui a trait au peint qu’a soulevé lc
sénateur Connolly, rien ne s’oppose à ce qu’on prévoit une
disposition-et cela va dans le sens de celle suggérée pour le
Manitoba—stipulant qu’aucune preuve qui a été directement
ou indirectement obtenue grâce à la violation de l’un des droits
fondamentaux ou de l’une des libertés fondamentales procla-
més dans la loi ne sera admissible par une cour, un tribunal, un
conseil, une commission ou quelque autre organisme.

Le sénateur Godfrey: En utilisant ainsi le mot «indirecte-
ment», le fusil serait-il admissible comme preuve‘!

M. Tarnopolsky: A mon avis, il ne le serait pas.

Le sénateur Godfrey: Vous êtes favorable à son exclusion‘?

M. Tarnopolsky: Bien sûr que oui. Cela ne veut toutefois
pas dire qu’un accusé sera nécessairement acquitté si l’on
apporte d’autres preuves contre lui, mais il me semble qu’il
n’existe pas d’autre façon d’aborder ce genre de principe à
moins que les policiers ne soient soumis à une discipline très
stricte et qu’on prévoit des recours pour les personnes qui ont
été brimées dans leurs droits.

4:40

{Taxi}
Senator Connolly (Ottawa West): Where would you put
those words?

Professor Tarnopolsky: Well, in supplement to clause 24;
and I want to deal with clause 24 now, because it attempts to
deal with this, partly.

Senator Connolly (Ottawa West): You also suggest an
addition to line 19, clause 23, to the effect that “no law or
administrative practice shall operate so as to”, or something
like that. What were the specific words’!

Professor Tarnopolsky: I am not sure that they are suf-
ficiently polished to repeat them here, but it has to be some-
thing like, “No law or administrative act pursuant thereto
shall have effect . , .”

l think one clearly has to make reference to an administra-
tive act pursuant to any law in this provision. In furtherance of
an exclusionary rule, plus the effect of clause 23, one has to
look at clause 24, l look at clause 24 in terms of the Hogan
case, which I described a moment ago. I am not sure that
clause 24, as it is now worded, would have helped Hogan,
because clause 24 talks about “Where no other remedy is
available,” and presumably we do not know the exclusionary
rules available unless we write it in. Then, with respect to any
competent court, an individual can:

. . . request the court to define or enforce any ot the
individual rights . . . by means of a declaration . . .

Well, a declaration by the court would have been of no help
to Hogan, He needs more than that. lt is great for him to
know. The Supreme Court gave him a declaration that he had
the right—

Mr. Cowling: But there was not time to get it.

Professeur Tarnopolsky: There was not time to get it. One
has to go further. With regard to “by means of an injunction,”
would an injunction be a sufficient interpretation for the court
to exclude evidenee? You do not ordinarily have an injunction
against a court. So who would the injunction lie against? I
would have thought that at least one has t0 say rather than
“by means of a declaration . . . an injunction or similar relief, »
one should say “by means of a declaration, an injunction, or
whatever other form of relieflhe court may consider appro-
priate in the circumstances.” There is no reason why one
cannot use straightforward language in that sense. Article 31
or 32 of the Indian Constitution in effect says that whatever
remedy is deemed appropriate in the circumstances shall be
granted. I think that article 24, because I do not think it meets
the problem raised in the Hagan case, needs some kind of
amendment to that effect i.e., that whatever remedy is deemed
appropriate in the circumstances shall be granted,

Senator Smith (Colchester): Another difficulty faclng an

applicant under this section would be to show that there was
no other remedy available, because there might very well have

been a tort action, which would have been of no praetical good

to him but which would have been available to him.

Professor Tarnopolsky: Yes, I think you are quite right.

Constitution

10-8-1978

[Traduction]

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Où insêreriez-vous
ces dispositions?

M. Tarnopolsky: Je les ajouterais à l’article 24, dont je
parlerai maintenant, car il porte en partie là-dessus.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Vous proposez égale-
ment d’ajouter à la ligne 13 de l’article 23 qu’aucune loi, ni
aucune pratique administrative n’auront pour effet. Quelle
était votre formule, au juste?

M. Tarnopolsky: Je ne sais pas si elle est assez bonne pour
que je la répète ici, mais elle donnerait à peu près ceci:
«Aucune loi ni aucune disposition administrative n‘aura pour
effet . . .»

Je pense qu’il faut mentionner dans cet article les disposi-
tions administratives adoptées en vertu de quelque loi que ce
soit. Outre la règle dérogatoire et l’effet de l‘article 23, il faut
étudier l’article 24. Et je le fais en tenant compte de la cause
Hogan, dont j‘ai parlé il y a un moment. Je ne sais pas si
l’article 24, dans son libellé actuel, aurait aidé l-Iogan; en effet,
l‘article 24 mentionne «en Fabsence de tout autre recours», et
nous ne connaissons probablement pas les règles dérogatoires
existantes à moins de le préciser, Puis, il faut que quiconque
puisse:

,,,demander à toute cour compétente . .. de définir les
droits et libertés individuels . . . par un jugement
déclaratoire . , .

Un jugement déclaratoire du tribunal n’aurait pas aidé
Hogan. 1l lui fallait davantage. Il est bon qu‘il le sache, La
Cour suprême a rendu un jugement déclaratoire disant qu’il
avait le droit . . ,

M. Cowling: Mais il n’y avait pas assez de temps pour
Vobtenir.

M. Tarnopolsky: C‘est exact. ll faut aller plus loin. En ce
qui concerne l’expression «par une injonction», est-ce qu’une
injonction permet au tribunal d’exclure la preuve’! En principe,
on ne prononce pas une injonction contre un tribunal. Contre
qui alors? A mon avis, au lieu de dire «par un jugement
déclaratoire——une injonction ou une décision semblable,» on
devrait dire «par un jugement déclaratoire, ou toute autre
décision que le tribunal juge appropriée dans les circons»
tances». 1l n’y a pas de raison de ne pas utiliser un langage
direct dans ce sens, En effet, Particle 31 ou 32 de la Constitu-
tion de l‘Inde stipule qu’il faut recourir à tout remède jugé
nécessaire selon les circonstances. Je pense que Farticle 24,
qui, à mon avis, ne résoud pas le problème soulevé dans
l’affairc Hogan, doit être modifié à cet égard, c’est—à—dire qu‘il
faut recourir à tout remède jugé nécessaire selon les
circonstances.

Le sénateur Smith (Colchester): Aux termes de cet article,
un requérant se heurte à une autre difficulté, à savoir qu’il
n’existe aucun autre recours, car il peut très bien y avoir une
action en dommages et intérêts, qui ne lui aurait servi â rien en

pratique mais qui aurait été un recours à sa disposition.
M. Tarnopolsky: Oui, je pense que vous avez raison.

H978

Z-VOUS

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10-8-1978 Constitution 4:41

[T ext]
Senator Godfrey: Would Mr. Justice Ritchie think it was
appropriate?
Professor Tarnopolsky: I do not know.

Senator Greene: I take it, professor, that you have no other
suggestion but the exelusionary rule as a remedy to these
rights. Politically, to adopt anything that smacks of being
borrowed from the U.S.A, is a very diffieult thing to sell. I am
wondering whether we have any alternative.

Professor Tarnopolsky: As I say, there are two other alter-
natives, One is a complicated procédure of police discipline:
namely, one does not exclude the evidenee in the case of
Hogan. However, the police officer who denied him the right
to counsel would in some way be disciplined. But then one runs
into the whole question of the application of the federal
Criminal Code, with the question ofjurisdietion over the police
in the province, or municipal police, or whatever; plus the
question of whether or not the police discipline tribunals
anywhere in the country today are sufficiently efficient or
effective. That is one alternative, The other alternative, of
course, would be a rather eomplicated enforcement compensa-
tory system wherein the courts might very well say “lf this
person’s rights were infringed, some compensation may be
granted to him.” But that seems to me to be more absurd than
excluding. ln other words, let us say in Hogan’s case we
uphold his conviction but we grant him 31,000 because he was
denied the right to a lawyer. It does not seem to make sense to
think of any compensatory scheme in that sensé; plus the other
fact about a compensatory scheme, which is that unless it in
some fashion hurts or affects the person who deprived Hogan
of his rights, or his superiors, it is not going to be effective as a
deterrent in the future. ln other words, if the compensation
comes out of some government scheme, how does it affect the
police officer on the spot, or his superior, to induce him in the
future not to contravene in the same fashion’! S0 one considers
all the possible alternatives. 1 cannot think of a better one than
the exclusionary rule.

Senator Smith (Colchester): It seems to me that lt would be
not unreasonable to make it an offence for any person to
violate any of the rights which are set out here. While it would
not be the perfect remedy, it would make a fellow pretty
nervous about doing it intentionally.

Professor Tarnopolsky: That is certainly a possibility, For
example, the approaeh, in effect, taken in the Saskatchewan
Bill of Rights, is to make contravention of it an offence. The
only thing is that l do not know that anyone has ever been
convicted under it.

Senator Smith (Colehester): Perhaps the reason they have
not been eonvicted is because it scared them off from commit-
ting the offence,

Professor Tarnopolsky: That is possible. l would have to
baektrack somewhat and say that, as an alternative to police
complaint tribunals or compensation, this is probably the other
way to do it. I still prefer the exclusionary rule. But making it
a criminal offence would be another fashion whereby one can
enforce. 1 think you would still be subject to the same prob-
lems which the police complaint tribunals have, which is that

{Traduction}
Le sénateur Godfrey: Est-ce que le juge Ritchie estime que
cela s’imposait?

M. Tarnopolsky: Je ne sais pas.

Le sénateur Greene: Je crois comprendre, monsieur, que
vous ne proposez que la règle de l’exclusion comme remède à
ces droits’! Sur le plan politique, il est très difficile de préconi-
ser quelque chosc provenant des États-Unis. Je me demande si
nous avons le choix.

M. Tarnopolsky: Comme je l’ai dit, il y a deux autres
solutions. L’une est une procédure complexe qui consiste a
discipliner la police, dest-à-dire qu’on ne doit pas exclure la
preuve dans le cas de Hogan. Cependant, l’agent de police qui
lui a refusé le droit de recourir à un avocat aurait dû recevoir
une sanction quelconque. Mais on se heurte alors à la question
de l’application du Code criminel fédéral, dest-à-dire de qui
relèvent la police provinciale, la police municipale, etc. ll faut
également se demander si à l’heure actuelle les tribunaux de
correction de la police dans tout le Canada sont suffisamment
efficaces. C’est une solution. L’autre, naturellement, est un
système compensatoire d’application plutôt complexe selon
lequel les tribunaux peuvent dire: «Si les droits de cette
personne ont été violés, elle doit recevoir une certaine indem-
nité», Cela me semble plus absurde que l’exclusion. En d’autres
termes, prenons le cas de Hogan, on maintiendrait sa condam-
nation mais on lui accorderait S1000 parce que on lui a refusé
le droit de voir un avocat. Un système dïiidemnisation de ce
genre semble ridicule. Par ailleurs, ce système ne constitue pas
un ‘bon moyen de dissuasion à moins que cela affecte d’une
certaine façon la personne qui a privé Hogan de ses droits, ou
ses supérieurs. En d’autres termes, si l’indemnité provient d’un
programme gouvernemental, en quoi cela peut-il affecter
immédiatement l’agent de police de sorte qu’il éviterait à
l’avenir d’enfreindre la loi? On étudie donc toutes les solutions
possibles. Je ne crois pas qu’il y en ait unc meilleure que la
règle de l’exclusion.

Le sénateur Smith (Colchester): A mon avis, il ne serait pas
déraisonnable de considérer comme délit la violation de n’im-
porte lequel des droits qui y sont mentionnés. Ce n’est peut-
être pas un remède parfait, mais on y pense deux fois avant de
commettre l’acte intentionnellement.

M. Tarnopolsky: C’est sûrement une possibilité. Par exem-
pie, la Déclaration des droits de la Saskatchewan stipule qu‘il
est délictueux de violer cette loi. Toutefois, je ne sais pas si
quelqu’un a jamais été condamné aux termes de cette
disposition. l

Le sénateur Smith (Colchester): Si les gens n’ont pas été
condamnés c’est peut-être parce qu’ils ont eu peur de commet-
tre le délit.

M. Tarnopolsky: C’est possible. Je dois me reprendre ct dire
qu’il y a probablement une autre façon de procéder à part le
système d’indemnisation ou les tribunaux de correction de la
police. Je préfère encore la règle de l’exclusion. Le fait de
considérer cela comme un délit constitue une autre façon
d’appliquer la loi. A mon avis on se heurterait au même
problème que les tribunaux de correction de la police, c’est-à-

4:42

[Text]

most convicted people, after their conviction, have not been
very successful in getting police officers——or anyone else, for
that matter——to pay for any contravention of bills of rights or
other laws; and I am not sure that they would be here.

Senator Connolly (Ottawa West): Is there any objection, in
a document of this kind, t0 having a penalty clause‘! This is a
Bill of Rights. I think what Senator Smith is suggesting is a
very sensible proposal. In a document like this, can you
prescribe a penalty?

Professor Tarnopolsky: Yes.

Senator Connolly (Ottawa West): There is no objection to
it’.7

Professor Tarnopolsky: No. In fact——I am not sure that I
can find it very quickly—the international covenant on civil
and poiitical rights, which Canada has ratified, requires that
there be laws or constitutional provisions which provide in
some way for penalties for contravention of the civil liberties
protected in the state. There is no reason why it cannot be
done. As I have suggested, it is done in the Saskatchewan Bill
of Rights, and could be added to any other bill of rights.

Senator Connolly (Ottawa West): Could we ask you to
consider the drafting of such a clause, even the outlining of
such a clause, and the place where it might be inserted’!

Professor Tarnopolsky: If you wish, I could make an
attempt to draw one.

Mr. Cowling: In Hogan’s case, if he had insisted in his
refusal, he would have been better off.

Professor Tarnopolsky: That was Hogan’s mistake taeticaL
lyA-in not continuing; because Brownridge continued to refuse
and got away with it. Brownridge is the other case, after
Drybones, in which the Supreme Court did give some effect to
the Canadian Bill of Rights. In effect, Brownridge was
charged without reasonable excuse for failing to take the
breathalyzer. When the case reached the Supreme Court of
Canada, the Supreme Court said that certainly denial of
counsel provided Brownridge with a reasonable excuse. So the
majority held that, at least within the term of the Criminal
Code, denial of counsel constituted reasonable excuse for
refusing to give a breathalyzer. That was Hogan’s mistake.

Senator Bosa: Mr. Chairman, I am wondering whether
there are any provisions whereby society, collectively, is pro-

tected as zealously as are individuals from these perniciousv

elements.

Professor Tarnopolsky: That is a difficult question. I would
answer that this way: in some ways yes; and in some ways no.
Clcarly, all of the, as they call themselves, socialist countries,
and as we call them, communist countries, have that, In effect,
if you look at the old or new Soviet Constitution, or the
Constitution of any of the countries of Eastern Europe, they
will proclaim the fundamental freedoms, and then have words
which vary, but read something like this: “In the interest of the
working people » or “In the interest of the working people and

Constitution

10-8-1918

[Traduction],

dire que la plupart des gens reconnus coupables n’ont pas
réussi, après leur condamnation, à faire infliger une sanction
quelconque aux agents de police, ou à toute autre personne,
qui n’ont pas respecté les déclarations des droits ou d’autres
lois, et je ne sais pas s’ils réussiraient à le faire ici.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Refuserait-on d’insé-
rer un article sur les sanctions dans un document de ce genre?
Il s’agit d’une déclaration des droits. Je pense que la proposi-
tion du sénateur Smith est très sensée. Dans un document

– comme celui-là, peut-on prescrire une sanction?

M. Tarnopolsky: Oui.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): N’y a-t-il aucune
objection à cet égard?

M. Tarnopolsky: Non. En fait—je ne suis pas certain de
pouvoir le retrouver rapidement-mais la convention interna-
tionale sur les droits civiques et politiques à laquelle le Canada
a adhéré, stipule qu’il doit exister des lois ou des dispositions
constitutionnelles prévoyant des sanctions pour toute violation
des libertés civiques protégées par l’État. Il n’y a donc aucune
raison valable de ne pas le faire. Comme je l’ai déjà dit, la
déclaration des droits de la Saskatchewan comprend déjà une
disposition en ce sens, disposition qui pourrait être ajoutée à
toute autre déclaration des droits.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Pourriez-vous rédi-
ger une telle disposition, ou même en donner les faits saillants
et l’endroit où il serait le plus approprié de l’insérer? ‘

M. Tarnopolsky: Si vous le désirez, je pourrais essayer d’en
rédiger une.

M. Cowling: Dans l’affaire I-Iogan, il aurait été préférable
pour Fintéressé qu’il maintienne son refus.

M. Tarnopolsky: Ce fut une erreur tactique de la part de
Hogan; parce que Browridge a continué de refuser et s’en est
tiré. Brownridge est l’autre cas, après Drybones, où la Cour
suprême a appliqué partiellement la Déclaration canadienne
des droits. En effet, Brownridge a été accusé d’avoir refusé de
subir l’alcootest sans raison valable. Lorsque la Cour suprême
du Canada a été saisie de cette affaire, elle a jugé que le fait
qu’on ait refusé à Brownridge accès à un conseiller juridique
constituait une raison valable. La majorité a donc maintenu
que, en ce qui concerne le Code criminel, le refus d’accorder
accès à un conseiller juridique constitue une raison valable
pour refuser de subir un alcootest. Ce fut l’erreur de Hogan.

Le sénateur Basa: Monsieur le président, je me demande s’il
existe des dispositions qui protègent l’ensemble la société aussi
jalousement que les individus de ces éléments indésirables.

M. Tarnopolsky: C’est une question très difficile. Je ne peux
que répondr ‘ de certaines façons oui; et d’autres, non. En fait,
les pays qui se qualifient de pays socialistes et que nous
appelons pays communistes appliquent des dispositions pareil-
les. En effet, si vous examinez l’ancienne ou la nouvelle
Constitution soviétique, ou encore la Constitution de l’un des
pays de l’Europe de l’est, vous constaterez qu’on y proclame les
libertés fondamentales mais qu’on ajoute des termes qui
varient parfois mais qui essentiellement signifient: «dans l’inté-

3-1978

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lO-8«l978

Constitution 4 : 43

[Text]

the building of the socialist state. » If one were to use that kind
of formulation, clearly the collectivity, for those purposes, is
intended to override the individual rights. That is one
possibility. ,

The other approach l could take to your question is that the
present British North America Act does have certain collective
rights provisions. For example, section 93 deals with the rights
of separate schools. This is a protection of a collective right.
So, in a way, one can argue that the BNA Act gives more
prominence to collective rights, such as that cf schools in
section 93, and the collective rights such as those of language
in section 133, than it gives to any of the other fundamental
freedoms because those were never listed in the BNA Act. So
there is that kind of approach.

Then, of course, there is a third approach, an approach
which I do not think you wish me to discuss here today, that
being Bill 101. If one décides that the interests of the majority
on language override the interests of unfettered free choice as
far as schools are eoncerned, one can put forth a charter of
language, and one can decide that the interests of thc majority
are more important than individual rights, but that raises a
whole series of difficult, conflicting and competing interests, as
you can imagine.

Senator Bosa: More particularly, l was refcrring to tlte
Wray case where, as a result of an illegal act on the part of the
police force evidenee was obtained. lt was discovered that the
police had committed a crime, but it was relative evidence. ln
this case, should not that evidenee be valid in order to protect
society? Why should an individual like that be allowed to go
free’?

Professor « Farnopolsky: That is the question one has to face
in the Bill of Rights. Does one consider that the punishment of
wrongdoers overrides the protections that a Bill of Rights sets
out? That is a decision that is made when a Bill of Rights is
adopted. There is no question but that occasionally, in the
enforcement of a Bill of Rights, one may have to let wrongdo-
ers go free if, in the process cf dealing with an accused, the
police, or some other government agency, contravenes the Bill
of Rights.

Senator Basa: Would it not be better to compensate the ones
who were unjustly treatcd? lf they were persecuted for reasons
that they did not deserve, would it not be better to compensate
the innocent victim rather than to allow the wrongdoei‘ to go
free?

Professor Tarnopolsky: l tltink it would be much more
complicated. One would have to decidc whether one wanted to
provide such compensation only to the persans acquitted, One
would have to go into the whole question of who is guilty and
who is innocent and whether the decision of the court in the
accusation is a détermination ot‘ guilt or innocence.

[Traduction]

rêt des travailleurs» ou encore «dans l’intérêt des travailleurs et
de Pédification d’un État socialiste». En utilisant ce genre de
libellé, il ne fait aucun doute que la collectivité, a ces fins, a
préséance sur les droits individuels. C’est une possibilité.

L’autre façon dont je pourrais aborder votre question est de
vous expliquer que l’Acte de 1’Amérique du Nord britannique
actuellement en vigueur contient certaines dispositions relati-
ves aux droits collectifs. Par exemple, l’article 93 traite du
droit aux écoles séparées. Il s’agit donc de la protection d’un
droit collectif. Ainsi, dans un sens, on pOlllTall dire que l’Acte
de l‘Amérique du Nord britannique accorde une plus grande
importance au droit collectif, comme la question des écoles a
Particle 93 et celle de la langue à l’article 133, qu‘aux autres
libertés fondamentales car elles n’y sont pas énumérées, C’est
donc une approche en soi.

Il y a également bien entendu une troisième approche, mais
je doute que vous vouliez en discuter avec moi aujourd’hui et je
veux parler de la loi 101. En effet, si l’on décide que les
intérêts linguistiques de la majorité ont préséance sur le libre
choix de la langue denseignement, il devient possible de
justifier l’adoption d’une charte sur les langues et de décider
que les intérêts de la majorité ont plus dîmportance que les
droits individuels, mais cette question soulève tout un ensemble
de difficultés, de conflits, et même toute une polémique,
comme vous le savez. t

Le sénateur Bosa: Je voulais parler plus particulièrement de
l’affairc Wray où la police a obtenu des preuves de façon
illégale. Il en est ressorti que la police s’était rendue coupable
d’un délit et qu’il s‘agissait de preuves relatives. Dans cette
affaire, les preuves ainsi obtenues ne devraient-elles pas être
considérées comme valables dans le but de protéger la société?
Pourquoi devrions-nous laisser une tclle personne en liberté?

M. ’l‘arnopolsky: C’est la question que soulève la Déclara»
tion des droits, Nous devons déterminer s’il est plus important
de punir ceux qui commettent une infraction à la loi que de
maintenir la protection des droits établis dans la Déclaration
des droits. (“est une décision qu’il faut envisager au moment
de Padoption d’une telle Déclaration, Il ne fait aucun doute
qu’à Poccasion, dans le cadre de Papplication d’une déclaration
des droits, on doive laisser des coupables en liberté, surtout
lorsque la police ou un organisme quelconque du gouverne-
ment viole ladite Déclaration dans le processus dîtccusation
d’une personne s’étant rendue coupable d’un délit.

Le sénateur Bosa: Ne serait-il pas préférable dîndemniser
ceux qui ont été traités injustement? Ne serait-il pas préféra-
ble cfindemniser lcs victimes innocentes que de laisser lcs
coupables en liberté, surtout lorsque ces victimes ont été
persécutées sans raison?

M. ’l‘arnopolslty: C’est beaucoup plus compliqué qu’en ne le
pense. Il faudrait déterminer si ce genre de compensation doit
être accordé seulement à ceux qui sont acquittés d‘un crime. ll
faudrait aborder toute la question de la culpabilité et de
l’innocence et déterminer si la décision de la cour constitue un
jugenwnt absolu à cet égard.

[Text]

Some of this is dealt with in the various provincial compen-
sation for victims cf crime statutes, but, by no means, are they
alldnelusive.

Senator Forsey: lf you pursue Senator Bosa’s point to the
extreme, you will arrive at the situation that used to exist in a
certain court in Québec. l am reliably informed that if an
accused appeared before Mr. Justice Sicotte, and il he pleaded
not guilty, the old gentleman would look down over his glasses
at him and say: “If you were not guilty you would not be
here. »

Senator Greene: That is not exclusive to Quebecl

Mr. Cowling: Mr. Chairman, I am afraid I shall have to
refer back to item 2 on Professor Tarnopolsky’s agenda. I
think this is important; however, if it is not, l will drop it. My
question has to do with the right of the individual to property
and not to be deprived thereof, except in accordance with the
law.

l was just looking at your proposed bill for Manitoba,
Professor Tarnopolsky. Am l right that there is no équivalent
freedom in that particular bill?

Professor Tarnopolsky: There was nothing there at all on
that point.

Mr. Cowling: lt seems to me that this is important. Perhaps
you could answer that.

Senator Godfrey: Manitoba is a socialist province.

Mr. Cowling: Well, it is a proposed act.

Professor Tarnopolsky: What I should say, for the record, is
that that was my proposal. The end version is my discussion
with the commission and the commissions decision as to what
would go forth.

This question was raiscd earlier by Senator Marshall, and l
think I should return to it, because this brings it into line. I
think the real reason for removing the property clause from
the “due process » clause is the continuing fear many people
have that we would introduce the substantive due process
interpretation that has taken place in the United States. So,
one separates it. If one separates it, then the question one faces
is what one would put in with respect to property.

Many of the constitutions in the world provide something
such as this: “The right cf the individual to the use and
enjoyment of property” and, “The right not to be deprived
thereof except for the common good,” or, “except for the
publie weal, » or, “except for the public good and upon pay-
ment ofjust compensation.”

Usually these are the versions that have been put forth. For
example, in the German clause it speaks specifically in terms
of expropriation. It states:

Property and the right of inhcritance are guaranteed.
Their content and limits shall bc determined by the laws.

lO-8-l978

[Traduction]
Certaines provinces offrent une compensation aux victimes
de crimes mais ces lois ne sont pas exhaustives.

Le sénateur Forsey: En poussant l’idée du sénateur Bosa à
Pextrème, on vient à la situation qui prévalait à un moment
donné au Québec dans un certain tribunal. Je tiens de source
sûre que lorsqu’un accusé comparaissait devant M. Le juge
Sicottc et qu’il plaidait non coupable, ce vieux monsieur le
regardait par-dessus ses lunettes en lui disant «Si vous n’étie2

pas coupable, vous nc seriez pas ici.»

Le sénateur Greene: Cette situation n’est pas exclusive au
Québec.

M. Cowling: Monsieur le président, j’ai bien peur que je
doive revenir à la deuxième question de l‘ordre du jour de M.
Tarnopolsky. Je pense que c’est très important, mais si tel ne
l’est pas, je laisserai tomber. Ma question porte sur le droit de
Findividu aux biens et celui de ne pas en être privé sauf
conformément à la loi.

Fexaminais à l‘instant le projet de loi que vous aviez proposé
au Manitoba, M. Tarnopolsky. Ai-je raison de dirc qu’il
n’existe aucune liberté équivalente dans ce projet de loi
particulier?

M. ‘Tarnopolsky: En effet, il n‘y a rien à cet égard.

M. Cowling: Cela me semble très important. Vous pourriez
peut-être répondre.

Le sénateur Godfrey: Le Manitoba est une province
socialiste.

M. Cowling: Eh bien, ce n’est qu’un projet de loi.

M. Tarnopolsky: Je devrais ajouter que j’en suis fauteur. La
version finale réside dans ma discussion avec la commission et
dans la décision de la commission sur les mesures à adopter.

Cette question a été soulevée plus tôt par le sénateur Mar-
shall, et j‘ai Yintention d’y revenir. Je crois que la raison pour
laquelle on a retiré le droit de posséder des biens, de la section
se rapportant à Yapplication de la loi, c’est que de nombreuses
personnes craignaient continuellement que l’on nïnterprète
l’application de la loi comme on l’a fait aux États-Unis. Donc,
on sépare ces deux questions, mais alors il faut se demander ce
qu‘on y mettra à la place en ce qui concerne le droit de
posséder des biens.

De nombreuses constitutions dans le monde contiennent des
dispositions comme: «le droit individuel à la possession et à la
jouissance des biens», et «le droit à ne pas en être privé, sauf
lorsqu’il s’agit du bien commun», ou «s’il s’agit de la volonté du
public». Ou «sauf pour le bien public et sur versement d’une
compensation équitable».

Ce sont les versions que l’on trouve habituellement. Par
exemple, un article de la constitution allemande stipule en ce
qui concerne Yexpropriation:

Garantir le droit à la propriété et le droit à la succession.
Les limites et le contenu seront déterminés par les lois.

– I978

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nt d‘une

snt. Par
ale en ce

ccession.
lois.

10-8-1978 Constitution 4:45

[Text]

That is about as broad as this. They are talking about their
content and limit to be determined by the laws. That is the
same as “the right not to be deprived thereof except in
accordance with the law. »

They do, however, go on to say that expropriation shall be
permitted only in the public weal, and may only be effccted by
a law which shall provide for the nature and extent of compen-
sation. So, one could go on in such greater detail to deal with
that matter of compensation.

Mr. Cowling: Except compensation could be in the amount
of 5l.

Professor Tarnopolsky: This is part of the problem. If one
were to insert the words “just compensation,” then, of course,
there is no question that it leaves a wide open field for
litigation on what is just, and the wholc question of whether
the courts would second-guess Parliament as to what is just
compensation.

It raises another problem, which is not t0 say that it should
not be included, and that is that a person is deprived of
property on many occasions, It might be by way of penalty; it
might be by way of payment of a fine, if we are talking about
property in the widcst sense, personal and real property. There
are all kinds of ways in which one is deprived of property by
way of a penalty or forfeiture. Anothcr thing is, of course, that
onc of the ways in which one can define deprivation of
property is all the taxation statutes. So would one then want to
add: “The right to the use and enjoyment of property and the
right not to be deprived thereof except in accordance with the
law and just compensation provided for but not so as to affect
laws dealing with taxation and penalties or forfeitures, » One
could go to that extent if one really wanted to be technically
correct on this. I think that this is probably why the draftsmen
gave up and said, “According to the laws.” This, at least,
meant that without the législative provision there shall be no
taking of property, and that the protection shall be in the
législatures as to whether or not there shall be compensation,
and if so, on what terms.

Senator Mcllraitli: With respect to the use of the words
“just compensation”, in the accepted planning législation in
most provinces there is provision for taking part of the land of
a development for school purposes without compensation. It is
an accepted practice. Do you not get into a difficulty there if
you add thcjust compensation provision that was suggested?

Professor Tarnopolsky: You are quite right. In fact, a slight
extension of that may be this. Suppose you do not have the
actual taking for the public good of a school, or whatever, but
a zoning law is imposed and suddenly the property drops to 50
per cent of its value. Is that the taking of property? Wcll, it
certainly isn’t taking, but is il deprivation of property? If it is
not deprivation of the real property it is certainly deprivation
of the value which may Constitute the property.

[Traduction]

C’est aussi vaste que cela. On stipule que le contenu et les
limites doivent être établis par les lois. C‘est la même chose
que «le droit de ,n’en être privé que conformément a la loi».

On continue cependant en disant que Pexpropriation ne sera
permise que pour le bien public, et qu’elle ne peut être
effectuée que conformément à une loi prévoyant la nature et
Fétendue de la compensation. Donc, on pourrait être plus
explicite en ce qui concerne la question de compensation.

M. Cowling: Sauf, si la compensation pourrait être d’un
montant de S1.

M. Tarnopolsky: Cela fait partie du problème. Si l’on
incorpore les mots «compensation juste». Alors, évidemment, il
ne fait pas de doute que cela pourra donner lieu à des litiges
concernant la notion de ce qui est juste, et toute la question
sera de savoir si les tribunaux seraient d’accord avec le Parle—
ment sur ce qui constitue une compensation juste.

Cette question soulève un autre problème, ce qui ne veut pas
dire qu’on ne devrait pas l’inclure, dest-â-dire qu’une personne
est privée de son droit de posséder des biens dans de nombreu-
ses occasions. Ce peut être par une pénalité, par le paiement
d’une amende, si nous parlons des biens au sens large du mot,
c‘est-à-dire des biens personnels et réels. Il y a de nombreuses
façons de priver une personne de ses biens par la pénalité ou la
confiscation. Toutes les lois sur les impôts peuvent aussi être
considérées comme un moyen de priver les individus de leurs
biens. Donc, on pourrait peut-être ajouter: «Le droit â l’utilisa-
tion et à la jouissance des biens et le droit de n’en être privé
que conformément â la loi, pourvu qu’une compensation juste
soit accordée, sans que celle-ci touche aux lois relatives à
l’impôt, aux pénalités ou à la confiscation. On pourrait aller
aussi loin, si on voulait réellement être précis sur le plan
technique. Je crois que c’est probablement pourquoi les rédac-
teurs n’ont écrit que «conformément aux lois.» Au moins cela
signifie qu’il n’y aurait pas d‘acquisition de propriété sans
avoir recours à une mesure législative, et que les mesures
législatives contiendraient un article assurant la protection des
individus en ce qui concerne la compensation, et, s’il y a lieu,
les conditions.

Le sénateur Mcllraith: En ce qui concerne l’utilisation des
mots «compensation juste», il existe dans la plupart des mesu-
res législatives des provinces des dispositions permettant d’ac-
quérir une partie des terrains pour la construction d’écoles,
sans dédommager les propriétaires. C’est une pratique cou-
rante. Si nous ajoutons des dispositions concernant une com-
pensation juste, comme on l’a suggéré, croyez-vous que cela
pourrait créer des difficultés dans ce cas?

M. Tarnopolsky: Vous avez raison. Je pourrais même ajou-
ter que, supposons qu‘on ne saisisse réellement pas un terrain
pour faire construire une école, ou autre chose mais qu’au lieu
de cela on impose une loi relative au zonage et que soudaine-
ment la valeur des propriétés diminue de 50%, il ne s’agit pas
ici d’expropriation mais on a fait baisser la valeur de la
propriété. Le propriétaire n’a pas perdu son terrain mais
celui»ci a perdu de la valeur.

[Text]

Senator Mcllraith: The requirement of the expropriation of
property to provide the necessary roads and streets in any
subdivision is dcprivation of the person’s property, and there is
no compensation. You are into diffieulties there.

Professor Tarnopolsky: This is why I am suggesting if one
wants the relatively short formulation for the purposes sug-
gestcd by Senator Grosart earlier, of something that school
children can learn, then l think one uses a relatively short
formulation such as this “in accordancc with the law,” and at
least one has the protection that it cannot be taken without
prior légal atttltorizzrtion. The other alternative goes a long
way to provide limitations to exceptions to cover all these cases
of zoning, expropriation, taxation, penalty, régulation and so
on.

Senator Greene: l believe the Americans have the adoption
of present needs. They do not call it expropriation. They have
some other expression.

Senator Connolly (Ottawa West): Condcrnnation.
The Clrairman: They condemn.

Senator Connolly (Ottawa West): They condemn property.
We cxpropriate it.

Senator Greene: The Minister of Public Works can, under
our act, expropriatc all of Canada if lie deems it might bc
needed for the extension of facilities on Parliament Hill. That
is all the section does. We are not limiting that. That is under
the due process of law. l-le is given the power in a statute.
Somehow it got past our supposedly watchful eyes. Could we
not Somehow limit that kind of expropriationary power by the
doctrine of present need, if it is needed for some presently
definable use‘? Probably we do not want to limit the power to
expropriation. l-Iowever, if it is some broad concept like the
future extension of Parliament Hill, then it seems to me that
under that section lie could expropriate all cf Canada. “Some
day we may want a subsidiary building even out in Saskatche-
wan, so let us expropriate all of Saskatchewan.” Snrely we
should delimit this. Under thc power of law today there are too
broad expropriation powers. I think Mr. Justice I’Iart’s Law
Reform Commission report indicates that very clearly. We are
not doing much to limit that power by the wording we have
here. Under the present need theory l don’t know if there is
something wrong with that.

Professor Tarnopolsky: l think one can makc an attempt
with a more dctailcd provision. As l say, there is an example of
it in the Gcrman Constitution, and there arc some others. I
think there is no doubt that this is the part of the Bill of Rights
that has created tlie greatest problems in the United States,
and certainly the greatcst problem in India, which is one of the
grcatest of oporating democracies with a bill of rights, and yet
having parliamentary supremacy (apart from the bricf period
of emergency suspension). No clause in the lndian Constitu-
tion and the lndian Bill of Rights has given as much trouble in
the strugglc betwecn the courts and Parliament with respect to

Constitution

10-8193?

[Traduction]

Le sénateur Mcllraith: Lorsqu‘il faut exproprier les gens
pour construire des routes et des rues dans toute subdivision,
on lèse les propriétaires qui ne sont pas dédommzigés. Cela
cause donc des problèmes.

M. Tarnopolsky: C’est pourquoi je dis que si l’on veut
adopter une formule relativement brève, comme l’a suggéré
plus tôt le sénateur Grosart, alors je crois qu’une formule
comme ticonforméntent à la loi» et qu‘au moins clic protège
Pindividu qui ne pourra perdre ses biens sans une autorisation
légale préalable. lfiautre solution serait très efficace pour
limiter les exceptions dans tous lcs cas de zonages, dbxpropria-
tion, d’impôt, de pénalité, de réglementation, etc.

Le sénateur Greene: .le pense que les Américains tiennent
compte des besoins de l’heure. lls ne parlent pas d’expropria-
tion. lls ont utilisé une autre expression.

Le sénateur Connolly (ÛîÎEWE-Ôllest): Condamnation.
Le président: lls condamnent.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): lls condamnent la
propriété. Nous Pexproprions.

Le sénateur Greene: Le ministre des Travaux publics peut,
aux termes de notre loi, exproprier tout le Canada s’il le juge
nécessaire à Fagrandissement des immeubles de la colline du
Parlement. C’est tout ce que cet article signifie. Nous ne
prévoyons aucune restriction. Ce sont lcs modalités normales
(Papplication de la loi. Une loi accorde ce pouvoir aux termes
d’une loi. Malgré notre prétendue vigilance, cela nous a
échappé. Ne pourrionsmous pas malgré tout imposer quelques
restrictions à ce pouvoir dcxpropriation en invoquant le prin-
cipe des besoins de l’heure, pour une utilisation déterminée?
Nous ne voulons probablement pas restreindre le pouvoir
d’expropriation. Cependant, s’il s’agit d’un projet très vaste,
comme l’agrandissement des immeubles du Parlement, alors il
me semble qu’il est possible d‘cxproprier tout le Canada, aux
termes de cet article. Un jour, nous voudrons peut-être cons»
truire un immeuble auxiliaire, disons en Saskatchewan, donc
nous pourrions exproprier toute la Saskatchewan. Nous
devrions certainement imposer des limites. Les pouvoirs d‘cx-
propriation sont trop vastes aux termes de la loi actuelle. Je
crois que le rapport de la Commission de réforme du droit du
Juge Hart Findique très clairement. Le libellé que nous avons
ici ne sera pas très efficace en ce qui concerne les restrictions
de ce pouvoir. Selon la théorie des besoins actuels, je ne suis
pas sûr que cela n’aille pas.

M. Tarnopolsky: Je crois que l’on pourrait tenter d’élaborer
un peu plus cette disposition. Comme je l’ai dit, il y en a un
exemple dans la constitution allemande, de même que dans
certaines autres. A mon avis, c‘est assurément là la partie de la
Déclaration des droits qui a causé les plus grands problèmes
aux États-Unis, et en tout cas à l‘lnde, qui est la plus grande
démocratie possédant une Déclaration des droits et où il existe
pourtant une suprématie parlementaire, sauf durant la brève
période de mesures d‘urgence. Aucun autre article de la consti-
tution indiennc et de la Déclaration indienne des droits n’a
causé autant de problèmes dans la lutte entre lcs tribunaux et

>1 _. \v «v u…

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ans
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nes
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X et

10-8-1978 Constitution 4: 47

[Text]

the property clause. All kinds of attempts have been made to
meet it. l am not sure how successfully. All I can say on that is
that I think one could try to meet it. I am not sure it would be
any more successful in the brief formulation, but it is possible
to find one.

Senator Greene: To get off property, l am more concerned
with the fact that we at least consider the law enforcefls view,
no matter which way our personal sympathies go. Obviously,
from this discussion here we are not considering the law
enforcer’s view is very important, but I think we would be
remiss if we did not at least ask a witness as expert as we have
here how we answer the law enforcer’s query vis-â-vis organ-
ized crime. He says, “You are asking me to fight with kid
gloves and organized crime uses these individual rights”, as
you outline them, “in order to beat the system and the
majority. You can’t apply the rules which we apply to the
individual if you are going to effectively fight organized
crime.” So says the law enforcer. How do we answer him?

Professor Tarnopolsky: 1 am not sure that I can provide you
with an answer. lt seems tome that the decision that is made
when one adopts a bill of rights is that one has to have a
balance between the protection of society against wrondoers on
the one hand, and on the other hand giving unlimited and
excessively arbitrary powers to the police. At some stage one
balances off. It seems to me that if one goes to the cases in the
United States, your famous cases like Miranda, Escobedo and
all the others, did not involve organized crime, and this is
where part of the probiem arises, which is that in effect the
police dccide in their administration who is and who is not part
of organized crime, who is and who is not in a position to have
his rights protected.

My concern in these circumstances is that I do not think
there is any great danger of any one of us being put in the
position that Wray was, so l am not considering myself, and I
am sure nobody is concerning him or herself, with respect to
the protection of the Bill of Rights. The problem that arises
quite frequently is that it is used with respect to people who
have little or lesser éducation, quite frequently with respect to
people who cannot speak the language, who may have immi-
grated recently, quite frequently with respect to people who
look different, in whatever form, whether because of skin
colour, shape or whatever—just part of the natural antipathy
that different shed human beings have for each other. That is
what concerns me.

The real question is this. Without a bill of rights, organized
crime looks after itself pretty well. The Bill of Rights is not
going to give them anything. The people who need the Bill of
Rights are the little ones, who do not have the_connections, the
lawyers, the money that organized crime can have; they are
the ones who need the Bill of Rights.

Senator Greene: lt seems to me that there are several
elements. Organized crime on an international scale, the inter-
national terrorist, and the hijacker are three new elemems in
our global western society that have largely arisen in our
lifetime and cannot be ignored. Are we very sure that in the

[Traduction]

le Parlement que celui se rapportant aux biens. On a proposé
toutes sortes de solutions. Je ne sais pas si on a réussi. Tout ce
que je peux dire, c’est qu‘on peut essayer et je ne suis pas sûr
qu‘on ait plus de succès en préférant une formule plus brève,
mais il est possible d’en trouver une.

Le sénateur Greene: Pour passer à autre chose, je pense que
nous devrions au moins tenir compte du point de vue de l’agent
d’exêcution des lois, quelles que soient nos sympathies person-
nelles. Nous ne semblons pas considérer ce point de vue
comme important dans notre débat, mais je crois que nous
manquerions à notre devoir si nous ne demandions pas au
témoin trés compétent qui est devant nous comment il faut
répondre à la question de Pagent d‘exécution des lois face au
crime organisé. Il nous dit: «Vous me demandez de combattre
le crime organisé à la manière douce, alors que celui-ci se sert
des droits garantis aux individus pour contourner le système et
bafouer la majorité. Si on veut combattre efficacement le
crime organisé, on ne peut pas appliquer les règles actuelles
aux individus.» Voilà l’opinion de ceux qui appliquent la loi.
Que devons-nous leur répondre?

M. Tarnopolsky: Je ne suis pas certain de pouvoir vous
répondre. Selon moi, lorsqu’on adopte une Charte des droits de
Phomme, il faut réaliser un équilibre entre la protection de la
société contre les malfaiteurs d‘une part et d‘autre part l’octroi
de pouvoirs illimités et tout à fait arbitraires la police. Il faut
trouver un moyen terme. Si on considère les gaffaires célèbres
comme les affaires Miranda, Escobedo ct le reste aux États-
Unis, ces affaires ne touchaient pas le crime organisé, et c’est
là que se pose une partie du problème, à savoir qu’en fait la
police décide qui fait partie et ne fait pas partie du crime
organisé, qui a droit ou n’a pas droit à la protection de ses
droits.

Dans ces circonstances, je ne pense pas qu’aucun d’entre
nous risque de se retrouver dans la même situation que Wray,
je ne pense donc pas à moi-meme, et je suis sur que personne
ici ne pense à son propre cas, en ce qui concerne la Charte des
droits de l’homme. Très souvent, le problème touche des
personnes peu instruites, qui ne parlent pas la langue du pays,
qui viennent dïmmigrer, qui ont un air different, d’une façon
ou d’une autre, que ce soit â cause de la couleur de leur peau,
de leur allure ou autre chose, simplement à cause de l’antipa-
thie naturelle que les etres humains ont pour ceux qui ne leur
ressemblent as. C’est ce ui m’in uiète,

P q q

Le véritable problème est le suivant. Sans charte des droits
de l’homme, le crime organisé se porte assez bien. La charte ne
lui donnera rien. Ceux qui ont besoin de la charte des droits de
l’homme, ce sont les petites gens qui n’ont pas les relations, les
avocats, Fargent dont dispose le crime organisé; c’est eux qui
ont besoin de la charte des droits de l’homme.

Le sénateur Greene: Il me semble qu’il y a plusieurs élé-
ments. Le crime orgnisé international, les terroristes interna-
tionaux et les auteurs de détournements d‘avion, voilà trois
nouveaux éléments dont nous avons vu l’apparition depuis
quelques décennies et dont nous devons tenir compte. Sommes»

4:48

[Text]

rights we are giving here we are not giving them a sort of
blanket warrant to carry on their activities in an easier fashion
than they do presently?

Professor Tarnopolsky: I think I can say this without ques-
tion, a hijacker or a kidnapper can opcrate more effectively in
Canada or the United Kingdom than he could in the Soviet
Union. Now how much power do we want to give the state to
deal with a hijacker‘? It is very easy in the context of a
totalitarian state, It is obviously less easy to deal with in a
state such as ours. It is a matter of weighing the balance, but
there is the other question l should have dealt with, and I do
not know if there is time to do so now, which is raised by your
question and that is connected with the limitations clause,
clause 25. This provides for limitations on different rights and
freedoms, and 1 guess what l am trying to say is this, that
whether there is a limitation section or not, the courts will tend
to interpret any bill of rights, as the American courts have,
with some kinds of limitations. The first amendment of the
American Constitution says:

Congress shall make no law restricting freedom of speech.

Yet tlie American Supreme Court has through the years
recognized that despite this absolute prohibition there are
certain reasonable limitations. So I think whether one includes
it or not, limitations will be interpreted.

One can say that including limitations sections is in the
tradition of post-World War Il bills of rights. The European
Convention, for example, which binds the United Kingdom
and all of Europe, does have specific limitations sections. The
new German Constitution drafted by American and German
experts does have a limitations section. Most of the new bills of
rights drafted for the newly independent members cf the
Commonwealth by British constitutional lawyers have limita-
tion sections. So it is within the trend to include them. The
only problem I have is this, and l hate to leave you with that
kind of provocative statement: all of these bills of rights have
limitations sections that very slightly and apply to specific
rights. They do not apply to the whole bill of rights. This one
applies to the whole bill of rights. The object of it I think is a
laudatory one, namely that to some extent limitations section
25 replaces section 6 of the War Measures Act, which pro-
vided that when the War Measures Act was proclaimed any
action under the War Measures Act could not be deemed to be
contrary to the Bill of Rights. That may be a laudatory
purpose. The only problem is this: if you have a limitations
section applying to the right to life—and Senator Robichaud
asked about this—can one say that there is ever a situation of
national security, public order or public morality which gives a
right to limitation on the right not to be subjected to cruel and
unusual treatment or punishment? In other words, none of
these bills of rights that one has in Europe or in the world uses
these limitations sections with respect to the section 7 rights
except in specific limited ways, or in times of an actual
officially proclaimed emergency. Section 25 applies it to all the
rights including section 7 and not just in times of officially

proclaimed emergency, but presumably at any time. I think it

Constitution

_ IO-S-IQË

[Traduction]

nous très sûrs qu’en garantissant ces droits, nous ne leur
permettons pas de poursuivre leur activité plus impunément
qwauparavant?

M. Tarnopolsky: Je pense pouvoir dire sans soulever d’ob-
jection qu’un auteur de détournement d’avion ou d’enlèvement
peut agir plus à son aise au Canada ou au Royaume-Uni qu‘en
Union soviétique. Mais quel pouvoir voulons-nous donner à
l’Ètat pour maîtriser les auteurs de détournement d’avion?

‘est très facile dans les États totalitaires. Dans un État
comme le nôtre, c’est évidemment moins facile. Il s’agit de
peser le pour et le contre, mais il y a un autre aspect que
j’aurais dû aborder, et je ne sais pas si nous en avons encore le
temps, qui me vient à l’esprit à cause de votre question, et qui
est lié à l’article relatif aux restrictions, l’article 25, On y
stipule différentes restrictions des droits et des libertés, et ce
que je veux dire, c‘est que peu importe qu’il y ait ou non un
article restrictif, les tribunaux auront tendance à interpréter
toute charte des droits de l’homme dans certaines limites,
comme le font les tribunaux américains. Le premier amende-
ment de la Constitution américaine stipule que:

Le Congrès ne fera aucune loi limitant la liberté de
parole.
Et pourtant la Cour Suprême des États-Unis a établi, au cours
des années, que malgré cette interdiction absolue, il existe
certaines limites raisonnables. Je pense donc qu’avec ou sans
clause restrictive, on imposera des limites dans Pinterprétation.

On peut dire que l’inclusion d’articles limitatifs est bien dans
la tradition des déclarations de droits adoptées depuis la
Seconde Guerre mondiale. Ainsi, la Convention européenne,
qui engage le Royaume-Uni et toute l’Europe, a des articles
bel et bien limitatifs. La nouvelle constitution allemande,
rédigée par des spécialistes américains et allemands, renferme
un article limitatif. La plupart des nouvelles déclarations de
droits que des spécialistes britanniques ont rédigées à l’inten-
tion des pays du Commonwealth qui viennent d’accéder à
l’indépendance renferment des articles de ce genre. Ainsi, la
tendance actuelle est de les inclure. La seule difficulté—et je
m‘en veux de vous quitter sur cette note provocatrice—c‘est
que toutes ces déclarations de droits comportent des articles
limitatifs qui varient légèrement et qui s’appliquent à des
droits précis. Ils ne s’appliquent pas à l‘ensemble des droits or
celui-ci s’applique à toute la déclaration des droits. Uobjectif
est peut-être louable, du fait que l’article 25 remplace l’article
6 de la loi sur les mesures de guerre, article aux termes duquel,
une fois ladite loi proclamée, aucun acte ne saurait plus être
tenu pour contraire à la déclaration des droits. Cet article a
peut-être bien un objectif louable, mais la difficulté vient de ce
que, si l’article limitatif s’applique au droit à la vie—la
sénateur Robichaud a posé une question a ce sujet——peut—on
dire que la nécessité d’assurer la sécurité nationale, l’ordre
public ou les bonnes moeurs puisse jamais nier à quelqu’un le
droit de ne pas subir un traitement ou un châtiment cruel et
inhabituel. Autrement dit, pas une seule des déclarations de
droits en vigueur en Europe ou ailleurs dans le monde ne fait
appel à un article limitatif à Pégard des droits énumérés à
Particle 7, si ce n’est dans des limites précises ou lorsqu’une
situation d’urgence a été proclamée. L’article 25 s’applique à

H978

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lO-8-l978

Constitution 4 : 49

[Text]

is a rather wide limitations section. I understand the reason for
it was, and this is from a press conférence that I heard, that it
was to substitute for section 6 of the War Measures Act. It
may be substituting too much.

Senator Connolly (Ottawa West): Do you have an
alternative’!

Professor Tarnopolsky: Not a quick one. I think again that
all tlie examples one has uses these kinds of limitations clauses
with respect to fundamental freedoms only and for specific
purposes to some of the section 7 rights, but very specific
purposes. But it is a whole question of whether one wants to
make specific provisions for emergency measures such as the
War Measures Act, or do you want to have it all dealt with
under section 25.

Senator Connolly (Ottawa West): Would it be possible to
impose upon you and ask you to write us a memo concerning
section 6 of the War Measures Act in relation to this and
perhaps a suggested draft of some changes which might be
made in clause 25?

Professor Tarnopolsky: I am not too sure of the amount of
time available, but I could certainly try if that is what the
committee wishes.

Senator Connolly (Ottawa West): I know it is an imposition
to ask you to do it. l am not, of course, thinking that you
should doit today. You might write to us.

Professor Tarnopolsky: It might be possible by August 24.

The Chairman: There is no need t0 rush.

I really hesitate to cut off this discussion because it has been
veryyuseful and it has been very interesting, but it looks as if
we have wound down our questioning, I know you have sensed
how interested the members of the committee have been, and
we are very grateful to you for taking the time to be with us,
and we appreciate the guidance you have given us. As I detect
from Senator Connolly’s requests of you, we will probably be
in touch with you from time to time. Tliank you very much
indeed.

The Committee adjourned.

The committee resumed at 2 p.m.

The Chairman: You may recall that the other day we had
Dr. Strayer, Ml“ Desjardins and Miss MacDonald with us.
Unfortunately, Miss MacDonald is tied up with other matters
this afternoon, but Dr. Strayer and Ml“ Desjardins are both
with us.

Having in mind the relatively short period of time available
to us, and the fact that we are not going to be meeting again

[Traduction]

tous les droits, y compris le droits énumérés à l’article 7 et
vraisemblablement en tout temps, et non seulement une fois
que les autorités ont décrété une situation d’urgence. Je trouve
que cet article limitatif a vraiment beaucoup d’ampleur. Cela
tient au fait, si je me reporte aux propos entendus lors d’une
conférence de presse, que cet article vise à remplacer l’article 6
de la loi sur les mesures de guerre. Cette substitution est
peut-être excessive.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Avez-vous une solu-
tion de rechange à proposer?

M. Tarnopolsky: Pas de solution rapide. Je répète que toutes
ces déclarations de droits appliquent des articles limitatifs aux
libertés fondamentales seulement et, pour des raisons précises,
à certains des droits énumérés à l’article 7. Mais toute la
question se résume à savoir si on veut adopter des dispositions
particulières à l’égard des mesures d’urgence comme la loi sur
les mesures de guerre ou bien si l’on préfère que l’article 25
s’applique à tous les cas.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Sans vouloir trop
abuser de votre générosité, pourrions-nous vous demander de
nous rédiger un bref exposé au sujet de l’article 6 de la loi sur
les mesures de guerre à cet égard et nous indiquer peut-être
comment l’article 25 pourrait être modifié?

M. Tarnopolsky: fignore de combien de temps je dispose,
mais je ferai ce que je pourrai, si tel est le désir du comité.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouestfi Je sais que c’est
beaucoup vous demander. Loin de moi l’idée que vous entre-
preniez cette tâche aujourd’hui. Peubétre pourriez—vous nous
envoyer cet exposé par la poste.

M. Tarnopolsky: J’en aurai vraisemblablement terminé au
plus tard le 24 août.
Le président: Rien ne presse.

J’hésite vraiment a interrompre cette discussion, car elle
s’est révélée très utile et très intéressante. Mais nous sommes
apparemment arrivés au terme de la période des questions.
Sans doute vous êtes-vous rendu compte de Fintérêt que vous
avez suscité chez les membres du Comité, et nous vous sommes
on ne peut plus reconnaissants du temps que vous avez bien
voulu nous consacrer et des conseils que vous avez bien voulu
nous prodiguer. Pour autant que nous puissions en juger
d’après les demandes que le sénateur Connolly vous a adres-
sées, nous devrions avoir de vos nouvelles de temps à autrc.
Merci infiniment.

Le Comité suspend ses travaux,

La séance reprend à 14 heures.

Le président: Sans doute vous souvient—il que nous avons eu
l’autre jour la visite de M. Strayer, ct de M »°‘ Desjardins et
MacDonald. M »° MacDonald est malheureusement retenue
ailleurs cet après-midi, mais M. Strayer et M »= Desjardins sont
des nôtres.

Étant donné que le temps dont nous disposons est relative-
ment court ct que nous ne devons plus nous réunir avant la

4:50

[Text]

until the first week in September, l thouglit we might ask Dr.
Strayer to deal with certain elements that he had indicated he
wanted to make some référence to when we were here the last
time. That will give us an opportunity to think about what he
has to say before we return in September.

Senator Godfrey: Well, if Mr. Strayer has things on his
mind, why doesn’t he just plunge in?

The Chairman: Yes, perhaps that is the best idea.

Mr. B. L. Strayer, Q.C., Assistant Deputy Minister, Public
Law, Department of Justice: Mr. Chairman, one area that I
assumed the committee would wish to get into at some time or
another was that of the role of the monarch and the Governor
General. i read the transcript of the proceedings of the meet-
ing of two or three weeks ago and felt that this was one area
where we could be of particular assistance, since it seemed to
me there was a number of misconceptions abroad concerning
the impact of this bill on the institution of the monarchy and
the office of the Governor General.

There has been a great deal written in the press about these
matters. ‘I think a lot of it is misconceived, though that is
neither here nor there for the purposes of this committee;
nevertheless, I think some of the ideas that have been circulat-
ing have found their way into the discussions here, and l think
I might be able to assist on certain points.

Senator Greene: “Misconceived” or “aborted”!

The Chairman: You will remember that what we asked Dr.
Strayer and his supporters to do for us was not to deal with
policy questions but to try to be sure that we were not going
down the wrong path. In other words, if there are areas of
drafting which have been misconstrued, or which, at least,
have not been interpreted in the way the draftsmen intended,
we should be aware of that we do not waste time on unneces-
sary discussion.

Mr. Cowling: “Misconstrued” is perhaps a safer word than
“misconceived”.

Senator Smith (Colchester): l am not sure whether that is a
very safe word or not, because most of us can read.

The Chairman: Well, let Dr.
understanding.

Mr. Strayer: l thought I might make a few comments first,
and then of course the committee will proceed as it wishes; but
just to reinforce what you have said, Mr. Chairman, l am not
here to argue policy matters. It is just that I think there are
some explanations for the way in which the bill is constructed
which have their basis in certain other constitutional docu-
ments and in historical developments which have occurred over
a period of at least 50 some years. One can understand the bill
better, perhaps, in the light of those developments.

Strayer give us his

I would like to refer just to a few points which reflect some
fundamental facts about the position of the monarchy and the
Governor General, and relate those to the bill—l thought that
might be the most helpful thing to dœ-so that one could then
see the thing in a more or less total context.

Constitution

10-8-1978

[Traduction]

première semaine de septembre, ÿai pensé que nous pourrions
demander à M. Strayer de nous parler de certains aspects dont
il nous a dit lors de sa dernière visite qu’il nous parlerait
volontiers. Ainsi aurons-nous Poccasion, d’ici notre retour en
septembre, de réfléchir à ce qu’il nous aura dit.

Le sénateur Godfrey: Si M. Strayer a des choses à nous dire,
pourquoi ne prendrait—il pas le premier la parole?

Le président: Excellente idée.

M. B. L. Strayer, C.R., sous-ministre adjoint (Droit
public), ministère de la Justice: Monsieur le président, j’ai
pensé que le comité voudrait à un moment quelconque considé-
rer le rôle de la monarchie et du gouverneur général. Ayant lu
le compte rendu de la séance qui a eu lieu il y a deux ou trois
semaines, j’ai estimé que c’était là un sujet sur lequel nous
pourrions peut-être aider à faire la lumière, car je trouve qu’en
comprend assez mal les répercussions que ce bill peut avoir sur
la monarchie et la fonction de gouverneur général.

Les journalistes ont beaucoup écrit là-dessus. Leurs articles
comportent souvent beaucoup dînexactitudes, ce dont le
comité n’a pas à se préoccuper; mais puisque certaines de leurs
idées ont été reprises au cours des présentes délibérations,
peut-être pourraisfie préciser certaines notions.

Le sénateur Greene: «Erronée» ou «avortée»?

Le président: Ce que nous avons demandé à M. Strayer et à
ses collaboratrices, vous vous en souvenez, ce n’était pas de

traiter de questions concernant la politique, mais bien de _

s’assurer que nous ne nous engageons pas dans de mauvaises
voies. Ainsi, mieux vaudrait que nous sachions si certains
articles ont été mal rédigés ou s’ils ne correspondent pas à
l’intention de leurs auteurs, de façon à ne pas perdre notre
temps en vaines discussions.

M. Cowling: Parler d’articles mal rédigés, c’est plus prudent
que de parler de notions erronées.

Le sénateur Smith (Colchester): Je doute un peu que cc soit
plus prudent, car la plupart d’entre nous savent lire.

Le président: Laissons un peu M. Strayer nous dire ce qu’il
a â dire.

M. Strayer: Faimerais tout d’abord formuler quelques
observations, après quoi le comité pourra procéder comme il
l’entendra; cependant, je tiens à répéter ce qu‘à dit M. le
président, a savoir que je ne suis pas là pour traiter de
politique. l’ai simplement pensé que je pouvais expliquer en
partie la façon dont le bill a été élaboré en me reportant à
d’autres documents constitutionnels et à des événements qui
ont marqué notre histoire au moins depuis les quelque 50
dernières années. On est plus en mesure de comprendre le bill
quand on est au courant de ces événements.

Faimerais préciser relativement à ce bill certaines données
fondamentales en ce qui concerne le rôle de la monarchie et
celui du gouverneur général——j’ai pensé que ce serait fort
utile——dc façon a donner une vue d’ensemble de la chose.

3-1978

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10-8-1978

[Text]

One starts off, of course, with the proposition that the
Crown normally acts on the advicc of ministcrs who hold the
confidence of Parliament. This has been the established prac-
tice in the United Kingdom for a hundred to two hundred
years. The practices of cabinet government, l think, had
become pretty well consolidated by the time Qucen Victoria
ascended the throne, and this bill, really, does not touch at all
the basic proposition that in any constitutional monarchy
based on the British structure the sovereign acts on the advicc
of ministers responsible to Parliament.

A second proposition, more germane to the Canadian situa-
tion, is that the Crown is, among other things, a Canadian
institution. The monarchy was canadianized at least as far
back as 1926, when, a1 the time of the lmperial Conférence
the Balfour Dcclaration was adopted. That déclaration, of
course, said that the newly indcpendent members of the Com-
monwealth were independent states, equal in status, none
subordinate to the other, owing a common allegiance to the
Crown. The logic of that was, then, that the Crown became a
somewhat distinct institution for each of those dominions, as
they were called in the Balfour Declarationwthat is, Aus-
tralia, New Zealand, South Africa, the lrish Free Staté,
Newfoundland and Canada.

Logically flowing from that, and as further the symbol of it,
at the time of the ascent to the throne of the present sovercign
the title of the sovereign was Canadianized becose at that time
the Parliament of Canada-wand this was with the full agrée-
ment of all of the Comonwealth countries of that day/v
adopted a Royal Style and Titles Act which described the
Queen as being, for our purposes, Queen of Canada and of the
United Kingdom and of other territorics, cetera Defender of
the Faith; so that made it very clear at that point that there
was a Queen of Canada, and that she was our Queen in a very
spécial way. That proposition is retained in the bill. You will
find in Scheule “A » to the bill that the royal style and titles
have been amended, but only to the extent of deleting the
reference to the United Kingdom. The sovereign is there
described as Queen of Canada and other territories, head cf
the Commonwealth, Dcfender of the Faith. The deletion of the
words “United Kingdom” was a development which was in
fact suggested in 1953, I bclieve, by the government of the
United Kingdom. lt is soniething which Australia and New
Zealand effected some time ago, and so this is not an
innovation,

The question of whether the Queen is head ofstate-wwtvltich
was, I think, debated at some length hercwseems to have
turned on the wording of clause 30, which refers t0 her as the
“sovereign hcad”. There are various opinions on the propriety
of that particular phrase, but I think the intent is very clear. If
anyone has any doubt about the intent, I think it is clear in the
Frencli version, where it simply refers to her as “la souvc«
raine”, and the word “head” is not used.

Senator Godfrey: Why do we have t0 put thé word “head”
in, then? ls it love of words?

Mr. Strayer: The draftsmen, 1 think, were searching for an
appropriate term which would also bear the connotation, very

Constitution 4 : 51

j’l’raduclion]

Peubêtre y a-t-il lieu (‘le rappeler tout d’abord que la
Couronne agit en général de l‘avis des ministres qui jouissent
de la confiance du Parlement. C’est la pratique établie au
Royaume-Uni depuis un siècle ou deux. Le principe qui veut
que cc soit le cabinet qui gouverne était déjà assez bien établi
au moment où la reine Victoria est montée sur le trône, et le
bill, en fait, ne change absolument rien à la notion selon
laquelle, dans toute monarchie constitutionnelle calquée sur le
modèle britannique, le souverain agit sur le conseil de minis-
tres comptables au Parlement. _

Selon une deuxième proposition, qui correspond davantage à
notre situation, la Couronne est entre autres choses une insti-
tution canadienne. La monarchie a reçu une identité cana«
dienne depuis au moins 1926, lorsque la déclaration Balfour a
été adoptée à Foccasion de la Conférence impériale, Cette
déclaration précise en cffct que les pays membres du Common-
wealth qui venaient d’accéder a Findépendancc sont des États
autonomes, jouissant d’un statut égal, égaux en tout aux autres
États, et ayant reconnu ensemble leur allégeance a la Cou-
ronne. Ainsi, la Couronne devenait en (juelquc sorte une
institution distincte pour chacun des doininions énumérés dans
la déclaration Balfour, soit l’Australie, la Nouvelle-Zélande,
l’Afrique du Sud, vraisemblablement l‘Etat libre dîrlande,
Terre-Neuve et le Canada.

Le résultat, c’est qu’au moment où la souveraine actuelle est
montée sur le trône, son titre a été comme qui dirait symboli-
quement canadianisé, et le Parlement du Caÿnatla, avec Passen-
timent de tous les pays qui formaient alors le Commonwealth,
a adopté la Loi sur la désignation des titres royaux, qui décrit
Sa Majesté comme étant la Reine du Canada, du Royaume-
Uni et des autres territoires, défenseur de la Foi; tout ceci a
clairement établi dès cette époque que le Canada était une
monarchie ct que la Reine du Canada en était la souveraine
d’une façon bien spéciale. Le bill maintient cette proposition.
A l’annexe «A» du projet de loi, vous constaterez que la
modification aux titres royaux porte seulement sur la suppres-
sion dc la mention du Royaume-Uni. La souveraine est décrite
comme étant Reine du Canada et de ses autres territoires,
comme Chef du Commonwealth et comme Défenseur de la
Foi. De fait la suppression des termes «RoyaumeJJiii» avait été
proposée en 1953, je crois, par le gouvernement du Royaume-
Uni. L’Australie et la Nouvelle-Zélande ont procédé à cette
modification il y a quelque temps, et ce n’est donc pas une
innovation.

La question de savoir si la Reine est ou non chef de l i, »‘“
ce qui a semble-vil fait llobjet de nombreuses (liscussions 1ci,—
s’est posée au sujet du libellé de l’article 30, qui la qualifie de
souveraine. Il y a diverses opinions quant au bien-fondé de
cette expression, dont Pintention me paraît très claire, et
précisée par la version française qui mentionne seulement «la
Souveraine» sans traduire le terme “head”.

Le sénateur Godfrey: Pourquoi donc l’avoir mis? Est-ce par
profusion verbale?

M. Strayer: Je crois que les rédacteurs cherchaient un terme
approprié, qui exprimât de manière très précise la notion de

4:52

[Text]

specifically, of “head of state”; but if it does not add to clarity,
l do not think it is a matter of very great importance, because
the intent is clear, and I think it is even clearer in the French
version.

The Crown, then, was established as a Canadian institution,
it remains a Canadian institution, and the Queen is indicated
as continuing as the sovereign of Canada. I think most people
would find no difficulty in interpteting the word “sovereign » to
mean the head of state.

Senator Smith (Colchester): Well, people certainly did.

Mr. Strayer: The intent, it seems to me, is very plain; but if
it is not, of course the draftsmen can clarify it further. I do not
think there was any question in the mind of the draftsmen
about what it was they were supposed to do here.

Senator Connolly (Ottawa West): That is the point. Perhaps
I am usurping what Senator Smith was going to say, but when
Senator Grosart asked “Who is the head of state?” we looked
but could not find the words in the bill. We looked at clause 30
and the clause which says that the Governor General is the
first Canadian. We came to the conclusion that the sovereign,
in fact, was, under the bill, the head of state. 1s that not se‘?
We were then confronted with the document that was issued
somewhere saying that this législation proposes that the Gov-
ernor General shall be the head of state. Of course, I think
that probably the législation might take precedence over that
document. What we want is to have it very clear from you,
Mr. Strayer.

Mr. Strayer: I can say with complete assurance that it was
the intent that the Queen should be the head of state. l am
grateful for the mention of the document which was published.
It was one of several summaries that were published, one of
which referred to the Governor General as being head of state.
That was clearly an error. A correction was issued, I think, the
same day or the day after, but, as is often the case, the
correction did not catch up with the original statement. But
that was unquestionably an error.

Senator Connolly (Ottawa West): I have the reference here,
thanks to Mr. Cowling, At page l:l16, at the bottom of the
left-hand column, where Senator Grosart quotes from the
“Highlights of the Constitutional Amendment Bill 1978,” at
page 3, he refers to the “Office of the Governor General” and
goes on to say:

The Governor General would exercise prérogatives,
functions and authority in his own right, as Canadian
head of state. However, the Queen would remain as
always the sovereign head of Canada, and exercise her
full powers when in Canada.

What you are telling us, in effect, is that that statement is now
not considered to be operative.

Mr. Strayer: That is correct. The statement is inoperative.

Senator Godfrey: A new lingo. It was operative at the time
it was issued, I bet.

Constitution

l0—8-l978

[Traduction]

«chef de PÉtat»; mais cela n‘ajoute rien à la clarté de l’article,
et cela ne me paraît pas très important, puisque Pintention est
claire et même encore plus manifeste dans la version française.

La Couronne avait donc été créée comme une institution
canadienne, et elle le demeure; la Reine est reconnue comme
étant encore souveraine du Canada, Je crois que presque tout
le monde n’aurait aucune difficulté à interpréter le terme
«souveraine» pour qu‘il signifie chef de FÉtat.

Le sénateur Smith (Colchester): Votre généralisation me
semble abusive.

M. Strayer: À mon avis du moins, Pintention est très claire;
mais s’il le fallait, le rédacteur pourrait naturellement la
préciser davantage. Je ne pense pas que le rédacteur ait eu des
doutes quant à ce qu’il devait mentionner.

Le sénateur Connolly (Ottawa«0uest): C’est cela qui est
important. Je vais peut-être priver le sénateur Smith de ce
qu’il voulait dire, mais quand le sénateur Grosart. a demandé
qui était le chef de l’Etat, nous avons en vain cherché l’expres-
sion dans le projet de loi. L’article 30 stipule que le gouverneur
général est le premier Canadien. Nous en sommes venus à la
conclusion qu’en fait selon ce projet de loi le souverain devait
être chef de l’Etat. N’est-ce pas le cas? Nous avons ensuite vu
un document publié quelque part, selon lequel cette mesure
lé islative proposait que le gouverneur général soit chef de
l’ tat. Naturellement, jîmagine que la loi aura sans doute
préséance sur ce document. Monsieur Strayer pourriez-vous
nous préciser la chose?

M. Strayer: Je peux vous assurer qu‘il était entendu que la
Reine demeurerait chef de YÈtat. Je vous remercie d’avoir
parlé du document qui a été publié. Il y a eu plusieurs résumés,
dont un qui mentionnait que le gouverneur général est chef de
l’État. C’était évidemment une erreur. On avait publié une
correction le même jour je crois, ou le lendemain, mais comme
c’est souvent le cas, les corrections ne peuvent rattraper l’er-
reur originale. Mais c’en était une, manifestement.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): J’ai la référence ici,
grâce à M. Cowling. A la page l:l l6, au bas de la colonne de
gauche, où le sénateur Grosart cite le «Sommaire du projet de
loi sur la réforme constitutionnelle 1978», il mentionne les
attributions du gouverneur général à la page 4, etje cite:

Le Gouverneur Général aurait des prérogatives, fonc-
tions et pouvoirs ui lui seraient propres et qu’il exercerait
à titre de chef d’ tat canadien. Toutefois, la Reine reste-
rait la souveraine du Canada et elle exercerait ses pleins
pouvoirs lorsqu’en territoire canadien.
Vous nous dites donc que cette définition ne tient plus
maintenant.

M. Strayer: En effet.

Le sénateur Godfrey: Voila qui est nouveau, J’imagine
qu’elle était valable a Pépoque de la publication.

)»8»l978

Fartiele,
ntion est
ançaise.

stitution
; comme
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zrence ici,
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projet de
« onne les

vos, fonc-
exercerait
:ine reste»
ses pleins

tient plus

J’imagine

lO-8-l978

Constitution 4: 53

[Text]

Mr. Strayer: The people who write summaries of that
nature do not always have the advantage of being lawyers,
senator,

Senator Connolly (Ottawa West): Or disadvantage.

Senator Godfrey: Surely, the people who wrote the sum-
mary consulted with the person who drafted it, to find out
what he meant?

The Chairman: l think it is important to remember that the
witness said that it was corrected the same day.

Mr. Strayer: You have to appreciate that there was a great
deal of paper produced in a very short time, at the time of the
présentation of the bill, in terms of the explanatory material.

Senator Smith (Colchester): I cannot refrain, Mr. Chair-
man, from expressing the view that surely the person who
drafted and who was authorized to publish that explanation of
such an important document as this must have been a person
who knew what he was doing at the time he did it; and you do
not have to be a lawyer to know what the term “head of state”
means.

Mr. Strayer: The subtlcty had escaped whoever wrote that.
That is all l can say. One can look at other summaries in more
détail which were published at the same time which do not say
that. It has to be seen as an error and an inconsistency which
simply was not eaught in the process.

Another proposition which flows from the first two that l
mentioned is that with respect to Canada the sovereign exer-
cises her powers on the advice ot » the Canadian government
and not on the advice of some other government. This may be
self apparent, but it was not always apparent, of course, and
this was another thing which flowed from the Imperial Confet-
ences of the 1920s: that in the process of recognizing that
Canada was an independent state and the sovereign, the king,
was the monarch of Canada, it followed that to apply the
principles of constitutional monarchy to Canada the king
would act on the advice of the Canadian government.

The bill recognizes this principle, both in clause 42, which
refers to the appointment of the Governor General by the
Queen, on the advice of the Council of State of Canada, and in
clause 48(2), which was the subject of a good deal of discus-
sion here—namely, the provision that the Queen acts while in
Canada on the advice of her Canadian ministers, the Council
cf State for Canada.

So these principles have been well recognized for a long time
and are simply carried forth in the bill. What applies to the
monarch, of course, applies also to the Governor General as
the représentative of the monarch. He too acts on the advice of
the Canadian government in this case, Again, l refer back to
the report of the Imperial conference of 1926, which said-I
quote this because l think it is important:

The Governor General of a Dominion is the représenta-
tive of the Crown, holding in all essential respects the
same position in relation to the administration of public

[Traduction]
M. Strayer: Ceux qui rédigent des résumés de cette nature
n’ont pas toujours Pavantage d’être juristes, sénateur.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Ou Pinconvénient!

Le sénateur Godfrey: Les rédacteurs du sommaire ont sûre-
ment consulté l‘auteur pour savoir ce qu’il voulait dire, n’est-ce
pas?

Le président: Il me semble important de rappeler que le
témoin a dit que la correction avait été apportée le jour même.

M. Strayer: llvest vrai qu’au moment de la présentation du
projet de loi un nombre considérable de documents a été rédigé
en des délais très brefs;je veux parler des documents d‘appui.

Le sénateur Smith (Colchester): Monsieur le président, je
tiens à dire que la personne qui a rédigé ce document, et qui
était autorisée à publier Pexplication concernant un texte de
cette importance devait alors être sûre de son fait, il n‘est pas
nécessaire d’étre juriste pour savoir ce que signifie Fexpression
«chef de l’État».

M. Strayer: L‘auteur du document n’a pas perçu cette
subtilité; c’est tout ce que je peux dire. Il suffit de voir d’autre
résumés publiés à la même époque avec plus de détails, pour
constater que cette expression n’y figure pas. ll faut la considé»
rer comme une crreur, qui n’a simplement pas été relevée
pendant la relecture. »

Un autre élément qui découle des deux premiers que j’ai
mentionnés, c’est que, pour ce qui est du Canada, la souveraine
exerce ses pouvoirs uniquement sur l’avis du gouvernement du
Canada. La chose semble évidente, mais elle ne s’est, bien sûr,
pas toujours appliquée-le tournant date des Conférences
impériales des années 1920. Il avait alors été décidé que si l’on
admettait que le Canada était un État indépendant, et que le
souverain, le Roi, en était le monarque, il en découlait que
pour y appliquer les principes de la monarchie constitution-
nelle, le roi agirait sur l’avis du gouvernement du Canada.

Le projet de loi admet ce principe, d’une part à l‘article 42,
qui mentionne la nomination du gouverneur général par la
Reine, sur l’avis du Conseil d‘État du Canada, et par ailleurs
au paragraphe 48(2), qui a fait Pobjet de nombreuses discus-
sions, notamment sur la question de savoir si la Reine agissait
au Canada sur l’avis de ses ministres canadiens, dest-â-dire du
Conseil d‘Êtat du Canada.

Ces principes sont donc admis depuis longtemps, et ils sont
simplement repris dans le projet de loi. Ce qui s’applique au
monarque s’applique naturellement aussi au gouverneur géné-
ral en tant que représentant du souverain. Il agit aussi sur
l’avis du gouvernement du Canada dans ce cas. Je vous renvoie
de nouveau au rapport de la Conférence impériale de 1926,
dans lequel on peut lire, et je cite, car cela me semble
important:

Le gouverneur général d’un dominion est le représen-
tant de la Couronne, et, en ce qui a trait à Padministra-
tion des affaires publiques, il détient dans son dominion,

4:54

[Text]

affairs in the Dominion as is held by His Majesty the

King in Great Britain.
So that the Governor General acts in the same way that a
constitutional monarch in any other part of the Common»
wealth would act.

This, among other things, meant that the Governor General
thereafter represented not the Government of Great Britain,
which he had in part up to that time, but rather he represented
only the queen—or the king, as it then was. Hé thereafter was
not t0 act on the instruction of British ministers, but on the
advice of Canadian ministers. It also meant, and means, that
he is expected to follow that advice as the monarch in the
United Kingdom follows that advice, except in those areas
which are covered by the reserve powers, where he may be
called upon to act on his own authority and without advice, or,
on some occasions, contrary to the advice of his ministers.

Senator Connolly (Ottawa West): I du not want to hold you
up, but you say that he acts on his own authority under the
bill. At the present time, before the bill comes into effect, is he
using the reserve powers on behalf of the Queen and not on his
own authority?

Mr. Strayer: He represents the Queen and exercises for her
the prérogatives.

Senator Connolly (Ottawa West): Then, there is that differ»
ence in the present proposal.

Mr. Strayer: Well, I do not want to get into the question cf
dissolution at this point, but let us go back to the time of
Governor General Lord Byng who refuscd dissolution in 1926.
l-{e was acting in the name of the King, but he was acting on
his own judgment in that case, and obviously contrary to the
advice that he receivcd from his Prime Minister.

Senator Connolly (Ottawa West): Was he doing it on his
own authority or was he doing it on behalf of the monarch’?

Mr. Strayer: He would have been acting on behalf of the
monarch as the monarclÿs représentative, but lie was acting
within the authority delegated to him to act in that respect. I
do not think, as far as I can recall, that there was any
indication ol‘ his having any instructions, from London in that
matter. He acted on his own.

Senator Mcllraith: l am not totally clear as to the distinc-
tion between reserve powers and the royal prérogative. ln the
case of the Governor General, is it not fair to say that some of
his authority is that of reserve power, and the royal prérogative
may be somewhat wider?

Mr. Strayer: Yes, it is indeed wider. l think it is fair to say
that reserve powers are a very small segment of the royal
prérogative, and it is that segment which is capable of exercise
without advice from ministers.

Constitution

lO-8-l978

[Traduction]

sous tous les aspects essentiels, les mômes prérogatives

que détient en Grande—Bretagne Sa Majesté 1e Roi.
Ainsi, le gouverneur général détient les mêmes pouvoirs qu’un
monarque constitutionnel dans toute autre partie du Common-
wealth.

Cela veut dire, en autres choses, qu‘à compter de ce
moment-la le Gouverneur Général représenterait non pas le
gouvernement de la Grande-Bretagne comme il l‘avait fait
dans une certaine mesure jusqu’alors mais plutôt uniquement
la Reine ou le Roi, selon le cas. Il ne devait donc pas par la
suite agir en conformité des recommandations des ministres
britanniques, mais de celles des ministres canadiens. En outre,
cela veut dire qu’il est censé donner suite à ces recommanda»
tions tout comme doit le faire le monarque du Royaume-Uni,
sauf dans les domaines visés par les prérogatives réservées à la
Couronne, Dans ce dernier cas, il peut être appelé à agir de sa
propre autorité et sans recommandation, voire, dans certains
cas, à l’encontre des recommandations de ses ministres.

Le sénateur Connolly (0ttawa—0uest): Je regrette de devoir
vous interrompre, mais vous avez dit qu’aux termes du projet
de loi, il pourrait agir de sa propre autorité. A l’heure actuelle,
avant que la nouvelle loi n’entre en vigeur, c’est au nom de la
Reine qu’il exerce les prérogatives qui lui sont réservées, et non
de sa propre autorité‘?

M. Strayer: Il représente la Reine, et c’est au nom de
celle-ci qu’il exerce ses prérogatives. n ‘

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Le projet de loi
propose donc un changement à cet égard.

M. Strayer: Bien que je ne veuille pas maintenant traiter
longuement de la question de la dissolution, je vous rappelle
qu‘â l’époque du gouverneur général Lord Byng en 1926,
celui-ci a refuse la dissolution. Même s’il agissait alors au nom
de la Reine, il n’en demeure pas moins qu‘il a agi de son
propre chef et, de toute évidence, a Fencontre de la recomman-
dation de son Premier ministre.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): L’a—t»il fait de sa
propre autorité ou au nom du souverain?

M. Strayer: Du seul fait qu’il représentait le souverain, il a
agi au nom de celui-ci, mais il n’en demeure pas moins qu’il a
agi en vertu de Fautorité qui lui était déléguée à ce chapitre. Je
ne crois pas me tromper en affirmant qu’il n’a reçu aucune
directive de Londres en ce sens. ll a agi de sa propre autorité.

Le sénateur Mcllraith: Je ne suis pas sûr de bien saisir la
distinction entre les prérogatives réservées et les prérogatives
royales. Dans le cas du gouverneur général, n’est»il pas juste de
dire qu‘il tient une partie de son autorité des prérogatives qui
lui sont réservées, et que les prérogatives royales sont, en
quelque sorte, plus étendues?

M. Strayer: C’est juste, ces dernières sont plus étendues. On
peut dire, je crois, que les prérogatives réservées ne représen-
tent qu’une petite partie des prérogatives royales, et que ce
sont ces prérogatives réservées qu‘il peut exercer sans avoir
besoin d’une recommandation de ses ministres.

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10-8-1978

[Taxi]

Senator Mcllraith: The royal prérogative of mercy was used
with pardons provided for in the Criminal Code. But then
there were other instances where it was used fairly extensively
for a short period of time until a new bill was enacted whereby
i1 was used not under the Criminal Code but by virtue of the
royal prérogative. So there is somcthing wider than the reserve
powers. l am not clear on this. Perhaps you could help me. It
seems to me that the Governor General has now been given
some of these wider powers, but to what extent he is given
those powers, l am not sure.

Senator Connolly (Ottawa West): Perhaps we should know
the extent o! » the royal prérogative, first of all, and then the
extent of the reserve powers.

Mr. Strayer: To develop the séquence of matters a little
more, it has also been the praetice in Canada since 1931 that
the Governor General be appointed by the sovereign on the
advice of her Canadian ministers. That was agreed to at the
Imperial Conférence held in 1930. The first Governor General
to be appointed on the advice of a Canadian Prime Minister
was Lord Bessborough. He was appointed in 1931 on the
advice of the Right Honourable R. B, Bennett. The bill
confirms that situation in clause 42.

Another important feature of the constitutional monarchy in
Canada is that the government is carried on in the name ot‘ the
Queen. That is provided for in clause 43, which states:

The executive government of and over Canada shall be
vested in the Governor General of Canada, on behalf of
and in the name of the Queen.

This touches on an issue which l believe was of some concern
to the Committee a few weeks ago and there was concern
expresscd about the terminology which would be used in cases
before the courts, such as prosecutions or actions by or against
the government, or in land title documents pertaining to
Crown property. Certainly, the intention is that the existing
praetice, which has existed since Confédération, is to continue,
namely, that government is to be carried on in the name 01″ the
Queen.

Senator Godfrey: Why is reference to the Queen left out in
clause 91 ‘.7

Senator Connolly (Ottawa West): ls that clause 91 0l the
bill?

Senator Godfrey: Yes.

Mr. Strayer: That, ol“ course; reflects the change in the
composition ot » Parliament, which is otherwise provided in the

act. It changes nothing in practiec, apart from the terminology
used in the opening clause of a bill.

Senator Godfrey: Does it not mean something by leaving it
out’?

Constitution 4: 55

[Traduction]

Le sénateur Mcllraith: La prérogative royale a été utilisée
en matière de pardon, sous réserves des dispositions prévues à
cet effet dans le Code criminel. Mais il y a d’autres pouvoirs de
pardonner qui ont été utilisés sur une assez haute échelle
pendant une courte période avant que n’entre en vigueur une
nouvelle loi stipulant que ce pouvoir serait a l’avenir exercé
non plus en vertu du Code criminel, mais en vertu des préroga-
tives royales. ll existe done des prérogatives plus étendues que
les prérogatives réservées, Je n’arrive pas â exprimer tout ça
très clairement. Peut-être pourriez-vous me venir en aide. l’ai
Pimpression qu’en a maintenant conféré au gouverneur général
certains de ces pouvoirs plus étendus, mais jîgnore dans quelle
mesure on l’a fait.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Peut-être devrions-
nous d’abord mesurer Pétendue des pouvoirs royaux, pour
ensuite mesurer l’étendue des prérogatives réservées.

M. Strayer: Pour aller un peu plus loin sur cette question,
signalons qu’il est d’usage au Canada, depuis 1931, que le
gouverneur général soit nommé par 1e souverain sur recom-
mamdation de ses ministres canadiens. On en a ainsi décidé
lors de la conférence impériale de 1930. Le premier gouver-
neur général à être nommé sur recommandation du premier
ministre canadien a été Lord Bessborough. ll a été nommé en
1931, sur recommandation du très honorable R. B. Bcnnett.
Ce principe est repris à 1’artic1e 42 du présent projet de loi.

Une autre importante caractéristique de la monarchie cons-
titutionnelle du Canada c’est que le gouvernement y est exercé
au nom de la Reine. A cet égard l’article 43 stipule que:

Le gouverneur général du Canada détient, au nom de la
Reine, le pouvoir exécutif,

Voilà qui touche à une question qui, sauf erreur, a suscité de
Pinquiétude au sein du Comité, il y a quelques semaines,
lorsqu’on s’y est interrogé sur la terminologie qui sera utilisée
devant les tribunaux, notamment dans les poursuites ou les
actions intentées par le gouvernement ou contre celui-ci, et
dans les documents relatifs aux titres des propriétés de la
Couronne. Il est bien certain qu‘on a Pintention de maintenir
Fusage actuel, qui a cours depuis le début de la Confédération,
selon lequel le gouvernement doit être exercé au nom de la
Reine.

Le sénateur Godfrey: Pourquoi n’est-il fait aucune ntention
de la Reine à 1‘article 9l?

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Voulez-vous parler
de l’article 91 du projet de loi?

Le sénateur Godfrey: Oui.

M. Strayer: Cela découle, bien sûr, des modifications qui
seront apportées à la composition du Parlement, modifications
dont il est question ailleurs dans le projet de loi. En pratique,
cela ne changera rien, si ce n’est la terminologie qui sera
utilisée dans le préambule de nos lois.

Le sénateur Godfrey: Le fait de ne pas faire mention de la
Reine est-il vraiment sans conséquences?

4:56

[Tcxt]

Mr. Strayer: Clause 43 deals with the executive government
of Canada, and clause 91 deals with the structure of the
législative branch, the Parliament of Canada.

Senator Godfrey: Why would you not put in the words “by
and on behalf of the Queen” just to allay the fears of some
people?

Mr. Strayer: l think l should leave that question for others
t0 answer.

Senator Godfrey: So this is not a drafting matter?

Mr. Strayer: No,
Senator Connolly (Ottawa West): lt is policy?

Mr. Strayer: That is right.

Senator Smith (Colchester): Obviously, there is a substan-
tial change contemplated from the present practice by virtue of
the provision that it is no longer the Queen in Parliament but
the Governor General in Parliament. That is, obviously and
clearly, a complete change, as far as nomenclature is con-
cerned, from the practice which has existed since Confedera-
tion and long before that. ls that a drafting accident?

Mr. Strayer: lt is not a drafting accident; it is a policy
decision. With respect to your comment, l should add this: lt
does not reflect a total change in the practice. It makes,
obviously, a change in the enacting clause of every bill intro-
duced in the Parliament of Canada. So, if this were adopted,
the enacting clause of every bill would start out with the
words:

The Governor General of Canada, by and with the
advice and consent of the House of the Federation and
House of Communs-

et cetera, rather than what is now used—that is Her Majesty
the Queen, et cetera.

Apart from that, dealing with that one question on ter-
minology, the Constitution has never fully placed the Queen in
the Canadian Parliament in the sense of being able to perform
the royal functions in the Canadian Parliament. The Qucen, it
is truc, can open Parliament, but the Queen cannot assent to
législation of the Parliament of Canada.

Senator Connolly (Ottawa West): Is that so?

Mr. Strayer: Yes. The Constitution provides that it is the
Governor General who may assent to législation.

Senator Godfrey: But he never does.

Senator Connolly (Ottawa West): What is the pertinent
section of the BNA Act?

Mr. Strayer: Section 55. If you will consider the past
practice in this country, when there have been royal visits, Her
Majesty has opened Parliament, but l think there can be no
instance found of the Queen giving assent to législation. That
is a function specifically conferred on the Governor General by
the Constitution.

Constitution

10-8-1978

[Traduction]

M. Strayer: L’article 43 porte sur le pouvoir exécutif du
gouvernement du Canada, alors que l’article 91 porte sur la
structure du pouvoir législatif, dest-à-dire le Parlement du
Canada.

Le sénateur Godfrey: Pourquoi n’ajouterait-on pas les mots
«au nom de la Reine», ne serait-ce que pour dissiper les
craintes de certaines personnes?

M. Strayer: Peut-être devrais-je laisser à quelqu’un d’autre
le soin de répondre à cette question.

Le sénateur Godfrey: Ainsi il ne s’agit pas d’une question de
rédaction?

M. Strayer: Non.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Est-ce une question
de politique?

M. Strayer: C’est exact.

Le sénateur Smith (Colchester): ll est évident qu‘on envi-
sage de modifier considérablement la pratique actuelle au
moyen de la disposition stipulant qu’il ne s’agit plus de la
Reine en Parlement, mais du gouverneur général. C’est de
toute évidence, un changement complet de nomenclature par
rapport à la pratique qui existait et existe encore depuis la
Confédération et même depuis plus longtemps encore. Est-ce
une erreur de rédaction?

M. Strayer: Ce n’est pas une erreur de rédaction, mais une
décision politique. faimerais faire un commentaire au sujet de
votre remarque. Cela, en pratique, ne reflète pas un change-
ment total. Cette mesure modifie, évidemment, le décret de
chaque projet de loi déposé au Parlement du Canada. Ainsi, si
cette disposition était adoptée, la disposition préliminaire dc
chaque bill commencerait ainsi:

De l‘avis et avec le consentement de la Chambre de la
Fédération et de la Chambre des communes, le gouver-
neur général du Canada a le droit de , . .

Il n’est donc plus question de «Sa Majesté la Reine», comme
c’est le cas aujourd’hui.

Je voudrais soumettre une autre question de nature termino-
logique. La constitution n’a jamais réservé à la Reine une
place où elle pourrait assumer des fonctions royales au sein du
Parlement canadien. ll est vrai que la Reine peut ouvrir le
Parlement, mais elle ne peut pas sanctionner une loi du
Parlement du Canada.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Est-ce exact?

M. Strayer: Oui. La Constitution stipule qu’il incombe au
gouverneur général de sanctionner les lois.

Le sénateur Godfrey: Mais il ne le fait jamais.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Quel est Particle de
l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui traite de ce
sujet’?

M. Strayer: L’article 55. Lorsqubn revient en arrière, on
s’aperçoit que 1orsqu‘ellc fait une visite royale, Sa Majesté
ouvre le Parlement. Mais je crois qu‘il n’y a jamais eu de cas
où la Reine a sanctionné des lois. Cette fonction est essentielle-
ment réservée au gouverneur général en vertu de 1:1
Constitution.

u. w

.w un»:

lO-8-l978 Constitution 4: 57

[Text]

Senator Connolly (Ottawa West): It seems to me that at one
time on the occasion of a royal visit it was contemplated that
the monarch would come to the Senate and would give assent
to some bills.

Senator Mcllraith,: And did.

Senator Connolly (Ottawa West): I do not know il’ that
happened or not. Perhaps you can help us on that.

Mr. Strayer: To the best of my knowledge, this has never
happened. It is true that the sovereign has been present on the
occasion of assent, but the assent has been effected by the
Governor General.

Senator Smith (Colchester): He gives assent thereto in the
Queen’s name. The phrase in the province I come from, which
I have heard thousands of times, is “In Her Majesty’s narne, I
assent to these bills.”

Senator Connolly (Ottawa West): We use it in our own
formula.

Senator Neiman: It says here:

…subject to the Provisions of this Act and to Her
Majesty’s Instructions, either that he asscnts thereto in
the Queen’s Name, or that he witholds the Queen’s
assent.

Senator Mcllraith: Following on the point raised by Senator
Neiman, it seems to me that section 55 of the BNA Act gives
the power to the Governor General, but it does not take away
the power from the Queen and the Queen still has the power,
in addition to the Governor General, under section 55. That is
the essential difference.

Mr. Strayer: The question has been examined in this coun-
try carefully, it has been examined in other Commonwealth
countries with similar provisions, and the conclusion has been
that the Governor General is the designated person to give the
assent.

Senator Mcllraith: There is no question about the désigna-
tion of the Governor General to give the assent, about his
ability to give it or withhold it. However, the giving of that
power to him does not take the power away from the Queen
herself. There is nothing in section 55 to take away her power
to assent.

Mr. Strayer: It has been the considered opinion of the
Department of Justice for several decades that that is the case,
and it has been the considered opinion in other Commonwealth
countries where they have similar provisions that that is the
case. To the bcst of my knowledge and information, there has
never been any departure from that principle.

Senator Mcllraith: I understand the practiee has been for
the Governor General to doit. I am not qucstioning that at all.
I am questioning whether as a matter of law the point has ever
come up that she has the right to assent. Has the point come
up squarely? It is not a question whether the king or queen has
ever done it since Confédération.

[Traduction]

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Il me semble qu’au
cours d’une visite royale, on avait envisagé que le monarque
viendrait au Sénat et sanctionnerait quelques projets de loi,

Le sénateur Mcllraith: Ce qui s’est d’aillcurs produit.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Je ne sais pas si cela
s’est produit ou non. Peut-être pourriez-vous nous éclairer à ce
sujet.

M. Strayer: Autant que je le sache, cela ne s’est jamais
produit. Il est vrai que la Souveraine a déjà assisté à une tclle
cérémonie, mais la sanction avait été donnée par le gouverneur
général.

Le sénateur Smith (Colchester): Il a sanctionné les projets
de loi au nom de la Reine. Dans la province d’oû je viens,
Fexpression que j’ai entendue des milliers de fois est «Je
sanctionne ces bills au nom de Sa Majesté.»

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Nous utilisons égale
ment cette formule,

Le sénateur Neiman: Il est indiqué ici:

. . . sous réserve des dispositions de cette loi et des instruc-
tions de Sa Majesté, soit qu‘il sanctionne la loi au nom de
la Reine, soit qu’il refuse la sanction de la Reine.

Le sénateur Mcllraith: D’après le point soulevé par lc
sénateur Neiman, il me semble que Particle 55 de l‘Acte de
I’Amérique du Nord britannique confère ce pouvoir au gouver»
neur général, mais ne le retire pas pour autant â la Reine, cl
que cette dernière en plus du gouverneur général, possède
encore ce pouvoir. C’est la différence fondamentale qui existe.

M. Strayer: La question a été soigneusement examinée au
Canada; elle a également été étudiée dans d’autres pays du
Commonwealth où il existe des dispositions semblables. On en
est arrivé à la conclusion que le gouverneur général est la
personne désignée pour sanctionner les lois.

Le sénateur McIlraith: On ne conteste pas le choix du
gouverneur général pour sanctionner les lois, ni son aptitude à
les approuver ou à les rejeter. Cependant, le fait de lui octroyer
ce pouvoir ne signifie pas qu’en Fenlève à la Reine. L’article 55
n’indique pas que le pouvoir de sanctionner des lois lui a été
retiré.

M. Strayer: Depuis plusieurs décennies, cela a été Popinion
motivée du ministère de la Justice. Cela a également été celle
des pays du Commonwealth où il existe des dispositions sem-
blables. Autant que je sache et d’après les renseignements que
je possède, on ne s’est jamais écarté de ce principe.

Le sénateur Mellraith: Je sais que la coutume a toujours été
que ce soit le gouverneur général qui le fasse. Je ne conteste
pas du tout ce fait. Je me demande, juridiquement parlant, si
le droit de la Reine de sanctionner les lois a déjà été invoqué.
Ce point a-t-il carrément été soulevé? Il ne s’agit pas de savoir
si le Roi ou la Reine n’ont jamais assumé cette fonction depuis
la Confédération.

4:58

[Text]

Senator Smith (Colchcster):
remembcr that. The phrase is
General for the Queen’s Assent”.

Mr. Strayer: Yes, but the assent is to be given by the
Governor General.

Senator Smith (Colchester): In the Queen’s name.

Mr. Strayer: Many things are done in the Queen’s name
that are not done by the Queen.

Senator Mellraith: That is not the point at all.

It is the “Queen’s asscnt, »
“presented to the Governor

Senator Smith (Colchester): That is not the point.

Senator Mcllraith: It is quite evident that they are not done
by the Queen. The point is, has she the right to do them if she
wishes to come over here for royal assent, if the Prime
Minister, the government or the Canadian ministers advise her
to come for royal assent for this or any other bill‘! Has she the
right to doit under the existing law? That is the point.

Mr. Strayer: Perhaps I might draw a parallel with other
situations. Here we have a statute passed by the Parliament of
the United Kingdom which designated the Governor General
of Canada to do certain things. These were things which, in
the absence of that désignation, could no doubt have been done
by the sovereign. That is very similar to a host of other laws
that have been passed over the centuries where the royal
prérogative has been specifically turned into a statutory power
and assigned to somebody else. Once a statute intervenes, once
Parliament has stated that the act is to be done by the person
designated, then it is no longer part of the general prérogative
power.

Senator McIlraith: I quite understand that, but my point is
a little narrower and you are not quite coming to grips with it.
The bill seeks to put in it, as I understand it, the present
practice. That seems to be the thrust of it at this point. What I
want to know is whether before the bill cornes into opération
the Queen has the right to assent. Is this a right that exists in
the monarchy that is being taken away by this bill?

Mr. Strayer: No, it is not, because the Queen could not
assent to laws of the Parliament of Canada, and cannot now do
that.

Senator Mcllraith: Why‘?
Mr. Strayer: Because the power has been conferred upon
the Governor General.
Senator Connolly (Ottawa West): By section 55.
Mr. Strayer: By section 55.

Senator Connolly (Ottawa West): I draw your attention to
subsection (2) of clause 48, which reads in part:

For greater certainty, nothing in this act respecting the
Governor General . . . shall bc construed as precluding the
Queen, on the advice , . . from exercising while in Canada
any of the powers, authorities or functions of the Gover-
nor General under this Act.

C3F5“‘““° » ________ . ._____ , _____________ _Â(ÏÏ_ÏL9.ÎË

[Traduction]
Le sénateur Smith (Colchester): Il s’agit, rappelez-vous, de

Passentiment de la Reine. Uexpression utilisée est «soumis au
gouverneur général pour obtenir Passentiment de la Reine».

M. Strayer: Oui, mais Passentiment doit être donné par le
gouverneur général.

Le sénateur Smith (Colchester): Au nom de la Reine.

M. Strayer: Beaucoup de mesures sont prises au nom de la
Reine sans que cette dernière nïntervienne.

Le sénateur McIlraith: Ce n’est pas le point que nous
débattons.

Le sénateur Smith (Colchester): En effet.

Le sénateur Mcllraith: Il est bien évident que la Reine
nîntervient pas. Je veux seulement savoir si elle pourrait le
faire au cas où elle désirerait venir au Canada pour sanction«
ner une loi, que ce soit celle-ci ou une autre, sur l’invitation du
Premier ministre, du gouvernement ou des ministres cana-
diens, par exemple. A-t-elle le droit de le l’aire en vertu de la

loi actuelle’! C’est ce que nous voulons savoir.

M. Strayer: Je pourrais peubêtre établir un parallèle avec
d‘autres situations. Ainsi une loi est adoptée par le Parlement
du Royaume-Uni qui a désigné le gouverneur général du
Canada pour assumer certaines fonctions. Il s’agissait de
mesures qui, en l’absence de cette désignation, pouvaient sans
aucun doute être prises par la Souveraine. Cela, ressemble
beaucoup à une foule d’autres lois adoptées au cours des siècles
où la prérogative royale a été spécifiquement transformée en
un pouvoir statutaire qui a été attribué à quelqu’un d’autre.
Dès qu’une loi intervient et que le Parlement annonce que la
loi doit être mise en application par la personne désignée, cela
ne fait plus partie de la prérogative générale.

Le sénateur McIlraith: Je comprends très bien ce fait. Le
point que je veux soulever a une portée bien précise et vous
semblez passer un peu à côté. D‘après ce que j‘ai compris, on
cherche â inscrire la pratique actuelle dans le nouveau bill. A
l‘heure actuelle, cela semble être Porientation souhaitée. Je
voudrais savoir si, avant que le bill soit appliqué, la Reine a le
droit de donner la sanction royale. Ce droit existe«t-il dans la
monarchie qu’en veut faire disparaître par le nouveau bill?

M. Strayer: Non, parce que la Reine ne pouvait approuver
les lois du Parlement du Canada et ne peut non plus le faire
maintenant.

Le sénateur Mcllraith: Pourquoi?

M. Strayer: Parce que ce pouvoir a été confié au gouverneur
général.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Par l’article 557

M. Strayer: Oui.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): J’attire votre atten-
tion sur le paragraphe (2) de l’article 48, que voici:

Aucune disposition de la présente loi relative au gouver-
neur général du Canada . . . ne porte atteinte au droit qu‘il
la Reine d‘exercer au Canada, sur l’avis . . . les pouvoirs,
attributions et fonctions du gouverneur général en vertu
de‘la présente loi.

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10-8-1978

Constitution 4 2’59

[ Text]

Mr. Strayer: That affects thc situation, and the net result
would be that if this bill were adopted the Queen would be
able to do more things in Canada than she can now do,
because she could exercise any of the powers of the Governor
General, At the moment she cannot exercise those powers.
This has been a problem which has been faced, as I say, in
other Commonwealth countries. Australia has since 1953, had
a Royal Powers Act, which says that the Queen can exercise
the powers of the Governor General under any act while she is
present in Australia. I believe New Zealand has similar legis-
lation. The nct effect of clause 48(2) will in fact be to allow
the Queen, when so advised by her Council of State for
Canada, to perform these functions and exercise these powers,
which would during her absence be performed and exercised
by the Governor General. In that sense the bill increases the
potential powers of the Queen to act while in Canada.

Senator Connolly (Ottawa West): I suppose all this addi-
tional power that is conferred by clause 42(2) is additional
only if the considered opinion ot » the Department of Justice on
section 55 of the BNA Act is right. If, in fact, under section 55
there is nothing to prohibit the Queen, in this case, from giving
royal assent to a bill or a series of bills, then no new power, I
take it, would have been conferred, at least in that respect.

Mr. Strayer: If that is correct, the situation would remain as
it is, because presumably the Queen would not be called upon
to give assent to bills when she is not in the country; and when
here she would not be called upon to give assent to bills except
on the advice of the Council of State or the Privy Council.

But to explain further the opinion of the Department ot »
Justice, one must think of other parallels here. The lieutenant-
governor of a province is designated to give assent in provincial
legislatures. The Governor General appoints the lieutenant-
governors. That does not mean the Governor General can give
royal assent in provincial législature, and it has never been
considered that the Qucen could give royal assent in provincial
législatures. There are certain cereinonial prerogative func«
tions which the Queen performs vis-â-vis Parliament which are
not regulated by statute, which she can perform when in
Canada, such as the opening of Parliament. That has never
been limited by the British North Ameriea Act, and has
remained a [unction that she can perform when she is here,
Section 55 did limit the powers with respect to assent, and
designated a particular officer to perform that particular
funetion.

Senator Robiehaud: In the United Kingdom at Westminster,
who is physically present and what is the form used, for royal
assent‘?

Mr. Strayer: I am not sure l can answer that.

Senator Godfrey: I can. They took it away from the Crown
many, many years ago. Three commissioncrs are appointed
under an act. They do not even call on the House of Lords any

[Traduction]

M. Strayer: Cela change la situation. Si le projet est adopté,
la Reine pourra exercer davantage de fonctions au Canada
qu’à l’heure actuelle. Elle pourra exercer tous les pouvoirs du
gouverneur général, ce qui n’est pas le cas pour le moment.
C’est un problème auquel les autres pays du Commonwealth
ont dû faire face, L‘Australie, par exemple, a la «Royal Powcrs
Act» depuis 1953 qui stipule que la Reine peut exercer tous les
pouvoirs du gouverneur général, pendant qu’elle est en Austra-
lie. J’imagine que la Nouvelle-Zélande a une législation simi-
laire. Le paragraphe 48(2) permettra en fait à la Reine, sur
l’avis de son conseil d’État du Canada, dïissumer les fonctions
et d’exercer les pouvoirs qui seraient, en son absence, la
prérogative du gouverneur général. En cc sens, le bill aug-
mente les pouvoirs que peut exercer la Reine Iorsqublle est au
Canada.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Jîmagine que les
pouvoirs additionnels qui sont conférés par le paragraphe
42(2) ne sont additionnels que dans la mesure où l’opinion du
ministère de la Justice sur l’article 55 de la loi de PAANB est
juste. En fait, aux termes de Farticle 55, il n’y a rien qui
empêche la Reine de donner la sanction royale à un projet de
loi ou a une série de projets de loi. Dans ce cas, aucun pouvoir
nouveau n’aura été conféré, du moins à cet égard.

M. Strayer: Si je comprends bien, la; situation restera
inchangée, parce que l’on ne demandera certainement pas â la
reine de donner la sanction royale à des projets de loi lors-
qu’elle n’est pas au Canada; lorsqu’elle sera au Canada, elle ne
le fera pas sauf sur l’avis de son conseil d’État ou du Conseil
privé.

Mais pour préciser le sens de l’avis donné par le Ministre de
la Justice, on doit évoquer ici d’autres situations semblables.
Le lieutenant-gouverneur d’une province est désigné pour
approuver les projets de loi adoptés par les assemblées législa-
tives. Le gouverneur général nomme les lieutenants-gouver-
neurs, ce qui ne veut pas dire que le gouverneur général puisse
donner la sanction royale aux projets des Assemblées législati-
ves. Il n’a jamais été question, non plus, que la Reine puisse
sanctionner le projet de loi d’une assemblée législative. Il y a
certaines prérogatives protocolaires que la Reine assume vis-à-
vis du Parlement et qui ne sont pas expressément prévues par
une loi. Elle les exerce lorsqu’elle est au Canada. Notons par
exemple l’ouverture du Parlement. Cette fonction n’a jamais
été limitée par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et
elle peut continuer à Passumer lorsqu’elle est au Canada.
L’article 55 a de fait limité les pouvoirs concernant la sanction
royale et désigné une personne particulière pour assumer cette
fonction.

Le sénateur Robiehaud: Au Royaume-Uni, à Westminster,
là où se trouve la Reine, quelle est la procédure utilisée pour la
sanction royale? ‘

M. Strayer: Je ne suis pas sûr de pouvoir vous répondre.

Le sénateur Godfrey: Moi oui. C’est une fonction qui a été
retirée à la Couronne, il y a bien des années. Trois commissai-
res sont nommés aux termes de la loi. Ils ne font même plus

4:60

[Text]
more; they simply stop the proceéding for a few seconds, read
it out and that is royal assent.

Senator Robiehaud: In provincial législatures the form is
“His Horreur the Lieutenant-Governor, on behalf of Her
Majesty, assents to these bills,” Who does in Britain? Is it a
commissioner?

Senator Godfrey: Three commissioners.

Senator Robichaud: Is it “Mr, Commissioner, on behalf of
Her Majesty, assents to these bills”?

Senator Godfrey: I think three commissioners. I think it is
“on behalf of Her Majesty”.

Senator Robichaud: Does it say, “Three Commissioners, on
behalf of Her Majesty, assents to these bills”?

Senator Connolly (Ottawa West): Sometimes more.

Mr. Cowling: We could find the answer if Mr. du Plessis has
Sir Arthur Jennings’ book,

Senator Godfrey: 1 got the Library of Parliament to look it
up. I will distribute it.

Senator Connolly (Ottawa West): lt is in the House of
Lords Ilansard all the time.

Senator Robiehaud: What about Ireland, which is not too
far from the United Kingdom géographically speaking? Is it
the same procédure for royal assent?

Mr. Strayer: You mean in Northern Ireland?
Senator Robichaud: That is right.

Mr. Strayer: I am not sure what the procédure is there, I am
not even sure that the législature is operating there at the
moment. I cannot answer that.

Senator Robichaud: In any event, we have departéd very
largely from the practice utilized in the United Kingdom as
well as in Ireland. Over the years, we have largely departed
from the practice in the United Kingdom with respect to royal
assent, and at the moment this departure is not that important.
Is that a good assessmént of the situation?

Mr. Strayer: Well, I think l can answer that by réiterating
the point I was making that unquestionably the enacting
clause is going to be changed in statutes if this is adopted, but
in fact it is not going to alter the fact that the Governor
General gives assent to législation either personally or by his
deputy. As a practical matter he gives the assent to législation.
And that is not altered, with the possibility that if the sover-
eign is in Canada, then she can be advised to give assent, in a
way which could not have happened before.

Senator Forsey: First of all, about this business of giving
assent by commission in the United Kingdom, that is a very
old story. Recently I had reason tc look the matter up, and I

Constitution

10-8-1978

_p_________._.___.______._.__._______

[Traduction]

appel â la Chambre des lords, ils interrompent tout simple-
ment les délibérations pendant quelques secondes, lisent le
texte et c’est ainsi qu’est donnée la sanction royale.

Le sénateur Robichaud: Dans les assemblées législatives
provinciales, voici ce que l’on dit: «Son Honneur le lieutenant-
gouverneur au nom de sa Majesté, accorde la sanction royale»
aux projets de loi suivants. Qui le fait en Grande-Bretagne?
S‘agit-il d’un commissaire?

Le sénateur Godfrey: Ils sont trois,

Le sénateur Robichaud: Dit-on «Monsieur le commissaire,
au nom de sa Majesté, accorde la sanction royale» aux projets
de lois suivants?

Le sénateur Godfrey: Je pense qu’ils sont trois, ét que l’on
dit: «au nom de sa Majesté».

Le sénateur Robichaud: Dit-on «trois commissaires, au nom

‘de sa Majesté, accordent la sanction royale» aux projets de loi

suivants’?
Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Quelques fois plus.

M. Cowling: Nous pourrions avoir la réponse, si M. du
Plessis avait le livré de sir Arthur Jennings.

Le sénateur Godfrey: J’ai demandé à la bibliothèque du
Parlement de s’en occuper: et je distribuerai le document,

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): On le retrouve sou-
vent dans le hansard de la Chambre des lords. i

Le sénateur Robichaud: Qu’en est-il de Plrlandc, qui n’est
pas très loin du Royaume-Uni, je veux dire, géographique-
ment? Applique-belle la même procédure pour la sanction
royale?

M. Strayer: Vous parlez de l’lrlande du Nord?

Le sénateur Robichaud: Oui.

M. Strayer: Je ne connais pas très bien la procédure suivie
là-bas. Je ne sais même pas si le corps législatif de ce pays est
en état de fonctionner. Je né peux vous répondre.

Le sénateur Robichaud: De toute manière, nous nous
sommes largement éloignés des pratiqués utilisées au
Royaume-Uni et en Irlandé, tout au moins en ce qui concerne
la sanction royale, et je ne pense pas que cela ait une grande
importance. Est-ce un bon résumé de la situation?

M. Strayer: Eh bien je crois que je puis répondre à cela en
répétant le point que je faisais ressortir, à savoir qu’il est
indiscutable que le décret sera changé dans les statuts si cela
est adopté, mais que de fait cela ne changera rien au fait qué le
gouverneur général accorde son assentiment à une mesure
législative personnellement ou par Pintermédiaire de son repré-
sentant. A toutes fins pratiques, il accorde son assentiment aux
mesures législatives. Et cela n’est pas changé. Il y a cependant
la possibilité que l’on conseille à la Souveraine en visite au
Canada de donner son assentiment, situation qui ne pouvait se
présenter auparavant,

Le sénateur Forsey: En tout premier lieu, en ce qui concerne

cét assentiment royal par personne interposée au Royaume-
Uni, c’est une très vieille histoire. l’ai eu récemment besoin

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10-8-1978

[Text]

found that Queen Victoria, after the Prince Consort died, gave
assent in person but three or four times, the last time being, I
think, in l872—l could if necessary find the exact date—but
for the rest of her reign she did not give assent at all in person;
it was always given by commission. That practice was followed
regularly, session after session: she opened Parliament by
commission, and I think she gave assent by commission. I
think she never opened Parliament, except by commission, for
most of her reign after I861. I think the very problem here is
that the same thing is being introduced for royal assent.

The essential point I want to raise with Mr. Strayer is this.
He says that clause 53, I think it is, has a specific effect, but I
think lie is overlooking the fact that another clause says that
the Governor General shall exercise, and that the Queen may.
If it were intended to do simply what Dr. Strayer said, then if
you refer to the New Zealand Royal Powers Act,—and there
is something similar in other parts of the Commonwealth, and
there is something similar in the South African Act——I think
you will find that the phrasing is different in New Zealand.

2(1) It is hereby declared that every power conferred on
the Governor General by any enactment is a royal power
which is exeroisable by him on behalf of Her Majesty the
Queen, and may accordingly be exercised either by Her
Majesty in person or by the Governor General.

Then it goes on to say:

(2) It is hereby further declared that every reference in
any act to the Governor General in Council or any other
like expression includes a reference to Her Majesty the
Queen acting with the advice of the Executive Council of
New Zealand.

Then you will find in the Status of the Union Act in South
Africa, 1934, the following;

8. The Executive Government of the Union is vested in
the King, and shall be administered by His Majesty in
person or by a governor-general as His représentative.

9. The Governor-General shall be appointed by the King,
and shall have and may exercise in the Union during the
King’s pleasure, but subject to this Act, such powers and
functions of the King as His Majesty may be pleased to
assign to him.
Then it further goes on to say:

4. (l) The Exécutive Government of the Union in regard
to any aspect of its domestic or external affairs is vested
in the King, acting on the advice of His Ministers of State
for the Union, and may be administered by His Majesty
in person or by a GovernorvGeneral as his représentative.

(2) Save where otherwise expressly stated or necessarily
implied, any reference in the South Africa Act and in this
Act to the King shall be deemed to be a reference to the

Constitution 4: 6l

[Traduction]

d’étudier cette question et j’ai découvert que la Reine Victoria,
après le décès du prince Consort, n’a jamais donné l’assenti-
ment en personne si ce n’est à trois ou quatre reprises, la
dernière fois, je crois, en 1872—si cela est nécessaire, je
pourrais trouver la date exactewmais en ce qui concerne la fin
de son règne, elle ne l’a jamais fait en personne. Elle se faisait
toujours représenter. Les choses se sont passées ainsi d’une
session â l‘autre. Elle se faisait représenter à Pouverture du
Parlement et accordait son assentiment par personne interpo»
sée. Je crois qu’elle n’a jamais inauguré le Parlement en
personne pendant la presque totalité de son règne après I861.
Et je crois que le problème ici, c’est que la même situation
commence à se produire pour Passentiment royal.

Le point essentiel que je veux soulever est le suivant: M.
Strayer prétend que l’article 53, du moins je crois qu’il s’agit
de cet article, a un effet particulier, mais je crois qu’il oublie le
fait qu’un autre article stipule que le gouverneur général
exerce… et que la Reine peut. Si l’on avait l’intention de
faire simplement ce que le professeur Strayer a dit, si vous
vous reportez au New Zealand Royal Powers Acl—-——et cela
existe ailleurs dans d’autres parties du Commonwealth ainsi
que dans une loi d’Afrique du Sud—je crois que vous vous
rendrez compte que le libellé est différent en Nouvelle-
Zélande.

2(1) Il est par la présente déclaré que tout pouvoir conféré
au gouverneur général par toute promulgation constitue
un pouvoir royal qui peut être exercé parce dernier au
nom de sa Majesté la Reine et peut par conséquent être
exercé par sa Majesté elle-même ou par le gouverneur
général.
On poursuit de la façon suivante:

(2) Il est par la présente déclaré en outre que toute
référence dans n’importe quelle loi au gouverneur général
en conseil ou toute autre expression semblable, englobe
une référence à sa Majesté la Reine agissant sur avis du
conseil exécutif de la Nouvelle-Zélande.

Vous trouverez dans le Statu: of the Union Act d’Afrique

du Sud, 1934, ce qui suit:

8. Le Gouvernement exécutif de l’Union est confié au Roi
et est administré par sa Majesté elle-même ou par le
Gouverneur général agissant en son nom.
9. Le Gouverneur néral est nommé par le Roi et exerce et
peut exercer dans l’Union selon le bon plaisir du Roi, mais
conformément à la présente loi, les pouvoirs et les fonc-
tions du Roi que sa Majesté daigne bien lui confier.

Le texte se poursuit comme suit:

4. (I) Le Gouvernement exécutif de l’Union en ce qui
concerne tout aspect de ses affaires internes ou extérieures
est confié au Roi, agissant sur avis de ses ministres d’État
pour l’Union et peut être administré par Sa Majesté en
personne ou par un Gouverneur général agissant en son
nom.

(2) Toute référence dans le South Africa Act et et dans la
présente loi au Roi est réputés être une référence au Roi

[Text]
King acting on the advice of his Ministers of State for the
Union.

I think you will find that there is something similar*and I
cannot lay my hands on it at the momentwin the Australian
Constitution. In New Zealand the question came up when they
were expecting a visit by the Queen. They discovered that the
royal powers under the New Zealand Constitution were vested
in the Governor General, and they said, “Good gracious, we
have to set this right, » and they enacted the sections I have
quoted. It seems to me that the effect of these is quite different
from the effect of clause 53 of this bill.

Mr. Strayer: In the first place, senator, I think we have
never had in the British North America Act provisions compa»
rable to those that you have just cited. The particular point l
was making was with respect to section 55, which says:

Where a Bill passed by the Houses of the Parliament is
presented to the Governor General for the Queen’s
Assent, he shall declare, according to his Discrétion, but
subject to the Provisions of this Act and to Her Majesty’s
Instructions, either that he assents thereto in the Queen’s
Name, or that he withholds the Queen’s Assent, or that he
réserves the Bill for the Signification of the Queen’s
Pleasure.

It says he shall do that. I think that the full significance of
that is reinforced by section 56, which then provides for the
situation where a bill is reserved or simply sent forward to one
of Her Majesty’s principal secretaries of state, and then it is
the Queen in Council who may decide whether to disallow or
decline to give assent. So that the function of the Governor
General is there in section 55, and the function of the Qucen is
there in sections 56 and 57.

Senator Forsey: And in New Zealand the function of the
Governor General is there, and then it is provided that it could
be exercised by the Queen. So why can’t we do the same thing
here instead of saying, “shall exercise” and then “is not
precluded from exercising”?

the same in that the sover«
these powers if so advised.

Mr. Strayer: The net effect is
eign, when in Canada, may exercise

Senator Forsey: But only by permission of the Governor
General.

Mr. Strayer: Of the Council of States. One cannot imagine
a situation where the sovereign would come to Canada and
start exercising powers without the advice oi the ministers of
the crown.

Senator Forsey: No, but one can imagine a situation where
the ministers of the crown might advise the Governor General
to do this. That is what I am worried about. You could not
have that situation under the New Zealand Act.

Mr. Strayer: But the bill takcs nothing away from the power
of the Queen with respect to the assent to législation, because
the power does not exist now under the existing Constitution.

In fact, it opens up the possibility that that power can be
exercised by the Queen.

[Traduction]
agissant sur avis de ses ministres d’État
avis contraire, exprès ou implicite.

Je crois que vous trouverez des articles semblables dans la
Constitution australienne sur laquelle je ne peux mettre la
main pour le moment. La question s’est posée en Nouvelle-
Zélande lors d’une des visites de la Reine et ils ont découvert à
cette occasion, que la constitution de la Nouvelle-Zélande
investissait le gouverneur général des pouvoirs royaux. Le
gouvernement s’est dit qu’il devait rectifier la situation et c’est
pourquoi il a adopté les articles que je viens de citer, Il me
semble que Pobjectif visé dans ce cas diffère sensiblement de
celui de Farticle 53 du présent projet de loi,

M. Strayer: En premier lieu, sénateur, je crois que l’Acte de
l‘Amérique du Nord britannique n’a jamais comporté de dis-
positions semblables à celles que vous venez de citer. Le point
que je faisais ressortir a trait à l’article 55 que je vais vous lire:

pour l’Union, sauf

55. Lorsqu’un bill voté par les chambres du Parlement
sera présenté au gouverneur général pour la sanction de la
Reine, le gouverneur général devra déclarer à sa discré-
tion, mais sous réserve des dispositions du présent acte et
des instructions de Sa Majesté, ou qu’il le sanctionne au
nom de la Reine, ou qu‘il refuse cette sanction, ou qu’il
réserve le bill pour la signification du bon plaisir de la
Reine.

L’article dicte au gouverneur général la procédure à suivre.
Le sens de cet article est précisé par l’article 56,ïqui s’applique
dans le cas où un projet (le loi n’est pas adopté——ou lorsqu’il
est simplement envoyé à l’un des principaux secrétaires d’Etat
de Sa Majesté; dans ce cas, la Reine en conseil décide si elle
doit rejeter le projet de loi ou refuser d’y donner son assenti-
ment. Les fonctions du gouverneur général sont donc exposées
à l‘article 55 et celles de la Reine aux articles 56 et 57.

Le sénateur Forsey: En Nouvelle-Zélande, le gouverneur
général est investi de certaines fonctions que peut exercer la
Reine. Pourquoi ne faisons-nous pas la même chose au lieu de
dire «exerce» et ensuite «aucune disposition ne porte atteinte au
droit qu’a la Reinc d’exercer . . . »’?

est le même, soit que le souverain
on le lui conseille.

M. Strayer: Le résultat
peut, au Canada, exercer ces pouvoirs si

Le sénateur Forsey: Mais seulement avec la permission du
gouverneur général.

M. Strayer: A propos du Conseil d’Ètat, je ne peux pas
concevoir qu‘un souverain vienne au Canada exercer ces pou-
voirs sans Passentiment des ministres de la Couronne.

Le sénateur Forsey: Non, mais il se pourrait que les minis”
tres de la Couronne conseillent au gouverneur général de le
faire. C’est ce qui mînquiète. Cette situation ne pourrait se
produire en Nouvelle-Zélande.

M. Strayer: Mais le projet de loi actuel n’enlèvc rien aux
pouvoirs de la Reine en ce qui a trait à Passentiment des lois
parce que c’est un pouvoir qui n’existe pas actuellement aux
termes de la Constitution actuelle. De fait, cela semble inviter
le souverain à exercer ces pouvoirs.

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_l 0-8-1978

[ Text]

Senator Forsey: Well, wait a minute. What is happening to
section 55 of the act under this bill? It is being repealed, is it
not?

Mr. Strayer: Yes, it will be, eventually,

Senator Forsey: Where in this bill is there any provision for
assent except incidentally, when you are talking about the
House of the Federation?

Mr. Strayer: I think it is there by necessary intendment,
once section 55, in its present form, which I think we would all
agree is inappropriate to the present situation, disappears.
Once it disappears, through the various processes of entrench-
ment, and so forth, then the authority to assent is there by
clear implication because the Governor General is part of the
Parliament of Canada.

Senator Forsey: This does not satisfy me at all, because you
now have in clause 56 the following statement:

There shall be one Parliament for Canada, consisting of
the Governor General of Canada, an upper house styled
the House of the Fédération, and the House of Commons.

Then you go on, in clause 57, to specify as follows:

The Governor General of Canada shall from time to
time, by instrument under the Great Seal of Canada,
summon and call together the Houses of the Parliament
of Canada to meet in Parliament assembled.

But you haven’t got anything explicit about assent. Assent
comes in by a side wind in the clauses dealing with the House
of the Federation.

Mr. Strayer: Yes, we have, where it is specifically stated in
section 67 that bills will be submitted to the Governor General
for assent.

Senator Forsey: Bills which have suffered a certain fate in
the House of the Federation.

Senator Godfrey: If you read it with clause 9l, surely it is
there by implication.

Senator Forsey: You lawyers know more about that than I,
but l think it is Very odd that an explicit provision for assent in
the BNA Act is now struck out.

Incidentally, while I am at it, I want to get at another thing
in the curious drafting of this bill. Am I right in thinking that
this bill repeals section 94 of the British North America Act?
lt appears to by schedule B, or schedule II, or whatever it is
called.

Mr. Strayer: Yes. That is correct.

Senator Forsey: Well, Dr. Strayer, will you now take a look
ut clause 118 ot » the bill?

Mr. Strayer: I am aware of the clause you are speaking of,
sir. It has to do with the appointment ofjudges.

Senator Forsey: Yes.

Constitution 4 : 63

[Traduction]

Le sénateur Forsey: Un instant. Qu’advient—il à l’article 55
de Pacte aux termes de ce projet de loi’? Il est abrogé, n’est-ce
pas?

M. Strayer: Oui, il le sera éventuellement.

Le sénateur Forsey: À quel article traite-t-on dans ce projet
de loi de Fassentiment excepté lorsqu’il est question de la
Chambre de la Fédération?

M. Strayer: Je crois que ce pouvoir sera sous-entendu après
Pabrogation de l’article 55 qui, sous sa forme actuelle, ne
convient pas, nous le reconnaîtrons tous, à la situation actuelle.
Lorsqu’il disparaîtra par Pentremise des divers processus de
constitutionnalisation, le pouvoir que représente le fait de
donner son assentiment sera sous-entendu parce que le gouver-
neur général fait partie du Parlement du Canada.

Le sénateur Forsey: Votre réponse ne me satisfait pas parce
que l’article 56 stipule ce qui suit:

Le Parlement du Canada est composé du gouverneur
général du Canada, de la Chambre de la Fédération et de
la Chambre des communes.

Puis on arrive à l’article 57 qui stipule:

57. Le Parlement du Canada siège lorsque le gouver-
neur général du Canada convoque, par un instrument sous
le grand sceau du Canada, les deux Chambres.

Mais cet article ne contient aucune exigence spécifique concer-
nant la sanction des projets de loi. Cette question surgit
subitement dans les articles qui traitent de la Chambre de la
fédération.

M. Strayer: Il en est question dans les articles où on dit
expressément que les projets de loi doivent être présentés au
gouverneur général pour qu’il les sanctionne.

Le sénateur Forsey: Vous voulez parler des projets de loi qui
ont été mal accueillis par la Chambre de la fédération, n’est—ce
pas?

Le sénateur Godfrey: Si vous comparez cet article avec
l’article 9l de PAANB, vous comprendrez certainement ce que
je veux dire.

Le sénateur Forsey: En tant qu‘avocat, vous en connaissez
plus long que moi sur ce point, mais je trouve très étrange
qu’une disposition prévoyant clairement les modalités de sanc-
tion, comme celle qui figurait dans PAANB, soit maintenant
biffée.

incidemment, pendant que j’y suis, j’aimerais vous souligner
une autre chose étrange à propos de la formulation de ce bill.
Ais-je raison de croire que ce bill abolit l’article 94 de l’Acte
de PAmérIque du Nord britannique? On semble le faire dans
l’annexe B ou Pannexe II,je ne sais trop.

M. Strayer: Oui, en effet.

Le sénateur Forsey: Monsieur Strayer, pourriez-vous main-
tenant vous reporter à l’article l l8 du bill?

M. Strayer: Je sais de quel article vous voulez parler,
Monsieur. Il se rapporte à la nomination des juges.

Le sénateur Forsey: Exactement.

i.– _._L-_ L g ____

[Text]
Mr. Strayer: Yes. l am familiar with the point that l think
you are going to make, sir.

Senator Forsey: I quote:

118. (l) Until the laws relative to property and civil
rights in all of the provinces other than Quebec, and the
procedure of the courts in those provinces, are made
uniform, the judges of the courts in those provinces
appointed by the Governor General of Canada shall be
selected from the respective bars of those provinces.

Where, when section 94 has disappeared, will you find any
provision for making the laws relative to property and civil
rights in all of the provinces uniform?

Mr. Strayer: To the best of my knowledge, you will not find
that power anywhere, and that is an obvious error in clause
118(1). Those words should come out of there.

Senator Godfrey: Are we going to stay with the Queen, or
are we going on to something else?

The Chairman: l was tempted to stop Senator Forsey, but l
was not sure what he was going to say until he said it. I think
we had better stay with our order of speakers on the question
we were on.

Senator Godfrey: There has been a criticism of clause 48(2),
which in effect says that the Governor General, on the advice
of the Council of State, can stop the Queen from exercising
her powers when in Canada. She does not have the right to
exercise them. Do you agrée that that is what is intended, or is
that a drafting error, or what?

Mr. Strayer: lt is an attempt to state what I suggest is the
situation at the moment, namely, that the sovereign, while in
Canada, exercises such powers as she is advised to exercise by
the Privy Council, or what will become the Council of State,
and the clause in fact goes farther and makes possible the
exercise of powers which at the moment are assigned purely to
the Governor General.

Senator Godfrey: 1 am not sure that you have exactly
answered my question. I understand the second part of your
answer, but 1 think, in effect, the Governor General could tell
the Queen, “I have been advised by my ministers that l am to
keep on exercising these powers,” and that therefore, in effect,
he is superior to her in that respect. Is that what is intended’?

Mr. Strayer: As is possible under the present Constitution,
if the Queen were to wish to exercise powers which are
specifically conferred on the Governor GeneraF-although one
cannot imagine some unseemly debate between the Queen and
the Governor General about the exercise of the Governor
General’s powers. The same situation could obtain under the
existing Constitution. Here we are trying to set out the consti-
tutional rules, practices and conventions, and that is the essen-
tial impact of the clause. I think clause 43 has caused concern
in the same context, and that, of course, says:

Constitution

10-8-1978

[Traduction]
M. Strayer: Je sais, je crois très bien connaître le point que
vous allez soulever, Monsieur.

Le sénateur Forsey: Je cite:

118. (1) Les juges des provinces autres que le Québec
sont nommés par le gouverneur général du Canada parmi
les avocats de leur barreau respectif, jusqu’a Puniformisa-
tion, dans toutes les provinces autres que le Québec, du
droit relatif à la propriété, aux droits civils et à la
procédure.

Quand l’article 94 aura été aboli, comment procéderez-vous
pour que les lois en matière de propriétés et droits civils soient
uniformes dans toutes les provinces’?

M. Strayer: À ce que je sache, il n’est nulle part mention de
ce pouvoir, et c‘est de toute évidence une lacune du paragraphe
118 (1). C’est la que ces modalités devraient figurer.

Le sénateur Godfrey: Allons—nous encore recourir à la
Reine, ou allons-nous procéder autrement?

Le président: J‘ai été tenté dïnterrompre le sénateur Forsey,
mais je n’étais pas certain de ce qu‘il allait dire. Je crois que
nous ferions mieux de laisser intervenir les orateurs dans
l’ordre dont nous avions convenu sur la question à Fétude
actuellement.

Le sénateur Godfrey: Certains ont critiqué le paragraphe
48(2), qui en réalité stipule que le Gouverneur Général, sur
l’avis du Conseil d’État du Canada, peut empêcher la Reine
d’exercer ses pouvoirs lorsqu’elle est en visite au Canada. Ce
bill lui enlève le droit de les exercer. Admettez-vous que c’est
ce que cela veut dire, ou que c’est une erreur de rédaction, je
ne sais trop?

M. Strayer: Je crois qu’en a tenté par là de confirmer la
situation actuelle, â savoir que la Reine, lsqu’elle est au
Canada, exerce les pouvoirs que le Conseil Privé lui conseille
d’exercer, ou le futur Conseil d’Etat si vous préférez, mais
l’article va effectivement beaucoup plus loin et lui permet
d’exercer les pouvoirs qui sont en ce moment attribués exclusi-
vement au gouverneur général,

Le sénateur Godfrey: Je ne suis pas sûr que vous ayez bien
répondu à ma question. Je comprends la deuxième partie de
votre réponse, mais je crois qu’effectivement, le gouverneur
général pourrait dire à la Reine que ses ministres lui ont
conseillé de conserver l’exercice de ses pouvoirs. Cette possibi»
lité lui donne donc un statut de supériorité sur la Reine.

Etait-ce là l’intention des législateurs?

M. Strayer: Tout comme cela est possible en vertu de la
Constitution actuelle, si la Reine désirait exercer des pouvoirs
qui ont été spécifiquement spécifiquement attribués au gou-
verneur général—même s’il paraît inconcevable que la Reine
et le gouverneur général se disputent Yexercice des pouvoirs du
gouverneur général. La même situation pourrait se produire en
vertu de la Constitution actuelle. Nous essayons ici d‘établir
les règles, les pratiques et les conventions constitutionnelles ct
c’est là la principale conséquence de l‘article. Je crois que
l’article 43 à donné lieu aux mêmes critiques. Il stipule:

-8-l978

aint que

Québec
a parmi
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êbec, du

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la Reine
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‘oduire en

d’établir
nnelles et
crois que
e:

10-8-1978

[Text]

i The executive government of and over Canada shall be
vested in the Governor General of Canada, on behalf and
in the name of the Queen.

Now, it is true that we have ncthing in the BNA Act which
states the matter in that way.

Senator Smith (Colchester): In fact, it states the direct
opposite in section 9.

Mr. Strayer: Section 9 states

The Executive Government and authority of and over
Canada is hereby declared to continue and be vested in
the Queen.

But it has been part of our Constitution since 1947 that the
Governor General is authorized, by letters patent, to exercise
all of the powers of the sovereign in Canada, on the advice of
the Privy Council for Canada. That has been a principle of the
Constitution since 1947. lt was recognized at the time that the
letters patent were adopted in 1947 that it would be for the
Government of Canada to decide which matters should be
referred to the sovereign and which matters should be referred
to the Governor General. In fact, a number of matters con-
tinued to be referred to the sovereign as a matter of policy‘
matters such as the granting of agrément to foreign ambassa»
dors, the signing of letters of crédence of Canadian ambassa-
dors abroad, the signing of treaties of peace and déclarations
of war. Matters like that were seen as being appropriate for
reference to the sovcreign. Of course, we have not had a treaty
of peace or a déclaration of war, I think, since 1947.

In December 1977 it was announced that, with the approval
of the Queen, the Governor General was therefore to perform
all these functions. They would no longer be referred to the
sovereign. So in terms of our Constitution, if one looks at the
total Constitution beyond the four corners of the BNA Act, it
has been the situation since 1947 that the Governor General
could perform any of the functions of the Queen which the
government of Canada advised him to perform.

Senator Forsey: “May”, not “shall”.

Senator Smith (Colchester): The witness is not telling us
anything there. We know that, But we also know that the
BNA Act reads the way it does read, and we know that section
9, for instance, says:

The Exécutive Government and authority of and over
Canada is hereby declared to continue and be vested in
the Queen.

Now, whatever the practice may be-and we do not quarrel
for a moment with your description of the practicehthe actual
law will be changed completely in respect of who has the legal
authority under the Constitution. The constitutional practice is
one thing, the actual law under which it is practised is another;
and here is a clear statement in the BNA Act that the
authority is vested in the Queen. There is a clear statement in
this bill that it shall be vested in the Governor General. That
completely changes a statutory situation under which the
practice, in the past, may be developed as seen to be satisfacto-
ry and convcnicnt to all concerned.

The same thing is true with reference to section 17 of the
BNA Act, which reads:

Constitution 4 : 65

[Traduction]

Le gouverneur général du Canada détient, au nom de la
Reine, le pouvoir exécutif.

Vous Fadmettrcz, ce n’est pas ainsi qu’on exprime cette dispo-
sition dans l’A.A.N.B.

Le sénateur Smith (Colehester): De fait, l’article 9 dit
exactement le contraire.
M. Strayer: L’article 9 prévoit ceci:

A la Reine continueront d’être et sont par les présentes
attribués le gouvernement et le pouvoir exécutifs du
Canada.

Mais, depuis 1947, notre Constitution stipule que le Gouver«
neur général est autorisé par lettres patentes à exercer tous les
pouvoirs du Souverain du Canada sur l’avis du Conseil privé
du Canada. Tel a été le principe de la Constitution depuis
1947. A cette époque, on avait reconnu que les lettres patentes
avaient été adoptées en 1947, qu’il incombait au gouvernement
du Canada de décider quelles questions devaient être soumises
au Souverain et lesquelles devaient être soumises au gouverA
neur général. De fait, le Souverain était régulièrement saisi
d’un certain nombre de questions-comme Paggrégation des
ambassadeurs étrangers, la signature des lettres de créance des
ambassadeurs canadiens â Pétrangcr, la signature des traités
de paix et des déclarations de guerre. Ces questions semblaient
devoir relever du Souverain. Naturellement, il n’y a pas eu ni
traité de paix ni de déclaration de guerre, depuis 1947.

En décembre 1977, on a annoncé qu’avec l’approbation de la
Reine, le Gouverneur général exercerait désormais toutes ces
fonctions. Celles-ci ne seraient plus confiées au Souverain.
Donc, depuis 1947, notre Constitution, surtout si on Pexamine
en entier d’un oeil attentif, permet au gouverneur général
d’exercer n‘importe laquelle des fonctions de la Reine que lc
gouvernement du Canada lui conseille d’exercer.

Le sénateur Forsey: permet et non oblige.

Le sénateur Smith (Colchester): Le témoin ne nous apprend
rien. Nous savons tout cela. Mais nous nîgnorons pas non plus
que l’A.A.N.B. est assez catégorique et nous savons que
l’article 9, par exemple, stipule:

A la Reine continueront d’être et sont par les présentes
attribués le gouvernement et le pouvoir exécutifs du
Canada.

Par conséquent, quelle que soit la pratique—et nous ne remet-
tons pas un instant en doute votre définition de la pratique——la
loi actuelle sera complètement changée sur la question de
savoir qui doit détenir l’autorité légale selon la Constitution.
La pratique constitutionnelle est une chose, le droit actuel en
vertu de laquelle il est pratiqué, en est une autre; et I’A.A.N.B.
stipule clairement que l’autorité est confiée à la Reine. Dans le
bill actuel, cette autorité est nettement dévolue au gouverneur
général. Cela change complètement la situation légale où tous
les intéressés trouvaient satisfaisante et pratique la méthode
qui a été jadis adoptée.

Cela s’applique également à l’article I7 de l’Acte de l’Amé»
rique du Nord britannique, qui stipule ce qui suit:

4:66

[Text]

There shall be One Parliament for Canada, consisting
of the Queen, an Upper House styled the Senate, and the
House of Commons.

The proposed bill would change that completcly by ceasing t0
provide that the Queen is part of Parliament, and substituting
for her the Governor General. Again, whatever you may say
about practice-and I have not heard you say a word about
that with which so far I would quarrel—the legal situation will
be changed very substantially, indeed eompletely, in respect of
the composition of Parliament if this bill cornes into effect.

We can go to section 55 of the BNA Act. You have quoted
it quite a bit, but I should like to read it again in order t0
refresh our memories. It says:

Where a Bill passed by the Houses of the Parliament is
presented to the Governor General for the Queen’s
Assent-

That will only be presented t0 the Governor General for the
Queen’s assent if the Queen’s advisers in Canada advise that it
be presented to the Governor General, Otherwise, as I read
this, and as I understand the law—about which you and I do
not agree, obviously—this is not a désignation of the Governor
General as the sole person who can assent whether the Queen
is in or out of Canada. Let us go on:

Where a Bill passed by the Houses of the Parliament is
prcsented to the Governor General for the Queen’s
Assent, he shall declare, according to his Discrétion, but
subject to the Provisions of this Act and to Her Majesty‘s
Instructions-

I repeat, “t0 Her Majesty’s Instructions,” which will be given,
of course, on the advice of her ministers in Canada.

———either that he assents thereto in the Queen‘s Name, or

that he withholds the Queen’s Assent, or that he réserves

the Bill for the Signification of the Queen’s Pleasure.
That will be drastically changed, so far as the law goes, if this
bill becomes law.

Mr. Strayer: It will not be changed so far as the practice is
concerned.

Senator Smith (Colchester): I am not saying anything about
the practice. I am talking about the law under which the
practice has developed and under which the practice may
change.

Mr. Strayer: Well, I suggest to you that it is somewhat
misleading to say that that is the law of Canada at the
moment, because it was agreed 50 years ago that the sovereign
would not disallow laws or deal with reaserved bills with
respect to the Parliament of Canada. Therefore, many of those
words in there are no longer of much significance.

Senator Smith (Colchester): They may be of a great deal of
significance to many people just because they are there.

Constitution

10-8-1978

[Traduction]

Il y aura, pour le Canada, un Parlement composé de la
Reine, d’une chambre haute appelée le Sénat et de la
Chambre des Communes.

Le projet de loi va bouleverser cet état de chose en proposant
que la Reine ne fasse plus partie du Parlement et qu’elle soit
remplacée par le gouverneur général. Là encore, et quoi que
vous disiez à propos de pratique——et je ne vous ai rien entendu
dire jusquîci qui préte â controverse—la situation juridique va
complètement changer eu égard à la composition du Parle-
ment, si ce projet de loi était adopté.

Nous passons maintenant à Farticlc 55 de l’Acte de l’Améri-
que du nord britannique. Vous en avez cité un extrait, mais je
voudrais le relire pour nous rafraîchir la mémoire. Voici ce
qu’il dit:

Lorsqu’un bill voté par les chambres du Parlement sera
présenté au gouverneur général pour la sanction de la
Reine.

Ce projet de loi sera présenté au gouverneur général pour la
sanction de la Reine uniquement si les conseillers de la Reine
au Canada proposent qu’il soit présenté au gouverneur général.
Autrement, d’après ce que je peux lire, et d’après ce que je
comprends de la loi—-et je sais que vous ne partagez pas mon
avis à cet égard-—le gouverneur général n’est pas la seule
personne désignée pour donner la sanction, que la Reine soit
présente au Canada ou non. Poursuivons la lecture de Particle
en question: ’

Lorsqu’un bill voté par les chambres du Parlement sera
présenté au gouverneur général pour la sanction de la
Reine, le gouverneur général devra déclarer à sa discré-
tion, mais sous réserve des dispositions du présent acte et
des instructions de Sa Majesté.

Je répète: «instructions de Sa Majesté», qui seront données
naturellement sur les conseils de ses ministres au Canada.

.. ,ou qu’il le sanctionne au nom de la Reine, ou qu‘il
refuse cette sanction, ou qu’il réserve le bill pour la
signification du bon plaisir de la Reine».

Cela va changer radicalement, si le projet de loi est adopté.

M. Strayer: Rien ne sera changé en ce qui concerne la
pratique.

Le sénateur Smith (Colchester): Je ne parle pas de la
pratique. Je parle de la loi aux termes de laquelle la pratique
s’est développée et aux termes de laquelle elle peut changer.

M. Strayer: A mon avis, je pense qu’il est quelque peu
erroné de dire que c’est la loi qui est actuellement en vigueur
au Canada, car on a admis, il y a 50 ans, que la souveraine nc
sbccuperait pas des projets de loi financiers et n’invaliderait
une mesure législative en ce qui concerne le Parlement du
Canada. Bien de ces termes n’ont donc plus une grande
importance.

Le sénateur Smith (Colchester): Ils peuvent avoir une
grande importance pour bien des gens du simple fait qu’ils sont
là.

1978

1e la
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néri-
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zte et

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S S0111

‘170-8-1978

Constitution 4 z 67

[Texl]

Mr. Strayer: 1 am not sure about the proposition you are
making, senator. 1s the proposition that the situation arising
from the words in section 55, which would contemplate that
the Queen might instruct the Governor General on matters
pcrtaining to Canada without advice from the Government of
Canada, should be preserved?

Senator Smith (Colchester): 1 am not saying anything about
the practice, except that so far as 1 understand what you have
said, I agree with what you have said. 1 am saying, however,
that that practice has been conducted by agreement, betwecn
all the parties concerncd, under a law which it is now proposed
to change and change completely insofar as the legal and
titular holder of the authority goes. That to me is a most
significant thing.

Mr. Strayer: If that is a question, I might try to answer it in
this way. First, as 1 have said before, there is one clear change,
which is in the enacting clause of acts of Parliament. If this
proposition is adopted, the Queen’s name will not appear in the
enacting clause; it will be the Governor General’s name. But
beyond that, the purpose and intent of these sections is to state
in modern terms what is the constitutional practice, conven-
tions, and rules of the Canadian constitutional monarchy; and
those rules are that the Governor General performs the func-
tions of the Queen in Canada on the advice of Canadian
ministers, and he performs essentilly all functions except the
appointment of the Governor General himself, That is the
principal remaining function, under the existing dispensation,
of the sovereign, to appoint the Governor General, and, of
course, to perform ceremonial roles as sovereign of Canada in
a variety of contexts.

The bill has to be vicwcd from the point of view that it is an
attempt to state what is the development of our Canadian
Constitution down to this point, just as the Statute of West-
minster was an attempt to state in 1931 what had been the
evolution of the Constitution, as it were, of the Empire and
Commonwealth down to 1931. It is true that the Statute of
Westminster in form altercd previous legal rules, such as the
proposition that the United Kingdom could legislate as it
might please with respect to any part of the empire or Com-
monwealth. But, if fact, that had not been the accepted
position for some time, and the Statute of Westminster
attempted to state the accepted position; and this bill is trying
to do the same thing.

Senator Smith (Colchester): But trying to do the same thing
in a much more offensive and divisive way.

The Chairman: That is the kind of question that might be
put to the ministerwthat is, in terms of whether or not it is
offensive.

Senator Godfrey: There is one possible mistake. Correct me
if I am wrong. You said what the practice has been; but the
Governor General did always operate in the name of the
Queen.

Mr. Strayer: Yes.

Senator Godfrey: That is the practice you are changing.
That is what is stirring up controversy.

[Traduction]

M. Strayer: Je ne comprends pas très bien votre proposition,
sénateur. s’agit-il de maintenir l’article 5S, selon lequel la
Reine peut donner des instructions au gouverneur général sur
des questions concernant le Canada sans l’avis du gouverne-
ment du Canada?

Le sénateur Smith (Colehester): Je ne parle pas de la
pratique, sauf pour dire que, si j’ai bien compris votre déclara-
tion, je suis d’accord avec vous. Mais je veux dire que cette
pratique a été adoptée par suite d’un accord conclu entre
toutesles parties intéressées, aux termes d’une loi que l’on
propose de changer complètement pour ce qui est du représen-
tant légal de l’autorité. A mon avis, c’est unc chose très
importante.

M. Strayer: Si c’est une question, je vais essayer d’y répon-
dre de cette façon: d’abord, comme je l’ai déjà dit, il y a un
changement net dans la formule introductive traditionnelle des
lois du Parlement. Si cette proposition est adoptée, le nom de
la Reine ne figurera pas dans cette formule, mais bien celui du
gouverneur général. Par ailleurs, le but de ces articles est de
préciser en termes actuels la pratique constitutionnelle, les
conventions et règles de la monarchie constitutionnelle au
Canada; selon ces règles, le gouverneur général assume les
fonctions de la Reine au Canada sur l’avis des ministres
canadiens, et il s’acquitte essentiellement de toutes les tâches
sauf celle de nommer le gouverneur général lui-même. Aux
termes de la loi, la souveraine a pour prinéipale fonction de
nommer le gouverneur général et naturellement d’assumer les
divers rôles cérémoniaux en temps que souveraine du Canada.

Il faut étudier le projet de loi en ayant à l’esprit qu’en essaie
de préciser Pévolution de la Constitution canandienne jusqu’à
ce jour, comme on a essayé en 1931, dans le statut de
Westminster, d’étudier l’évo1ution de la Constitution de 1’Em-
pire et du Commonwealth jusqu’â cette date-là, 1l est vrai que
le statut de Westminster modifiait les règles juridiques anté-
rieures, comme la proposition que le Royaume-Uni pouvait
légiférer comme il Fentendait pour n’importc quelle région de
l’Empire ou du Commonwealth. Cette proposition n’avait plus
cours depuis un certain temps, et le statut de Westminster a
essayé de préciser la position généralement admise, et ce projet
de loi essaie d’en faire autant.

Le sénateur Smith (Colehester): Oui, mais de façon plus
offensante et plus fractionnelle.

Le président: C’est le genre de question qui pourrait être
posée au ministre, a savoir s’il s’agit d’une pratique offensante.

Le sénateur Godfrey: 1l peut y avoir une seule erreur.
Dites-moi si je me trompe. Vous avez dit ce gu’a été la
pratique, mais le gouverneur général a toujours agis au nom de
la Reine.

M. Strayer: Oui.

Le sénateur Godfrey: C’est la pratique que vous changez,
C’est le point qui prête â contreverse.

4:68

[Text]
Mr. Strayer: With respect, clause 43 says that he is to act
on behalf of and in the name of the Queen.

Senator Godfrey: But with due respect, clauses 56, 57 and
91 do not say that. That is the difficulty. lf you kept that in
the other sections there would not be this outcry.

Mr. Strayer: I prefaced my answer to Senator Smith by
saying that with this exception, with respect to the enacting
clause in acts of Parliament, where the name of the Queen will
be replaced by that of the Governor General, if this is adopted,

the bill is intended to state the existing constitutional position.

Senator Forsey: “These clauses are a mongrel affair”, Lord
Palmerston said of the attempt to build Whitehall in the
Gothic style with the superficial resemblance to the Italian
Renaissance. “A regular mongrel affair,” he said, “neither one
thing nor Cother.”

Senator Connolly (Ottawa West): On this same point, what
I find difficult is that you say that approval of enactments of
Parliament are now to be given in the name of the Governor
General and not in the name of the Queen as hcretofore. 1
have difficulty when you say the Queen is the sovereign and
when you say the monarch is the head of state, and yet you
exclude the head of state from the enactment of the supreme
body of legislators in this country. Somehow that does not
make sense to me. Perhaps that is a question of policy, but 1
have difficulty knowing why you would not have the sovereign,
because of all the meanings that word has, acting with Parlia-
ment in the enactment of législation produced by Parliament.
If the Governor General is to act, surely the practice hereto—
fore has been that he has been the deputy and acts legitimately
as the deputy in the name of the sovereign. Maybe there is
some hole in that reasoning, but 1 have difficulty with it.

Mr. Strayer: The Governor General, when assenting to
législation now, is exercising a power conferred on him and not
on the sovereign. He is exercising that power in the name of
the Queen,

Senator Connolly (Ottawa West): The formula used in the
Senate is to the effect: “ln Her Majesty’s name, His Excellen-
cy the Governor General doth assent to this Bill.“ lt is in Her
Majesty’s name, so he is a deputy there. Am I right or wrong
on that‘?

The Chairman: There are several speaking at one time.
Senator Neiman has been very patient while a lot of others
have asked supplementary questions.

Senator Neiman: For clarification on this matter of assent,
there is nothing within this bill that states that a bill comes
into full force and effect on passage through the two Houses of
Parliament plus the assent of the Governor General. That is
omitted from the bill. There is nothing comparable to the
assent sections as set out in section 55 of the British North
America Act. ls that correct?

Constitution

10-8-1978

___î___..,______..__

[Traduction]
M. Strayer: Avec tout le respect que je vous dois, l’article 43
stipule qu’il agit au nom de la Reine.

Le sénateur Godfrey: Permettez-moi de vous dire que ce
n’est pas ce qu’on lit aux articles 56, 57 et 91. C’est là le
problème. La question ne se poserait pas si vous mainteniez
cette disposition dans les autres articles.

M. Strayer: Lorsque j’ai répondu au sénateur Smith, j’ai
précisé qu’à part cette exception, en ce qui concerne la formule
introductives des lois du Parlement où le nom de la Reine sera
remplacée par celui du gouverneur général, si ce projet de loi

est adopté il aura pour but de preciser la position constitution-
nelle actuelle.

Le sénateur Forsey: Ces articles forment un drôle de
mélange. Voici ce qu’a déclaré Lord Parmerston lorsqu’on a
essayé de construire Whitehall dans un style gothique en lui
donnant un air de renaissance Italien: «un drôle de mélange, ce
n’est ni l’un ni l’autre».

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): A ce propos, je ne
comprends pas pourquoi vous dites que l’approbation des lois
du Parlement sera maintenant donnée au nom du gouverneur
général et non pas au nom de la Reine comme auparavant. .1’ai
de la difficulté à comprendre lorsque vous dites que la Reine
est la souveraine, que le monar ue est le chef d’État et
cependant, vous excluez le chef d’ tat du processus législatif
suprême du pays. Ce n’est pas logique. 1l s’agit peut-être d’une
question de politique, mais je n’arrive pas à comprendre pour-
quoi le souverain, à en raison de toutes les significations liées â
ce mot, ne devrait jouer au Parlement aucun rôle dans le
processus législatif. Mais il me semble que c’est le rôle du
gouverneur général et que jusqu’à maintenant, il agit au nom
du souverain. 1l y a peut-être des lacunes dans ce raisonne-
ment, car je ne le comprends pas.

M. Strayer: Le Gouverneur général, en approuvant les lois,
exerce le pouvoir qui lui est délégué à lui-même et non au
souverain. Il exerce ce pouvoir au nom de la Reine.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): La formule actuelle-
ment en usage au Sénat est la suivante: «Au nom de Sa
Majesté, Son Excellence le Gouverneur général donne son
assentiment au projet de loi.» C’est au nom de Sa Majesté qu’il

parle et il est donc son délégué ici. Ai-je raison ou non?

Le président: Plusieurs d’entre vous parlent en même temps.
Le sénateur Neiman a fait preuve de beaucoup de patience
tandis que de nombreux autres ont posé des questions
supplémentaires.

Le sénateur Neiman: Pour clarifier cette question d’assenti-
ment, ÿaimerais souligner que rien dans ce projet de loi
n’indique qu’un projet de loi prend force de loi et est mis en
vigueur suite à l’adoption par les deux Chambres du Parlement
et Passentiment du Gouverneur général. Cela ne figure pas
dans le projet de loi. 1l n’existe aucune disposition semblable â
l’article 55 de l’Acte de l‘Amérique du Nord britannique,

n’est-ce pas?

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10-8-1978

[Text]
Mr. Strayer: We have nothing like section 55, but one must

also ask the question: How much of section 55 would you
want?

Senator Neiman: I just want to be clear on this. Nowhere
does it state that a bill shall become the law of Canada after it
has been passed by the two houses and received the assent of
the Governor Generali

Mr. Strayer: Clause 9l states:

It shall he lawful for the Governor General of Canada,
by and with the advice and consent ot » the House of the
Federation and the House 0l » Commons cf Canada in
Parliament assembled, to make laws for the——

That, I submit, is saying the same thing.

Senator Forsey: The law officers 0l » the Crown didn’t think
that was enough for the British North America Act. Of
course, the law officers of the Crown of Great Britain may not
have been as wise as the law officers of the Crown of Canada
now.

Mr. Strayer: The law officers ot‘ the Crown in Canada were
not instrueted to resurrect the former power of the sovereign
sitting in London to disallow federal laws or refuse assent to
bills reserved by the Governor General. The powers described
in sections 55, 56 and 57 must be read together and dealt with
a different situation. One hundred and eleven years have since
passed.

Senator Forsey: I must say that that part of the answer is, in
my judgment, completely irrelevant.

The Chairman: Senator Neiman still has the floor.

Senator Neiman: I see that in clause 67 we can now obtain
assent whether or not Parliament is sittingi This appears on
page 27 of the bill.

Mr. Strayer: That is correct. That flows from the time
sequences which could ensue.

Senator Neiman: There are no legal impedirnents to ratify-
ing a bill when Parliament is not in session?

Mr. Strayer: I am not aware of any. I am not sure-and
perhaps Senator Forsey can enlighten us on this-as to what
happens when the time period under their suspensive veto has
elapsed in the United Kingdom. Do they have to wait until
Parliament is sitting to take a matter te the sovereign?

Senator Forsey: I never heard of assent being given in the
United Kingdom when Parliament was not sitting. I have the
impression that in Australia there is a provision of this sort,
but I am not sure of that.

Senator Connolly (Ottawa West): Might this provision be
there because o!“ the other provision to the effect that if the
House of the Fédération does not consent to the bill, although
it has been passed by the House of Commons, it dies on the
order paper of the House of the Fédération‘?

Constitution 4 : 69

[Traduction]

M. Strayer: En effet, il n’y a pas d’article comme Particle
55, mais nous devons aussi nous demander: quels sont les
éléments de l’article 55 que nous souhaiterions conserver?

Le sénateur Neiman: Je veux simplement préciser la ques-
tion. ll n’y a aucune disposition stipulant qu’un projet de loi
prend force de loi au Canada après avoir été adopté par les
deux Chambres et reçu l’assentiment du Gouverneur général.

M. Strayer: Mais pourtant, l’article 9l stipule:

Il sera loisible au gouverneur général du Canada, sur
l’avis et du consentement de la Chambre de la Fédération
et de la Chambre des communes réunis en Parlement, de
faire des lois pour. . .

Et je maintiens que c’est du pareil au même.

Le sénateur Forsey: Les législateurs de la Couronne ne
considéraient pas cette disposition comme suffisante dans le
contexte de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Bien
entendu, les législateurs de la Couronne de la Grande-Breta-
gne n’étaient peut-être pas aussi compétents que ceux qui sont
au service du Canada à l’heure actuelle.

M. Strayer: Le législateur de la Couronne du Canada n’a
pas reçu l’ordre de restituer à la souveraine son ancien pouvoir
de rejeter les lois fédérales ou de refuser de donner sa sanction
aux projets de loi qui tombent sous la compétence du gouver»
neur général. Les pouvoirs dont il est question aux articles 55,
56 et 57 ne sont pas connexes et portent sur unesituation tout
a fait différente. Cent onze années se sont écoulées depuis cette
époque.

Le sénateur Forsey: Eh bien d’après moi, cette partie de la
réponse est tout à fait hors de propos,

Le président: Le sénateur Neiman a toujours la parole.

Le sénateur Neiman: Je constate qu’aux termes de l’article
67, il devient possible d’obtenir Passentiment, que le Parlement
siège ou non. Cela figure â la page 27 du projet de loi.

M. Strayer: C’est exact. Tout dépend des périodes qui
pourraient en découler.

Le sénateur Neiman: Et il n’y a aucun obstacle juridique à
la ratification d’un projet de loi lorsque le Parlement ne siège
pas?

M. Strayer: Je n’en connais pas. Je ne suis pas certain, mais
peut-être que le sénateur Forsey pourrait nous renseigner sur
cc qui se passe après Pexpiration de la période du veto suspen-
sif au Royaume-Uni. Doivent-ils attendre que le Parlement se
réunisse de nouveau pour soumettre le problème au Souverain?

Le sénateur Forsey: Je n’ai jamais entendu parler d’un cas
où l’assentiment aurait été donne au Royaume-Uni à un
moment où le Parlement ne siégeait pas. J’ai l’impression qu’il
existe en Australie une disposition à cet égard, mais je n’en
suis pas certain.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Est-il possible que

cette disposition soit incluse ici à cause de l’autre disposition

selon laquelle un projet de loi qui ne reçoit pas l’assentiment de
la Chambre de la Fédération, même s’il a été adopté par la
Chambre des Communes, devient caduc à la Chambre de la
Fédération‘?

5:70

[Text]

Mr. Strayer: Yes. I think the provision is a logical develop-
ment from the whole system ol the suspensive veto.

Senator Connolly (Ottawa West): I can remember when
there was some discussion at one time in the government about
whether or not we should continue to have royal assent in the
Senate chamber, with some members of the House of Com-
mons saying, instead, perhaps représentatives from the Senate
and from the House of Commons should attend at Govern»
ment House for royal assent. That was never taken up because
I think some of these ceremonial things were felt at that time
to have more meaning than what their departure would war-
rant. Thercfore, we continued what we were doing. This one, I
think, is explained on the other basis.

Senator Robichaud: I have a very simple and straightfor-
ward question. When the Queen is in Canada she reads the
Speech from the Throne. If the Queen is not in Canada, the
Governor General reads it. In the past, the Governor General
could delegate his secretary, for instance, to read the Speech
from the Throne. Under this bill, could he still delegate his
secretary to read the Speech from the Throne?

Mr. Strayer: I have never considered that point. I should
think it would have to be a Deputy Governor General. Of
course, he has the authority, under the letters patent, to
appoint deputies. That is provided for in the bill. Perhaps one
of the Deputy Governors General could read the Speech from
the Throne.

Senator Connolly (Ottawa West): That has been done.

Senator Robichaud: I am not being critical at all on this, but
under what precedcnt can the wife of the Governor General
read the Speech from the Throne?

Senator Connolly (Ottawa West): None.

Mr. Strayer: I suppose one would have to look to the nature
of the function of reading the Speech from the Throne.
Traditionally, it has been done by the sovereign or the sove-
reign’s représentative and, in the normal course cf events. I
think things would happen as I suggested——that is, the Deputy
Governor General would read it, but I am not in a position to
comment on that.

Senator Forsey: Might 1 give a piece of information on that.
When the Queen has opened Parliament in person in Great
Britain, on several occasions the speech was read for her in her
presence. She didn’t read the speech herself.

Senator Connolly (Ottawa West): By whom?

Senator Forsey: It was read by the Lord Chancellor, if I
remember correctly.

Senator Robichaud: Was she illiterate?

Senator Greene: Mr. Chairman, if we might get back to the
question of drafting and questions dealing with the Governor
General and the Queen, it seems to me our trouble is in
reconciling clause 30 with clauses 42, 43 and 44. I would ask

Constitution

10-8-1978

[Traduction]
M. Strayer: Oui, je crois que cette disposition est le résultat
direct de tout un système de veto suspensif.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Je me souviens qu’on
a déjà discuté au gouvernement de la question de déterminer si
nous devrions ou non continuer la pratique de l’assentiment
royal au Sénat, certains membres de la Chambre dæ Commu-
nes prônant un processus selon lequel des représentants du
Sénat et de la Chambre des Communes se rendraient à la
résidence du gouverneur général pour prendre part au proces«
sus de l’assentiment royal. On n’a jamais donné suite à cette
idée car je crois qu’à l’époque, on considérait que certaines de
ces cérémonies avaient trop d’importance pour les supprimer.
Par conséquent, nous avons continué de procéder comme par le
passé. Mais je pense qu’on explique cette procédure à partir
d’une autre base.

Le sénateur Robichaud: J’ai une question très simple et
directe à poser. Lorsque la Reine est au Canada, elle lit le
discours du Trône. En son absence, c’est le gouverneur général
qui le lit. Dans le passé, le gouverneur général pouvait déléguer
cette fonction à son secrétaire. Mais en vertu du projet de loi
dont nous sommes saisis, pourrait-il toujours déléguer cette
fonction à son secrétaire?

M. Strayer: Je ne me suis jamais penché sur cette question.
Je pense qu’il faudrait que ce soit un délégué du gouverneur
général. Bien entendu, il a l’autorité, aux termes des lettres
patentes, de nommer des adjoints. Le projet de loi le prévoit.
Peut-être qu’un des gouverneurs généraux adjoints pourrait
lire le discours du Trône.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Cela a déjà été fait.

Le sénateur Robichaud: Je ne veux pas critiquer, mais quel
est le précédent qui permet à l’épouse du gouverneur de lire le
discours du Trône?

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Il n’y a en a pas.

M. Strayer: Je suppose que l’on devrait considérer le rôle de
la personne qui lit le discours du trône, La tradition veut que
ce soit le souverain ou le représentant du souverain et, en
temps normal, je crois que cela se produirait comme je l’ai
suggéré, dest-à-dire que l’adjoint du gouverneur général le
lirait, mais je ne suis pas en mesure de faire des observations à
ce sujet.

Le sénateur Forsey: Puis-je ajouter une observation â ce
sujet. Lors de l’ouverture du Parlement en Grande-Bretagne
par la Reine en personne, le discours a été lu pour elle, en sa
présence, en plusieurs occasions. Elle n’a pas lu le discours
elle-même.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Qui a lu le discours?

Le sénateur Forsey: Il a été lu par le Grand Chancelier, si je
me souviens bien.

Le sénateur Robichaud: Est-ce parce qu’elle est analphm
bête?

Le sénateur Greene: Monsieur le président, pourrions-nous
revenir à la question de la rédaction et des questions traitant

du gouverneur général et de la Reine? Il me semble que notre
problème réside dans la conciliation de l’article 30 avec les

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10-8-1978

[ Taxi]

the draftsman whether or not he sees any inconsistency be-
tween clause 30 and clauses 42, 43 and 44, so that we might
case the minds of those of the public who are exercised by
what is happening here by reconciling and redrafting those
clauses to make sense when they are read together. lt appears
that by clause 30 we make the Queen something called “The
sovereign head of Canada », whatever that may mean. Then in
clauses 42, 43 and 44 we define the powers of the Governor
General which, in some measure at least, appear to detract
frein the fact that she is the sovereign head of Canada, as
declared in clause 30. Is there not some contradiction betwecn
clause 30 and clauses 42, 43 and 44′!

Mr. Strayer: There is certainly none intended. The intent of
clause 30 is that the Queen be continued as head of state. This
term “sovereign head » has caused some concern, and perhaps
that needs t0 be examined again. In the French, of course, it is
simply “la Souveraine », which I think in normal understand-
ing would be taken to mean the sovereign of the country, who
one would assume to be the head of state. Clause 42 then
provides for the sovereign to appoint a Governor General who
shall represent the sovereign and exercise for her the preroga-
tives and so on. Clause 43 vests in him the executive Govern»
ment of Canada on her behalf and in her name. Clause 44
simply refers to his unique position as the Governor General of
Canada, and gives him a precedence which was thought to be
appropriate for the représentative of thc sovereign in Canada.

Senator Riel: I have a very short question to ask. Under this
bill are we starting a new désignation of acts se that in future
instead of “26-27 Elizabeth II, chapter 22″ it will be “l
Governor General, chapter l », depending who is the head of
state at the moment of the adoption of the law?

Mr. Strayer: I am not sure that that question has been
addressed very directly. I would see no inconsistency in con-
tinuing the present practice, s0 that one relates the year of the.
enactment to the year of the reigning sovereign, the head of
state.

Mr. Cowling: Is that not provided for in the Interpretation
Act or some other statute?

Mr. Strayer: Yes. I don’t think there is any amendment in
the schedules with respect to that.

Senator Connolly (Ottawa West): I should like the answer
to one more question, although I do not insist on it now.
Perhaps it is too late, but I want te go back to the question
raised earlier by Senator Smith, I think, and perhaps by
others, about the royal prérogatives and the extent of them,
tlie reserve powers and the extent of them, and whether or not
by substituting for thc Queen the Governor General in so
many of these areas thc Governor General, perhaps the estab-
lishment, may in fact be Iosing powers and authorities that are
there by practice and by tradition, and embodied either in the
royal prérogatives or in the royal powers. Perliaps on the next
occasion you could give us something about that, and whether
or not there is any danger of a détérioration of those powers as
a rcsult of vesting in another person like the Governor General

Constitution 4: 71

[Traduction]

articles 42, 43 et 44. Je demanderais aux rédacteurs s’ils voient
une contradiction entre l’article 30 et les articles 42, 43 et 44,
afin qu’ils puissent l’éclaircir aux yeux du public et rédiger de
nouveau ces articles. Il semble qu’a l’article 30 on appelle la
Reine «la Souveraine et la Reine du Canada», quel qu’en soit la
signification. Par la suite, aux articles 42, 43 et 44, nous
définissons les pouvoirs du gouverneur général qui, du moins
dans une certaine mesure, semblent contredire le fait qu’elle
est la «Souveraine et la Reine du Canada», tel que déclaré â
l’article 30. N’y a-t-il pas une certaine contradiction avec les
articles 42,43 et 44′.’

M. Strayer: Ce n’est certainement pas intentionnel. L’article
30 stipule bien que la Reine continue d’être la Souveraine et la
Reine du Canada. Le terme «sovereign head» dans le texte
anglais a causé certaines préoccupations et peut-être devrions-
nous l’examiner de nouveau. Dans la version française, évi-
demment, c’est simplement «la Souveraine», et je crois que l’on
peut facilement comprendre qu’elle est la souveraine du pays
et que l’on peut présumer qu’elle est le chef d’État. L’article 42
stipule que la Reine nomme le gouverneur général qui repré-
sentera la Souveraine et exercera pour elle les pouvoirs et
prérogatives. L’article 43 lui confère le pouvoir exécutif au
nom de la Reine. L’article 44 fait simplement allusion à son
poste unique, a titre de gouverneur général du Canada, et lui
accorde préséance, ce que nous croyions êtrerapproprié a la
situation du représentant de la Reine au Canada.

Le sénateur Riel: J’ai une très brève question à poser.
Commençons-nous une nouvelle désignation, aux termes de ce
projet de loi, ce qui signifie qu’à l’avenir au lieu de «26-27
Élizabetli II, chapitre 22» ce sera: «I Gouverneur général,
chapitre l», selon la personne qui assume le rôle de chef d’État
au moment de l’adoption de la loi?

M. Strayer: Je ne suis pas sûr que cette question ait été
posée de façon très directe. Je ne vois pas quelle difficulté
pourrait poser le maintien de la pratique actuelle, permettant
d’établir un rapport entre l’année de la mise en vigueur des lois
et l’année de règne du souverain, le chef d’État.

M. Cowling: Cela n’estvil pas prévu dans la Loi d’interpréta-
tion ou une autre loi?

M. Strayer: Oui. Je ne crois pas qu’il y ait eu de modifica-
tion de prévue à cet égard dans les annexes.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): ll n’y a aucun risque
que ce soit «Massey Fergusson». J’aimerais répondre à une
autrc question, même si je n’y tiens pas absolument. Mais
peut-être est-il trop tard. En tout cas, je voudrais revenir à la
question posée plus tôt par le sénateur Smith, je crois, et
peut-être par d’autres, au sujet des prérogatives royales et leur
portée, des pouvoirs réservés à la Couronne de même que leur
portée, et savoir si lcgouvcrneur général, dans son rôle de
substitut de la Reine, dans un grand nombre de ces domaines,
peut en fait, perdre ses pouvoirs qui lui sont conférés par la
pratique et la tradition, et qui sont englobés dans les prérogati-
ves ou les pouvoirs royaux. Peut-être qu’à la prochaine occa-
sion, vous pourriez nous renseigner là-dessus et nous dire si ces
pouvoirs risquent de se détériorer lorsqu’une autre personne,

4:72

[Text]
some of the authority that has heretofore been conferred by
statute, by the British North America Act, on the monarch.

Senator Forsey: I should like to ask a supplementary ques-
tion on that. There appears to be provision for the exercise of
the reserve power of refusing dissolution of Parliament. That is
the only one mentioned. There appears to be also a removal of
the traditional power of the Crown to choose a prime minister.
What you have got here is something so that, if the govern-
ment is defeated in the House of Commons, the prime minister
can resign, as he can now, or he can ask for a dissolution, as he
can now. If he is defeated he can also suggest that he be
invited to form a new government. This is something entirely
new, which surely takes away a power which the Crown now
has. Or lie can, according to the marginal notewwhich I grant
you is not part of the bill, but which may be indicative of the
intention; at least, one hopes that is what it is put there for-
he can suggest the name of somebody else to form a govern»
ment. This is entirely new, and l should like to have some
guidance on what the intention was there, and whether the
effect is such as seems to me to follow.

Mr. Strayer: Perhaps I could deal with that briefly, because
l think this is a point of some concern. ln the first place, the
reserve powers, such as they are, were intended to be con-
tinued. This is indicated in a variety of ways: in clause 2,
which refers to the continuationof the Union and the princi-
ples of the British North America Act; in clause 35, which
preserves the conventions of the Constitution; and in clause 46,
which refers to the powers that may be exercised by the

Governor General individually.
Senator Forsey: It is transitional though.

Mr. Strayer: It indicates the powers are to continue, that
such reserve powers as the Governor General may exercise he
can continue to exercise.

On the question of clause 53, with respect, I do not think
one can read that as being a codification of the kind of advice
the Prime Minister may give to the Governor General.

Senator Forsey: It certainly isn’t.

Mr. Strayer: lt is obvious that it isn’t, because if one were to
take that approach it would mean that the Prime Minister,
after four and a half years in office with majority government,
could not advise dissolution, and that surely was not intended.
Clause 53 only refers to the situation where the cabinet is
unable to maintain the confidence of the House of Commons.

‘Senator Forsey: Yes, l know; quite so.

Mr. Strayer: This is not intended as a codification. It is an
indication of certain situations, and for the first time it spells
out the possibility, for example, of the Governor General
refusing dissolution.

Senator Forsey: Yes, but then it goes on to say:

Constitution

lO-8-l978

[Traduction]

comme le gouverneur général, aura été investie de certains de
ces pouvoirs conférés au monarque par l’Acte de l’Amérique
du Nord britannique.

Le sénateur Forsey: J’aimerais poser une question supplé-
mentaire à ce sujet. Il semble qu’il y ait une disposition sur
l’exercice du pouvoir de refuser la dissolution du Parlement.
C’est le seul mentionné. Il semble y avoir aussi suppression du
pouvoir traditionnel de la Couronne de choisir le premier
ministre. Ce que dit ce projet, en fait, c’est que si le Gouverne-
ment est défait à la Chambre des communes, le premier
ministre peut démissionner, comme il peut le faire actuelle-
ment, ou demander la dissolution, comme maintenant. S‘il est
défait, il peut aussi demander d’être invité à former un nou-
veau gouvernement. Cet article est entièrement nouveau et
supprime certainement le pouvoir que la Couronne possède
actuellement. Il peut encore selon les notes dans la marge:-
qui ne font pas partie du projet de loi, mais qui peuvent
indiquer l’intention, du moins on Pespère-proposer le nom
d’une autre personne pour former un nouveau gouvernement.
Cela est entièrement nouveau et j’aimerais que l’on m’indique
quelle était le but visé et si les conséquences sont bien celles
que je crois,

M. Strayer: Je pourrais peut-être en dire un mot, car cette
disposition semble causer une certaine inquiétude. D’abord, les
pouvoirs réservés à la Couronne, tels qu’ils existent actuellev
ment, devaient rester inchangés. Cela est indiqué de diverses
façons: à l’article 2, qui fait allusion au maintien de YUnion et
des principes de l’Acte de FAmérique du Nord britannique, à
l’article 35, qui perpétue le respect des conventions de la
Constitution, et â Particle 46, qui énonce les pouvoirs exercés
par le gouverneur général.

Le sénateur Forsey: Ce sont toutefois des dispositions de
transition,

M. Strayer: Cela indique que les pouvoirs resteront les
mêmes, et que le gouverneur général peut continuer d’exercer
les pouvoirs qu‘il possède actuellement.

A propos de l’article 53 du bill, en toute déférence, je ne
crois pas qu’il puisse être interprété comme une codification
des recommandations que le premier ministre peut faire au
gouverneur général.

Le sénateur Forsey: Il n’en est certainement rien.
M. Strayer: Évidemment, parce que si on Pinterprétait ainsi,

cela voudrait dire que le premier ministre, après avoir dirigé
pendant quatre ans et demi un gouvernement majoritaire, ne
pourrait recommander la dissolution, ct ce n’est certainement
pas l’intention du législateur, l’article 53 ne vise que Péventua-
lité où le cabinet perdrait la confiance de la Chambre des

communes.
Le sénateur Forsey: Oui, je sais, c’est tout à fait cela.

M. Strayer: Il ne s’agit pas de codification, mais de prévoir
certaines situations. On prévoit par exemple pour la première
fois le cas où le gouverneur général refuserait la dissolution.

Le sénateur Forsey: Oui, mais on lit ensuite:

-l978

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‘e des

revoir
mière
in.

10-8-1978 Constitution i __ 4: 73

[Text] [Traduction]
if the dissolution , .. is not advised by the Prime Minis- dans le cas où le Premier ministre ne recommande pas la
ter— dissolution . . .

And the ordinary thing would be that if he does not advise
dissolution on defeat he would resign.

—or is refused by the Governor General, whether the
Prime Minister should be invited to form another
administration, or whether the resignation of the Prime
Minister and of thc other members of the Cabinet should
bc accepted to permit some person other than himself or
herself to be called upon by the Governor General to form
the administration for the time being of Canada.
Sir Arthur Jennings laid it down clearly that in the United
Kingdom ifa government is defcated on a motion of censure or
confidence, or something tantamount to it, what the govern-
ment considers tantamount, either it rcsigns or asks for disso-
lution——period. If it rcsigns then it is the duty et » thc crown to
call on the Leader of thc Opposition. This gives a totally new
principle, and as I said yesterday, it means that the Prime
Minister liaving been defcated and having not advised dissolu-
tion or having refused dissolution says, “Now, l am the chap
clearly who should designate the next Prime Minister. I desig-
nate ntyself or I think you might send for Mr. Stick-in-the-
mud or Madame What-not”.

Mr. Strayer: This is obviously a subject we cannot get into
at great length today and I would only suggest that this is a
debatable area. Professor Phillips, for example, says that if a
government is defeated in an élection, the Prime Minister on
tendering his resignation may advise the sovereign as to whom
to call upon.

Senator Forsey: That is entirely contrary to what was laid
down authoritatively by Sir Robert Borden here in this country
in July of I920 when he made way for Mr. Meighen. The
Iocus c/assicus in Canadian constitutional practice to the best
of my belief has been what Sir Robert Borden said on that
occasion, and he said that there was ample precedent in Great
Britain by practice and authority that a retiring Prime Minis-
ter had no right whatever to proffer advice as to his successor.
He could not proffer it unless he was asked, and if he was
asked and did proffer it, then the sovereign could pay no
attention whatever to it at all. There is no question whatever
that this has been the practice and the rule and the authority
on this subject in Canada ever since I920, at least. And it was
well attcsted even before that. Borden was really only stating
what is amply proved by British practice and British authority.
l am astonished to hear that Professor Phillips says the
opposite. Certainly it has never been said in Canada before to
my beliet“.

Senator Greene: In all these matters affecting the Prime
Minister who is referred to by name in several sections includ-
ing section 49, the key section on the formulation of govern-
ment, we have no définition of Prime Minister. There is no
such thing as a Prime Minister in the British Constitution. As
l understand it, the Prime Minister’s office has evolved
because one of the early Georges could not speak English and
therefore picked somebody with whom he could communicate.
‘fhis person became the Prime Minister. Are we embodying

Normalement, s’il ne recommandait pas la dissolution lorsque
le gouvernement est défait, il démissionnerait . . .

…ou dans le cas où le gouverneur général refuse sa
dissolution, lui demander s’il doit constituer une nouvellc
administration ou s’il doit démissionner avec les autres
membres du Cabinet pour permettre au gouverneur géné-
ral de demander à une autre personne de constituer une
nouvelle administration.

Sir Arthur Jennings a établi très clairement qu’au Royaume-
Uni, lorsque le gouvernement est défait par une motion de
censure ou de confiance, ou par quelque chose de portée
équivaIente,—ou que le gouvernement considère comme
telle—il démissionne ou il demande la dissolution, point. Si le
gouvernement démissionne, le devoir de la Couronne est alors
de faire appel au chef de l‘Opposition. L’article proposé intro-
duit un principe tout à fait nouveau, et comme je l’ai dit hier,
cela revient à ceci que le premier ministre, après avoir été
défait et n’avoir pas recommandé la dissolution ou l’avoir
refusée, dit: «je suis celui qui doit désigner le prochain premier
ministre. Je me désigne moi-même ou vous devriez faire appel
à M. Un Tel ou à Mm‘ Une Telle.»

M. Strayer: C’est un sujet sur lequel nous ne pouvons
évidemment nous étendre aujourd’hui et je ilirai seulement
qu’on peut en discuter. Le professeur Phillips, par exemple, dit
que lorsque le gouvernement est défait pendant des élections,
le premier ministre peut, lorsqu’il donne sa démission, proposer
au Souverain un successeur.

Le sénateur Forsey: C’est tout à fait contraire à ce qui a été
démontré par Sir Robert Borden ici même en juillet 1920,
lorsqu’il a cédé le pouvoir à M. Meighen. La meilleure autorité
que l’on puisse invoquer dans la pratique constitutionnelle
canadienne est, selon moi, Sir Robert Borden, qui a dit â cette
occasion que les précédents britanniques montraient ample-
ment que le premier ministre n’avait aucun droit de recom-
mander son successeur. Il ne peut le faire à moins qu’on le lui
demande, et dans ce cas, le Souverain peut très bien n‘en pas
tenir compte. Il ne fait pas de doute que telle a été la pratique
ct la règle au Canada depuis I920 au moins. Et cela était
confirmé bien avant cela. M. Bordcn ne faisait qu’énonccr un
principe maintes fois établi par la jurisprudence britannique.
Je suis fort étonné d’apprendre que le professeur Phillips dise
le contraire. A ma connaissance, on n’a jamais rien entendu de
tel au Canada.

Le sénateur Greene: Dans toutes ces questions touchant le
premier ministre, dont le titre est mentionné à plusieurs repri-
ses, notamment à Farticle 49, Farticle-clé sur la formation du
gouvernement, nous n’avons aucune définition de ce qu‘est le
premier ministre. La Constitution britannique ne parle pas du
tout du premier ministre. Si je ne me trompe, le poste de
premier ministre a été créé par l’un des premiers George, qui
ne pouvait pas parler anglais et qui a choisi quelqu’un avec qui
il pouvait communiquer. Cette personne est devenue le premier

4:74

[Text]
that in our Constitution or should we define what is the Prime
Minister?

Mr. Strayer: There has been no attempt here to define the
office of Prime Minister as such other than to indicate that he
is to be a member of the cabinet and he is the person holding
the recognized office of Prime Minister. We, of course, have
put the’ Prime Minister into the Constitution where he was not
before, and perhaps in that respect made the Constitution
somewhat more understandable. But the Constitution does not
attempt to define in all respects the office of Prime Minister.

The Chairman: Honourable Senators, I would like to wind
up proceedings as quickly as possible. We are going to have
Mr. Strayer back with us for some time at our next meeting.

Senator Williams: I just want to go on record, Mr. Chair-
man, as saying I have many misgivings about Bill C-60, but I
am withholding any comment of the Indian people of Canada.

Senator Argue: I just wanted to say, and this is referred to
under clause 53, that the Prime Minister could be invited to
form another administration. In other words, if the Prime
Minister, by a vote of the house, has been thrown out, then he
can go to the Governor General and say, “I want to be
reappointed.” If he can do that once, under this, then I can see
no reason why he would be prevented from doing it time after
time after time. You might have a Prime Minister in office
with a House of Commons that just did not want him there at
all. So how do you get rid of a Prime Minister who does not
have the confidence of the House of Commons, with this
ridiculous provision in this bill? Why should a Prime Minister
be able to reappoint himself after he has been defeated?

Mr. Strayer: The only answer I would attempt to make at
this time, senator, is that there is nothing in here which says
that thc Governor General has t0 accept that advice on every
occasion.

Senator Argue: But it says he may be able to tender that
advice to the Governor General, and I think he should not by
law be able to do so.

Mr. Strayer: I suppose a typical situation contemplated here
is the situation of a minority government in the house, where
the government is defeated and where the Prime Minister
advises the Governor General that he thinks he could form a
coalition government of some sort. That, I think, would be a
typical case.

Senator Smith (Colchester): MFA Chairman, I just want to
make reference to, and read into the record, the explanatory
note on page 16, almost opposite line 21, which attempts or
purports to explain the effect of clause 42 to clause 48. I am
not now opening it up for discussion, but I just want to draw
attention to it.

Constitution

10-8-1978

[Traduction]

ministres Consignons-nous ce principe dans notre Constitution
ou bien conviendrait-il de définir ce que l’on entend par le
premier ministre?

M. Strayer: On n’a pas essayé de définir les fonctions du
premier ministre dans le projet de loi. On s’est contenté de dire
qu‘il doit être membre du cabinet et qu’il s’agit de 1a personne
qui remplit officiellement les fonctions de premier ministre.
Nous avons inséré Pexpression «premier ministre» dans la
Constitution, cela va de soi. C’est une nouveauté qui nous a
peut-être permis de rendre la Constitution plus comprehensb
ble. Nous n’avons toutefois pas essayé de définir dans la
Constitution tous les aspects des fonctions de premier ministre.

Le président: I-Ionorables sénateurs, j’aimerais clore la
séance aussi rapidement que possible; M. Strayer sera de
nouveau avec nous pour un certain temps à la prochaine

assemblée.

Le sénateur Williams: Monsieur le président, je tiens tout
simplement à faire consigner au compte rendu le fait que le
bill C-60 m’inquiete beaucoup, mais je réserve mon jugement
jusqu’à ce qu’en ait étudié le bill et ses conséquences pour les
Indiens du Canada.

Le sénateur Argue: Tout ce que je voulais dire, et on en
parle à Farticle 53 du bill, c’est que le premier ministre
pourrait être invité à former un autre gouvernement. Autre-
ment dit, si à l’issue d’un vote, la Chambre a retiré sa
confiance au premier ministre, celui-ci il peiit toujours aller
dire au gouverneur général qu’il veut être nolmmé à nouveau.
Si ces dispositions lui permettent de le faire une fois, je ne vois
pas ce qui Pempêcherait de recommencer à l’infini. Il se
pourrait très bien que la Chambre soit dirigée par un premier
ministre dont elle ne veut pas du tout. Comment dès lors se
débarrasser d’un premier ministre qui a perdu la confiance de
la Chambre des Communes si l’on conserve cette mesure
ridicule dans le bill‘? Pourquoi un premier ministre serait-il
capable de se faire nommer à nouveau une fois que la Chamx
bre lui a retiré sa confiance?

M. Strayer: La seule réponse que je pourrais essayer de vous
donner pour le moment, monsieur le sénateur, c‘est que cet
article ne dit pas que le gouverneur général est obligé de
toujours suivre ce conseil.

Le sénateur Argue: Il dit cependant que le premier ministre
peut faire cette suggestion au gouverneur général, et à mon
sens, ce droit ne devrait pas lui être conféré par une mesure
législative.

M. Strayer: Je suppose que Pexemple type serait celui du
premier ministre dont le gouvernement minoritaire aurait été
battu à la Chambre et qui laisserait entendre du gouverneur
général qu’il pourrait former un gouvernement de coalition.

Le sénateur Smith (Colchester): Monsieur le président, tout
ce que je veux, c’est parler de la note explicative qui se trouve
à la page l6, presqu’en face de la ligne l4 et qui es »
d’expliquer l’incidence des articles 42 à 48. Je ne veux [M134
provoquer de discussion à ce sujet maintenant, mais je ÎlClIti

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10-8-1978

[ Text]

In effect, the result would be to retain the monarchy for
Canada and to constitute, at the same time, a Governor
General with full status and powers in his or her own
right rather than merely in the capacity of a représenta-
tive of the Sovereign.

I think that wouldlead anyone to believe that there is a
eompletely new status being created there, but, as I said, I am
not asking for discussion of this point now. I would just like to
make that comment.

Mr. Strayer: It means simply that he is not only a repre-

sentative of the sovereign. He has a certain constitutional
status.

The Chairman: We promised we would try to conclude by
3.30, and it is now past that time, so, unless there is other
business that we should deal with now, we will adjourn until
Wednesday, September 6, at l0 a.m., when Mr. Strayer, Miss
MacDonald and Miss Desjardins will appear, and we will
attempt to complete our considération of the drafting of this

‘bill.

Senator Connolly (Ottawa West): Will that involve two
days or one day?

The Chairman: I hope not more than another day. l think
we should hear at least one other witness in September, if we
can. We will be meeting on September 6 and September 7.

The Committee adjourned.

Constitution 4 : 75

[Traduction]
tout simplement à attirer votre attention sur cette note, La
voici:

En pratique, la monarchie est maintenue pour le
Canada mais, par la même occasion, le Canada est doté
d’un gouverneur général â part entière qui exerce ses
pouvoirs en son nom plutôt que simplement à titre de
représentant du Souverain.

A la lecture de cette note, tout le monde risque de croire que
l’on a créé une situation entièrement nouvelle mais, je le
répète, je ne demande pas qu’en en discute maintenant.

M. Strayer: Cela signifie tout simplement que le rôle du
gouverneur général ne se borne pas à représenter le Souverain,
mais qu’il a un statut constitutionnel.

Le président: Nous avions promis d’essayer de terminer vers
14 h 30 et il est déjà plus tard que cela. Par conséquent, a
moins qu’il y ait d’autres questions urgentes, nous ajournerons
jusqu’au mercredi 6 septembre à l0 heures, alors que M.
Strayer, Mlle MacDonald et Mlle Desjardins comparaîtront.
Nous essayerons alors d’étudier la forme du bill sous étude.

Le sénateur Connolly (Ottawa-Ouest): Allons-nous siéger
un ou deux jours?

Le président: J’espère un seul jour. Nous entendrons au
moins un autre témoin en septembre, si possible. Nous essaye-
rons. Nous nous réunirons les 6 et 7 septembre.’

Le Comité suspend ses travaux.

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WITNESSES—TÉMOINS

Morning sitting: Séance du matin:

Mr. W. S. Tarnopolsky, Professor of Law, Osgoodc Hall, M. W. S. Tarnopolsky, Professeur de Droit, Osgoodc Hall,
York University; Université York;
Afternoon ritting: Séance de l’après-midi:
From the Department oflustice: Du Ministère de la Justice:

Dr. B. L. Strayer, Q.C., Assistant Deputy Minister (Public M. B. L. Strayer, c.r., Sous-ministre adjoint (droit public) et
Law) and Special Counsel on the Constitution; Conseiller spécial en matière constitutionnelle;

Alicc Desjardins, Q.C., Director, Advisory and Rcsearch Aliee Desjardins, c.r., Directeur, Services de consultation et
Services.

de recherche.

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