Second Session Deuxième sessîon de la

Twentyœighth Parliament, 1969-70 vingt-huitième législature, 1969-1970
THE SPECIAL JOINT COMMITTEE LE COMITÉ SPÉCIAL MIXTE
of du
THE SENATE SÉNAT
and of et de
THE HOUSE OF COMMONS LA CHAMBRE DES COMMUNES
on the sur 1a

BÜNSTITUTIÜN UF CANADA BDNSÏITIITIÜN Dl] CANADA

Senator__Sênateur
MAURICE LAMONTAGNE

Joint Chairmen C0 présidents

MARK MacGUIGAN
M.P.—député

MINUTES OF PROCEEDINGS PROCÈS-VERBAUX ET
AND EVIDENCE TÉMOIGNAGES

No. 4

TUESDAY, JUNE 16, 1970 LE MARDI 16 JUIN 1970

WITNESSES—TÉMOINS

(Sec Minutes of Proceedings) (Voir les procès-verbaux)
22288-4

SPÉCIAL JOINT COMMITTEE LE COMITÉ SPÉCIAL MIXTE
ON THE DE LA
CONSTITUTION OF CANADA CONSTITUTION DU CANADA

Senator—sénateur
MAURICE LAMONTAGNE

Joint Chairnæn MARK MacGUIGAN coprésidents
M.P.—député
Representinÿ the Senate Représentant le Sénat
Senatorsmsénateurs

Connolly (Ottawa West), Giguère MacDonald,
Cook, , Grosart, Phillips (Rîgaud),
Flynn, Lang, Yusykw-IO.

Representing the House of Commons Représentant la Chambre des communes

M€SS1’S.’° »MM.
Alexander‘, Fortin, McQuaid,
Allmand, Gibson, Osler,
Asselin, Hogarth, Ouellet,
Baldwin, Hopkins, Roberts,
Breau, Lachance, Woo11iams—20.
Brewin, Lewis,
Dinsdale, Marceau,
(Quorumqv)

Les cogrefiîers du Comité,
Michael B. Kirby,

Patrick J. Savoie,
Joint Clerks cf the Committee.

[Teœt]

The
Senate
the Cc
ut 3: 4:
Lamon

Men

Repa
monta;

Repa
Messrs
Dînsda
Marce:

A lso
771.0113.‘

Wit‘:
of the
Advîse
Privy

The
witnes.
on “F
Spendi
which

Dura‘
Comm,

At5

Que:
On 1

Agre
“Backg
cial G
Parlia!
of the
ed as
of Prt
pendiz

PÉCIAL MIXTE
LA
N DU CANADA

coprésidents

Zt

Donald,
lips (Rigaud),
rk—10.

mbre des communes

àuaid,

:1‘,

llet,

erts,
xlliamsm20.

[Teœt]
MINUTES OF PROCEEDINGS

TUESDAY, June 16, 1970
(7)

The Spécial Joint Committee of the
Senate and of the House of Commons on
the Constitution of Canada met this day
at 3:45 p,m. The Joint Chairman, Senator
Lamontagne, presided.

Members presertt:

Represertting the Senate: Senators La-
montagne, McDonavld and Yusyk.—(3).

Representing the House of Commons:
Messrs. Allmand, Asselin, Breau, Brewin,
Dinsdale, Gibson, Lachance, MacGuigan,
Marceau, McQuaid and Os1er.—(11).

Also present: From the House of Com-
muns: Mr. Rowland, MI’.

Witnesses: Mr. A. W. Johnson, Secretary
of the Treasury Board; and Mr. K. Lysyk,
Adviser, Constitutional Review Section,
Privy Council Office.

The Joint Chairinan introduced the
witnesses. Mr. Johnson made a statement
on “Fédéral-Provincial Grants and the
Spending Power of Parliament” after
which he and Mr. Lysyk were questioned.

During questioning, at 4:45 p.m., the
Committee recessed.

At 5:15 p.m. the Committee resumed.
Questioning of the witnesses continued.
On motion of Senator Yusyk, it was

Agreed,»—That the booklct entitled
“Background Papers on Federal-Provin-
cial Grants and the Spending Power of
Parliament”, prepared by the Secrétariat
of the Constitutional Conférence, be print-
ed as an appendix to this day’s Minutes
of Proceedings and Évidence. (See Ap-
pendix “C”)

4:

22288w1;

[Traduction]
PROCÈS-VERBAL

Le MARDI 16 juin 1970
(7)

Le Comité spécial mixte du Sénat et de
la Chambre des communes sur 1a Cons-
titution du Canada se réunit cet après-
midi à 3h 45. Le coprésident, M. 1e séna-
teur Lamontagne, occupe le fauteuil,

Présents:

Représentant le Sénat: MM. les sénateurs
Lamontagne, McDonald et Yuzyk—(3).

Représentant la Chambre des communes:
MM. les députés Allmand, Asselin, Breau,
Brewin, Dinsdale, Gibson, Lachance, Mac-
Guigan, Marceau, McQuaid et Os1er——(11).

Également présent: De la Chambre des
communes: le député Rowland.

Témoins: MM. A. W. Johnson, secré-
taire du Conseil du Trésor et K. Lysyk,
conseiller à la section de la révision cons-
titutionnelle, au bureau du. Conseil privé.

Le coprésident présente les témoins. M.
Johnson fait une déclaration sur «les sub-
ventions fédérales-provinciales et le pou-
voir de dépenser du Parlement» après quoi
il répond, ainsi que M. Lysyk, aux ques-
tions des députés.

A 4h 45, au cours de Pinterrogatoire, la
séance du. Comité est suspendue.

A 5h 15, le Comité se réunit de nouveau.
Uinterrogatoire des témoins se poursuit.
Le sénateur Yuzyk propose, et

Il est convenu,—Que la brochure in-
titulée «Documents de base sur les sub-
ventions fédérales-provinciales et le pou-
voir de dépenser du Parlement» rédigée
par le Secrétariat de la Conférence cons-
titutionnelle soit imprimée en annexe aux
procès-verbaux et témoignages du jour
(Voir appendice «C»).

8

Later, the questioning of the witnesses Plus tard, Pinterrogatoire des témoins
being completed, the Joint Chairman terminé, le coprésident les remercie au
thanked them on behalt of the Committee. nom du Comité.

A 6h 02, la séance du Comité est levée
jusqu’au jeudi 18 juin 1970.

At 6:02 p.m. the Committee adjourned
to Thursday, June 18, 1970.

Le cogreflîer du Comité,
Michael B. Kirby,
Joint Clerk of the Committee.

(Zounci
‘ In c:
M4‘. J:
{ranger
îlrst as.
mus a:
‘and it
ure oi
togethe
uupacii
(Dttawz
ter of

Counci
‘we wi‘)
month:
more < lie’ is Iäoard. Wlll. in statemv M1‘. nui-y B4 Chairn fleld w a1 inte attend!‘ represz then a on the Thrc lmow, been z divisio. tered s then la ly, th shared spendi; part-ion Confer cussior distrib‘ gatoire des témoins nt les remercie au du Comité est levée l 1970. x » [Texte] EVIDENCE (Recorded by Electronic Apparatus) Tuesdaÿ. June 16, 1970. o 1547 The Joint Chah-man (Senaior Lamoniagne): I will call the meeting to order, gentlemen. On behalf I have the pleasure this afternoon cf welcoming Mr. A. W. Johnson, who is now the Secretary of the Treasury Board. He is accompanied by lVLr. K. Lysyk of the Privy Council Ofiîce. In case you do not know, in spite of his age Mr. Johnson has already had a very long career as a public servant. I think one of his first assignments after returning from Harvard was as a deputy rninister in Saskatchewan, and it was at that time that I had the pleas- ure of meeting him. We started to work together when I was acting in a diffèrent capacity, and then Mr. Johnson moved to Ottawa and became Assistant Deputy Minis« ter of Finance. He then moved to the Privy Council Office, where he did all the work that we will hear about this afternoon. In recent months he has been moved up to a much more complicated assignment. As yow know, ‘ne is at présent Secretary, of the ‘I‘reasury Board. Without any further introduction I will invite Mr. Johnson to make an opening statement. Mr. A. W. Johnson (Secreiary of the Trea- sury Board): Thank you, Mr. Chairman. As the Chairman said, I find myself coming back to a field which has been the centre of my person- al inter-est for a long time, first of all in attending fédéral-provincial conférences representing a provincial government and then attending some of the same conférences on the fédéral govenunent side. Through all of this history, as all of you know, the fiscal aspects of federalism have been a bit of a centrepiece. The disputes, divisions and différences of opinion have cen- tered so often on tax rental agreements and then later on tax sharing agreements. similar- ly, the discussions have concentrated on shared-cost programs and on the use oi the spending power. Thercfore I think it was not particularly surprising that the Constitutional Conférence moved rather quickly into a dis- cussion of these aspects or elements of the distribution of powers. [Interprétation] TÉMOIGNAGES (Enregistrement électronique) Le mardi l6 juin 1970. Le coprésideni (le sénateur Lamontagne): Messieurs, la séance est ouverte. J’ai Phon- neur d’accueillir en votre nom cet après-midi, M. A. W. Johnson, Pactuel secrétaire du. Con- seil d-u Trésor. Ivl est accompagné de M. Lysyk, du Conseil privé. Pour votre information éventuelle, M. J ohnson, en dépit de son âge, à déjà une très longue carrière dans la Fonction publique. A son retour d’H-arvard, il a occupé les fonctions de sous-ministre provincial en Saskatchewan où j’ai eu le plaisir de le connaître. Nous avons par la suite collaboré ensemble alors que ÿoccupais d’autres fonctions, puis M. J ohnson est devenu sousaministre des Finances à Ottawa. I=l a ensuite fait partie du Bureau du Conseil privé où i1 a entrepris le travail dont nous discuterons cet après-midi. Au cours des derniers mois, M. Johnson s’est Vu confier une tâche plus complexe. Il est maintenant comme vous le savez, le secrétaire du Conseil du Trésor. Sans plus amples détails, j’invite M. John- son à nous faire un expose’ dbuverture. M. A. W. Johnson (Secrétaire du Conseil du Trésor): Je vous remercie, monsieur le prési- dent. Comme vous l’avez souligné, je retourne à un domaine (Pactivité vers lequel mon inté- rêt a convergé pendant de longues années, tout d’abord par ma participation aux confé- rences fédérales-provinciales en tant que représentant d’un gouvernement provincial, puis, à ces mêmes conférences, en qualité de fonctionnaire fédéral. Comme vous «le savez tous, les aspects fis- caux du fédéralisme ont constitué une sorte de point focal. Les conflits, les mésententes et les divergences d’opinion ont très souvent porté sur la question de la location fiscale et celle du partage des impôts. Les discussions ont également porté sur les programmes con- joints et sur le pouvoir de dépenser. Il n’est pas surprenant dès lors, que la conférence constitutionnelle ait évolué rapidement vers la discussion des divers aspects et éléments de la répartition des compétences. 4:5 4 : B Constitution [Teæt] I would like to rccall to the mcmbers of the Committee, Mr. Chairman, that it was at the first conférence in i968 that the program of work was laid out and at the second confér- ence, while the focus of discussion tcnded to be on human rights and somc of the institu- tional aspects of government, nonetheless the provincial government in particular swung over to the fiscal aspects of the distribution of powers. _._1550 It was at the first working session in June, 1969 xthat the paper which you are today dis- cussing was presented by the Gcvernrnent of Canada. , _Why the spending power cf the Parliament of Canada is so central to provincial govern- menis is récalled for you in this fédéral gav- ernment working paper. Shared-cost pro- grams have become a very prominent élément in provincial budgets. Fédéral initiatives have been taken in a great m-any fields of govern- men-t ranging from income security on the one hand through to highways and particular projects of that lund on the other. As far as the «grants to provinces are con- cerned, these initiatives by the Government of Canada have tended to establish, t0 a sig- nificant extent, their priorities. Even once started the shared-cost program tends t0 con» tinue to influence provincial priorities becausc, of course, the provincial treasuries are spending fifty-cent dollars from their point of view on shared-cost progranos where they are spending one-dollar dollars on all other programs. Consequcntly, there has been a tendency on the part of many provinces to argue that the Government of Canada should not initiate programs oi this kind without discussion with them. One province in particular, namely Québec, has argued that by and large the Government of Canada ought not to have this power or, indeed, does not have i1: depending on the persan to whom you talk. However, there has been- incrcasing agrée» ment, I think, among ‘the provincial govern- ment-s that prlor consultation would be désir- able. There has been increasing agreement that the provinces which decide not to par- ticipa-te in the shared-cost agreements should trot be penalized for failing to do so. The point has been marie, again, first by Quebec and then followed by certain of the other provinces, That a sharedacost program which docs not opcrate in a pariicular province has the efïect of imposing what has been called a “fiscal penalty” on the peuple of that prov- ince. The reason is obvious. The taxes are cf Canada June 16. 1970 [Interpretatîon] Je voudrais rappeler aux membres du Comité, M. -le président, que le programme des travaux a été établi lors de la première conférence tenue en 1968. Bien qu’au cours de la deuxième conférence, Paccent se soit porté sur les droits de l’homme et les aspects insti- tutionnels du gouvernement, les gouverne- menis provinciaux ont déplacé le centre d’in- térêt vers l’aspect fiscal de la répartition des compétences. C’est ‘a la première séance de travail, en juin 1969, que 1e gouvernement du Canada a soumis le document que vous allez étudier aujourd’hui. L’importance capitale que le pouvoir de dépenser, reconnu au Parlement canadien, représente pour les gouvernements provin- ciaux, est exposé dans le document de travail du gouvernement fédéral. Les programmes conjoints constituent un facteur primordial pour les budgets provinciaux. Les initiatives fédérales se sonrt étendues à de nombreux domaines allant de la sécurité du revenu, d’une part, jusqu’à la construction d’autorou- tes et de divers autres ouvrages. Pour autant qu’il s’agit des subventions aux provinces, les initiatives fédérales ont tenté de revêtir un carctère prioritaire. Les pro- grammes conjoints continuent, même après le commencement de leur exécution, à influer sur les priorités des provinces qui, bien sûr, contribuent pour moitié à ces programmes, et en totalité à tous les autres. Plusieurs provinces ont dès lors soutenu que le gouvernement du Canada ne devrait pas s’engager dans de tels programmes sans consultation préalable avec les provinces. Le Québec, en particulier, soutient que le gou- vernement du Canada ne devrait pas exercer ce pouvoir qu’il ne possède pas en fait, le tout étant fonction de ‘l’interlocuteur. Toutefois, les gouvernements provinciaux expriment de plus en plus l’avis que des con- sultations préalables seraient à souhaiter, et que les provinces désireuses de ne pas partici- per aux programmes conjoints ne devraient pas être pénalisées. Le Québec, auquel d’au- tres provinces ont emboîté le pas, maintient la position qu’un programme conjoint qui n’est pas appliqué dans une province, équivaut à une «sanction fiscale» pour les résidents de cette province. La raison en est claire: les impôts sont en effet perçus de «toutes les pro- vinces du Canada, mais les avantages sont répartis entre les seules provinces participan- JB juin‘. [Teœte drawn Canad: respect The power years . over 1 Canad: différé betwet Quebex thtnk :’ more 5 WfiS re puyme Mor Minîst issue ‘ ment K t0 per. spendi broade lances, Tliis i consti tlme ‘ the ad agenda I mi man, n you f« You the p lndica made provir made ty for vices ai, ec The consti powex 16. I ‘ consti who e that t to m institi exerc legisl: jurisc‘ The Woul Provi flnan‘ June l8. 1970 >eler aux membres du
dent, que le programme
tabli lors de la première
1968. Bien qu’au cours de
nce, Paccent se soit porté
imme et les aspects insti-
arnement, les gouverne-
nt déplacé le centre d’in-
scal de la répartition des

re séance de travail, en
uvernement du Canada a
; que vous allez étudier

{tale que le pouvoir de
au Parlement canadien,
: gouvernements provirn
ns le document de travail
îédéral. Les programmes
.t un facteur primordial
ovinciaux. Les initiatives
rtendues à de nombreux

la sécurité du revenu,
la construction d’autorou-
tres ouvrages.
s’agit des subventions aux
lüVeS fédérales ont tenté
tère prioritaire. Les pro-
mntinuent, même après le
leur exécution, à influer
; provinces qui, bien sûr:
iitié à ces programmes, et
es autres.

es ont dès lors soutenu
nt du Canada ne devrait
de tels programmes sans
11e avec les provinces. Le
lier, soutient que 1e gou-
da ne devrait pas exercer
possède pas en fait, le tout
‘interlocuteur.

uvernements provinciaux
en plus l’avis que des con-
s seraient à souhaiter, et
âsireuses de ne pas partici-
es conjoints ne devraient
Le Québec, auquel d’au-
mboîté le pas, maintient la
gramme conjoint qui n’est
une province, équivaut à
le» pour les résidents de
raison en est claire: les
; perçus de toutes les pro-
mais les avantages sont
ailes provinces panticipan-

16 juin 1970 Consxiiuiion

[Texte]

drawn from the people of all the provinces of
Canada, but the beneñts are paid only in
respect of the participating provinces.

The argument about bhe federal spending
power extended to include institutions some
years ago when, you will recall, the dispute
over the propriety of the Government of
Canada making grants to universities. This
difierence of opinion existed really only
between the Government of rthe Province of
Québec and the Govermnent of Canada. I
think it is fait‘ to say, Mr. Chairman, you are
more familiar with ‘that, I think, than I, this
was really the sole dispute with respect t0 the
payments t0 institutions.

More latterly when Mr. Lévesque was the
Minister of Social Welñare in Quebec, the
issue was raised -as to whether the Govern-
ment of Canada properly ought to make grants
to persons, whîch again is the exercise of the
spending power. This argument has been
broadened generally to include family allovv-
ances, old age security payments -and the rest.
This is the general milieu into which the
Constitutional Conférence was plunged at the
time the provincial govermnent argued for
the advancement of this item to the top oi the
agenda.

I might just run through briefly, Mr. Chair-
man, the principal elemen-ts of this paper, if
you feel that would be useful.

You will see the paper begins by outlining
the principal uses of the spending power
indicating, as I have done, that payments are
made to individuels, to institutions and to
provincial governments, that they have been
made for the purpose of equalizing opportuni-
ty for individuals, for equalizing public ser-
vices across Canada and for achieving région-
al, économie and other developments.

Then the paper proceeds to examine the
constitulional foundation for the speding
power in the next few pages, through to page
16. I will not seek to go into nthis. I am not a
constitutional lawyer there are others here
who are, but essentially what it amounts to is
thvat the Parliament of Canada has the power
to make payments to persons, individuel
institutions and t0 governments provided the
exercise of that power does not amount to
legislation in fields of exclusive provincial
jurisdiction.

The Joint-Chairman (Senaior Lamontagne):
Would you add another condition to that?
Provided also, that this spending powerr is not
finan-ced through a specific direct tax?

du Canada 4 : 7

[Interprétation]

tes. La discussion sur le pouvoir de dépenser,
dont jouit 1e gouvernement fédéral, s’est éten-
due aux institutions, au sujet desquelles, vous
vous souviendrez, des controverses ont surgi,
il y a quelques années, lors de Poctroi de
subventions fédérales aux universités. Cette
divergence d’opinion existait en fait entre le
seul gouvernement du Québec et le gouverne-
ment fédéral. Il est juste de dire, monsieur le
président, que vous connaissez la question
mieux que moi-même, C’était Punique conflit
en rapport avec les subventions octroyées aux
institutions.

Plus récemment, lorsque M. Lévesque était
ministre du Bien-être social du Québec, on a
soulevé la question de savoir si le gouverne-
ment du Canada avait le droit de consentir
des subventions à des personnes, ce qui cons-
titue un exercice du pouvoir de dépenser.
Cette discussion, une fois élargie, a englobé la
question des allocations familiales, celle de la
pension de vieillesse, et le reste. Telle est
Patmosphère dans laquelle la Conférence
constitutionnelle était plongée au moment où
le gouvernement provincial a proposé de
mettre cette question en tête de l’0rdre du
Jour.

Je pourrais, monsieur le président, récapi-
tuler brièvement, si vous le jugez utile, les
éléments principaux de ce document.

Vous constaterez qu’il commence par expo-
ser les modalités d’exercice du pouvoir de
dépenser, à savoir, comme je l’ai dit, que les
versements sont consentis à des individus, à
des institutions et à des gouvernements pro-
vinciaux dans le but dpfirir des chances
égales à tous les individus, d’égaliser la qua-
lité des services publics à travers le Canada et
d’assurer le développement régional, économi-
que, etc.

Le document aborde ensuite le fondement
constitutionnel du pouivoir de dépenser, dont
l’exposé occupe plusieurs feuillets, jusqu’à la
page 16. Je ne vais pas entrer dans les détails.
Je ne suis pas un spécialiste en droit consti-
tutionnel; il y en a parmi nous ici. Les argu-
ments se ramènent essentiellement au fait que
le Parlement du Canada a le pouvoir de con-
sentir des versements à des personnes, à des
institutions et à des gouvernements, pourvu
que Pexercice de cette attribution Nempiète
pas législativement sur les domaines ressortis-
sant à la compétence exclusive de la province.

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Pouvez-vous ajouter aussi la condition que le
pouvoir de dépenser ne soit pas financé au
moyen d’un impôt direct spécifique?

4:8

{Teœfl

Mr. Johnson: I suppose I would answer it
this way, Senator. The question of the specific
tax arises in respect of social security
schemes which are funded and there are dif-
ferences of view there, but I think my general
-view would be tliat the spending power, when
exercised generally can apply t0 persons,
institutions or to govermnents, and the courts
seem not to have argued that the imposition
oî conditions renders invalid ‘the use of the
spending power by Parliament. There are, of
course, as the paper notes, différences oi”.
opinion about this.

Then for the next few pages the paper
examines the oriticisms or the use of the
‘spending power, noting as I did in my earlier
‘remarks ‘chat the provincial governments
‘have criiicized essentially the use cf the
spendi-ng power as applied to provincial gov-
ernments and as applied to conditional grants
to provincial governzments. It is in rather
‘more isolatcd instances that t-here have been
any challenges of the spending power in
respect of persons or institutions.

The Government of Canada in this state-
ment has observed with respect t0 the pay-
ments to individuals and institutions that it is
difiicult to evaluate the spcnding power with-
out havi-ng examined all aspects of the distri-
bution of powers.

I would draw to your attention the para-
graph on page 20, wherein-I believe M-r.
Turner has already given testimony to this
eiïecb-it is observed:

the government of Canada does not
believe lt would be appropriate to discuss
the Québec propositions conccrning fed-
eral payments to persons or institutions
until all propositions concerning the dis-

tribution of powers have been

ceived . . .

rc-

lt is fair to say, however, that earlier in
the paragraph the Government of Canada has
reiterated what was said in Federalism for
the Future, that the possibility oi making
payments in the field of economic dévelop-
ment, research and technology, and income
security was afñrmed. I migh-t also recall for
you that in the consensus reached in the
June, 1969 Conférence, it was observed that
most delegations agreed that the présent
power of Parliament to make payrnents ‘to
individuels or to institutions should not bc
subjected to any constitutiona-l limitation. One
province, however, reserved its position until
the question of the distribution of powers had
been dealt with, and it goes on trom there.

Constitution of Canada

June l6. 197D

[Interpretation]

M. Johnson: Je pourrais répondre, mon-
sieur le sénateur, en disant que la question
des impôts spécifiques est soulevée relative-
ment aux programmes de sécurité sociale
dont les fonds sont consolidés, bien que des
divergences d’opinion apparaissent à ce sujet.
Je suis d’avis que le pouvoir de dépenser,
lorsqu’il est exercé généralement, s’applique
aux personnes, aux institutions et aux gou-
vernements, Les tribunaux n’ont pas soutenu
que l’imposition de conditions invalidait 1’ex»
ercice de ce pouvoir par le Parlement. Il y a,
évidemment, comme en fait état 1c document,
des divergences d’opinion quant à cette thèse.

Les quelques pages suivantes du document
renferment les critiques formulées à l’endroit
de l’exercice du pouvoir de dépenser et elles
font ressortir, comme je l’ai fait tout à
Pheurc, que les gouvernements provinciaux
ont critiqué en particulier l’exercice d-udit
pouvoir envers les gouvernements provin-
ciaux, de même que les conditions dont sont
assorties les subventions à ces gouvernements.
Lfiexercicc du pouvoir de dépenser en ce qui a
trait aux personnes et aux institutions n’a fait
l’objet que de rares contestations.

Dans sa déclaration, le gouvernement du
Canada a fait valoir, à propos des versements
aux individus et aux institutions, qu’il est
difiîcile de définir l’étendue du pouvoir de
dépenser sans avoir examine’ tous les aspects
de la répartition des compétences.

Je vous signaierais le paragraphe de 1a
page 20, où M. Turner témoigne a Pefîet que:

«. . .le gouvernement du Canada est
d’avis qu’il ne serait pas normal que l’on
aborde 1a discussion des propositions qué-
bécoises relatives aux versements aux
individus et aux organisations avant que
toutes les propositions relatives à la
répartition des compétences aient été
envoyées. . . »

Il est juste de rappeler que le gouvernement
du Canada a réitéré les termes contenus dans
le document intitulé «Le fédéralisme et l’ave-
nir», affirmant 1a possibilité de consentir des
versements dans le domaine du développe-
ment économique, de la recherche, de la tech-
nologie et de la sécurité du revenu. Je pouin
rais aussi rappeler que l’accord réalisé à la
Conférence de juin 1969, note que la plupart
des délégations étaient d’avis que 1e pouvoir
du gouvernement en matière de versements à
des personnes ou à dcs institutions ne devait
pas subir une restriction constitutionnelle. Une
province a néanmoins réserve’ sa position jus-
qu’à ce que 1a question de la distribution des
compétences fut tranchée.

June 16, 1970

iourrais répondre, mon-
l disant que la QUGSÎÎOn
es est soulevée relative-
nes de sécurité sociale
consolidés, bien que des
l apparaissent à ce sujet.
le pouvoir de dépenser,
généralement, sapplîque
institutions et aux gou-
nnaux n’ont pas soutenu
zonditions invalidait l’ex-
par le Parlement. Il y a,
en fait état le document,
.nion qwant à cette thèse.

-s suivantes du document
lues formulées à l’endroit
voir de dépenser et elles
me je l’ai fait tout à
uvernements provinciaux
rticulier l’exercice d-udit
gouvernements provin-
r les conditions dont sont
ions à ces gouvernements.
Lr de dépenser en ce qui a
et aux institutions n’a fait
ä contestations.
‘on, le gouvernement du
, à propos des versements
ux institutions, qu’il est
l’étendue du pouvoir de
examiné tous les aspects
2s compétences.
ais le paragraphe de la
er témoigne à l’effet que:

iement du Canada est
serait pas normal que l’on
;sion des propositions qué-
res aux versements aux
x organisations avant que
positions relatives à la

compétences aient été

peler que le gouvernement
a les termes contenus dans
ê «Le fédéralisme et l’ave-
ossibilité de consentir des
æ domaine du développe-
.e la recherche, de l-a tech-
:urité du revenu. Je pour-
que l’accord réalisé à la
1969, note que la plupart
‘Lent d’avis que le pouvoir
T! matière de Versements à
des institutions ne devait
rtion constitutionnelle. Une
ns réservé sa position i115‘
tion de la distribution des
anchée.

16 juin i970

[Teæte]

The rest of the working paper on the Con-
stitutzion then deals with grants to provinces.
For some pages the rationale for the spending
power being used for this purpose is
presented.

I will not seek to reitcrate thcsc arguments,
Mr. Chairman, simply to observe that the
interdependence of the state renders néces-
sary and désirable, in the view of the Gov-
ernment of Canada, some mechanism by
which it is possible to equalîze the public
services and, indeed, to reflcet in certain
public services a national intercst.

It is observed, secondly, that the interests of
the provincial and national constituencies
tend not always t0 be identical and where
there is a national interest in respect of par-
ticular provincial programs it is appropriate
that the Parliament of Canada be the mech—
anism for representing the national interests
and seeking to have those national interests
inserted into provincial programs provided, et
course, that is not in violation with the basic
propositions in the Constitution.

o i600

A further basis for the argument of the
Government of Canada has to do with the
interdépendance of government policies. The
fourth has to do with the so-called spillovcr
argument that in some instances provincial
services will tend to affect résidents of prov-
inces other than the province in which the
services are provided and, similarly, the costs
of failing to provide services may spill over
provincial borders.

Finally, a sensé of community has corne to
exist in Canada which really forrns the foun—
dation for much of the equalization of distri-
bution which is eiïected through payments t0
pcrsons.

At page 36 the government proceeds to set
forth the principles which it thought ought to
apply in respect oi the spending power in a
reviscd constitution. I think it mighrt be best,
Mr. Chairman, if I were to simply read this:

. .the Govermnent of Canada has
attempted to devclop certain prînciples
which it could itcntatively advance t0 the
Cvonstitutional Conférence as a basis for
reviewing this aspect of the Constitution.
They are these:

(l) The constitutional power of the
Parliament of Canada to contribute
toward the public services and pro-
grammes of provincial governments
should be provided for explicitly in the
constitution;

Constitution du Canada 4 :9

[Interprétation]

Le reste du document sur la Constitution
concerne les subventions aux provinces. La
logique présidant à l’exercice du pouvoir de
dépenser dans ce domaine, est exposée au
long de quelques pages.

Je ne chercherai pas à réaffirmer les thèses
invoquées, me limitant à faire observer, mon-
sieur le président, que l’interdépendance de
PEtat rend nécessaire autant qu’elle est sou-
haitable aux yeux du gouvernement canadien,
l’institution d’un mécanisme qui permette d’é-
galisei‘ les services publics dont certains reflé-
teront, comme il se doit, un intérêt national.

On fait remarquer également que les inté-
réts des circonscriptions fédérales et provin-
ciales ne sont pas toujours identiques; c’est
pourquoi, lorsque l’intérêt national est
engagé, en égard à des programmes provin-
ciaux spécifiques, il convient que le Parlement
du Canada soit l’organisme représentatif de
l’intérêt national qui cherche à concilier cet
intérêt avec les programmes provinciaux, à
condition de ne pas outrepasser les disposi-
tions constitutionnelles fondamentales.

Le raisonnement du gouvernement cana-
dien se fondait aussi sur Fintfldépendance
des politiques gouvernementales. De plus il
était question de ce qu’on appelle le déborde-
ment, dest-à-dire les cas d’espèce où les servi-
ces provinciaux peuvent s’étendre des rési-
dents à d’autres provinces que celle où ces
services sont dispensés. Inversement, le coût
résultant de l’absence de ces services peut
aussi se répercuter au delà des limites
provinciales.

Il faut enfin qwexiste au Canada un sens de
la collectivité et qu’il constitue l’assise de l’é-
galisation des services rendus par l’entremise
de versements à des personnes.

C’est à la page 36 que le gouvernement a
établi les principes qui, à son avis, sont appli-
cables au pouvoir de dépenser que prévoira
une nouvelle constitution. Je ne saurai mieux
faire, monsieur le président, que de lire l’ex-
trait suivant:

le gouvernement du Canada a essayé de
formuler certains principes préliminaires
à l’intention de la Conférence constitu-
tionnelle, en vue de la révision de cct
aspect de la constitution. Ces principes
sont les suivants:

(l) Le pouvoir constitutionnel du Parle-
ment canadien de contribuer aux servi-
ces publics et aux programmes provin-
ciaux devrait êtrc inscrit en termes
explicites dans la constitution;

4:10

[Teœt]
(2) The power of Parliament t0 make
unconditional girants to provincial gov-
ernments for the purpose ot supporting
their programmes and public services
should be Lmrestricted;

(3) The power of Parliament t0 make
generæl conclitionval gran-ts in respect of
federal-provincial programmes which
are acknowledged to be within exclu-
sive provincial jurisdiction should be
based upon two requirements: first, a
broad national consensus in faveur of
any proposed programme should be
demonstrated to exist before Parlia-
ment exercises its power; and secondly
the decision of a provincial legislatuxe
to exercise its constitwtional right not
to participate in any programme, cven
given a national consensus, should not
i-esult in a fiscal penalty being imposed
upon the people of that province.

You will read further down on the page that
this proposal is su-bject to a distribution of
powers which is satisfactoiy to the Govern-
ment oi Canada and the Parliament of
Canada‘

There was and is little difficulrty with
respect to unconditional grants. No province
has opposed unconditional grants for the pur-
pose ot equalizing publics services. As you
know, in recent years these grants have gen-
erally taken theform of equalizing provincial
revenues. The difîercnces really arise in
respect of the conditional granis made to
influence provincial governments in areas of
exclusive provincial jurisdiction. I must
underline the tact, Mr. Chairman, that we are
speaking here oi exclusive provincial jurisdic-
tions. Spending power per se is really not
relevant in areas of federal juiisdiction or
shared jurisdiction because Parliament has
the power to legislate in «those fields in any
event.

I think it would be best, Mr. Chairman, if I
were t0 outline in summa-ry fonn what the
Govemment of Canada proposed on these two
principal elements; determining the consensus
and the compensation in nonparticipating
privinces.

Essentially what is said here, beginning at
page 40 and proceeding to page 44, is that
because we are speaking of areas of exclusive

Constitution of Canada

[Interpretation]
(2) Le pouvoir du Parlement d’accordo
des subventions inconditionnelles au.

gouvernements provinciaux en vue du.

financement de leurs services publics ct
de leurs programmes
illimité;

(3) Le pouvoir du Parlement Œacconier
des subventions conditionnelles gênera»
les aux programznes fédéraux-provin»
ciaux dans les domaines qui sont
reconnus être de 1a compétence exclm
sive des provinces devrait être subor»
donné à l’existence des deux facteur»
suivants: premièrement, il faudrait que
le Parlement puisse démontrer qu’il
existe un accord général national en
faveur de la mise sur pied d’un pro-
gramme donné avant de pouvoir exer»
cer son pouvoir; deuxièmement, la déciu-
sion d-fim corps législatif provincial
dkæxercer son droit constitutionnel de
ne pas participer à un programme
donné, même lorsqu’il y a un accord
général national, ne devrait pas avoir
pour résultat l’imposition d’une peine
fiscale sur les habitants de cette
province.

Vous pourrez lire plus loin, au bas de la
page, que cette proposition est sujette à une
répartition des compétences qui satisfasse
aussi bien le gouvernement que 1e Parlement
du Canada‘

Les subventions inconditionmelles «font pas
présenté et ne présentent pas de difficultés.
Aucune province ne s’y est opposée quand il
sïigissait d’égaliser les services publics. Ces
subventions ont, comme vous 1e savez, con-
sisté, au cours des demières années, dans la
péréquation des recettes provinciales. La
divergence réelle a surgi à propos des subven-
tions conditionnelles visant à influencer les
gouvernements provinciaux dans leurs zones
de compétence exclusives.

Je dois souligner, monsieur le président,
que nous parlons ici des compétences provin-
ciales excl-usives‘ Le pouvoir de dépenser ne
soulève pas, par lui-même, de difficultés dans
les secteurs fédéraux ou de compétence con-
jointe puisque le Parlement détient de toute
façon Pautorité de légiférer dans ces
domaines‘

Il conviendrait au moins je pense, monsieur
le président, d’exposer brièvement ce que pro-
pose le gouvernement du Canada au sujet de

June 16. 197D

devrait être .

iiiäulcl

As
divisi-
ment
tion <
the p1
Canac
Queb< order sion z favou‘ ing a] Senatx divisic thing numb« tures propo: Senatr would Wick n terms or the You anism min an‘ region in mal I beli countr wouid formul consen June 16, 1970 u Parlement dfaccorder inconditionnelles aux provinciaux en vue du .eurs services publics et rammes devrait être .u Parlement d’accorder conditionnelles généra- nmes fédéraux-provin- s domaines qui sont e la compétence exclu- ces devrait être subor- ance des deux facteurs èrement, il faudrait que puisse démontrer quül ‘d général national en .ise sur pied d’un pro- avant de pouvoir exer- dleuxièmement, la déci- rs législatif provincial lroit constitutionnel de per à un programme orsqu’il y a un accord l, ne devrait pas avoir imposition d’une peine s habitants de cette Jlus loin, au bas de la sition est sujette à une nétences qui satisfasse ament que le Parlement onditionmelles n’ont pas itent pas de difficultés. ’y est opposée quand il 2s services publics. Ces rne vous le savez, con- vrnières années, dans la eties provinciales. La rgi à propos des subven- visant à influencer les tciaux dans leurs zones ives. monsieur le président, les compétences provin- pouvoir de dépenser ne iême, de difficultés dans ou. de compétence con- lement détient de toute légiférer dans ces ioins je pense, monsieur brièvement ce que pro- du Canada au sujet de 1B juin I970 [Tcœte] provincial jurisdiction it would indeed be uppropriate to have a general national con- sensus before Parliament exercises its spend- lng power. lt is proposed that the Parliament of Canada continue t0 have the power to take the initiative and to introduce a résolution which would propose a particular fédéral-pro- vincial progiam. For example, if one were to ialk about the introduction of pensions-«and this was introduced many years ago, of course, but taking this as an illustrationwthe Parliament of Canada would introduce a reso- lution and upon passage of tliat résolution it would be transmitted to the govemments of the provinces for debatc in their lcgislatures. If the lcgislattires of three of the four Senate divisions-and I will come back to that in a moment—-were to faveur the introduction of this program, the Parliamanet of Canada could then proceed with définitive législation. As you know, there are essentially four divisions in the Constitution, plus the attach- ment to the relevant section of the Constitu- tion of the Province of Newfoundland. For the purposes of this paper the Govermnent of Canada spoke of four divisions. Ontario and Québec are obviously individuel divisions. In ordcr to détermine whether the Western divi- sion or the Atlantic division had voted in faveur of the particular measure we arc talk- ing about, one would look to the number of Sonate seats that were involved in the Sonate division in the provinces concerned. The best thing for me to do would be to give you the numbcrs. In the West two of the four legtisla- tures would have to vote in favour of the proposal, and that would carry the Western Sonate division. In the Atlantic Rcgion it would be two from Nova Scotia, New Bruns- wick or Newfoundland. This is expressed in terms of the total number of Senate seats; 16 of the 30 Senate seats of that région. You will see that essentially tliis mech- anism is dcsigned to introduce into the déter- mination of a national consensus a strong regional représentation and the government in making its proposais was saying, in essence I believe, that the régional nature of the country is rcfiected in the Sonate, therefore it would be appropriate to use the same kind of formula for determining whether there was a consensus among provincial governments. Constitution du Canada 4: l1 [Interprétation] ces deux points principaux, savoir: préciser la nature du consentement et fixer 1a compensa- tion revenant aux provinces non-participan- tes. On soutient essentiellement, du début de la page 40 jusqu’à la page 44, que, s’agissant de secteurs qui relèvent exclusivement de la compétence provinciale, il conviendrait d’ob- tenir un accord unanime avant que le Parle- ment puisse exercer le pouvoir de dépenser. Le gouvernement propose que le Parlement du Canada retienne le droit dînitiative lui permettant de présenter une résolution ayant trait à un programme fédéral-provincial. Ainsi en serait-il des propositions concernant les pensions, qui ont été établies depuis plu- sieurs années déjà, mais qui nous servent ici dülltzstration. Le Parlement canadien pourrait soumettre et faire adopter une résolution qu’il transmet- tra aux provinces pour que les assemblées législatives puissent la débattre. Si les assem- blées législatives de trois des quatre divisions sénatoriales, (nous reviendrons tout à l’heure sur ce sujet), se prononçaient en faveur du programme, le Parlement du Canada pourrait adopter une mesure législative finale à cette fin, Comme vous le savez, il existe dans la Constitution quatre divisions principales aux- quelles s’ajoute Pappendiee correspondant qui figure dans la constitution de la province de Terre-Neuve‘ Pour les besoins du présent document, le gouvernement canadien a parlé de quatre divisions. L’Ontario et le Québec forment deux divisions distinctes. Pour déter- miner si les divisions de ‘Pouest ou si la divi- sion de PAtIantique a voté en faveur de la mesure que nous supposons, il faudrait savoir le nombre de sénateurs qui ont exprimé leur opinion dans la division sénatoriale des pro- vinces en cause. Je ne pourrais mieux faire que de vous fournir des chiffres. Dans l’ouest, deux des quatre assemblées législatives devraient se prononcer en faveur de la propo- sition pour engager la division sénatoriale de POuest, Dans la région de PAtIantique, il en faudrait deux pour la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswicl: ou Terre-Neuve, soit l6 fauteuils sénatoriaux sur les 30 que compte cette région. Vous constaterez que ce mécanisme vise à introduire une forte représentation régionale dans la détermination du consensus national. En soumettant ces propositions, le gouverne- ment déclare en essence, que le caractère régional du pays se reflète dans la composi- tion du Sénat‘ Par conséquent, il conviendrait encore de se fonder sur ce même principe pour déterminer si un accord existe entre les gouvernements provinciaux. 4 ä 12 Constitution [Teæt] Once having voted for a shared-costs pro- gram, the provinces whose legislatures had favoured the proposition would be required, of course, to enter the arrangement. Other arrangements would be made in respect of the provinces which had voted agaînst it. I arn now speaking, ot course, as if there had been a consensus with respect to a particular program. This is where you get into the ques- ‘tion _ of compensation in nonparticipatin/g provinces. The Goverrunent of Canada has said in cflect it is clearly ttrue, it is a statement of îact, that under present circumstanees and in particular in respect of past programs the people of the provinces which decided not t0 par ciparte in the federal-provincial program within provincial jurisdictions were required ‘to pay taxes to support measures which were applicable in the participating provinces. The suggestion hcre is t-hat the people of the non— participating provinces sliould be compensat- ed. As the mermbers know, there was a con- siderable amount of discussion about what form this compensation ought to take. It is probably not surprising that the provincial governmen-ts that favoured this approach to the spending power tcnded to argue that the provincial governmcnts in the nonpanticipat- ing provinces should receive compensation. That is to say, they would gct an uncondition- al grant rouglily cqual to wliat they would have received in conditional form had thcy decided to pairticipate. The argument against that, of course, is (ha-t the government of the province suffercd no fiscal penalty; it was the people of the province who suñered a fiscal penalty and therefore the paymcnt should be made to them. a 1610 The other argument was that the Governw ment or Canada ought not to collect taxes in a province which was not participating. The problem there is what taxes ought it not to collcct‘? The programs clearly are financed frein a composite oi revenues, individual încome tax, corporate tax, sales tax, customs duties and the rest, and it is not really possi- ble to trace back the amount tliat any individuel taxpayei‘ or that each individuel taxpayei‘ has contributed to a program. Hencc the conclusion that the payments should be to persans, and the amount to be paid in a nonparticipating province would b0 calculated on the basis of the per capita amount being paid t0 the participating provinces. of Canada June 16. 197D {InteTpTetattOnJ Une fois que les assemblées législatives ont voté en faveur d’un programme conjoint, les provinces intéressées sont tenues d’y partici- per. D’autres arrangements seront conclus avec les provinces non-participantes, Je parle évidemment du cas où un accord intervient sur un programme déterminé. C’est ici qu’on aborde la question de la compensation aux provinces non-participantes. Le gouvernement du Canada a nettement et indéniablement déclaré que, dans les circons- tances actuelles et surtout en ce qui concerne les programmes déjà existants, les résidents des provinces qui ont décide’ de ne pas parti- ciper aux programmes fédéraux-provinciaux appliqués dans le cadre des compétences pro- vinciales, étaient néanmoins tenus de contri- buer, au moyen dîmpôts, au financement des travaux mis en œuvre dans les provinces par- ticipantes. On se propose ici de servir une compensation aux habitants des provinces non-participantes. Comme les membres du Comité le savent bien, la forme que devrait prendre une telle compensation a fait l’objet de longues discussions. Il n’est pas étonnant des lors, que les gouvernements provinciaux, enclins à soutenir ce point de vue quant au pouvoir de dépenser, aient réclamé le droit à compensation pour les provinces non—pa.-rtici— pantes. Cellesœi recevraient une subvention inconditionnelle équivalente à celle qu’ell’es auraient reçue sous forme de subvention con- ditionnelle si elles avaient décidé de partici- per au programme. Ijargument contraire à cette thèse consiste à dire que le gouvernement de la province n’a subi aucune pénalisation fiscale, mais bien plutôt les habitants de 1a province, auxquels le versement compensatoire devrait revenir. On a soutenu aussi que le gouvernement du Canada ne devra pas percevoir les impôts dans une province non participante. l1 s’ag’it de savoir quels sont les impôts que le gouver- nement ne pourrait pas percevoir. Les pro- grammes sont financés par un ensemble de revenus, les impôts sur 1e revenu des particu- liers, la taxe sur les impôts des sociétés, l’im- pôt sur les ventes, les droits de douane et le reste, et il est très difficile de déterminer dans quelle mesure un contribuable a pu avoir financé sa tranche du programme. D’où la conclusion que les paiements doi- vent être versés à des personnes, et la somme qui devrait être versée dans ces provinces non participantes devrait être déterminée à partir des sommes versées par chaque contribuable et payées aux provinces participantes. l6 j: [Tac z t I clea: Hhar ucro and clea the orm pro‘ erot not tlmt huv June 16. 1970 ées législatives ont afin/ne conjoint, les tenues d’y partici- Lts seront conclus ticipantes. Je parle l accord intervient iné. C’est ici qu’on compensation aux -s. iada a nettement et e, dans les circons- en ce qui concerne itants, les résidents de de ne pas Parti‘ rdéraux-provinciaux 2s compétences Pro- ns tenus de contri- au financement des 1s les provinces par- : ici de servir une ants des provinces e les membres du . forme que devrait «sation a fait l’objet . n’est pas étonnant ements provinciaux, at de vue quant au .t réclamé le droit à ‘ovinces non-partici- ent une subvention nie à celle quelles a de subvention con- it décidé de partici- cette thèse consiste nt de la province n’a x fiscale, mais bien l province, auxquels xire devrait revenir. le gouvernement du >crcevoir les impôts
participante. Il s’ag’it
‘npôts que le gouver-

percevoir. Les pro-
par un ensemble de
a revenu des particu-
âts des sociétés, l’im—
roits de douane et le
e de déterminer dans
‘ibuable a pu avoir
apgramme.

e les paiements doi-
rsonncs, et la somme
ans ces provinces non
a déterminée à partir
chaque contribuable
; participantes,

l6 juin 1970

[Texte]

I would conclude by observing that we
clearly are speakmg here about général
shared cost programs, those which apply
across the country. Regional programs, ARDA
and FRED bcing outstanding cxamples,
clearly would continue to be negotiated under
the proposais here outlincd between the Gov-
ernmcnt of Canada and the governmcnt of the
provinces concerned. It would ‘be a little ludi-
crous to compensate the provinces who are
not participating in a FRED program. What
that would really mean is that you would
have no FRED program,

So these proposais apply essentially to gen-
eral schemes.

I think, Mr. Chairman, that this covers in
broad outline the proposais which the
Government of Canada put to the Confor-
ence with some of thc commcnts inter-
spersed—l hope I can be forgiven-that the
provinces madc at the time of the Conférence,

The Chairman: ‘llhank you very much, Mr.
Johnson. Mr. Ailmand,

– Mr. Allmand: Mr. Johnson, in your remarks
I thourght that you said there was no discus-
sion of whether the provincial spending
power should be Limited, and you seem to say
that dclegatcs did not question this because it
may not have any bearing on the constitu-
tional arrangement. What comes to my mind
is somc cf the spending programs that the
Province of Quebec-and other provinces
might have them too-—such as programs that
the Province or Québec had a few years ago
when they were making grants to cultural
and educational institutions in New Brun-
swick, I believe Manitoba, Ontario, to news-
papers, t0 colleges, also to institutions over-
seas, and then there was also their extemal
affairs program. Did anyone raise the poten-
tial danger of provinces spending without
limit, thereby afïecting constitutional rela-
tions? I would see instances vvhere large
provinces such as Ontario or BC. might de-
cide to subsidize programs in neighbouring
provinces for certain reasons, political and
otherwise. Was this discussed?

, Mr. Johnson: Two comments, if I may. First
of all, I did not mean to leave the impres—
sion———and forgive me if I did—that the lack

Constitution du Canada 4: l3

[Interprétation]

Je conclurais en faisant remarquer que
nous parlons ici des programmes généraux à
frais partagés, des programmes qui s’appli-
quent d’un bout à Fautre du pays. Les pro—
grammes régionaux, la Loi sur la Brise en
valeur et le développement des terres agricm
les et le fonds pour le développement écono-
mique régional étant pris comme exemples
frappants, continueraient à être négociés en
vertu des propositions qui ont été esquissées
ici entre le gouvernement du Canada et le
gouvernement des provinces en question. I1
serait un peu ridicufle de compenser les pro-
vinces qui ne participent pas au fonds pour le
développement économique régionale. Il fau-
drait en conclure que Vous ‘Nauriez pas de
programme du fonds de développement éco-
nomique régional.

Ainsi ces propositions s’appliquent essen-
tiellement à des projets généraux.

Je pense, monsieur le président, que je
viens de couvrir d’une manière générale les
propositions que le gouvernement du Canada
a faites à la Conférence et quelques-uns des
commentaires que les provinces ont faits au
moment de la conférence.

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Merci, monsieur Johnson. Monsieur Allmand.

M. Allmand: Dans vos remarques, monsieur
Johnson, vous avez prétendu qu’il n’y avait
pas de discussion sur la question de savoir si
le pouvoir de dépenser des provinces
devrait être restreint, et vous semblez dire
que les délégués rfavaient pas contesté ce
pouvoir parce qu-’il ne pourrait avoir aucune
signification sur Pentente constitutionnelle. I1
me vient à Pesprit certains des programmes
de dépense que la province de Québec, et
(Tautres provinces également, pourrait avoir
comme les programmes que la province de
Québec avaient il y a quelques années quand
elle consentait des subventions à des institu-
tions culturelles et éducatives du Nouveau-
Brunswick, et du Manitoba, à ce qui me
semble, et en Ontario, à des journaux, à des
collèges et même à des institutions outre-mer;
il y avait aussi leur programme Œafiaires
extérieures. Est-ce que quelqwun a soulevé
l’idée du danger possible du pouvoir de
dépenser illimité dcs provinces, afiectant par
là même les relations constitutionnelles? Je
pourrais Voir des exemples où de grandes
provinces comme Pontario ou la Colombie-
Britannique pourraient décider de subven-
tionner des progammes dans des provinces
voisines pour certaines raisons politiques et
autres A-t-on étudié cette possibilité?

M. Johnson: Puis-je faire des commentai-
res? Tout débord, je «rai pas voulu laisser
Pimpression que 1e manque de discussion se

4 : 14 Constitution

[Teœt]

of discussion centred on this question. It was
really that there was not much discussion
abount unconditional fédéral grants to the
provinces. That is what I was really com-
menting‘ about‘

On the specific issue you raîse, however,
Mr. Allmand, I do not recall there having
been a discussion of this question. There is
certainly no record 01″ it in the consensus that
emerged from the first working conférence or
indeed from the last constitutional confor-
ence, and my recollection is, and Mr. Lysyk
confirms this, that there was no discussion of
it.

Mr. Allmand: Then am I led to believe that
thus far the proposais have been advanced, it
has been proposed and almost more or less
agreed that there should be changes in the
federal governmenfs spending power with
certain limitations that were not there before,
whereas the provincial spending power has
not really been discussed and that in fact
there is no limit on provincial spending
powers?

Mr. Johnson: I could give you a personal
view on whether there is a limit on spending
power.

Mr. Allmand: You might and I will accept
it just ‘as your view, purely personal.

Mr. Johnson: It really arises from what is
saicl here about the nature cf the provincial
constituency. I suppose it is a nice question as
to how much money a provincial governrnent
could spend on the weliare ot constituants in
other provinces or elsewhere before the resi-
dents of the province concerned began to
complain. In the case of federal grants to the
provincial governments, on the other hand,
there is an avowed national purpose being
served. That is to say, the government which
is raising the taxes—the Government ot
Canada, the Parliament of Canada-is saying
they have a responsibility. There may be
disagreement as to whether the Parlialnent of
Canada has a responsibility but it îs asserting
responsibility in respect of its constituents. In
the case cf ‘the provincial spending power
being exercised beyond its borders, it is
asserting a responsibility for constituents
which are not its.

I am just saying that I would vlsualize this
personally as being some kind of constraint. It
is perfectly fair to say, however, that there
has been no constitutional restraint inferred
as far as I can recall in discussions with the

provinces.

of Canada June 16. 1970

[Interpretation]

centrait sur cette question. (fêtait un fait
qu’i1 n’y avait pas beaucoup de discussion au-
sujet des subventions fédérales aux provinces.
Voilà à quoi je faisais allusion.

Sur la question précise que vous soulevez,
toutefois, monsieur Allzmand, je ne me rap-
pelle pas qu’il y ait eu une discussion de cette
question, Il n’y a certainement aucun enregis-
trement relatif à cette question dans raccord
qui a été réalisé à 1a première conférence de
travail ni à la dernière conférence constitu-
tionnelle; sauf erreur, M. Lysyk le confia»
mera, il n’y a pas eu de discussion à ce sujet.

M. Allmand: Je suis donc porté à croire que
pour autant que les propositions aient été
avancées, il a été proposé et plus ou moins
accepté qu’il devrait y avoir des changements
dans le pouvoir de dépense du gouvernement
fédéral avec certaines limites qu’il n’y avait
pas auparavant, tandis que le pouvoir de
dépense des provinces n’a pas en fait été
étudié; en réalité il n’y a aucune limite impo»
sée sur le pouvoir de dépense des provinces.

M. Johnson: Je pourrais vous donner mon
upixiion personnelle à ce sujet.

M. Allmand: Vous pourriez le faire et je
Paccepterais comme une opinion purement
personnelle.

M. Johnson: Cette question relève en réalité
de ce qui a été dit ici au sujet de la nature
des circonscriptions provinciales. Je suppose
qu’il serait intéressant de se demander com-
bien (Par-gent un gouvernement provincial
pourrait consacrer au bien-être des résidents
des circonscriptions des autres provinces ou
dfiailleurs, avant que les résidents de la pro—
vince ne commencent à se plaindre. Dans le
cas des subventions fédérales aux gouverne-
ments provinciaux, on vise également un but
national, Ainsi le gouvernement qui perçoit
les impôts-le gouvernement fédéral du
Canada—dit qu’il a une responsabilité. il
peut y avoir des divergences dbpinion quant
à savoir si le Parlement du Canada a une res-
ponsabilité, mais il affirme sa responsabilité
en ce qui concerne ses électeurs. Dans le cas
du pouvoir de dépenser des gouvernements
provinciaux qui dépassent la limite des pro—
vinccs, il assume une responsabilité pour des
électeurs qui ne sont pas les siens.

Je ne fais qwaffirmer que frestime que cette
situation constituerait une sorte de contrainte.
Il est parfaitement juste de dire, toutefois,
qu’il n’y a pas eu de restriction constitution-
nelle implicite en autant que je sache dans les
discussions avec les provinces.

June 16. 197D

uestion. C’était un fait
gaucoup de discussion au
fédérales aux provinces.
ais allusion.

vécise que vous soulevez,
Allmand, je ne me rap-
=u une discussion de cette
tainement aucun enregis-
te question dans l’accord
a première conférence de
ière conférence constitu-
ur, M. Lysylf 1e 09m”
de discussion a ce sujet.

is donc porté à croire que
:5 propositions aient ‘été
moposé et plus ou moms
y avoir des changements
lépense du gouvernement
es limites qu’î1 n’y _3V31Ï
ndis que 1e PWVO“ de
ces ma pas en fait été
n’y a aucune limite îmPO-
dépense des PTOVJ-“Ces.

ourrais vous donner mon
à ce suiet

1s pourriez le faire et je
, une opinion purement

question relève en réalité
ici au sujet de la nature

provinciales. Je 5111313055
ant de se demander com-
gouvernement provincial
au bien-être des résidents
. des autres provinces ou
.e les résidents de la pro—
mt à se Dïaï-“dïe- Dans le
s fédérales aux giflweme‘
on vise égaïeme“? ‘m b“
gouvernement qui’ 139m0”?
iuvernement fédéral, du
a une responsabilité, Il
yergences d’opinion quant
ment du Canada a une ives;
l affirme sa responsabilité
ses électeurs. Dans 1e Cas
penser des gouvernements
:passent la limite des 171’0-
ne responsabilité POUY des
mt pas les siens.
mer que j’estime que 99W?
ait une sorte de contrainte.
t juste de dire, toutefois,
de restriction constitution-
utant que je sache dans les
çs provinces.

1B juin 197D

[Texte]

Mr. Allmand: Where I see real difiiculties is
in the external field,‘ not just in the extrapro-
vincial field bwt in the external field. And we
have had maybe not serious cases with
respect to Québec and places like Gabon and
so forth, but I can visunalize instances Where
the Canadian government may have a certain
foreign policy with respect ‘(o a country and
province A or province B, which mîght be a
large province, might décide to give grants to,
let us say, Mr. Smith in Rhodesia for a par-
ticular eduoation program. That provincial
government might décide that they likc what
Mr. Smilh does and give outright grants, with
no législation, merely through spending
power.

I have questions in my mind and I am just
wondering. It is interesting to note that it was
not discussed, No. l, and that you are under
the impression that there is no limit although
you feel that perhaps it might not be done.
But I do not know if it will be done or not.

Mr. Johnson: No, I said that no limit was
inferred in the discussions. I would not want
to argue that there is no limit.

Mr. Allmand: I see.

Mr. Johnson: The second thing I would
observe is that I am very tempted to get into
this kind of discussion because I happen to
have views toc on this issue. But probably l2
should deîer this, Mr. Chairman, to the time
whcn you would be discussing the whole
question of international aifairs and the rela-
tionship oJî the spending power to it.

Senaior Lamoniagne: If I may interject
here, I suppose that in the field Where the
fédéral govemment -is prepared at the
moment to limit its own spending powers,
this factor does not apply at the provincial
level because we would have to think up
schemes where a province would have a joint
program with the îcderal government and
that does not apply at the moment, at least.

Mr. Allmand: That is right.

Senaior Lamonlagne: S0 that I do not
think that the federal government is restrict-
ing its spending powers in the fields Where
the provincial sector’s is unlimited, more or
less, at the moment.

Mr. Allmand: I will leave that particular
question for the moment. I would like to
know what kind of distinction the provinces
make between the arguments for unlimited

Constitution du Canada 4: 15

[Interprétation]

M. Allmand: Là où je vois des difficultés
réelles, c’est dans le domaine des affaires
extérieures; pas seulement le secteur extra-
provincial, mais également à Pétranger. L’in-
cident Québec-Galion n’a peut-être pas causé
de problème grave, mais je puis imaginer des
cas où le gouvernement canadien peut avoir
une certaine politique étrangère en ce qui
concerne un pays, une province A ou B, qui
peut être importante, pourrait décider d’ac-
corder des subventions à, disons, M. Smith
en Rhodésie pour un programme particulier
d’éducation. Ce gouvernement provincial pour-
rait décider qu’il aime ce que M. Smith fait et
lui accorder des subventions, sans l’adoption
d’une loi, simplement par son pouvoir de
dépenser.

Certaines questions mïnquîètent. Il est inté-
ressant de remarquer que cette question n’a
pas été discutée, et que vous avez l’impression
qu’il n’y a pas de limite même si vous sentez
qu’on ne pourrait peut-être pas procéder
ainsi. Je n’en sais rien.

M. Johnson: Non, j’ai dit qu’il n’y avait pas
de limite implicite dans les discussions. Je ne
voudrais pas soutenir qu’il n’y ait pas de
limite.

M. Allmand: Je vois.

M. Johnson: Je suis très tenté d’entrer dans
cette sorte de discussion parce que j’ai des
opinions sur ce problème, mais peut-être
devrais-je remettre cette question, monsieur
le président, au moment où vous étudierez la
question globale des affaires internationales et
du pouvoir de dépenser.

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Je suppose que dans le domaine où le gouver-
nement fédéral est prêt, à l’heure actuelle, «à
limiier son propre pouvoir de dépense, ce fac-
teur ne s’applique pas au niveau provincial
parce que nous aurions à élaborer des plans
où une province aurait un programme con-
joint avec le gouvernement fédéral et cette
situation ne s’applique pas, pour le moment
du moins.

M. Allmand: C’est exact.

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Ainsi même si je ne pense pas que le gouver-
nement fédéral restreint son pouvoir de
dépense dans les domaines où les secteurs
provinciaux sont plus ou moins sans limite
pour 1e moment.

M. Allmand: Je vais laisser cette question
particulière pour 1e moment. J ’aimerais savoir
quelle sorte de distinction les provinces font
entre les arguments en faveur du pouvoir de

4 : l8 Constitution

[Teæt]

spending power or for spcnding power of the
federal government where on the one hand—
let us say the federal govemment decides to
grant subsidiies to fisheries, It is fairly obvious
that this money is all spent on the West Coast
or on the East Coast and the taxes to support
those programs are raised throughout Canada.
If \ve spend money on a wheat program it
goes to people on the Prairies.

a 1620

That is one type cf programt On the other
hand we have programs such as the hospitali-
zation program, the Tiens-Canada Highway,
which are joint programs with provinces; il
they undertake the program, we pay 50 per
cent. Do the provinces make an objection to
the second type of program, the joint pro-
grams? What is their real basis for distinction
in allowing the first type of program and yet
objecting seriously to the second type of pro-
gram? I do not see that much of a distinction;
l think it is a false distinction.

Mr. Johnson: I think they probably would
argue, sir, that they draw the distinction on
purely jurisdictîonal grounds. It is a matter cf
provincial jurisdiction that is involved in the
shared-cost programs we are talking about.

Certainly the provincial governmcnts are
aware, as you vcry properly point out, that
the Parliament cf Canada spends more in
some provinces than it taxes. It is not only a
question of the kinds of projects whnich you
describe but indeed the whole allocation of
funds in the several provinces is by no means
equal; that is to say you do not spend the
same amount in a province that you take in
tax from it, The only way I can answer your
question is to say the provincial governments
are making a distinction on the grounds of
jurisdiction.

Mr. Allmand: Fine. My final question, Mr.
Chairman. Have your officials ever attempted
t0 determine how much was raised in one
province and hovv much was spent or the
benefits? I take it that during the provincial
election there was an awkward attempt to try
to determine this. Are there privileged docu-
ments, are thcre documents or any studies on
these matters?

Mr. Johnson: There was one study which
was—-Mr. Balcer asked the question, I am
trying to remenfber the year——it was
answercd in 1965. It is the only comprehen-

ai Canada June l6. 1970

[Interpretatton]

dépense illimité ou du pouvoir de dépense du
gouvernement fédéral, lorsque le gouverne-
ment fiédéral décide d’accorder des subven«
tiens dans 1e domaine des pêches. Il va de soi
que cet argent sera entièrement dépensé sur
la côte du Pacifique ou sur la côte de PAtlan-
tique et les impôts pour appuyer ces program-
mes sont levés dans tout le Canada. Si nous
dépensons de Fargent pour un programme
concernant le blé, il ira aux gcns des provin-
ces des Prairies.

Voilà un genre de programme. D’autre part,
nous avons des programmes, comme le pro-
gramme Œhospitalisation, la construction de
la route transcanadienne, qui sont des pro »
grammes conjoints avec les provinces; si elles
entreprennent le programme, nous assumons
la moitié des frais. Est-cc que les provinces
sopposent au second genre de programme, les
programmes conjoints? Quelle est leur base
réelle de distinction en autorisant le premier
genre de programme et en s’opposant au
second? Je ne vois pas beaucoup la distinc-
tion; je pense que c’est une fausse distinction.

M. Johnson: Je pense qu’elles diraient pro«
bablement, monsieur, quelles établissent une
distinction sur un terrain purement juridique.
Il s’agit dfime question de compétence provin-
ciale qui est en cause dans les programmes à
frais partagés dont nous parlons.

Certainement les gouvernements des pro-
vinces savent, comme vous l’avez fait ressor-
tir avec justesse, que 1e Parlement du Canada
dépense plus dans certaines provinces que les
impôts qu’i1 en reçoit. Ce n’est pas seulement
une question de genres de programmes que
vous décrivez, mais de toute l’allocation des
fonds dans les différentes provinces, qui n’est
pas égale; car vous ne dépensez pas le même
montant dans une province que vous en recen
vez par Yimpôt. La seule manière dont je
puisse répondre à votre question est de dire
que les gouvernements provinciaux font une
distinction du point de vue de la compétence.

M. Allmand: Très bien. Une dernière ques—
tion, monsieur le président. Est-ce que vos
fonctionnaires ont déjà essayé de déterminer
combien a été perçu dans une province et
combien a éte’ dépensé ou quels ont été les
bénéfices? Je crois savoir que pendant l’élec-
tion provinciale, on a essayé maladroitement
de déterminer cette question. Y a-t-il des
documents confidentiels ou des études sur
ces questions?

M. Johnson: Il y a eu une étude, en 1965 je
crois. C’est 1a seule étude globale qui ait été
présentée à la Chambre ou autrement rendue
publique, C’cst une étude très difficile à faire.

116 juin 19‘

[Teæte]

. sive study

or otherwi
study to 1
and certa:
without \
illustratiox
you know
side it is
ances go.
‘ Il’. is vvh
certain re‘
fairly ob‘
worse, bu1
poration
iamiliar vs
using a p2
the Incor
Lamontag
we used t
formula
agreement

On the
cate clefs
thought:
allocate t
on the b:
spent, wh
the primt
tracter t0
bought a1
task. The
basis. Tht
benefits y
Forgive n
of the stu
this is pe
not been
studies o

’ Mr. Al

– The Jo
Mr. McQ

Mr. M1
Mr. Ch:
enough l
mission c
tion with
like a c1:
the stan
from the

If P.‘
natic
freex
vinc
iimil
to I:
22288-

June 16. 197D

J. pouvoir de dépense du
l, lorsque le SOUVÜTÏW‘
d’accorder des subven-
: des pêches. Il va de soi
entièrement dépense sur
ru sur la côte de 1’Atlan-
ur appuyer ces program‘
tout 1e Canada. S1 nous
rit pour un Proäîam-{fle
ira aux gens des provin-

programme. D’autre Pari?»
çrammes, comme 1e 9T0-
ltion, la construction de
enne, qui sont des pro-
Vec les provinces; si elles
zgramme, nous assumons
Est-ce que les pmvmces
genre de programme. 19S
t5? Quelle est leur base
en autorisant le premier
ie et en s’0PP°5ant, au
pas beaucoup 1a distinc-
:st une fausse distinction.

anse qu’elles diraient pro‘
qu’elles établissent une
main purement juridique-
on de compétence provin-
ie dans les pîüälïâmmes a
nous parlons.
gouvernements des pro‘
le vous l’avez fait ressor-
e le Parlement du Canada
ertaines provinces que les
it, Ce n’est pas seulement
nres de programmes que
de toute l’allocation des
rentes provinces, qui n’est
ne dépensez pas le meme
rovince que vous en rece-
a seule manière dontjê
Iotre question est de dire
ænts provinciaux font une
de vue de la compétence:

‘ bien. Une dernière ques-
esidcnt. Est-ce que ‘vos
léjà essayé de déterminer‘
çu dans une province et
ensé ou quels ont lcs
savoir que pendant l’élec-

a essayé maladroitement
;e question. Y a-t-il des
itiels ou des études sur

a eu une étude, en 1965 je
– étude globale qui ait été
nbre ou autrement rendue
étude très diflîcile à faire.

l6 juin 1970

[Texte]

sive study that has been tabled in the House
or otherwise made public. It is a very dimcult
study to make. There are certain payments
and certain revenues which you can trace
without very much question, the obvious
illustration being the individual incarne tax,
you know where it came from; on the other
side it is obvious where your family allow-
ances go. That is no problem.

‘ It is when you try to impute the source cf
certain revenues, the corporation tax being a
fairly obvious one, customs duty is even
worse, but we think we know where the cor-
poration tax cornes from beeause we are
familiar with it and have been accustomed to
using a particular formula for its allocation in
the Income Tax Act of Canada. Senator
Lamontagne will recall the bitter discussions
we used to have in respect of that allocation
formula when there were still tax rental
agreements.

On the expenditure side how do you allo-
cate defence? There are two schools of
thought: some economists say you ought to
allocate the benefits of defence expenditures
on the basis cf where they ultimately were
spent, which rneans you have to trace through
the prime contractor through to the subcon-
tractor to find out where the equipment was
bought and so on, clearly, a quite impossible
task. The other is to allocate on the benefit
basis. There you say we are going to impute
benefits on some basis across the country.
Forgive me, that is getting into the difificulties
of the study but I just wanted to indicate that
this is perhaps one of the reasons there have
not been more comprehensive and exhaustive
studies of this subject.

’ Mr. Allmand: Thank you.

– The Joint Chairman (senaior Lamontagne):
Mr. McQuaid.

‘ Mr. McQuaid: Actually I have no questions,
Mr. Chairman, simply because strangely
enough I go along pretty well with the sub-
mission of the federal government in connec-
tion with these spending powers. But I would
like a clarification, Mr. Johnson, if I may, of
the statement on page 36—I am quoting
from the Report:

If Parlîamenvs powers to legislate in the
national interest are reasonably broad, its
freedom t0 spend to this end, where pro-
vincial jurisdiction îs învolved, could be
limited. If on the other hand, its powers
to legislate were narrow in relation to

ü2H8w2

Constitution du Canada 4 : l7

[Interprétation] , .
Il y a certains paiements et revenus qu’on
peut suivre sans beaucoup de difficulté; Pim-
pôt sur le revenu des particuliers en est un
bon exemple; vous savez d’où il provient;
d’autre part il est évident qu’on sait où vont
vos allocations familiales. Cette question ne
constitue pas un problème.

Le problème est quand vous essayez dîm-
puter les sources de certains revenus; les
impôts sur les sociétés sont le cas le plus ma-
nifeste, les droits de douane sont encore pires,
mais nous estimons que nous savons d’où pro-
vient l’impôt sur les sociétés parce que nous
sommes très au courant de la situation et
nous avons été habitués à utiliser une formule
précise pour son allocation dans la Loi sur
l’impôt sur le revenu du Canada. Le sénateur
Lamontagne voudra bien se rappeler les dis-
cussions amères que nous avons eues en ce
qui concerne cette formule d’allocation quand
il y avait encore des accords sur des loyers
fiscaux.

En ce qui concerne les dépenses, comment
allez-vous les allouer pour la défense? Il y a
deux écoles de pensée: certains économistes
disent que vous devriez allouer des bénéfices
des dépenses de défense sur la base de leur
destination finale, ce qui signifie que vous
devriez les retracer du premier entrepreneur
au sous-entrepreneur pour trouver où le
matériel a été acheté et ainsi de suite: évi-
demment c’est une tâche impossible. D’autres
croient à l’allocation sur la base des bénéfices.
Vous dites que nous avons imputé les bénéfi-
ces sur une certaine base dans tout le pays.
Pardonnez-moi, nous rentrons dans les diffi-
cultés de notre étude, mais je voulais indiquer
qu’il s’agit peut-être d’une des raisons pour
lesquelles il n’y a pas eu d’étude plus com-
plète de ce sujet.

M. Allmand: Merci.

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Monsieur McQuaid.

M. Mcauaid: En fait, je n’ai vraiment pas
de questions à poser, monsieur le président,
parce que je suis d’accord avec le gouverne-
ment fédéral en ce qui concerne ce pouvoir de
dépenses, mais j’aimerais obtenir une préci-
sion. Monsieur Johnson, si possible, sur la
déclaration de la page 37——et je 1a cite à
partir du rapport:

Si la compétence qu’a le Parlement de
légiférer dans l’intérêt national est assez
étendue, le pouvoir qu’il a de dépenser à
cette fin pourrait être limité dans les
domaines qui sont de compétence provin-
ciale. D’un autre côté si le pouvoir qu’a le

d: 18 Constitution of Canada

[Text]
présent and potentiel national needs, the
freedom to spend would have to be rela-
tively untrammelled.

Could you explain that?

Mr. Johnson: I will try, sir. Let me take an
illustration from one of the other working
papers you will be discussing: “Income
Security and Social Services”. The Govern-
ment oI Canada has said that social services
ought (o remain under exclusive provincial
jurisdiction; this would include hospitaliza-
tion as an illustration. I do not mean t-o start
an argument about this paper but simply to
observe that this gives you an illustration of
what is meant herc.

. If the Parliament of Canada had the power
to legislate in the field of hospital care, then it
would become irrelevant as to whether or not
it had the spending power. If on the other
hand, the Parliament of Canada has no power
t0 legislate then it is a nice question as to
wheghei‘ it ought to have the power to spend,
hence, the generalization, the widcr the
powers of the Parliament of Canada to légis-
late the less important the spending power
and vice versa.

Mcûuaid: Yes, I understand. That is
all, Mr. Chairman.

‘ The Joint Chairman (Senaîor Lamontagne):
Mr. Rowland.

 » Mr. Rowland: Mr. Chairman, I want to pre-
sienta point of view that is a little différent
from that presented in the federal paper, not
for the purpose oi scoring debaiing points but
for the purpose of hearing Mr. Johnsons
commcnts on them. l think it is a position
which is relevant to this discussion because
the whole approach of a formula for doter-
mining national consensus and s0 forth has
been open to challenge in meetings of the
FederaleFrovincial Conférence from various
points of view. Expressed as it is in the feder—
al paper your immédiate réaction is to accept
it as being-a valid position untïl you hear
some of the arguments that surround it. I had
the pnivilege oi sitting in on meetings of the
Continuing Committee of Oificials on the Con-
stitution while 1 was associated with the Gov-
ernment of Manitoba. One of the most con-
tentious areas, and one of the areas which
seemed at the end of the discussion to permit
the lcast’ satisfactory solution t0 all the pare
ticipants-wasihet of determining whether a
consensus does exist ‘in light‘ of the federal

June 1s, 1970

[Interprétation] _
Parlement de légiférer était assez res-
treint, étant donné les besoins présents et
à venir, il lui faudrait conserver un pou-
voir de dépenser presque illimité.

Pourriez-vous nous donner quelques ex-
plications _à ce sujet?

M. Johnson: Je vais essayer, monsieur. Per-
mettez-moi de prendre un exemple d’un autre
document de travail que vous allez étudier,
«Sécurité du revenu et services sociaux». Le
gouvernement du Canada a dit que les ser-
vices sociaux devaient rester sous la compé-
tence exclusive des provinces, ce qui com»
prendrait l’hospitalisation à titre d’exemple.
Je ne veux pas commencer un argument au
sujet de ce document mais simplement faire
remarquer qu’il vous donne une illustration
de ce qu’on veurt dire ici.

Si le Parlement du Canada avait le pouvoir
de légiférer dans le domaine des soins hospi-
taliers, cette situation n’aurait aucun rapport
avec la question de savoir s’il avait oui ou
non le pouvoir de dépenser. D’autre part, si le
Parlement du Canada n’a pas le pouvoir de
légiférer, eh bien! c’est une question intéres-
sante de savoir s’il devrait avoir oui ou non le
pouvoir de dépenser, et ainsi plus le pou-
voir de légiférer du Parlement du Canada est;
impoitant, moins le pouvoir de dépenser l’est
et vice Versa.

M. McQuaid: Oui, je comprends. C’est tout,
monsieur le président.

‘Le coprésident (le ‘sénateur Lamontagne):
Monsieur Rowland.

M. Howland: Monsieur le président, je veux
vous présenter un point de vue qui est un peu
différent de celui qui est exposé dans le do-
cument fédéral, non pas afin de marquer des
points dans le débat mais afin Œentendre les
commentaires de M. Johnson à ce sujet. Je
pense que c’est une position qui a rapport
avec cette discussion parce que Papproche
toute entière d’une formule pour déterminer
l’accord national a été ouvert au défi dans les
réunions de la conférence fédéralemrovin-
ciale à différents points de vue. Comme il est
exprimé dans le document de travail fédéral,
votre réaction immédiate est de l’accepter
comme étant une position valable jusqu’à ce
que vous entendiez certains des arguments
qu’on soulève à ce sujet. J’ai eu le privilège de
siéger. à des séances du Comité des fonction-
naires sur la Constitution lorsque je travail—
lais pour le gouvernement du Manitoba. L’un
des secteurs les plusdiscutés et l’un des do-
maines qui semblait, à’ la. fin, de lïëtude- por-
mettre la V. solution a’ moins satisfaisante à
tous les participatifs’ était celui‘ de déterminer

l8 iuin l

[Texte]

governmt
power.

The cc
oral gove
Mr. Johi
establish
of a fom
will not l
to all pa
cess of es
govemm
of the f0
is closel;
ment for
the addi
porated
not then
gram, af
be comp

To son
participa
these pro
ment gr:
cspeciall;
results ir
t0 nonpa

The J o
No, but

Mr. R
paper sa:
ers. The:
of the de
beîng cor
er or not
or not th
in taxes.
the dieba

To sont
cial Coni
would se
mula is
such a tl
the cou)
assumes
none exis
ly in the

a 1630
Accord
spending
even to ‘
which w:
spending
centrate
exercise a
govemmt
22288»-

June 16. 1970

était assez res-
resoins présents et
aonserver un pou-
ue illimité.
xer quelques ex-

er, monsieur. Per-
xemple d’un autre
ous allez étudier:
vices sociaux». Le
a dit que les ser—
er sous la compé-
lces, ce qui 00m‘
à titre Œexempïen
7 un argument au

simplement faire
.e une illustration

la avait le pouvoir
ne des soins hospi-
rait aucun 1612130143
– s’il avait oui ou
D’autre part, Si I9
pas le pouvoir de
a question inltércs-
avoir oui ou non 1e
iinsi plus le pou-
nent du Canada est,
r de dépenser l’est

iprends. C’est tout;
leur Lamontagne):

r président, je veux
vue qui est un peu.
exposé dans le do-
in de marquer des
afin d’entendre les
son à ce sujet. Je
,ion qui a IaPPOÛ
ce que l’approche
le pour déterminer
art au défi dans les
:e fédérale-provin-
vue, Comme il est
de travail fédéral,
est de l’accepter
valable jusqu? Ce
ins des arguments
xi eu 1e privilège de
amité des fonction-
lorsque je travail-
du Manitoba. L’un
tés et l’un des, do-
fin de Pétude- Der:
ins ‘satisfaisante a
ielui’ ‘de détermlncl’

16 juin 1970 .

[Texte]

governmenrt exercising a general spending
power.

The counter-position presented by the fed-
eral government, and so clearly explained by
Mr. Johnson, is that the whole attempä. to
establish a national consensus tluough the use
of a fonnula is doomed to failure because you
will not be able to derive a formula acceptable
to all participants; because in eflect the pro-
ccss of establisliing whether or not the federal
govemment has a right to spend on the basis
of the formula entrenched in the constitution
is closely analogous to having two amend-
mcnt formulas in the constitution; and with
the additional provision of principle incor-
porated in the fédéral paper, those who do
not then parlicipate in such a national pro-
gram, afrer consensus has been derived, will
be compensated in some fashion.

To some extent there is a bonus for non-
participation: if you do not participate in
these programs it gives the provincial govern-
ment grcater cîiscretionary spcnding powers,
especially if the formula eventually derived
results in an unconditional grant being made
to nonparticipating provinces.

The Joint Chairman (Senaior Lamoniagne):
No, but the fedcral.

Mr. Rowland: I know what the federal
paper says: it would be paid back to taxpay-
ers. Then again you encounter the position
of the debate on the utility of such a program
being conducted not on the grounds of wheth-
er or not the program is usefu-l but whether
or not the people want to spend more money
in taxes. It gives quite a différent character to
the debate.

To some participants in the Fédéral-Provin-
cial Conférences and to pcople like myself it
would scem that the constant resort to a for-
mula is really unnecesary because there is
such a thing extant as a political process in
the country where a government which
assumes the existence of a consensus where
none exists was heavily penalized subséquent-
ly in the voting at election time.

0 1630

Accordingly, the fcderal governmenîfs
spending power should remain unrcstricted,
even to the cxtent of there being a formula
which would limit its ability 1:0 exercise that
spending power, and we should rather con-
centrate uponïthè practical objections to the
exercise of the spauding power by the federal
govcrnment which is essentially this: that the

22288—2;

Constitution du Canada 4 19

[Interprétation]

si oui ou non un accord existe à la lumière de
l’exercice du pouvoir de dépenser par le gou-
vernement fédéral,

La contre-proposition présentée par le gou-
vernement fédéral et si clairement exprimée
par M. Johnson, est que toute tentative
d’établir une unanimité nationale en se ser-
vant d’une formule est condamnée à Féchec
parce qu’on ne sera pas capable de trouver
une formule acceptable à tous les participants;
parce qu’en fait, la procédure qui consiste à
établir si oui ou non 1e gouvernement fédéral
a le droit de dépenser sur la base de la for-
mule qui est établie dans 1a Constitution est
étroitement analogue au fait d’avoir deux
formules {Pamendement dans la Constitution;
et compte tenu de la disposition supplémen-
taire du principe incorporé dans le document
de travail fédéral, ceux qui ne participent
pas à ce programme national, après qu’un
accord a été obtenu, obtiendront une indem-
nité d’une manière quelconque.

Jusqu’à un certain point, il y a une prime
pour les non-participants. Si vous ne partici-
pez pas à ces programmes, vous donnez au
gouvernement provincial un pouvoir de dé-
penser plus discrétionnaire, particulièrement si
la formule aboutissait au fait qu’une subven-
tion inconditionnelle soit faite à des provinces
non participantes.

Le coprésident (le sénateur Lamontagnelz »
Non, mais le fédéral…

M. Rowland: Je sais ce que le document de
travail fédéral dit: on remboursera les contri-
buables. De nouveau vous rencontrez la posi-
tion du débat sur l’utilité de diriger un tel
programme, non sur le fait de savoir si oui ou:

non le programme est utile, mais si oui ou-

non les gens Veulent dépenser plus d’argent
en impôt,‘ ce qui donne un caractère entière-
ment différent au débat‘ ‘

A certains participants des conférences
fédérales-provinciales et à des personnes’
comme moi-même, il semblerait que le fait de’
recourir constamment à une formule n’est en’
vérité pas nécessaire parce qu’il existe un
processus politique dans le pays où le gouver-
nement qui assumc l’existence d’un accord
qui n’existe pas est lourdement pénalisé plus
tard au moment des élections.

En conséquence, le pouvoir de dépenser du
gouvernement fédéral devrait rester sans res-
triction, même jusqwau point où il y ait une
formule qui limiterait sa capacité à exercer ce
pouvoir, et nous nous concentrerions plutôt
sur les objections pratiquesà l’exercice du
pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral
qui est essentiellement que les provinces

«i : 2U Constitution

[Text]

provinces object to the unrestricted use of the
fédéral spcnding power because it distorts
their priorities. It has that potential. If the
fédéral government says we have a program
for médical care and we will participte to the
extent of 50 per cent of costs involved, then
there is’ tremendous pressure of provincial
governments to participate in that program for
obvious reasons.

It has been presented by the Goverinment of

Manitoba that one praciical way to avoid that
kind of a problem is, in effect, to présent
provinces with a shopping list of federal pro—
grams, assmning that, at any given ‘Lime,
there are a number et priorities of roughly
equal weight of national concern in the coun-
try, and that provinces select from among
these, three or four programs which they
wish t0 participate in.
_ It would not be easy but it is a différent
approach which leaves the federal spendirig
power unrestricted. It would simply be
incumbent upon the fcderal government, for
purely poliiical considérations, t0 make this
sort of option available.

I have gone on much too long. Mr. J ohnson
is well aware of the arguments and I would
like to hear his comments for the édification
of the Committee.

The Joint Chairman (Senaîor Lamoniagne):
I am entirely in the hands of the Committee
now. You are hearing the bell undoubtcdly.
This îs not the Sonate bell.

The Joint Chairman (Mr. MacGuigan): m.
Joint Chairman, I might suggest we have
several alternatives. One would be te adjourn
for a period of 20 minutes and return; the
second would be to adjourn Mr. Johnson, on
this point, until next fall sornetime. I doubt if
we will be able to get him in now, in the next
week, but he may want more hime t/o think
over this area anyhow and I am sure we
could get him back anytime in the next year,
or next week as well if you wanted to
arrange it ‘that way.

Or thirdly, perhaps the senators here, if
vthey have enough questions, could just carry
on with Mr. Johnson while we were away
and we could simply return to the meeting
without having noticed the absence of a
quorum in the meantitne.

l An hon. Member: Ï suggest we do the latter
s0 as to get the benefit et Mr. Johnsozfs
présence.

of Canada June 16.. 1970

[Interprétation]

sbbjectent à Putilisationsans limitc du pou-
voir de dépenser fédéral parce qu’il modifie
leur liste de priorités. Si le gouvernement
fédéral dit que nous avons un programme
pour les soins médicaux et si nous assumons
la moitié des frais, i1 y aura une pression
terrible des gouvernements provinciaux afin
de participer dans cc programme pour des
raisons évidentes.

Il a été proposé par le gouvernement du
Manitoba qu’un moyen pratique d’éviter cette
sorte de problème est, en fait, de présenter
aux provinces une liste de programmes fédé—
raux, en supposant qu’à un moment donné, i1
y aura un nombre de priorités d’à peu près
le même poids düntérêt national dans le pays,
et que les provinces choisiront trois ou quatre
programmes auxquels elles veulent partici-
per. Ce ne sera pas facile, mais c’est une ap-
proche différente qui laisse le pouvoir de
dépenser du gouvernement fédéral sans limite.
Il reviendrait tout simplement au gouverne-
ment fédéral, pour dcs considérations pure-
ment politiques, de rendre disponible cette
sorte d’option. J’ai parlé trop longtemps. M.
Johnson est bien au courant des arguments
et j’aimerais entendre ses commentaires.

Le coprésident (le sénaieur Lamoniagne):
Je suis entièrement dans les mains du Comité
maintenant. Vous entendez sans doute la
cloche. Ce n’est pas la cloche du Sénat.

Le coprésident (M. MacGuigan): Monsieur
le coprésident, nous pouvons procéder de dif-
férentes façons. L’une serait que nous nous
retirerions pour une période de 20 minutes et
que nous revenions ensuite; l’autre serait que
nous ajournions les discussions de M. Johnson
sur ce point jusqwà Pautomne prochain. Je
crains que nous ne soyons pas capables de le
faire venir maintenant, la semaine prochaine,
mais il peut vouloir plus de temps pour
penser à ce sujet maintenant et je suis sur
que nous pourrons le faire comparaître de
nouveau l’année prochaine, ou la semaine pro-
chaine aussi bien, si vous VOULÏSZ arranger 1a
situation de cette façon.

Enfin peut-être que les sénateurs qui sont
ici, s’ils ont assez de questions à poser pour-
raient continuer avec M. Johnson pendant
que nous nous absentons et nous pourrions
simplement revenir à la réunion sans avoir
remarqué Pabsence d’un quorum dans l’inter-
valle.

Une voix: Je propose que nous procédions
comme vous venez de le décrire en dernier
lieu de façon à obtenir tous les avantages de
1a présence de M. Johnson.

8 juin

[Texte]
The J!
Why do

– An ho
t0 how
vote?

The J:
bells are
think tl
Rowlanc
but perl

The J l
Do pair
House?

An h< The J No? Mr. M that the delayed perhaps other qc hear the would r The J We will tain Mr The J right. W expect. Mr. l‘. back be bell is g is not a minutes The J I have Mr. L. The J You C01 days? Mr. J meeting An h: before y Mr. wondeni June 13.. 1970 on sans limite du pou- ral parce qu’il modifie s. Si le gouvernement avons un programme ix et si nous assumons 1 y aura une pression ments provinciaux afin. a programme pour des n » le gouvernement du .1 pratique d’éviter cette t, en fait, de présenter te de programmes fédé- Và un moment donné, il a priorités d’à peu près èt national dans le pays, hoisiron-t trois ou quatre s elles veulent partici- icile, mais c’est une ap- i laisse le pouvoir de ment fédéral sans limite. mplemcnt au gouverne- tes considérations pure- rendre disponible cette arlé trop longtemps. M. courant des arguments a ses commentaires. sénateur Lamoniagne): ans les mains du Comité ntendez sans doute la la cloche du Sénat. . MacGuigan): Monsieur pouvons procéder de dif- ie serait que nous nous période de 20 minutes et rnsuite; Pautre serait que iscussions de M. Johnson r. Pautomne prochain. Je oyons pas capables de le nt, 1a semaine prochaine, ir plus de temps pour iaintenant et je suis sûr le faire comparaître de zhaine, ou la semaine pro- vous voulez arranger la içon. 1e les sénateurs qui sont : questions à poser pour- ‘ec M. Johnson pendant mtons et nous pourrions à la réunion sans avoir ifiun quorum dans Pinter- mse que nous procédions de le décrire en dernier nîl‘ tous les avantages de Iohnson. 1G juin 197D [Texte] The Joint Chairman (senator Lamoniagne): Why do you not pair? An hon. Member: Has anybody inquired as tothgw long ‘the bells might ring before we vo e. The Joint Chair-man (Mr. MacGuigan): The bells are likely to ring for 10 or 15 minutes. I think that Mr. Johnson could answer Mr. Rowlands question, rat least, before we go, but perhaps we should settle. . . The Joint Chairman (Senaior Lamoniagne): D0 Pâî-Fing arrangements still exist in the House? An hon. Member: No. The Joint Chairman (Senaior Lamomagne): No‘? Mr. Mccuaid: Mr. Chai-rman, may I suggest that the answer to Mr. Rowlamd’s question be delayed until we corne back. In the meantime, perhaps the senators could carry on with other questions to the witness. I would like to hear the answer to Mr. Rowland’s question. I would not like t0 rise. . . The Joint Chairman (Senaior Lamoniagne): We will adjourn then. We will tiry to enter- tain Mr. Johnson infomnally. The Joint Chairman (Mr. MacGuigan): A11 right. We will be back in about 20 minutes, I expect. Mr. Lachance: I do not: think we will be back before 45 minutes, Mr. Chairman. The bell is going to ring more than 15 minutes. It is not a set vote. Iit may take easily 20 to 25 minutes and about 15 minutes for the vote. The Joint Chairman (Mr. MacGuigan): No. I have timed votes. They take 8 minutes. Mr. Lachance: So, 40 minutes at the least. Îhe Joint Chairman (Senazor Lamoniagne): You could not corne back in the next few days? Mr. Johnson: No. Ivhave Treasury Board meetings, I’m afraid. An hon. Member: How long have you got before you have to go to the House? Mr. Johnson: That is what I was wondering. Consliiuiion du Canada 4 :21; [Interprétation] Le coprésident (le sénateur Lamoniagne): Pourquoi ne vous absentez-vous pas en même temps? Une voix: Est-ce que quelqu’un a demandé pendant combien de temps les cloches vont sonner avant le vote? Le coprésident (M. MacGuigan): Les cloches vont probablement sonner pendant 10 ou 15 minutes. Je pense que M. Johnson pourrait répondre à la question de M. Rowland avant que nous ne nous en allions, mais peut-être devrionsmous régler . . . Le coprésident (le sénateur Lamontagne): Est-ce que dcs arrangements à propos des abstentions simultanées existenrt toujours à la Chambre? . Une voix: Non. Le coprésident (le sénateur Lamoniagne): Non? M. Mcouaid: Monsieur le président, puis-je proposer que 1a réponse à la question de M. Rowland soit retardée jusqu’à notre retour. Dans Pirltervalle, les sénateurs pourront peut- être continuer à poser d’autres questions au témoin. J’aimerais attendre la réponse à la question de M. Rowland. Je ne voudrais pas soulever. . . Le coprésident (le sénateur Lamoniagne): Nous allons donc lever 1a séance. Nous allons essayer dbccuper M. Johnson en privé. Le coprésident (M. MacGuigan): Très bien. Nous serons de retour dans environ 20 minutes. M. Lachance: Je ne pense pas que nous soyons de retour avant 45 minutes, monsieur le président. La cloche va sonner plus de 15 minutes. Ce n’est pas un vote à heure fixe. On peut prendre facilement 20 à 25 minutes, et environ 15 minutes pour le vote. Le coprésident (M. MacGuigan): Non. J’ai calculé la durée des votes. Ils prennent 8 minutes. M. Lachance: Donc 40 minutes au moins. Le coprésident (le sénateur Lamoniagne): Ne pourriez-vous pas revenir au cours des prochains jours? M. Johnson: Non. Je dois assister à des réunions du Conseil du trésor. Une voix: Combien de temps avez-vous avant de partir pour la Chambre? M. Johnson: Voilà justement ce que je me demande. f :22 Constitution of Canada ïTeœt] l The Joint Chairman (Mr. MacGuigan): I would say we would have anothei‘ 5 minutes easily. _ Senaior McDonaldz Could you answer the _ques ion that is before the Committee now, in 5 näinuîes? _ Mr. Johnson: I could do that and perhaps, ‘Mr. Joint-Chaîrman, Vsomebody might be sent out to ‘find out how soon the vote will be faken. An hon. Member: We will tell (hem t0 keep the bell ringing until you have answered the question. ïlMr. Johnson: Mr. Chairman, I think the ‘nub of Mr. Rowland’s observation and ques- tions was whether or not a consensus of the provincial legislatures was desirable. Mr. Howland: Yes. Whether that should be considered the national consensus… Mr. Johnson: Thavt is right,. .. Mr. Rowland: , . .rather than the consensus in the Parliament of Canada. Mr. Johnson: . . . and the Manitoba Govem- ment as I recall and undeïstood theh‘ position, Mr. Rowland, was that, as an alternative to requiring a provincial consensus, it would be better to offer a menu of programs so as to make sure that each provincial govermnent got something that it wanted and thcrefore rendcred unnecessary the sceking of a con- sensus among provincial legislatuæes, in efïect, one program. The comments which were made in this respect, as you will rccall, were essentially these. We are talking about programs within exclusive provincial, ‘jurisdiction. It is a matter as to whether‘ ‘or not the provincial “governments are going to embark upon pro- grams Withing their jurisdiction. This being the case, it seemed t0 the Government of Canada reasonable tq cxpcct to seek a con- sensus among provincial legislaturcs. It would technically be possible, I think it is {air to say, to seek menu of programs which would rendez‘ unnecessary this kind of choice or render unneoessary the kind of compensation that is proposed in the federal paper. I say theoretically because of the great difiiculty of coming utp with a menu in respect of major programs. Here we are talk- ing about Medicare, 3l billion, with the feder- a1 share being approximately one half of that; and hospitalization which is rising, I forgct the figure, but it is way over a billion June 1S. 1970 [Interpretation] Le coprésident (M. MacGuigan): Je dirais que nous avons au moins encore 5 minutes. Le sénateur McDonald: Pourriez-vous répondre à la question qui est soumise main- tenant au Comité en 5 minutes? M. Johnson: Je pourrais le faire, et peut- être monsieuifile coprésident, on pourrait envoyer quelqu’un pour s’informer du moment où aura lieu le voter Une voix: ‘Nous leur dirons de continuer à sonner la cloche jusqu’à ce que vous ayez répondu à la question. M. Johnson: Monsieur le président, je pense que lcs remarques et les questions de M. Rowland tournent autoucr de la question de savoir si oui ou non à un accord des législatu- rcs provinciales est souhaitable. M. Rowland: Oui. Si l’on devrait 1e considév rer comme accord national… M. Johnson: C’est exact… M. Rowland: …plutôt que comme accord au Parlement du Canada. M. Johnson: . . .et le gouvernement du hianitoba, si j’ai bien compris sa proposition, monsieur Rowland, pensait que, comme autre alternative à Yobtention d’un accord provin- cial, il serait mieux d’offrir un ensemble de programme de façon que chaque gouverne- ment provincial puisse obtenir ce qu’il veut et rendre inutile la recherche d’un accord entre les législature provinciales, en fait, un seul programme. , Les commentaires qui ont été faits à ce sujet, vous vous en souviendrez, étaient essen- tiellement les suivants. Nous parlons de pro- gramme dans le cadre dîme compétence pro— vinciale exclusive. C’es_t’ une question de savoir si oui ou non les gouvernements pro- vinciaux vont participer à des programmes qui font parti-e de leur compétence. Il a semblé raisonnable au gouvernement du Canada de chercher à obtenir un accord entre les législatures provinciales. _ Il serait techniquement possible, je pense qu’i1 est bon de le dire, d’cssayer de trouver 1m échantillonnage de programmes qui ren- drait inutile ce genre de choix la sorte d’in- demnité qui est proposée dans le document de travail fédéral. Je dis théoriquement à cause de la grande difficulté qui consiste à établir un pareil choix de programmes importants. Ici nous parlons de Passulrancc-maladie de l milliard de dollars dont la part fédérale est environ la moitié, et de Passurance-hospitali- sation dont le chiffre va en augmentant, je [Test 5nd : ty m sutïu tlcul: 11net] I r me z placi rccox age with was man man that spen that the vvhe soev June 16. 1970 Guigan): Je dirais xcore 5 minutes. d: Pourriez-vous est soumise main- inutes? . le faire, et peut- dent, on pourrait r s’informer du ‘ote. irons de continuer ce que vous ayez président, je pense : questions de M. de la question de ccord dcs législatu- itable. devrait le considé- «l. . . que comme accord gouvernement du pris sa proposition, . que, comme autre ’un accord provin- ir un ensemble de chaque gouverne- anir ce qu’il veut et a d’un accord entre s, en fait, un seul ont été faits à ce Ldrez, étaient essen- >us parlons de pro-
ne compétence pro-

une question de
gouvernements pro-
à des programmes

compétence. Il a
gouvernement du
nir un accord entre
es.

possible, je pense
’essaycr de trouver
agrammes qui ren-
choix la sorte d’in-
ans le document de
ariquement à cause
i consiste à établir
ammcs importants.
rance-maladie de 1
a part fédérale est
assurance-hospitali-
en augmentant, je

.16 juin 1974i

[Texte] z
and a h-alf dollars. Even Parliament’s ingenui-
ty might have to be strctched to drcam up a
suflicient varicty of programs so that a par-
ticular province or provinces would have
another menu.

I remember one provincial ofiîcial saying to
me at coflee when this discussion was taking
placc-«I should not say this, it is on the
record, is it not—-that this would just encour-
age the Government of Canada to come up
with even more shared-cost programs. But this
was the kind of discussion I think, Mr. Chair-
man, that was taktng place.

Mr. Howland: You see, the point Mr. Chair-
man, is this, that the essentiel difEerence is
that of accepting the federal governmenfs
spending power as being unrestricted and
that of imposing a severe restriction on it in
the constitution. That is the dcbate really.

Mr. Johnson: Yes. That is the central issue,
whether there should be any constraint what-
soevcr on the spending powers.

Mr. Rowland: Yes.

The Joint Chairman (Seanior Lamoniagne):
We are told you still have a good five
minutes.

Senaior McDonald: could I ask one ques-
tion, Mr. Chairman, in light of the questions
îrom my collcague from Manitoba. Has any
discussion taken place with respect to reas-
signing rcsponsibilities under the constitu-
tion? It seems to me that when responsibility
was assigned 100 years ago, no one could
have imagined the growth that would take
place in some areas and especially in those
responsibilities thiat have been given to the
rprovinces. Is there no possibility of reassign-
ing responsibilities and perhaps the federal
government taking over some of the sole
vresponsibilities of provincial governments
today?

_o_ ‘I640 _

Mr. Johnson: I will answer quickly, Sena-
(tor, so as not to efEect a change in
govermnent.

The distribution of powers is being consid-
ered stop by step, element by element. The
first two elements that were discussed were
the taxing powers and the spending powers.
The first program élément was incarne securi-
ty and social services. So it is true that the
rfederal and provincial governments wil-l be
discussing, presumably, the whole of the dis-
tribution of powers.

Constitution du Canada 4:23

[Interprétation] » ..,.,
l’ai oublié, mais dépasse 1 milliard et demi
de dollars. Il va de soi qu’on pourra étendre
Pingéniosit-é parlementaire pour arriver à
mettre au point un choix suffisant de pro-
grammes si bien qu’une ou plusieurs provin-
ces particulières puissent avoir un choix
différent.

Je me souviens qu’un fonctionnaire provin-
cial m’a dit que lorsque cette discussion avait
lieu, cette situation encouragerait le gouver-
nement du Canada à avoir encore plus de
programmes conjoints, mais voilà le genre de
discussions qui a eu Lieu», monsieur le
président.

M. Rowland: Vous comprenez, monsieur le
président, que la différence essentielle est
celle dfaccepter le pouvoir de dépenser du
gouvernement fédéral comme étant sans
limite et celle d’imposer une sévère restriction
sur ce pouvoir dans la Constitution. Voilà où
se trouve vraiment tout 1e débat.

M. Johnson: Oui. C’est le problème princi-
pal de savoir s’il devrait y avoir une certaine
contrainte sur le pouvoir de dépenser.

M. Rowland: Oui.

Le coprésident (sénateur Lamoniagne): On
nous dit que vous avez encore 5 bonnes
minutes.

Le sénateur McDonald: Pourrais-je deman-
der, monsieur le président, à la lumière des
questions posées par mon collègue du Mani-
toba, si des discussions ont eu lieu au sujet de
la nouvelle assignation des responsabilités en
vertu de la Constitution? Il me semble que
quand cette responsabiité a été assignée i1 y a
cent ans, personne n’aurait pu imaginer le
développement qui s’est produit dans certains
secteurs, et spécialement‘ dans les charges qui
ont été données aux provinces. N’est-il pas
possible à assigner de nouveau ces responsabi-
lités et que peut-être le gouvernement fédéral
prenne certaines des charges .des gouverne-
ments provinciaux d’aujou.rd’hui?

, M. Johnson: Je vais répondre rapidement,
monsieur le sénateur, de façon à ne pas effec-
tuer un changement dans 1e gouvernement.

La distribution des pouvoirs est considérée
étape par étape, élément par élément. Les
deux premiers éléments qui ont été étudiés
étaient les pouvoirs d’imposer et le pouvoir de
dépenser. Le premier élément du programme
était la sécurité du revenu et les services
sociaux. Il est donc vrai que les gouverne-
ments fédéral et provinciaux discuteront pro-
bablement de Fensemblie de la distribution
des pouvoirs.

4 : 24 Constitution

[Text]
Senator McDonald: Will be, but there have
not been any discussions in this area to date?

Mr. Johnson: Not a complote discussion, no
sir.

Senator McDcnald: I am wondering if that
is not a better way ot approaching it than
having a menu t0 pick from. I am afraid we
will have people movîng îrom one area. to
another because they like the menu better in
Joe’s restaurant than they did in Pete’s, and I
think if you are going to have national
programs. . .

The Joint Chairman (Senator Lamontagne):
Well, do we agree t0 corne back or do we
adjourn? I will ask the question. Are you
prepared t0 corne back?

An hon. Member: We cannot decide before
5415 p,m.

The Joint Chairman (Mr. MacGuigan): Per-
haps not, but that might still give us half an
hour. How many are prepared to come back?
Good. Well, let us do that then.

An hon. Member: We will leave everything
here, Mr. Chairman?

The Joint Chair-man (Mr. MacGuigan): Yes.

The Joint Chairman (Senalor Lamontagne):
The Committee is recessed.

(AFTER RECESS)

0 1710
The Joint Chairman (Senator Lamontagne):
We will resume our meeting.

Mr. Rowland, do you have further
questions?

Mr. Rowland: With respect to a restriction
imposed upon the fedcral spending power in
the Constitution, would you say that this has
implications in respect of where residual
power in the Constitution lies and how onc
determines when a problem has reached sufiî-
cient proportions t0 corne under that section
of the present Constitution having to do with
peace, order and good government, and the
power of the federal government to act in a
national emergency? Would you consider
this entrenchment of a formula for determin-
ing consensus in the Constitution as having
an eiïect on both residual powers and the
power of the federal government to act in the
national interest, should it be accomplishcd?

of Canada June 16. 197D

[Interpretatton] _

Le sénateur McDonald: Peut-être mais iÏ
n’y a pas encore eu de discussions dans ce
domaine jusqujà présent?

M. Johnson: Non, pas de discussion coma
plète, monsieur.

Le sénateur McDonald: Je me demande si
ce n’est pas une meilleure façon d’aborder 1e
problème que d’avoir un échantillonnage dans
lequel faire un choix. Je crains que les gens
Ifaillent d’un secteur à Feutre, et je pense que
si vous avez des programmes nationaux. ..

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Sommes-nous (ÿaccord pour revenir ou pour
terminer la séance? Je vais vous poser la
question. Êtes-vous prêts à revenir? .

Une voix: Nous ne pouvons pas décider
avant 4h15 cet après-midi. ‘

Le coprésident (M. MacGuigan): Peut-être
que non, mais ‘nous pourrions avoir encore
une dcmbhcure. Combien (feutre vous sont
prêts à revenir? Procédonc ainsi alors.

Une voix: Nous laisserons tout ici, monsieur
le président?

Le coprésident (M. MacGuigan): Oui.

Le coprésident (le sénateur Lamoniagne):
La séance du Comité est suspendue.

(REPRISE DE LA SÉANCE)

Le coprésident (le sénateur Lamoniagne):
Nous allons reprendre notre réunion.

Monsieur Rowland, est-ce que vous avez
des questions à poser?

M. Bowland: En ce qui concerne une Tes’-
triction imposée sur 1e pouvoir de dépenser
fédérale dans la Constitution, diriez-vous
qu’elle a des répercussions sur le pouvoir
résidu-aire de 1a Constitution et pourriez-vous
nous dire comment on détermine quand un
problème a atteint des proportions suffisantes
pour tomber sous cet article de la Constitu-
tion actuelle qui concerne la paix, Pordre et
un bon gouvernement, et le pouvoir du gou-
vernement fédéral d’agir lors d’une crise
nationale? Considéreriez-vous cet établisse-
ment d’une fomnule pour déterminer Punani-
mité dans la Constitution comme ayant un
effet sur les pouvoirs résiduaires et sur le
pouvoir du gouvernement fédéral d’a-gir dans
lfinterêt national, le cas échéant?

1B lui

lTeœtx
‘ Mr.

unswe
Where
rsixændi
power:
t0 do

would
SIUGSiÙ
ing of
lnitiati
The la
it 1s tt
npcndi

Mr.
Cliairn
spendi
think
Commn
tcrnooi
ficultie
of a pît
area b;
plished
is no
precise
lems a‘.
the acc
ther b:

I wc
what h
it is a
closely
haps t!
this prr
have Do
future
droit C

9 1720

Mr. .
inaclinec‘
goverm
provinc
judgvme
examini
‘Constiti
prehens
point a
become:

Mr. l’
been re

Mr. J
Board,
all the

Mr. P

The J
Mr. Gil:

June 1s, 1910

l: Peut-être mais i1
discussions dans ce
7

de discussion eom—’

: Je me demande si
-e façon d’aborder 1e
échantillonnage dans
a crains que les gens
iutre, et je pense que
mines nationaux. . .

naleu: Lamontagne):
ouï revenir ou pour
vais vous poser la
àrevcnir‘! r

pouvons pas décider
di. ’
acGuigan): Peut-être
urrions avoir encore
en d’entre vous sont
onc ainsi alors.

ons tout ici, monsieur

acGuigan): Oui,

nateur Lamoniagne):
st suspendue.

4A SÉANCE)

‘naïeur Lamoniagne):
notre réunion.

st-ce que vous avez

Lui concerne une resL-
pouvoir de dépenser
stitution, diriez-vous
sions sur le pouvoir
ition et pourriez-vous
détermine quand un
proportions suffisait/tes
rticle de 1a Constitw
ne 1a paix, l’ordre et
et le pouvoir du gou-
gir lors dîme crise
zwvous cet établisse-
r déterminer l’unani-
on comme ayant un
résiduaires et sur le
at fédéral d’agir dans
échéant?

«l8 juin 197D

[Texte]

Mr. Johnson: I think I would refer to an
answer I gave earliei‘ in respect of page 36,
where I observed that the importance of the
spending power relates to the distribution of
powers as such. Since -the residual power has
t0 do with the power to legislate, I think I
would give the same sort of answer to your
question as I did earliei‘. Here we are speak-
ing of the power of Parliament to take the
initiative in respect of provincial jurisdiction.
The larger that jurisdiction is the more likely
lt is that Parlament will want to have a wide
spending power.

Mr. Rowland: I have one final question, Mr.
Chairman, which takes us away from the
spending power for a moment. However, I
think the members of the Senate and the
Commons présent have heard enough this af-
ternoon to indicate that there are some dif-
ficulùîes associated with the current approach
of a pieeemeal examination of the Constitution
area by area. Perhaps what has been accom-
plîshcd in the various meetings so far, and it
is no small achicvement, îs to define more
precisely those areas where there are prob-
lems and what those problems are. I doubt if
the accomplishznents have gone too much far-
Îiîhel’ beyond that.

I would ask, Mr. Johnson—I realize that
what he will say will be his own opinion but
it is a valuable one since he has been so
closely involved—if he now thinks that per-
haps the time has arrived for us t0 abandon
this process for a period of time——we may
have t0 come back t0 i-t again later—and have
future Constitutional Conférences consider a
draft Constitution.

0 1720

Mr. Johnson: Mr. Chairman, I would be
inclined to answer that in this way. When the
govermnent of Canada, and obviously each
provincial government must make the same
judgnnent, reaches the conclusion that it has
examined carefully enough all aspects of the
Constitution that is able to présent a com-
prehensive constitutional proposal, that is the
point at which the comprehensive approach
becomes possible.

Mr. Howland: Do you think that point has
been reached?

Mr. Johnson: I now work in the Treasury
Board, Mr. Rowland, where we reach points
all the time.

Mr. Howland: Thank you, Mr. Chairman.

The Joint Chairman (Senaior Lamontagne):
Mr. Gibson.

Constitution du Canada

4:25

[Interprétation] –

M. Johnson: Je pense que je me reporterais
à une réponse que j’ai donnée plus tôt au
sujet de 1a page 37, où j’a_i observé que l’im-
portance du pouvoir de dépenser se rattache à
la distribution des pouvoirs. Étant donné que
le pouvoir résiduaire concerne 1e pouvoir de
légiférer, je pense que je donnerais la même
sorte de réponse à votre question comme je
l’a_i,fa1’t plus tôt. Ici nous parlons du pouvoir
du Parlement de prendre l’initiative en ce qui
concerne la compétence provinciale. Plus
grande est cette compétence plus il est proba-
ble que le Parlement voudra avoir un vaste
pouvoir de dépenser.

M. Rowland: J’ai une dernière question,
monsieur le président, qui nous éloigne du
sujet du pouvoir de dépenser pour un mo-
ment. Toutefois, je pense que les membres du
Sénat et de la Chambre qui sont présents en
ont entendu assez cet après-midi pour indiquer
qu’il y a quelques difficultés associées avec
1a manière courante d’examiner la Constitu-
tion secteur par secteur. Peut-âtre que ce qui
a été réalisé au cours des différentes séances
jusqu’à présent, et ce n’est pas une petite
tâche, est de définir plus précisément les sec“
teurs où il y a des problèmes et quels sont ces
problèmes. Je ne crois pas que les réalisations
soient allées bien au-delà.

Je voudrais demander à M. Johnson-fie
sais que ce qu’il dira est sa propre opinion,
mais que c’est une opinion valable étant
donné qu’il a été si étroitement mêlé à ces
questions-s’il pense que le temps est arrivé
pour nous d’abandonner cette procédure « en-
dant une période de temps——nous pourrons y
revenir plus tard-et que les conférences
constitutionnelles de 1’avenir étudient un
projet de constitution.

M. Johnson: Voici la réponse que je pour-
rais donner, Lorsque le gouvernement du
Canada, et de toute évidence, chaque gouver-
nement provincial doit tirer la même conclu-
sion, a décidé qu’i1 a examiné assez minutieu-
sement tous les aspects de la constitution pour
pouvoir présenter une proposition constitu-
tionnelle détaillée, dest alors le moment de
trouver la formule globale.

M. Rowland: Pensez-vous qu’on ait déjà
atteint ce moment?

M. Johnson: Je suis maintenant au Conseil
du Trésor, monsieur Rowland, où nous ani-
vons à des solutions tout le temps.

M. Rowland: Merci, monsieur le président.

Le coprésident (le sénateur Lamcntagne):
Monsieur Gibson.

4:26

[Teœt]

Mr. Gibson: Dealing with Mr. Rowland’s
pbservation with respect to division of
powers, Mr. Johnson, I understand the divi-
sional powors are reasonably well defined by
Sections 91 and 92. With that background, has
there been any radical assault on the division
of powers as thcy exist betwcen Sections 91
and 92?

Also, could you do it in any other way than
piecemeal? Surely that is the only way you
zcan cliscuss these issues. You cannot sirnply
take every item in the two sections and

bundle them up and discuss them at once. Is
not the only rational way to deal with it to
take, say, transportation or some such subjcct
and discuss it and see if it needs change‘?

Mr. Johnson: This certainly was the
approach which was being followed among
the advisers when I was associated with the
work, obviously giving priority attention t0
the areas about which there were either dit»
ferences of opinion or about which the gov-
ernment oî Canada felt particularly strongly.

As to your first question, the business of
radical assault, I think probably the answer is
no, no comprchensive assault. This relates to
your second question, obviously. Whart has
arisen has been disputes over particular areas,
the spending power, the taxing power. It is
public knowledge that there have been meet-
ings as to the régulation of securities issued
-in trading. This sort of item by item dif-

tfercnce oi opinion is what one has seen at

the federal-provincial meetings. There has
been, in short, no real compréhensive analysis
of the distribution of powers until the one
now under way.

Mr. Gibson: I do not know whethei‘ this
strictly relates t0 the subject before us, but I
will try this question, Mr. Chairman.

Is it possible by reference to. the Supreme
Court oi Canada to define the existing peace,

order and good gaver-riment limits, in other
-wo1‘ds to test out, say, rent controls or some-

thing like that? Is there anything to prevent

-the federal‘ government rcfening the issue as

it exists now to the Supreme Court of Canada
for a reference without an actual confronta-
tion?

Mr. K. Lysyk (Adviser. Consiiluiional Re-
view Section, Privy Council Oflice): There

‘is no obstacle in law to referring any question

atrall to the Supreme Court of Canada but
how satisfactory an answer thle Supeme Court
could give in the abstract to such a far-reach-
ing question is quite another matter. I do not
know if that meets your question but under
the existing legislation certainly the machi-

Constiiuiion of Canada

June l6, 1970

[Intcrpretotton]

M. Gibson: A propos des remarques de M‘
Rowland au sujet de la répartition des pou-
voirs, je crois comprendre, monsieur Johnson,
que la répartition des pouvoirs est assez bien
définie aux articles 91 et 92 de la Constitu-
tion. Dans ce contexte, je me demande s’il y a
eu une attaque radicale contre la division des
pouvoirs définie à ces articles.

De plus, peut-on aborder ces questions
autrement que par étapes. C’est sûrement la
seule façon d’aborder ces questions. On ne
peut pas prendre toutes ces questions, les
combiner et les examiner d’un seul coup.
N’est-ce pas la seule façon rationnelle d’abor—
der la question des transports, mettons, de
Pétudier et de Voir si des changements
sïmposent,

M. Johnson: C’était la méthode que sui-
vaient les conseillers lorsque je collasborais à
ce travail. On accordait une priorité aux sec-
teurs où. il y avait des divergences dbpinions
ou au sujet desquels le gouvernement du
Canada avait une position bien ferme.

Quant à cette attaque radicale dont vous –

parliez, la réponse est non, il n’y a eu aucune
attaque globale. Ce point se rattache sans
doute à votre deuxième question. Les conflits
ont porté sur certains domaines particuliers
comme le pouvoir de dépenser et les pouvoirs
d’imposer. On sait qu’il y a eu des réunions
pour réglementer Pémission des titres com-
merciaux‘ Ce sont des sujets particuliers
comme ceux-ci qui ont soulevé des divergen-
ces d’opinions aux conférences fédérales-prm
vinciales. I1 n’y a pas eu d’analyse détaillée de
la répartition des pouvoirs, sauf celle qui se
poursuit actuellement.

M. Gibson: Je ne sais pas si ma prochaine
question se rattache au sujet dont nous
sommes saisis, mais je vais tout de même la
poser, ‘monsieur le président.

La Cour suprême du Canada potirrait-elle
être chargée de définir les limites du bon
gouvernement, par exemple, dans le domaine
du contrôle des loyers? Quelque chose empê-
cherait-il le gouvernement fédéral de confier
la question à la Cour suprême du Canada,
sans qu’i1 y ait confrontation?

M. K. Lysyk (conseiller. Section de la révi-
sion consxituiionnelle. Bureau du Conseil
privé): Il n’y a aucun obstacle juridique, mais
je me demande jusqu’à quel point la réponse
que pourrait donner la Cour suprême à une
question si abstraite serait satisfaisante. Tou«
tefois, rien n’empêche le gouverneur en con-
seil de soumettre toute question à la Cour
suprême.

June 16. 1970

remarques de M.
iartition des pou-
nonsieur Johnson,
)Î_1’S est assez bien
2 de la Constitu-
= demande s’il y a
.re la division des
les.
er ces questions
C’est sûrement la
questions. On ne
:es questions, les
d’un seul coup.
ationnrelle d’abor-
orts, mettons, de
des changements

néthode que sui-
e je collazborais à
priorité aux sec-
rgences d’opinions
gouvernement du
bien ferme.

idicale dont vous
1l n’y a eu aucune
se rattache sans
rstion. Les conflits
«aines particuliers
ïer et les pouvoirs
a eu des réunions
l des titres com-
ujets particufliers
evé des divergen-
ces fédérales-pro-
nalyse détaillée de
sauf cal-le qui se

s si ma prochaine
sujet dont nous
tout de même la
‘nt.

nada pourrait-elle
s limites du bon
, dans 1e domaine
alque chose empê-
fédéral de confier
rême du Canada,
on?

iectjon de la révi-
reau du Conseil
tle juridique, mais
l point la réponse
ir suprême à une
çatisfaisante. Tou-
iuverncur en con-
estion à la Cour

l3 juin I970

[Texte]

ncry is there to direct any question that the
‘Govcrnor in Council wants to direct to the
(Supremc Court of Canada.

Mr. Gibson: May I ask Mr. Johnson or you,
sir, if the question of rent controls was posed
‘as an anti-inflation measure do you not think
it would be likely to have quite a profound
eifect on whether rent controls could be
brought in federally, if there was a favoura-
ble decision from the Supreme Court of
Canada?

Mr. Johnson: Are you good at hypothetical
questions? 1 am not.

Mr. Lysyk: Do not take it as a hypothetical
legal quesiion. I am not sure I got the full
riment.

Mr. Gibson: The implication of the question
is that in certain areas we are not sure
whether we have authoiity to do certain
‘timings, such as impose rent controls. Do you
think it would be a useful operaiion to refer
such ‘questions to the Supreme Court of
Canada before testing it out in actual practice
and then having the Supreme Court later on
upset the whole applecart by saying there is
no jurisdiction to impose such législation?
Would it not be botter in this ‘area to some-
times probe a bit and get définitive rulinigs
before bringing in legislation rather than
after?

The Joint Chairman (Senator Lamontagne):
Mr. Gibson, we will devote an after-noon ‘t0
the Supreme Court of Canada very soon and
‘the whole problcm of the judiciary. You
might get perhaps a botter answer to that
question from these peuple then from Mr.
Johnson.

Mr. Gibson: Thank you very much.

The Joint Chah-man (Senator Lamontagne):
MacGuigan. v

The Joint Chah-man (Mr. MacGuigan): The
question l would like to begin with is
relvaled to the one Mr. Rowland was raising,
although -I think perhaps it is ditïerent
enough to be a différent question.

Mr. Johnson, many people believe that if
the type of proposais which are here being
made by the government of Canada had been
in effect 20 years ago we would have no
social welfarc program in Canada at all-«that
hospital insurance and most of the things
listed on pages 52 and 53 cf the government
document never could have been brought into
affect. Certainly this would seem t0 be the
case at least with respect t0 Medicare. I have

Constitution du Canada 4 : 2′]

[Interprétation]

M. Gibson: J’aimerais demander à M. John-
son ou à vous, monsiem‘, si la question du
contrôle des loyers était envisagée comme
mesure ami-inflationniste, nc croyez-vous pas
qu’une décision dans ce sens pourrait avoir
des conséquences profondes sur la possibilité
dfiétablir des normes fédérales dans ce
domaine, dans -le cas d’une décision favorable
de la Cour suprême du Canada?

M. Johnson: Aimez-vous les questions
hypothétiques? Pas moi,

M. Lysyk: Nc Penvisagez pas comme une
question juridique hypothétique. Je ne suis
pas certain de vous avoir bien compris.

M. Gibson: La question se ramène à ceci.
Dans certains secteurs, nous ne sommes pas
certains d’avoir l’autorité pour prendre certai-
nes mesures, comme d’imposer 1e contrôle
des loyers. Pensez-vous qu’il serait utile de
déférer de telles questions à la Cour suprême
du Canada avant diappliqucr la mesure en
pratique et de voir ensuite la Cour suprême
de’ ider que nous n’avons pas la compétence
voulue pour imposer une telle mesure. Ne
serait-il pas mieux (Yapprofondir la question
et d’obtenir une opinion juridique avant d’a-
dopter une telle mesure plutôt qu’après?

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Monsieur Gibson, nous consacrerons sous peu
un après-midi à l’étude de la Cour suprême et
du pouvoir judiciaire. Nous pourrons peut‘-
être obtenir une meilleure réponse de ces
gens que de M. Johnson.

M. Gibson: Merci beaucoup.

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Monsieur MacGuigan.

Le coprésident (M. MacGuigan): Ma ques-
tion se rattache à celle de M. Rowland. ‘

Monsieur Johnson, bon nombre de person-
nes pensent que, si les propositions qui sont
mises de Pavant par le gouvernement du
Canada avaient pris effet il y a 20 ans, nous
n’aurions aucun programme social au Canada,
nous n’aurions pas pu avoir l’assurance-hospi-
lalisation et la plupart des mesures énumé-
rées aux pages 52 et 53 du document du
gouvernement. Ce semblerait du ïmoins être
vrai dans le cas de l’assurance-frais médi-

4 î 28 Consiiiuiion of Canada

[Text]

not researched the reason for the agreement or
disagreement cf the provinces to ‘the earlior
programs, but at lcast the people who are
worried about this are concerned about the
Iack of provincial concern.

I suppose we might say that provincial
governments are electcd on rather différent
issues and quite often with différent philo-
sophical positions from those of the national
govemment and you are likely to get quite a
ditîerent point of view. Now perhaps this
should not be the major or only considération
in deciding whether or not to have such
restraiints on the spending power, but I would
bc inmcrosted in your reflections as rto the
question that I posed.

Mr. Johnson: I think there are two sides to
the question, Mr. Chairman. One of course is
that under this proposal ît would be possible
for two provinces, Ontario and Qucbec, or a
combinätion of three provinces, one oiî
Ontario and Qucbec plus two from the Atlan-
tic or two from the West, to block the use oî
the spending power.

The Joint Chair-man (Senator Lamontagne):
I-u that restrictcd field.

Mr. Johnson: In that field. The other side oi
the question, howcver, is implicit in what
you said, namely the grounds of opposition
to the proposais. Until now, in my obser-
vation of tenterai-provincial discussions cf
shared-cost programs, there have been two
grouvnds cf opposition usually advanced, one
was that the program was unwise and the
other that it was improper for the govern-
ment of Canada to embark upon that initia-
tive. Therefore the other side of the question,
it seems to me, is whether having legitimized
the spending power in the Constitution in the
fashion here proposed you would not then
have narrowcd down the arca of dispute or
différence betwecn the provincial govern-
ments and the government of Canada as to
the rights and wrongs of the progTam. You
pcople are politicians in the House of Com-
mons and you would be able to judge better
than I what the dynamics of the political
proccss wouîld be had there been a clear
debate in ten Iegislaturcs and in Parliament
as to the rights and wrongs of Medicare.

0 1730

The Joint Chairman (Mr. MacGuigan): Per-
haps the gains of putting the spending power
into the Constitution are more illusory then
real because, despite provincial objections,
the federal government has largely gone
‘ahcad and implemented thesc programs. Even
thouvgh this, as you say, has remained a
matter of political debate, putting it in the

June l8. 1970

[lntcrprctation]

eaux. Je ne me suis pas renseigné sur les
raisons de l’accord ou du désaccord des pro-
vinces au sujet des programmes antérieurs,
mais certaines personnes s’inquiètent du
manque dfintérêt provincial.

Je suppose qubn pourrait dire que les gou-
vernements provinciaux sont élus à cause de
questions différentes et prennent assez sou-
vent des positions différentes de celles du
gouvernement fédéral. Ce ne devrait peut-
être pas être le seul facteur qui pourrait mili-
ter en faveur des restrictions du pouvoir de
dépenser, mais J’aimerais avoir votre opinion
sur ce point.

M. Johnson: Il y a deux aspects à cette
question, monsieur 1e président. En vertu de
cette proposition, doux provinces, Pûntario et
1e Québec, ou une combinaison de trois provin-
ces, 1’une de POniario et du Québec et deux
des provinces Atlantiques ou deux de Pouest,
pourraient bloquer Putilisation du pouvoir de
dépenser.

Le coprésident (le sénateur Lamoniagne):
Dans ce domaine restreint.

M. Johnson: Dans cc domaine. L’autre
aspect de 1a question, ‘toutefois, est compris
dans ce que vous avez dit, à savoir les motifs
d’opposition aux propositions. D’après ma
connaissance des discussions fédérales-provin-
cialæ sur les programmes à frais partagés, il
y a eu. des motifs d’opposition qui ont été
invoqués, 1’un que -1e programme n’était pas
sage, l’autre que le gouvernement du Canada
n’avait pas la compétence voulue pour lancer
une telle initiative. L’autre aspect de la ques-
tion se ramène à savoir si, après avoir établi
le pouvoir de dépenser dans la constitution tel
qu’on le propose, on ne rétrécirait pas les
domaines de conflits et de divergences entre
les gouvernements aux bons et mauvais côtés
du programme. Vous êtes des politiciens à la
Chambre des Communes et vous pouvez juger
mieux que moi quelle serait l’impulsion du
processus politique s’il y avait un débat précis
dans les 10 assemblées provinciales et au Par-
lement quant aux aspects justes et injustes de
Passurance-frais médicaux.

Le coprésident (M. MacGuigan): Les avan-
tages d’inclure le droit de dépenser dans 1a
constitution sont peut-être plus illusoires que
réels parce qu’en dépit des objections provin-
ciales le gouvernement fédéral’ est intervenu
et a mis en vigueur ce programme. Même si
ce point est toujours une question de débats
politiques, son inclusion dans la constitution

1,8 juix

[Texte
Constii
debate
thcrc :
than t
which
(xrgued
y The
IXSUIJP

 » The
Ccrtaix

The
,1. .do
propos
for th.
rcul is:
omcier
to use
money
that a
grcatei
niight
xmtion:
‘ Mr.
there 2
option:
achiev-
via gr
Certain
route
were r
little b
. I wc
mentai
how m
beconm
perha;
ments
selves
consen
– I re
fédéral
Mr. S
remen’,
the pi
popula
beiore
legisla
partici
On
the fe
concer
‘cation
specifii

Mr.
tary t<
tion p:
Mr. St

June l6, 1970

s renseigné sur les
. désaccord des pro-
grammes antérieurs,
es sinquiètent du
rial.

ait dire que -les gou-
sont élus à cause de
prennent assez sou-
rentes de celles du
le ne devrait P9P?”
ur qui pourrait m111-
:tions du pouvoir de
. avoir votre opinion

(eux aspects à cette
ésident. En vertu de
rovinces, POntario et
aison de trois provin-
t du Québec ct deux
s ou deux de l’ouest,
sation du pouvoir de

naieur Lamoniagne):
‘Ln-‘t.

ce domaine. Dautlje
outefois, est compris
it, à savoir l’es motifs
rsitions. D’après ma.
ions fédérales-provin-
es à frais partagés, il
rposîtiùn qui ont été
rograrmne n’é1;ait pas
rernement du Canada
2e voulue pour lancer
tre aspect de la ques-
si, après avoir établi
ans la constitution tel
Le rétrécirait pas 195
de divergences entre
D0115 et mauvais côtés
es des politiciens à la
et vous pouvez juger
serait Yimpulsion du
avait un débat précis
urovinciales et au Par-
s justes et injustes de
ux.

‘acGuigan): Les avan-
de dépenser dans la
tre plus illusoires que
des objections provin-
fédéral est intervenu
programme. Même si
1e question de débats
l dans la constitution

1,6 juin 1970

[Texte]

Constitution would remove it tram being
debated polihically but conceivably the loss
there from the federal viewpoint is greater
than the gain. I realize this is a question
which has two sides and probably could be
argued indefinitely.

i The Joint Chairman (Sen. Lamontagne): As
a supplemcntary, il you would allow me,. . .

The Joint Chairman (Mr. MacGuigan):
Certainly.

The Joint Chairman (Sen. Lamonlagne):
.A..do you not think that with this kind of
proposal, that it might be awfully tempting
for the fedcral government, when it secs a
real issue, a real problem, to want to solve it
eflîciently instead of offerîng a joint program,
to use its unlimited spendîng power to give
money to individuals. ‘So that, as a result of
that amendment, let us say, we will have
greater centralization than we have today. We
might have a lot c1‘; thesc joint programs as
national programs.

Mr. Johnson: I suppose it is true, sir, that
there are programs where goveimments have
options as to whether they will seek to
achieve them via provincial administration or
via grants t0 institutions or to individuels.
Certainly, I would judge as you do that, if the
route of conditional grants to the provinces
were really blocked, governznents might be a
little bit more ingenious in other directions.

I would, if I may though, add another com-
mentary on this business of the consensus and
how much of an obstacle this may or may not
become in any such révision. I think it is
perhaps fait to observe that federal gcvem-
monts have, in any event, preoccupied thém-
selves with the question of provincial
consensus.

I remember well the formula proposed in
fedcral législation under the administration of
Mr. St. Laurent which provided that, if I
rcmember correctly, the assent of one half cf
the provinces rcpresenting one half of the
population of Canada would be required
bcfore prccceding with the hospîtal insurance
législation. This was the formel form that this
particular concern took at that time.

On other occasions, I would n’imagine that
the federal governments have at least been
concerned with the whole question of consul-
tation and consent even though tnere was no
specific formula for determining consensus.

Mr. Rowland: If I may, just a supplémen-
tary to that. With respect to the hospitaliza-
tion program, Mr. Johnson, altliough this was
Mr. St-Laurenfls initial position, it is correct,

Constitution du Canada 4:29

[Interprétation]

éliminerait cet aspect, et cette perte dépasse-
rait les avantages du point de vue fédéral.
Cette question revêt deux aspects et pourrait
débattre indéfiniment.

Le coprésident (le sénateur Lamonïagne):
Comme question complémentaire, si vous me
le permettez…

Le coprésident (M. MacGuigan): Certaine-
ment.

Le coprésident (le sénateur Lamoniagne):
ne pensez-vous pas qu’avec une telle pro-
position il serait tentant pour le gouvernement
fédéral, lorsqu’il voit un vrai problème, cl’es-
sayer de le régler de façon efiîcace au lieu
dbffrir un programme conjoint, Œutiliser son
pouvoir de dépenser illimité pour donner des
sommes aux particuliers. Par suite de cet
amendement, nous aurons une plus grande
centralisation. Nous aurons peut-être bon
nombre de programmes conjoints comme pro-
grammes nationaux.

M. Johnson: Certains programmes renfer-
ment des options de réalisation par Pentre-
mise de Padministration provinciale ou par
voie de subventions aux institutions et aux
particuliers. J’estime comme vous que, si la
route de subventions conditionnelles aux pro-
vinces était bloquée, les gouvernements pour-
raient trouver d’autres façons de contourner
cette difiîculté.

Taimerais ajouter un autre commentaire
sur la question de cet accord et sur l’ampleur
de 1’obstacle qu’elle pourrait élever. Je crois
qu’il serait juste de faire remarquez.‘ que les
gouvernements fédéraux se sont toujours
préoccupés de la question de Paccord
provincial.

Je me rappelle très bien la formule propo-
sée dans une loi fédérale sous l’administration
de M. St-Laurent et qui prévoyait, si je me
rappelle bien, que le consentement de la
moitié des provinces représentant la moitié de
la population du Canada devrait précéder la
présentation de la loi sur Passurance-hospita-
lisation. C’était la forme d’expression qu’avait
prise ce souci à cette époque.

En d’autres occasions, je supposerais que
les gouvernements fédéraux se sont au moins
préoccupés de toute la question des consulta-
tions et de Yaccord même s’i.1 n’y avait pas de
formule permettant de détenniner cet accord.

M. Rowland: J’aurais une question. com-
plémentaire à poser. Au sujet de programme
d’hospita<lisation, monsieur J ohnson, même s’il
sagissait de Pattitude initiale de M. St-Lau-

4 : 30 Constitution of Canada

[Text]

with regard to Mr. MaoGuigams initial ques-
tion, (o say that the program did not become
national unlil that fonnula was abandoned, is
that not true?

The Joint Chairman (Senator Lamoniagne):
If I recall well, if my memory is right, it was
just a matter of weeks before Newfoundland
was prepared to come in and do the job, so I
thinl; that the change in the legislation at that
timo ‘was more of a political tactic than any
genuine step to hasten the application of the
program.

Senaior McDonald: Mr. Chairman, ii I may,
this martter of grants to the individuals in
provinces who do not participate in the
national program. Has the government any
idea oî how you would pay grants to
individuals? Takc Medicare as an exemple.
Supposing the Province of Québec did not
corne into Medicare. How would you pay
garants? How many people are in Quebec, six
million?

The Joint Chair-man (Senator Lamontagne):
About six million.

‘ Senaior‘ McDonaldz How would you pay six
million people then? Individually? And on
what basis?

Mr. Johnson: The working pape): on the
Constitution observcs—l cannot just put my
finger on the sentence-that it would be for
Parliament t0 determine the motive compen-
sation. I can refer, Senator, only ‘t0 the two
ways in which rnoneys are ‘now transmittcd to
individuals. One is by means of direct pay-
mertts, such as family allowances, and the
other is by means of tax allowances or tax
credits. These are both, as you know, well
known mechanisms for making transfers t0
individuels.

Senaior Mcbonald: Yes, but what about
those people who do not pay taxes? D0 they
get no credit?

Mr. Johnson: Well, there are lois of people
receiving family aliowances vvho do not pay
any taxes‘

Senaior McDonald: Yes, I would agree, but
under a tax crédit.

Mr. Johnson: No, no. With a straight tax
credit, what you have t0 do—and I am spealæ
ing hypothetically here, obviously—would be
t0 follow the procédure which exists in some
countries where you file a cnil tax return in
ordei‘ « t0 qualify. ‘ ‘

June l6. 1970

[Interprétation]

rent, ne serait-il pas juste de dire, à propos de
la question initiale de M. MacGuigan que ce
programme n’est devenu national quäprès
qu’un eut abandonné cette formule. N’est-ce
pas exact?

Le coprésident (le sénateur Lamoniagne):
Autant que je me souvienne, c’était une ques-
tion de quelques semaines avant Pentrée de
Terre-Neuve, et je crois que la modification
de la loi était plutôt une tactique politique
qu’une mesure sincère pour hâter Papplication
du programme.

Le sénateur McDonald: ‘l’aimerais poser
une question au sujet des subventions aux
particuliers dans les provinces non partlcipan—
tes. Comment 1e gouvernement verseraitxil des
subventions aux particuliers? Prenons le cas,
de Fassurance frais médicaux comme exem-
ple. Si la province de Québec ne voulait pas
participer à l’assurance frais médicaux, com-
ment verscraibon des subventions? Combien
y a-t-il d’habitants au Québec, six millions?

Le coprésident (Le sénateur Lamontagne):
Environ six millions.

Le sénaieur MoDonald: Comment pourrait-
on verser une subvention à G millions de
gens’? Individuellement? Et‘ suivant quel
critère?

M. Johnson: Le document de travail sur la
Constitution fait remarquer—j’essaîe de
trouver la phrase exacte—que c’est au Parle-
ment de déterminer 1a méthode de compensa-
tion, Je pourrais seulement vous signaler les
deux façons permettant à Pheure actuelle de
verser des sommes aux particuliers. Ijune est
celle des paiements directs, comme les alloca—
tiens familiales, et Pautre est celle des alloca-
tions ou crédits d’impôt. Voilà les formules
bien connues pour verser des subventions aux
particuliers.

Le sénateur McDonald: Oui, mais pour ceux

qui ne paient pas dflmpôt? Nbbtiennent-ils

pas de crédit?

M. Johnson: Bon nombre de personnes
reçoivent des allocations familiales sans payer
dümpôts.

Le sénateur McDonald: Oui, je suis d’ac-
cord, mais en vertu d’un crédit dîmpôt.

M. Johnson: Non, non. Avec un crédit d’im-
pôt direct, ce qu’i1 faut faire—et je parle sur
le plan hypothétique évidemment—sera’it d’a-
dopter la formule qui existe dans certains

pays et qui consiste à produire une déclara-q

tion dïtnpôt nulle’ pour être admissible.

‘anone;
The

tfulsed
mlght
Wiil 1:
ouest:
‘ Ho‘
arum.
{rime

and l
qucs‘:
apund
lion

sourit

M12
man,
änyth
ällua’:
lia io
{Irons
Jurlsc‘
from
thcrm
‘with

. iilïävi

jurlsc

imam
in} tlu

‘ tütlor’

‘Wfls :
* If 1
l0 wl‘
cul t< 1mm thlnk peut’ W1 th in on t; * « Ph W1‘. h mutri uncoi “Huit June 1G. 1970 a de dire, à PFOPOS de l. MacGuigan que ‘f9 u national qwapres tte formule. N’est—ce naieur Lamontagne): une, c’était une ques- ies avant feutrée de : que la modification ne tactique politique xur hâter Papplication ld: Taimerais poser des subventions aux rinces non particïÿan‘ ement verserait-il des Jiers? Prenons le cas iicaux comme exem- zuébec ne voulait pas frais médicaux, com- ubventions? Combien iébec, six millions? ènaieur Lamonlagflelî i: Comment pourrait- ion à 6 millions de J? Et suivant quel nent de travail sur la narquer-«ÿessaie de a-«que c’est au Parle- méthode de compensa- ient vous signaler 195 à l’heure actuelle de particuliers. Dune est cts, comme lcs alloca- 7e est celle des alloca- Voilà les formules ‘r des subventions aux l: Oui, mais pour ceux Jpôt? Nbbtiennent-ils ombre de personnes s familiales sans payer ld: Oui, je suisAdkac- un crédit ddmpot- . Avec un crédit d’im— faire—et je parle sur idemment—serait d’a- existe dans certains produire une déclara- – être admissible. 16 juin 1970 [Texte] 1 am, however, not trying t0 argue for any particular method. I am simply referring to the prcsent-known methods of transferring ‘moneys to inrdividuals. The Joint Chair-man (Mr. MacGuigan): l want to corne back to a question that was raised earlier but which you did not feel you might answer because, as you pointed out, we will later bc having people speak t0 us on the quesîion of international relations. However, we will not be having any gov- ernment witness on that uniil the fall some time and I wondered if, in the light of that, and keeping in mind that I am asking this quesdon solely from the viewpoint of the spending power ‘ramer than raising the ques- tion oî the extemal relations of provinces gencrally, wliether you would care t0 make any comment on the spending power of prov- inces with respect t0 external aid programs or any other form of grant, either to other coun- tries or to institutions or persons in other countries? Mr. Johnson: I find it difficult, Mr. Chair- man, to dccidc really, what I ought t0 say, if anything at all. I suppose the logic o! the situation is that if the Parliarnent of Canada is lo examine its power to malte grants in arcas outside its jurisdiclion, not its exclusive jurisdiction, you might want to ask the pcople from‘ provincial ‘govermnents, if you have thcm as witnesses, what their views would bc with respect to a similar provision aflîecling provincial granis for purposes outside their junlsdiction. The Joint Chairman (Senaior Lamontagne): But it is not entirely différent, though, it seems ‘to me, because the federal government, under this proposal, would still keep its initiative to spend money and give it to insti- tutions and individuels even if, by doing‘ s0, it was serving a provncial purpose. If the fédéral govemment were asked now to wühdraw from this, then it would be logi- cal to ask the provinces not t0 spend moncy for a federal purpose any more, but I do not think that this is the proposal here. Mr. Johnson: Yes, 1 think that is a very fair point, that the restriction on the federal spending power, here proposed, has to do with condâtiona-l grants to provincial govern- xnents. The Joint Chairman (Mr. MacGuigan): Wuh respect t0 the other two areas where no restriction is proposed, namely with regard to unconditional grants and with respect to grants 1o persons at institutions in the prov- Consiituiion du Canada 4 z 3! [Interprétation] Je ne défends aucune méthode en particu- lier. Je ne fais que vous exposer les deux méthodes connues de verser des sommes aux’ particuliers. Le coprésident (M. MacGuigan): J’aimerais revenir à une question soulevée plus tôt et à laquelle vous n’avez pas répondu parce que d’autres témoins viendront nous parler plus tard des relations internationales. Toutefois, nous nentendrons pas de témoins clu gouvernement avant Pautomne et je me demandais si, dans ce contexte et compte tenu du fait que je vous pose cette question du point de vue du pouvoir de dépenser plutôt que de celui des relations extérieures des provinces en général, vous pourriez nous donner votre opinion sur le pouvoir de dépenser des provinces dans le cadre des programmes d’aide extérieure ou toute/autre forme de subvention, soit à d’au- tres pays ou à des institutions ou personnes résidant dans un autre pays? M. Johnson: Il m’est très difficile de déter- miner ma réponse, si réponse je devrais donner. A toute logique, si le Parlement du Canada doit examiner son pouvoir de consen- tir des subventions dans des domaines qui‘ échappent à sa compétence, qui ne sont pas de sa compétence exclusive, vous pourriez peut- être demander auïx autorités provinciales, Iorsqtfielles viendront témoigner, quelles seraient leurs vues à propos des dispositions similaires touchant les subventions provincia- les pour des fins ne relevant de leur compétence. Le coprésident (le sénateur Lamoniagne): Ce ne serait pas entièrement différent parce que le gouvernement fédéral, en vertu de cette proposition, pourrait toujours conserver son initiative de dépenser des sommes en faveur dïnstitutions et de particuliers, même si, en 1e faisant, il servait une fin provinciale. Si on demandait au gouvernement fédéral de se retirer de ce domaine, il serait alors logi- que de demander aux provinces de ne plus dépenser dv’argent pour des fins fédérales, mais telle n’est pas la proposition. M. Johnson: Oui, la restriction du pouvoir fédéral de dépenser a trait aux subventions conditionnelles consenties aux gouvernements provinciaux. Le coprésident (M. MacGuigan): Quant aux deux autres domaines où on ne propose aucune restriction, à savoir les subventions inconditionnelles ct sur les’ subventions à des personnes vivant dans des institutions dans 4:32 [Text] inces, was there any intergovemmental dis— cussion or any issue at all with regard t0 these at the conférences? Mr. Johnson: If I may, I would just refer agam, Mr. Chairman, to the consensus of the June working session of the Constitutional Conference where it was observed that: . . .Most delegations agreed that the pres- ent power oi Parliament to make pay- ments to individuals or to institutions should not be subjected to any constitu- tional limitation; one province, however, reserved its position until the question of rthe distribution o)‘: powers had been dealt with, while some other provinces expressed ‘the view that this federal power should in praetice be exercised in consultation with the provinces. It was also noted that some differentiation of institutions might be required before this princîple could be finally accepted. .. So, the short answer is, sir, yes, there was a discussion of this and I think that this is as accurate a refiection as one could get of that discussion. o 1740 The Joint Chair-man (Mr. MacGuigan): Was there any discussion on the desirability of incorporaiing in the Constitution a spending formula for unconditional grants or are all governments agreed that this should be leit to the negotiations that take place very five years? Mr. Johnson: No, there was general agree- rnent that there should be no constitutional restriction on the power of the Parliament of Canada to make unconditional grants to pro- vincial governments. One province, however, expressed the view that the establishment of a negative income tax plan administered by the Government of Canada would make such payments unnecessary. . There was discussion about consultation in respect cf unconditional grants, as you are inferring, Mr. Joint Chairman. Yes, sir, it was the Govermnent of British Columbia that pro— posed that unconditional grants to the prov- inces would be unnecessary if there were a minimum income plan, a guaranteed annual income. The Joint Chairman (Mr. MacGuigan): Was British Columbia the government as well, in the first instance, which was the exceptional province? It was Québec I should think in the. . . Constitution oi Canada June 16, 1970 [Interpretation] les provinces, y a-t-il eu des discussions inter- gouvernementales ou a-t-on pris des décisions lors des conférences? M. Johnson: Je devrais vous lire un extrait de raccord survenu à la session du travail de la Conférence constitutionnelle tenue en juin et où on a noté que: La plupart des délégations sont tom- bées d’accord pour affirmer que l’actuel pouvoir du Parlement (Pefiectuer des ver- sements aux individus ou aux institutions ne devrait faire Yobjet d’aucune restric- tion constitutionnelle. Toutefois, une pro- vince a décidé de réserver sa position sur le sujet jusqu’à ce que l’on ait traité de la répartition des compétences. D’autres provinces ont exprimé 1’avis que ce pou- voir fédéral devrait, dans la pratique, être exercé en consultation avec les pro- vinces. Également noté qu’il serait peut- être nécessaire d’établir certaines distinc- tions entre les institutions avant que ce principe puisse être accepté de façon définitive. . . La réponse rapide est donc oui, monsieur, on en a discuté, et je crois que c’est là un exposé aussi exact que possible de cette discussion. Le coprésident (M. MacGuigan): A-t-on dis— cuté des avantages qu’i1 y aurait à incorporer à la Constitution une formule de dépenses pour les subventions sans condition ou les gouvernements ont-ils tous convenu qu’un discuterait de la question lors des négocia- tions qui ont lieu tous les cinq ans? M. Johnson: Non, on a convenu qu’il ne devrait exister aucune restriction constitu- tionnelle au pouvoir du Parlement du Canada d’accorder des subventions sans con- ditions aux gouvernements provinciaux. L’une des provinces a toutefois dit que Péta- blissemcnt d’un régime dïmpôt sur le revenu négatif administré par le gouvernement du Canada rendrait ses paiements superflus. On a discuté de consultation en ce qui a trait aux subventions sans condition, comme vous le laissez entendre, monsieur le coprésL dent. C’est le gouvernement de la Colombie- Britannique qui a proposé que les subventions sans conditions aux provinces seraient super- flues s’il existait un régime de revenu mini- mum et de revenu annuel garanti. Le coprésident (M. MacGuigan): La Colom- bieeBritannique était-elle au départ la province exceptionnelle? Je crois que le Québec… June 16. 1970 ru des discussions inter- n-t-on pris des décisions ‘ais vous lire un extrait la session du travail de tionnelle tenue en Juin s délégations sont tom- ir affirmer que Pactuel rient d’effectuer des ver- idu-s ou aux institutions l’objet d’aucune restric- elle. Toutefois, une DPO- réserver sa position sur .> que l’on ait traité de 1a
compétences. D’autres
>rimé ravis que ce pou-
‘rait, dans 1a pratique;
msultation avec les pro-
t noté qu’il serait peut-
établir certaines distinc-
istitutions avant que ce
être accepté de façïm

rst donc oui, monsieur, 01}
lis que c‘est là un expose
rie de cette discussion.

MacGuigan): A-t-on dis-
u’11 y aurait à incorporer
fie formule de dépenses
s sans condition ou les
ils tous convenu , qu’pn
«estion lors des 11930013‘
ms les cinq 31’157

on a convenu qu’i1 ne
une restriction constitu-
oir du Parlement du
.es subventions sans ‘con-
ernements provinciaux.
a toutefois dit que l’eta—
me d’impôt sur 1e revenu
par le gouvernement du
v paiements superflus.
consultation en ce qui a
is sans condition, comme
idre, monsieur le coprési-
srnement de la Colombie-
‘oposé que les subventions
provinces seraient super-
1 régime de revenu mini-
annuel garanti.

E. MacGuigan): La Colom-
t-elle au départ le PYOVJ-nce
crois que le Québec…

p15 juin 1970

[Texte]

Mr. Johnson: Yes, that is right, Mr. Bennett
has been quite clear from the beginning that
lie supported the power of the Parliament of
Canada to make conditional grants to the
provinces. It is the unconditional grants that
lie has consistently opposed.

The Joint Chairman (Mr. MacGuigan):
Thank you. ‘

The Joint Chairman (Senaior Lamoniagne):
Mr. Osier?

Mr. Osier: Oh, I am jus-t simply learning
today.

The Joint Chairman (Senaior Lamoniagne):
-Do you have another question?

Mr. Rowland: It is not, perhaps, an appro-
priate quesiion to ask of someone in the
public service and I certaimly would under-
stand if Mr, Johnson declined to answer on
those grounds because it does border on
policy. If I may, Mr. Chairman, I will phrase
it is a rather blunt way, which probably will
make it more difficult for Mr. Johnson to
answer.

Mr. Johnson: So it will become too difiîcult.

Mr. Rowland: I would rather it was not
considered to be that, but it would seem to
me that t0 some extent the attempt in this
workiing paper to regularlze thé means by
which the federal spending power was
employed or the means by which consensus
for its employment was derived is an attempt
to avoid a difficult political décision and, I
think, a futile attempt.

If that is not clear, I will put it this way,
The difiîcult décision is that the Parliament Otf
Canada, every time it undertakes a program
of this nature, must decide will the opprobri-
um which attaches to us because of provincial
opposidon to the plan on either of the two
gtrounds that Mr. Johnson has suggested ear-
lier that the prograrn is unwise or beyond our
powers, is the risk of that opprobrium out-
weighed by the national bcnefits to be
derived and, therefore, the political gains to
be derived. That is a difficult political deci-
sion, and by putting in a formula like this,
you are attempling to avoid having to make
that décision. I say it is futile because I tliink
whenever you come to a point where real
questions of power and the exercise of power
are concerned, no matter how you try to
remove them frorn ‘the political arena they
will find their way back in.

If I can just suggest as an illustration cf
this kind of process, the Supreme Court deci-
sion that ofishorc minerai rights belong to the

22288-43

Constitution du Canada 4 : 33

[Interprétation]

M. Johnson: C’est ‘exact. Dès le début, M.
Bonnet a appuyé le pouvoir du Parlement du
Canada cÿaccorder aux provinces des subven-
tions avec conditions. Il s’est toujours opposé
aux subventions sans conditions.

Le coprésident (M. MacGuigan): Je vous
remercie.

Le coprésident (Le sénateur Lamontagne):
Monsieur Osler.

M. Osier: Aujourd’hui, je me renseigne.

Le coprésident (Le sénateur Lamontagne):
Avez-vous une autre question à poser‘?

M. Bowland: Il ne convient peut-être pas de
poser cette question à un fonctionnaire, et je
comprendrais certainement que M. Johnson
refuse d’y répondre, parce que la question
concerne la politique. Si vous me le permet-
tez, monsieur le président, je poserai ma
question d’une façon assez directe.

M. Johnson: Il sera peut-être trop difficile
d’y répondre.

M. Eowland: Je ne voudrais pas qu’un la
considère ainsi, mais i1 me semble que dans
une certaine mesure la tentative du gouverne-
ment fédéral est futile. Dans ce document de
travail, le gouvernement tente de régulariser
les moyens d’employer le pouvoir de dépenser
du fédéral ou les moyens par lesquels on
atteint l’accord pour l’emploi de ce pouvoir
afin d’éviter une décision politique difiicile.

La décision est diflicile parce que chaque
fois que le Parlement du Canada inaugure un
programme de cette nature, il doit décider si
le programme est peu sage ou s’i1 outrepasse
nos pouvoirs parce que Popposition des gou-
vernements provinciaux nous hiLmilie pour
les deux raisons que M. Johnson a mention-
nées plus tôt. Les avantages que nous pou-
vons en retirer sur le plan national Pempor-

tent-ils sur cette humiliation puisque nous

pouvons y gagner sur le plan politique. Pour
cette raison, la décision politique est diflicile,
et en adoptant une telle formule, vous essayez
düéviter de prendre cette décision. A mon
avis, c’est superflu parce que lorsque les ques-
tions de pouvoir et dbxercice du pouvoir sont
en cause, il est impossible de supprimer ces
questions de Paspect politique.

Je prends comme exemple la décision de la
Cour suprême d’accordcr au gouvernement
fédéral les droits miniers au large des côtes.

4 : 34 Constitution

[Toast]
federal government. It was a non-political
décision, but it did not prevent it from
becocming a political décision later when the
federal government started talking about
sharing and so forth.

I really do not know what I am asking you.
I suppose I am making a statement. Is this
approach a irealistic one, given, what I consid-
er to be, facts or should we try, given thosc
facts, to attempt to contain the fédéral spend-
ing power in any way other than allowîng the
normal political process to work?

Mr. Johnson: Coujd I comment in terms of
the facts as I see them, a diñerent order of
faets? I think it would be improper for me to
comment on the facts to which you have made
reference.

It seems to me one of the measures of the
health of a federation is the degree of disai-
fection or the degree of harmony. I suppose l
should put it that the degree of disharmony is
a measure of the lack of health of a
federation.

It strikes me if there are protraoted con-
tinued deep-rooted CÏÎÎÏGYÊHCGS of opinion
between the two parties to a federation, a
igiven federation, the national party and the
provicial party, it is a nice question of judg-
ment as to whether one ought to get at the
roots of that discontent or disafiection. There”
fore, it strikes me that central issue here
about which governments have got to make a
judgment, is how deep-rooted have these dif-
ferences been over the propriety, over the
rights and wrongs of Parliament using the
spending power in areas of provincial
jurisdiction.

If one judges this to be purely a transitory
matter that affects a particular program, one
would come to one conclusion.

If, on the other hand, one forms the judg-
ment that this has, indeed, been at the root of
«fiedera-Lprovincial disagreement and dishar-
many for a protracted period of tizne, then
‘one cornes t0 the opposite conclusion.

I do not feel it improper to express an
opinion here. My judgment is that there has
been deep-rooted disagreement about this for
a great many yeaxrs. From the time I bceame
involved in fédéral-provincial relations in
early fifties, I remember one of the first people
with whom I argued about this was one of the
Joint Chairmen, and it has seemed to me
from that time that this has been really a
quite serious problem.

Mr. Rowland: If I may, I would like t0
pursue this li-ne of questioning, Mr. Chai-rman.

of Canada June 1B. 1570

[Interpretotion]

La décision n’é’tait pas de nature politique,
mais ‘elle l’est devenue plus tard lorsque 1e
gouvernement a commencé à parler de frais
partagés et ainsi de suite.

Je ne sais pas vraiment ce que je vous
demande. Je suppose que je fais une déclara-
tion. Cette façon dfaborder la question est-elle
réaliste compte tenu des faits en cause ou
devrionsmous plutôt essayer de contenir le
pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral
autrement qu’en permettant à la situation de
se dérouler normalement sur le plan
politique?

M. Johnson: Puis-je faire un commentaire
car je vois la situation d’une façon différente?
Il ne conviendrait pas que je commente les
faits auxquels vou-s venez de faire allusion.

I1 me semble que 1e degré (Tharmonie cons—
titue l’une des mesures de Fintégrité d’une
fédération. Je pourrais probablement dire
aussi que 1e manque dfliarmonie constitue une
mesure du manque dîntégrité d’une fédéraw
tion.

Il me semble que s’il existe des différences
dbpinion sérieuses et prolongées entre les
deux éléments d’une fédération donnée, Télé-
ment national et Pélément provincial, il est
intéressant de savoir si l’on devrait; tenter de
connaître les causes profondes de ce
mécontentement.

A mon avis, les gouvernements doivent d’a-
bord décider combien graves sont ces diffé-
rends au sujet de la propriété et des droits du
Parlement de se servir du pouvoir de dépen-
ser lorsquül s’agit de compétence provinciale.

Si l’on juge cette question comme étant
purement transitoire et propre à un pro-
gramme particulier, on pourrait en venir à
une conclusion.

Par ailleurs, si l’on juge que cette question
se trouve à la base du désaccord fédéraLpro-
vincial, la conclusion est tout à fait contraire.

A mon avis, il n’est pas inapproprié dfiex-
primer une opinion ici. Il existe à ce sujet des
différends sérieux depuis un grand nombre
d’années. Je m’occupe des rapports entre les
gouvernements fédéral et provinciaux depuis
le début des années cinquante et je me sou-
viens que l’une des premières personnes avec
lesquelles j’ai discuté de cette question était
1’un des coprésidents. Ce problème a toujours
été assez ‘sérieux.

M. Rowland: Monsieur 1e président, ÿaime-
rais poursuivre dans le même sens.

June 16. 1970

>as de nature POIÎÜQUG.
ue plus tard lorsque le
mencé à parler de frais
suite. ‘

aiment ce que je vous
que je fais une déclara-
order la question est«elle

des faits en cause ou
essayer de contenir 1e
iu gouvernement federal
nettant à la situation de
ilement sur 1e P13″

ie faire un commentaire
n (l’une façon différente?
a5 que je commente les
venez de faire allusion,

e degré d’hai‘monie cons-
Lres de rintégrité dïäyxe
rais probablement dlre
d’harmonie constitue une
d’intégrité d’une fédéra-

;’i1 existe des différences
et prolongées entre”1es
fédération qonnee, ,1 e16-
lément provincial, il est
si l’on devrait tenter de
ses profondes de ce

ivernements doivent d’a-
:11 graves sont ces diffé-
gropriété et des droits du
zir du pouvoir de dépen-
2 compétence provinciale.

2 question comme étant
2 et propre à un pro-
on pourrait en venir à

1 juge que cette question
lu désaccord fédéral-Dm‘
est tout à fait contraire,

2st pas inapproprié d’ex-
ci. Il existe à ce sujet des
lepuis un grand nombre
ne des rapports entre les
‘al et provinciaux depuis
cinquante et je me sou-
aremières personnes avec
é de cette question était
. Ce problème a toujours

:ieur le président, j’aim,e—
; le même sens.

i6 juin 1970

[Texte]

‘ Am I to understand from your remarks, Mr.
Johnson—you have had a lot of experience i/n
mis field, and so they are quite pertinent to
our délibérations-muet you consider the basic
nrea of disagreement or potential tension
between the federal and provincial govern-
monts as being that of the exercise of federal
spending power or an inappropriaîe allocation
of powers and resources-revenue resources———
in association with the allocation of powers?

ln elÎect, I am saying the federal spending
power has been exercised to the extent it has
been, in my opinion, because the resources
avai-lable to provincial governments have
been inadéquate to the task of fulfilling their
obligations under Section 92. With a more
appropriate allocation of powers and
resources, would not that exercise of the fed-
eral spending power become less contentious
because it would become less frequently
employed?

Mr. Johnson: I have two comments. First, I
think it is unquesîionably true the two areas
that have been most discussed at fédéral-pro-
vincial conierences have been the ones you
mentioned. One, the division of fiscal tax
resources and, two, condiîional grants. Both
have been the subjoct of discussion for a long
as I can remember, anyway.

On the second question-J am not sure that
the two can quiie be equated-æven if one
were to have the perfect allocation of tax
resources, which obviously will never be
achieved, but even suppose this ideal state
were t0 have been achieved, there would
remain the possibility, in my opinion, Mr.
Chaimian, that a govermnent of Canada
might decide the provinces in the use of their
resources had not mounted a program which
was désirable in the national inîerest. or, to
put it another way, that the several programs
one found across Canada, in a particular area,
ought, in the interests of Canadians, to be
harmonized. Therefore, that government
mighrt decide it would be désirable to exercise
its spending power in a conditional way for
this purpose, even though thare was an ideal
allocation of fiscal resources.

Mr. Rowland: Would you consider that to
be a situation which would be désirable to
avoid or do you think the political process is
capable of reducing those kinds of situations
t0 an acceptable minimum in terms of the
kind of tensions which can be created that
you were referring to earlier?

o 1750
Mr. Johnson: I would cite only the working
paper on the Constitution which says that the

2228342;

Constitution du Canada

4:35

[Interprétation]

Dois-je comprendre d’après vos observa-
tions, monsieur Johnson, puisque vous avez
beaucoup (Yexpérience dans ce domaine, que
le désaccord entre les gouvernements fédéral
et provinciaux provient surtout des divergen-
ces Œopinion en ce qui concerne Pexercice du
pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral
ou d’une attribution inappropriée des pou-
voirs et des ressources associées à Pattribution
des pouvoirs‘!

A mon avis, le pouvoir fédéral de dépenser
a été exercé dans 1a mesure qu’on connaît
parce que les ressources auxquelles les gou-
vernements provincaux avaient accès ne leur
ont pas permis de faire face à leurs obliga-
tions aux termes de l’article 92. Si Pattribu-
tion des pouvoirs et des ressources était plus
convenable, n’est-i1 pas vrai que l’exercice du
pouvoir fédéral de dépenser serait moins sou-
vent sujet à discussion parce qu’on Femploie-
rait moins souvent‘?

M. Johnson: Je veux faire deux commen-
taires. Il est indéniable que les deux questions
que vous avez mentionnées sont celles dont
on a le plus discute’ lors des conférences fédé-
rales-provinciales. D’abord, la répartition des
ressources fiscales et les subventions avec
conditions. Pour autant que je sache, ces deux
questions ont toujours fait l’objet de
discussions.

En ce qui concerne la deuxième question,
même si Pattriburtion des ressources fiscales
était parfaite, évidemment nous n’atteindrons
jamais ce but, il serait toujours possible que
le gouvernement du Canada décide que le
progranune d’usage des ressources des provin-
ces ne favorise pas Pintérêt national, autre-
ment dit, que les divers programmes du
Canada devraient sharmoniser pour favoriser
les intérêts des Canadiens. Le gouvernement
pourrait donc juger souhaitable d’exercer son
pouvoir de dépenser d’une façon condition-
nelle à cette fin même s’il y avait une attribu-
tion idéale des ressources fiscales.

M. Rowland: A votre avis, serait-il souhai«
table d’éviter ce genre de situation ou pensez-
vous que les rouages politiques puissent
réduire 1e nombre de situations de ce genre à
urn minimum qui soit acceptable en ce qui
concerne le genre de tensions qui peuvent
être créées et auxquelles Vous avez fait allu-
sion plus tôt‘!

M.’Johnson: Je ne citerai que le document
de travail sur la Constitution qui dit que le

4 : 36 Constitution

[Text]

Government of Canada believes some mech»
anism is désirable for achieving the in-
sertion into provincial programs of the na-
tional interest where a genuine national
interest exists. Having said that such a mech-
anism exists, I suppose the government is
saying there ought to be a way of employlng
it.

The other side of the question, 01? course, is
that if you are employing a mechanism, quite
consciously and knowingly for the purpose of
aiïecting the piioxäties and the judgments of
provincial govermnents, then ought you to
seek their assent before you undertake such.
an action? I certainly think it is relevant in
the rationale glven in this paper to observe
that the provincial constituency is difîerent
from the national constituency. It is for this
very reason that the Parliament of Canada
which represents the national constituency
may seek to influence this is really what is
being talked about here-may seek to influen-
ce the provincial govemments in the excrcise
cf their jurisdiction by saying, “You should be
compensated » and I think I am paraphrasing
something in the White Paper here, “you
should be compensated for the change in prix
orities which we are exempting from you.
your priorities are as your electorate deter-
mined and they are entirely appropriate for
your province but tbere is a national interest
here of some defined type which suggcsts that
that particular program serves all Canadians
or serves more Canadiens than the ones in
the province and the compensation to you, the
govemment of that province, for changing
your priorities, for changing the priorities of
the people of this province are such and so.”
This, I think, is the very essence, the very
nature of the conditional grants.

Mr. Osier: This is probably very amateurish
‘because, as I say, this sounds fine t0 me and
all the rest of it but probably because I am a
federalist by nature. l still am convinced
there really are only two provinces that by
accident of nature have any real legitimacy
and those are probably Ontario and Queäbec.
There is a Maritimes that has a legitimacy. I
do not know that the provinces which consti-
tutc the Maritimes do. I tbink there is a West
that has a legitimacy and probably a British
Columbia that has a legitirnacy but I cannot
hclp thinking that the national intent is really
cluttered up by a lot of phoney things that
get in the way. If tbere is any lcgitimacy in
this thinläing, a Way of defining the national
mtent—you were talking about the national
rintent a minute agcæ—l am not convinced that
we have found a. way of expressing the
national intent, and that is what really worries
me. I think w_e have to live with the provinces

June 1s. 197c i

cf Canada

[Interpretatîon] ,
gouvernement du Canada juge souhaitable
qu’on insère l’intérêt national dans les pro
grammes provinciaux lorsqufll existe vrai
ment un intérêt de ce genre. Lorsque le gou»
vernement dit qu’i1 existe un mécanisme de
ce genre, je suppose qu’il dit qu’i1 doit y avoir
un moyen de Pemploycr.

I1 y a l »autre aspect de la question. Natureb‘
lemcnt, si l’on se sert d’un mécanisme cons»! ‘
ciemment en vue d’influencer les priorités et-
Ies jugements des gouvernements provinv.
ciaux, devriez-vous obtenir leur assentiment
avant de prendre des mesures de ce genre‘! Il-
est certainement pertinent d’observer que la
circonscription provinciale diffère de la clr
conscription nationale. C’est pour cette raison
que le Parlement du Canada qui représente lu

circonscription nationale peut chercher à
influencer, et c’est ce dont nous parlons ici, _
les gouvernements provinciaux dans Pexercic “W11
de leur compétence en leur disant qu’ils’ 5171W »
devraient recevoir une indemnité pour la‘ i » U“
modification des priorités. Vos priorités ainsl “I” P
que le nombre de vos électeurs sont détermi IÏÂWÈ
nés. Ils sont tout à fait appropriés pour votre Deuil
province, mais il y a ici un intérêt national ‘VOPR
particulier voulant que ce programme dés» “lut.
serve tous les Canadiens ou un plus grand « r m‘
nombre de Canadiens que ceux qui se trou- 850W“
vent dans la province, et Yindemnité qui vous 4313115‘
est offerte à vous, au gouvernement de cette Vlncïi
province pour modifier vos priorités et celles becut
des habitants de cette province sont détermi» Ùhïnk
nées. A mon avis, il s’agit de la nature même “le 1%
des subventions avec conditions. îïïcäïi
n10 :
ment
clal 1
wouk
that l
M. Osier: Je ne trouve rien à redire et j’al what
probablement cette attitude parce que je suis
fédéraliste de nature. Je suis toujours per- M’:
su-adé qu’il n’y a vraiment que deux provin- unde’
ces qui ont, par un accident de 1a nature, un M,
caractère légitime, et il s’agit en Poccurrence you t’
de l’Ontario et du Québec. Une des provinces Vtryinl
Maritimes a un caractère légal, mais, pour do m
autant que je sache, l’ensemble des provinces üons
maritimes n’ont pas un caractère légitime. Je exist
crois qu’une des provinces de 1’Ouest a un efly
caractère légitime, et probablement la Colom« eithel
bic-Britannique, mais je ne puis m’empêcher along
de penser qu’on éprouve des diñîcultés à dis— the
cerner les buts sur le plan national. Je ne suis p
pas certain que nous ayons trouvé la façon Mr-
d’exprimer les buts sur le plan national, et the I‘
c’est ce qui m’inquiète. A mon avis, nous Mn
devons vivre avec les provinces et peut-être Mr
pouvons-nous les regrouper au besoin ou les consi;

faire raisonner d’une façon ou de l’autre. Je

4 : 38 Constitution oi Canada

[Teæt]

your arguments that the confiict results from
the existence, to some extent, of governments
whose constituencies are inappropriate to the
nation as it exists now and that t0 some
extent the conflict is a result of the kind of
vesled i-nterests that result, the same kind of
problems you find when you try to rationalize
municipal boundaries within provinces.

Therefore I think if you present a question
to the people of Canada in the manner sug-
gested in this paper where the provincial gov-
ermments have the ultimate right to decide
whether or not the program is in the national
interest because that is what, in efiect, they
will be doing under this formula you will find
it will be very seldom resolved in that way.
Rather you will find the possibility of the
federal govermnent exercising spending
power in the national interest as detennined
by the Parliament of Canada, however inade-
quately at present, will be severely cîrcum-
scribed because you give the provinces, as
they are now inappropriately defined, a
power of veto and very few of them. . .

The Joint Chairman (Sonate: Lamonlagne):
ln their own field.

Mr. Rowland; . . .seek to do it. Yes, in their
own field.

Mr. Osier: Yes, but as I understood it-the
trouble îs I read this about a year ago and I
have just flicked through it againmas l
understand it, though, if a province decided
to veto or opt out, as long as a majority of
the provinces decided to go for the plan those
citizens in the province that decided to cpt
out would still get compensated.

Mr. Rowland: The citizeais would be com-
pensated but there would be no national
minimum of standards.

Mr. Osier: Then you practically force the
local government to come up to thosc
standards?

The Joint Chairman (Senator Lamoniagne):
We cannot solve all these problems today. Mr.
St. Laurent once told me that it would be
always completely impossible for the federal
government to provide a situation where
everybody in Canada would be equally satis-
fied. Then he went on to say that the best he
could hope for as Prime Mlnister was to keep
everybody equally dissatisfied. S0 probably
the proposal containod in this White Paper is
intcnded to keep people equally dissatisfied so
it is of the tradition of our Canadien
federalism.

June 16. 1970

[Interpretation]

de Pexistence de gouvernements dont les cir-
oonscriptions sont inappropriées pou: 1e pays,
et dans une certaine mesure, les problèmes
sont les mêmes que lorsqubn essaie de déli-
miter les frontières municipales dans les
provinces.

Donc, si vous présentez une question à la
population canadienne de la façon proposée
dans ce document de travail d’après lequel les
gouvernements provinciaux détiennent le
droit ultime de décider si 1e programme favo-
rise ou non les intérêts nationaux, vous vous
apercevrez qu’il est très rare de résoudre le
problème en adoptant cette formule. Vous
vous rendrez compte plutôt que le pouvoir de
dépenser du gouvernement fédéral exercé
dans les intérêts nationaux et déterminé par
le Parlement du Canada sera très limité parce
que vous accordez aux provinces un pouvoir
de veto et que très peu (Ventre elles. ..

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Dans leur propre domaine.

M. Rowland:…cherchent à le faire. Oui,
dans leur propre domaine.

M. Osier: Oui, d’après ce que j’ai pu com-
prendre, mais malheureusement j’ai lu le
texte il y a environ un an, si une province
décide d’exercer son veto ou de se retirer, dès
que la majorité des provinces ont décidé d’a—
dopter le régime, les citoyens de la province
qui a décidé de se retirer recevraient quand
même une indemnité.

M. Rowland: Les citoyens recevraient une
indemnité mais il n’y aurait pas de minimum
national pour les normes.

M. Osler: Donc, vous forcez presque le gou-
vernement local à répondre à ces normes?

Le coprésident (le sénateur Lamontagne):
Nous ne pouvons résoudre tous les problèmes
aujourd’hui. M. St-Laurent m’a dit qufil serait
presque toujours impossible pour 1e gouverne—
ment fédéral de donner satisfaction à tous les
habitants du Canada. Il avait pousuivi en
disant que la meilleure solution serait le
même degré dünsatisfaction pour tous les
Canadiens. La proposition qui figure au Livre
blanc veut donc probablement que tous soient
également insatisfaits comme le veut la tradi»
tion de notre fédéralisme canadien.

l! juin l

[Texte]
Before

hnve a xr

nn B1193!

Sonate
ground I
and the
npp endec‘

Motion

The J:
On beha
wnnt to
Bpending
you will
you,

June 16. 197D

rnements dont les cir-
mopriées pour 1e pays,
nesure, les problèmes
:squ’on essaie de déli-
municipales dans les

itez une question à la
de la façon proposée
avail d’après lequel les
nciaux détiennent le
si 1e programme favo-
; nationaux, vous vous
ès rare de résoudre 1e
cette formule. Vous
tutôt que 1e pouvoir de
ement fédéral exercé
naux et déterminé par
a sera très limité parce
z provinces un pouvoir
eu dïantre elles…

sénateur Lamcntagne):
aine.

‘chent à Je faire. Oui,
aine.

-ès ce que j’ai pu com-
xreusement j’ai lu le
in an, si une province
31:0 ou de se retirer, dès
‘ovinces ont décidé d’a-
citoyens de la province
tirer recevraient quand

moyens recevraient une
aurait pas de nnînimmn
mes.

s forcez presque 1e gouv
pondre à ces nonnes?

sénateur Lamontagne):
udre tous les problèmes
n’en‘: m’a dit qu’i1 serait
ssible pour 1e gouverne-
n‘ satisfaction à tous les

I1 avait pousuivi en
aire soluxtion serait 1e
üacflon pom‘ tous les
tion qui figure au Livre
blement que tous soient
comme 1e veut la tradi-
sme canadien.

16 juin 1870

[Texte]

Before ending this meeting I would like to
have a mover to insert‘ this red paper here as
an appendix to our proceedings of today.

Senaiar Yuzyk: I movre that the Back«
ground Papers on Federal-Provincial Grants
and the Spending Power of Parliaznent be
appended to our proceedings of today.

Motion agreed te.

The Join: Chairman (Senator Lamanxagne):
On behalf of the Conxmittee, Mm. Johnson, I
want to thank you very much indeed for
spending this afternoon with us. I hope that
you will be able t0 came. back. later on. Thank
you.

consmmion du Canada 4 : 39.

[Interprétation]

Avant de ‘nerrzniner cette réunion, J’aimerais
que quelqwun propose que l’on insère ce
document de travail en annexe aux procès-
verbaux et, témoignages däujauædüfinn.

Le sénateur Yuzyk: Je propose que 1a bro-
chure intitulé «Documents, de base sur les sub-
ventions fédérales-provinciales et 1e pouvoir
de dépenser du Parlement» soient imprimés
en annexe à nos Procèsnvea-baux et témoigna-
ges du jour.

La motion “Ë adoptée.

Le coprésident (le sénateur Lamoniagne):
Au nom des membres du confite, monsieur
Johnson, je vous remercie «ravoir passé Ea-
près-midi avec nous. J’espère que vous poum-
rez revenir plus tard. Merci.

Consmution

APPENDIX « C”

BACKGROUND PAPERS
v on
FÉDÉRAL-PROVINCIAL GRANTS
and the
SPENDING POWER OF PARLIAMENT

Prepared by:
The Secrétariat of the
Constitutional Conférence
Œor
The Speciafl Joint Coznmittee of the
Senate and of the House of Communs
‘ on
The Constitution cf Canada
June 1970

SECRÉTARIAT OF THE
CONSTITUTIONAL
CONFÉRENCE

P.O. Box 488
Terminal “A”
Ottawa 2

INTRODUCTION

The material in this booklct was compiled
by the Secrétariat cf the Constitutional Con-
férence to assist the Spécial Joint Committec
on the Constitution of Canada. The material
is drawn from the public record of the consti-
tutional revicw and is rclated to the specific

subjects to which the Parliamentary Commîv
tee is directing its attention.

Henry F. Davis,
Secretary of the
Constitwtional Conférence.

of Canada June I6, 1970

APPENDICE «C n

DOCUMENTS DE.BASE
sur
LES SUBVENTIONS
FÉDÉRALESÆROVINCIALES
et le POUVOIR DE DÉPENSER
DU PARLEMENT CANADIEN

recueil préparé par
le secrétariat de la
conférence constitutionnelle
pour
1e comité spécial mixte du
Sénat et de 1a Chambre des communes
sur
1a constitution du Canada
juin 1970

SECRÉTARIAT DE LA CONFÉRENCE
CONSTITUTIONNELLE

C.P. 488
Terminus «A»
Ottawa 2

INTRODUCTION

Le Secrétariat de la Conférence constitution-
nelle a préparé ce recueil pour venir en aide
au Comité spécial mixte sur 1a constitution
canadienne. Le contenu de ce recueil est tiré
des documents publics concernant la révision
constitutionnelle et se rattache aux questions
précises qui retiennent l’attention du Comité
parlementaire.

Le Secrétaire de la
Conférence constitutionnelle,
Henry F. Davis.

June 16. 1970

1E «C p
DE. BASE

NTIONS
OVINCIALES
)E DÉPENSER
I‘ CANADIEN

garé par

at de la
atitutionnelle
r .
ial mixte du

nbre des communes
l du Canada

[970

LA CONFÉRENCE
‘IONNELLE

488
us «A»
va 2

UCTION

Joniérence constitution-
ieil pour venir en aide
xte sur la constitution
u de ce recueil est tiré

concernant 1a révision
rattache aux questions
t Pattention du Comité

de la
institutionnelle,
is.

1s juin 1970 ï

Constitution du Canada

TABLE OF CONTENTS

A. Source Matcrïal

(Dœxîmÿtthfæaÿn-x

. Federal Governmcnt
Newiounrlland

Prince Edward Islund
Nova Scotio

New Brunswick

. Québec

. Ontario

. Manitoba

. Saskatchewan

10. Alberta

Section

1

. Britlsh Columbio.
. Geucral Sources

RELEVANT EXTRACTS
Doc, No.

New Brunswick
n-Wspending powcrs and the Constitution oi Canada » . . . . . . . . .
—“l<‘urther observations on the Mattcr oi Shared-Cost Progi-

, . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . 161
National Consensus

Québec
—Relate.

emande que lui,
3 ‘rs ministres lors

itionnelle de février

it des fonctionnaires

partition des compé-

ies pouvoirs dïmpüà
tains gouvernements

ositions fondamenta-

locuments de travail
omité permanent des

nement du Canada a
érarlve en matièrerle
n des pouvoirs d’im-’
.s deux documents de
nposer et la constitu-
ibventions, fédérales.
‘oir de dépenser du
ement du Nouveau-
mésent document de
.nent des fonctionnai-
nen des propositions
a position générale a
mposer, des DOUVŒTS
nstitution du Canada-

_ Nouveau-Brunswick

des pouvoirs d’imP0-
le Comité permanent;
çe faire exclusivement
adre général des U015
Jonfédération:

gouvernement fédéral
entatif de tout le peu-
se en son nom dans la
la réalisation des

au pays même et a

S

développement social,
que du Canada et assu-
anadiens le bien-etre
: des chances.

lein développement de
u Canada.

générale, Panalyse fïes
de dépenser acquiert
ne orientation détermi-
;ns une définition gené-
oser ou (1’un droit de
:ntrer qui affaiblisse ou
gouvernement central
zhe essentielle: mainte-
l-t, Le gouvernement
‘ le droit et la capacité
de dépenser pour pro-

:16 juin 197D

development, social and cultural diversity and
unity, and the general welfare of all Canadi-
ans. More specifically, it should have the
powers and the capacity to have proper fiscal
and monetary controls, to redistribute income
and to maintain minimum levels of services
everywhere in Canada,

Second, nothing in a general theory of a
right to tax or a right to spend should be
donc to wealzen or to reduce the powers of a
central government to carry out programmes
and fulfill its proper functions in the national
ixiterest. Here, for cxample, the problem of
regional disparities obviously relates to this
general objective. Taxing and spending
powers of the central government should be
more than sufiîcient to implement a pro-
gramme in the national interest, in this case
the élimination of régional disparities.

Third, because of the complexity and inter-
relatedness of any analysis of the distribution
of powers, taxing powers, spending powers
and régional disparities, nothing more than a
preliminary and general discussion on the
question on”; taxing and spending powers
shoulol be held without (a) keeping explicitly
in mind the distribution of powers question
and witbout (b) developing at least gcneral
views among the various participants gov-
ernments on the distribution of powcrs.

Sincc both thc constitution itself and the
constitutional review process must be
reviewed as an organic whole, the distribu-
tion of powers aspect cannot be ignored or
postponed much longer. To discuss taxing and
spending powers in any more than general
and preliminary terms in isolation from the
distribution of powers may not be advisablc.
The taxing powers of a federal government
cannot, for exemple, be discussed in dctail
unless there is at least a general theory of the
distribution of powers in a federal state.
Hence, until the participating governments
discuss the subject of distribution of powers,
it may bc prématuré to deal too finally with
taxing and spendmg powers.

Fourth, the development of a general
theory, or an analysis, of distribution of
powers, cannot proceed logically unless all
govemmenis consider the various approaches

Constitution du Canada 4 : 45

mouvoir le développement économique géné-
ral, la diversité et Punité sociales et culturel-
les et le bien-être général de tous les
Canadiens. Plus précisément, il doit avoir 1a
compétence et la capacité de manier avec suf-
fisamment de latitude les régimes fiscaux et
monétaires, de redistribuer le revenu et de
maintenir un niveau minimum de services
partout au Canada.

Deuxièmement, dans une théorie générale
du droit dümposer ou du droit de dépenser
rien ne doit entrer qui affaiblisse ou réduise
la capacité du gouvernement central de mette
en œuvre ses programmes et d’exercer les
fonctions qui lui sont propres, quand il y va
de Yintérêt national. Le problème des dispari-
tés régionales, par exemple, est manifeste-
ment reli-é à cet objectif général. Les pouvoirs
d’imposer et de dépenser du gouvernement
central doivent être assez étendus pour lui
permettre de mettre en oeuvre un programme
d’intérêt national en vue d’éliminer les dispa-
rités régionales.

Troisièmement, en raison de la complexité
et de Finterdépendance de toute analyse de la
répartition des compétences, des pouvoirs
dümposer, du pouvoir de dépenser et des dis-
parités régionales, il est impossible daller
plus loin qu’une discussion préliminaire et
générale des pouvoirs dîmposer et de dépen-
ser a) si l’on ne tient pas compte explicite-
ment cle la question de la répartition des com-
pétences et b) si l’on Nencourage pas les di-
vers gouvernements participants à formuler
au moins une philosophie générale au sujet
de la répartition des compétences.

La constitution proprement dite et le pro-
cessus de révision constitutionnelle devant
être considérés comme un tout intégré, on ne
peut négliger ni différer plus longtemps l’é-
tude de la répartition des compétences. Il
n’est pas recommandé Œétudier, autrement
que d’une façon générale et préliminaire la
question des pouvoirs d’imposer et de dépenser
en dehors de Fox-amen de la répartition des
compétences. On ne saurait, par exemple, dis-
cuter de façon détaillée des pouvoirs d’impo-
ser d’un gouvernement fédéral lorsque ce der-
nier ne possède aucune théorie, même
générale, quant à la répartition des compéten-
ces dans un État fédéral. I1 serait donc pré-
maturé de tirer des conclusions sur les pou-
voirs dümposcr et de dépenser avant que les
gouvernements participants rfaborolen-t le
sujet de la répartition des compétences.

Quatrièmement, on ne saurait élaborer de
façon logique une théorie générale ou une
analyse de la répartition des compétences à
moins que tous les gouvernements n’aient

4:48

to the study of this complex subject.‘ Four

possible approaches are relevant and possibly

all necessary in dealing with distribution of

powers:
(a) a functional approach—-essentially
this would be based on principles of
functionaalism and efiiciency, i.e. which
functions of govermncnt could most
eflectively be carried out by which level
of government in a modem society (even
here there are important difficulties to be
explored);

(b) a regionai approach——unique circum-
stances in particular parts of the country
should have a bearing on the distribution
of power-s;

(c) an historical approach—taking ac-
count of the Canadien historical con-
text: that a network of relationships and
expectations has developed over the
years (federaleprovincial relations, roles
of municipal govemmen-ts, etc.) which
could affect the scope of possible changes
in the distribution of powers; and

(d) a symbolic and doctrinal approach-—
taking into account the various theories
of a federal state, the basic îdeology, the
rolo of government in everyday affairs of
its citizens, the symbols of unity in a
country, etc.

Even fiom this broad outline of the various
approaches to the distribution cf powers
question, it is apparent that taxing and
spending powers relate to each of these
approaches and that discussions on taxing
and spending powers cannot be carricd out in
isolation firorn alrnost any approach.

What follows is an outline of the basic posi-
tion of the G-ovesrmnent of New Brunswick on
taxing and spending powers plus an analysis
of the general approach to that topic taken by
other participating governments, especially
the Government of Canada. Unrtil, however,
the whole complex matter of distribution of
powers has been considered, many of the fol-
lowing points and comments are necessarily
more general than will be the case when the
totality of the taxing and spenchng powers

‘For a more detailed examination of this
aspect of the Constitutional Review process,
see the New Brunswiick Working Paper: Prob-
lems of Studying the Distribution of Powcrs
under the British North America. Acb-The
Search for an Approach, September Z9, 1969.

Constitution o! Canada

June l6. I970

supputé les divers moyens d’aborder l’étude

de ce sujet complexe.‘ Quatre points de vue

différents sont possibles, tous quatre méritant

probablement d’être retenus:
a) le point de vue fonctionnel, essentielle-
ment fondé sur le principe de la fonction
pratique et de Pefficacité; par exemple,
quel ordre de gouvernement pourrait
remplir avec le maximum rfefiîcacité cer»
taines fonctions du gouvernement, dans le
contexte de notre société moderne (même
ici, on se heurte à dfimportantes difficul-
tés qu’il faudrait explorer);
b) le point de vue régional: les circons—
tances particulières à différentes régions
du pays doivent entrer en ligne de
compte dans l-a répartition des compéten-
ces;
c) le point de vue historique, dest-à-dirc
compte tenu du contexte historique, des
rapports et des espoirs qui ont pris forme
au cours des années (relations fédérales-
provinciales, rôles des gouvernements
municipaux, etc) et susceptibles d’influer
sur la portée des changements possibles
dans la répartition dcs compétences; et
d) le point de vue symbolique et doctri-
nal, dest-àvdirc compte tenu des diverses
théories d’un Etat fédéral, de lïdéologic
fondamentale, du rôle du gouvernement
dans la solution des problèmes courants
des citoyens, des symboles de lfimité dans
un pays, etc,

Déjà, il ressort de cette esquisse des difîé»
rentes façons cÿaborder la question de la
répartition des compétences, que les pouvoirs
d’imposer et de dépenser sont en cause dans
chacun de ces points de vue et que toute
discussion au sujet de ces pouvoirs doit tenir
compte de presque tous ces aspects à la fois.

Voici donc l’exposé de la politique fonda«
mentale du NouveawBrunswick vis-à-vis des
pouvoirs Œimposer et de dépenser, et une
analyse de Yattitude générale que les autres
gouvernements participants, particulièrement
le gouvernement du Canada, ont adoptée sur
ce point. Bien entendu, une fois que toute la
question de la répartition des compétences
aura été étudiée dans toutes ses ramifications,
et que les divers aspects des pouvoirs d’impo-

‘Pour plus de détails sur cet aspect du proces-
sus de la révision constitutionnelle, Voir le
document de travail du NouveauvBrumswick:
Problèmes relatifs à Uétude de la répartition.
des compétences dfizprès l’Actc de PAmériqwz

du Nord britannique: la recherche (l’une
méthode. (29 septembre 1969).

June 1G. 1970

d’aborder Pétude
itre points de vue
1s quatre méritant
.s:
ionnel, essentielle-
:ipe de la fonction
tîté; par exemple,
q-nement pourrait
un Œeflicacité cer-
vernement, dans le
té moderne (même
iportantes difficul-
ver);
ional: les circons-
différentes régions
rer en ligne de
ion des compéten-

orique, dest-à-dire
{te historique, des
qui ont pris forme
elations fédérales-
as gouvernements
sceptibles dïnfiuer
igements possibles
: compétences; et
ibolique et doctri-
tenu des diverses
âral, de Pidéologie
du gouvernement
roblèmes courants
les de l’unité dans

esquisse des diffé-
a question de la
:, que les pouvoirs
ont en cause dans
vue et que toute
pouvoirs doit tenir
aspects à la fois.

a politique fonda-
wick vis-à—vis des
dépenser, et une
ale que les autres
;, particulièrement
a, ont adoptée sur
a fois que toute la

des compétences
s ses ramifications,
s pouvoirs d’impo—

: aspect du proces-
xtionnelle, voir le
mveau-Brunswick:
z de la répartition
cte de VAmérique

recherche dune
69).

Muin 1970

uestion is related to the distribution of
owers analysis.

ÊPENDING POWERS

‘ In June of 1969, the federal government
rsubmitted tc the Constitutional Conférence, a
animer entitled “FedcraLProviIicial Grants and
the Spending Power cf Parliament”.

Beforc commenting on the fédéral paper
und before outlining the basic views of the
Government of New Brunswick, a few génér-
nl comments must again be made, even
though some are similar to those made in the
part of this working paper on taxing powers.
First, it is prématuré and illogical to déter-
‘mine, in even general terms perhaps, the
scope or limits of the spencling powers of the
Parliament of Canada, unless ‘at least a gener-
al scheme of the distribution of powers has
been proposed and discussed. In the extreme,
for exemple, if a new distribution of powers
assigns to Parliament many of the présent
powers of the provinces, a discussion on the
spending powers of Parliament may become
increasingly academic.

Second, spénding powers are very much
related to taxing powers. The two together
are in turn among the prime déterminants oî
the role and strength of the central govern-
ment. And these considérations largely deter-
mine the extent and magnitude of the attack,
if any, on regional disparities. Hence, the fol-
lowing comments and notes must be related
to the sections of this and other working
papers from the Govemment of New Bruns-
wick, which deal with these other matters to
be considered when discussing spending
powers.‘

Third, the comments on spending powers
will also be madc within the general frame-
work of the followin-g three objectives of
Confédération, as viewed by New Brunswick.

l. The maintenance of a strong federal
government which shall be représentative
of all the people of Canada and shall act

i In particular, the New Brunswick Working
Papers entitled: Probiem of Studying the
Distribution of Pawers under the British
North America Act—The Search for an
Approach, and Régional Disparities—Altema-
tioes in a Constitutionai Formula.

Constitution du Canada 4 : 47

ser et de dépenser auront été examinés à la
lumière de cette analyse, il sera possible de
préciser davantage les points et les observa-
tions qui suivent.

LE POUVOIR DE DÉPENSER

En juin 1969, le gouvernement fédéral a
présenté à la Conférence constitutionnelle un
document intitulé «Les subventions fédérales-
provinciales et le pouvoir de dépenser du
Parlement canadien».

Avant démettre des commentaires sur ce
document du gouvernement fédéral et dfiexpo-
ser les idées de base du gouvernement du
Nouveau-Brunswick sur 1a question, quelques
remarques générales sïmposent à nouveau,
même si certaines d’entre elles sont identi-
ques à celles qui ont été faites dans la partie
du présent document de travail qui traite des
pouvoirs d’imposer. Premièrement, il est pué-
maturé et illogique de déterminer, même en
termes généraux, la portée ou les limites du
pouvoir de dépenser du Parlement canadien,
avant qu’au moins un plan d’enscmble de la
répartition des compétences n’ait été proposé
et débattu, A Pextrême, par exemple, si une
nouvelle répartition des compétences confère
au Parlement bon nombre des pouvoirs
actuellement détenus par les provinces, la dis-
cussion du pouvoir de dépenser‘ du Parlement
deviendrait de plus en plus académique.

Deuxièmement, le pouvoir de dépenser est
en relation très étroite avec les pouvoirs d’im-
poser. Ces deux pouvoirs, à leur tour, sont
parmi les facteurs les plus déterminants du
rôle et de la force du gouvernement central.
Et ce sont ces considérations qui régissent
dans une large mesure Pétendue et la force de
Pattaque lancée, à supposer qu’il y en ait une,
contre les disparités régionales, Par consé-
quent, les commentaires et les notes qui sui-
vent doivent ëtre rattachées aux parties du
présent document et des autres documents de
travail du gouvernement du Nouveau-Bruns-
wick traitant des autres sujets à envisager
dans la discussion sur le pouvoir de dépenser.’

Troisièmement, les remarques relatives au
pouvoir de dépenser doivent également s’en-
tendre dans le cadre général des trois objec-
tifs suivants qui sont ceux de la Confédéra-
tion, telle que Yenvisage le Nouveau-Bruns-
wick.

l. Maintenir un gouvernement fédéral
fort, qui soit représentatif de tout le peu-
ple canadien et agisse en son nom dans la

2. En particulier, les documents de travail
du Nouveau-Brunswick irritulés: Problèmes
relatifs à Pétude de la répartition des compé-
tences d’après l’Acte de PAmérique du Nord
britannique: la recherche d’une méthode, et
les disparités régionales: autres solutions de
formule constitutionnelle.

4:48

on their behalf to define and to achieve
national purposes at home and abroad.

2. The promotion of Canadian social, cul-
tural and economic development, and the
general welfare of and equality of oppor-
tunity for all Canadians.

3. The promotion of the full development
of all regions of Canada.

Fourth, no fcderal-provincial conférence or
discussion is held in isolation from current
developments and problems in all other arcas
of federal-provixicial relations. Discussions on
the general theory, scope or limits of the
spending powors of the Parliament of Canada
are therefore held very much against a back-
ground of presenbday intergovernmental
deliberations on conditional and unconditional
grants. What in summary are these current
developments and problems?“

Generally, opinions vary widely on the
présent use of spendivng powers by the federal
government because of the many régional
différences. Briefiy, the criticisms boil down
to criticisms of principles and criticisms of
techniques. Some provinces emphasize that in
principle they more or less disagïee with the
right of Parliamen-t to spend in those areas
under provincial jurisdiction. In other words,
they question the existence of the righ-t to
spend. Most of the provinces, however, crit—
icize the techniques of conditional or un-
conditional gran-ts. In other words, they ques-
tion the methods of exercising the right t0
spend, not the right itself,

More specifically, the criticisms covcr the
following poin-ts:
(a) unilateral

grams;
(b) unilateral terminationv of programs;

commencement of pro-

(c) unrealistic standards of services;
(d) unrealistic conditions for eligibility;

(e) unnecessary administrative arrange-
ments and delays;

5 The Working Paper of the Govennment of
Ontario, The Ontario Position on the Spending
Powev‘ (Document No. 134) , analyses the same
general issues in considcrably more détail.

Constitution of Canada

June l6. 1970

définition et dans 1a réalisation des objec-
tifs nationaux au pays, même et à
Pélranger.

2. Promouvoir le développement social, _

culturel et économique du Canada et
assurer à tous les Canadiens 1e bien-être
général et Pégalité des chances.

3. Promouvoir 1e plein développement do
toutes les régions du. Canada.

Quatrièmement, -il ne saurait y avoir
aucune conférence ni discussion fédérale-pro-
vinciale qui ferait abstraction de la situation
actuelle et des problèmes qu’on rencontre
dans tous les autres secteurs des relations
fédérales-provinciales. Les discussions por-
tant en général sur la thèse abstraite, 1a
portée ou les limites du pouvoir de dépenser
du Parlement du Canada doivent donc s’ins-
crire dans le contexte des délibérations inter-
gouvernementales d’aujourd’hui sur les sub-
ventions conditionnelles et inconditionnellcs.
Quelle est, en résumé, la situation actuelle et
quels sont les problèmes qui se posent?

En général, Féventail des opinions concer-
nant remploi actuel du pouvoir de dépenser
du gouvernement fédéral est très étendu, on
raison des nombreuses disparités régionales.
En bref, les critiques se ramènent à des criiL
ques des principes et à des critiques des prati»
ques. Certaines provinces soulignent qu’on
principe elles s’opposent plus ou moins nette-
ment au droit du Parlement de dépenser dans
les secteurs de compétence provinciale.

En d’autres termes, elles mettent en doute
Pexistence du droit de dépenser. La plupart
des provinces, cependant, s’en prennent à la
pratique de verser des subventions condition-
nelles ou inconditionnelles. Autrement dit,
elles mettent en doute, non pas le droit de
dépenser lui-même, mais les modes d’exercice
de ce droit.

Les critiques s’attachent tout particulière»
ment aux points suivants:

a) le lancement unilatéral des program—
mes;

b) la cessation unilatérale des program-
mes;

c) les normes peu réalistes des services;
d.) les conditions peu réalistes d’admissi—
bilité;

e) les dispositions administratives non
nécessaires et les délais inutiles;

3. Le document de travail du gouvernement
de l’Ontario, La position de Pontario vis-‘a-vis
le pouvoir de dépenser, (document no 134),
analyse les mêmes perspectives générales
beaucoup plus en détail.

June l6. 1970

alisation des objec-
Iays même et à

reloppement social,
Je du Canada et
«adiens le bien-être
ss chances.

. développement de
Canada.

saurait y avoir
ission fédérale-pro-
tion de la situation
as qu’on rencontre
zeurs des relations
s discussions por-
thèse abstraite, la
ouvoir de dépenser
doivent donc s’ins—
délibérations inter-
rd’hui sur les sub-
æt inconditdonnelles.
situation actuelle et
gui se posent?

es opinions concer-
ouvoir de dépenser
est très étendu, en
isparités régionales.
imènent à des criti-
: critiques des prati-
s soulignent qu’en
ulus ou moins nette-
nt de dépenser dans
ce provinciale.

es mettent en doute
êpenser. La plupart
s’en prennent à la
zventions condition-
es. Autrement dit,
ion pas le droit de
.es modes d’exercice

it tout particulière—

itéral des program-
zérale des program-

listes des services;
réalistes d’admissi-

ndministratives non
lais inutiles;

ail du gouvernement
le 1’Ontario vis-à-vis
(document no 134),
spectives générales

J6 juin 1970

(f) inadéquate federal-provincial con-
sultative and administrative machinery;

(g) the distortion of provincial priorities
and the establishment of priorities;

(h) the création of conflicts between the
two levels of government during times of
financial restrainzt;

(i) taxation without benefit for the citi-
zens of those provinces whose provincial
governments décline to participate; and

(j) inadéquate financial cost-sharing
arrangements and insufiîcient funds.

Because of these many and varied criti-
cisms, a number of possible alternatives to, or
changes in, shared-cost programmes have
been proposed, but largely rejected, over the
past ten or fiiteen years of relatively active
fédéral-provincial relations:

(i) constitutional changes in responsibili-
t)’;

(il) a greatcr use of administrative and/or
législative délégation of powers;

(iii) greater inter-provincial coopération;

(iv) improved machincry for intergovern-
mental liaison;

(v) more regionally oriented programmes;
and

(Vi) increased uncondîtional gran-ts.

It is within the iramework of the abovc
comments that the following remarks and
suggestions on spend-ing powers are presented
by the Government of New Brunswick.

The federal paper indicates that the spend-
ing powors of Parliament are being used as a
legal basis for fédéral expendimres in 1968-69
ot 33.4 billion or 32 per cent of the federal
budget. This covers such diverse programmes
as Hospital lnsurance, Medicare, Family
Allowances, Old Age Pensions, T.C.H., FRED,
ARDA, ADB, Equalization Payments Expo etc.
(paymenis to persons, to institutions and to
govermnents) is based on such things as “na-
tional interest”, the “national constituency”
(which difiers in terms of référence, prîorities
and objectives from the “provincial constitu-
enoy” mixed jurisdiction and tcchnological
change.

222E8—4

Constitution du Canada

4:49

f) le mécanisme fédéral-provincial peu
satisfaisant des consultations et des servi-
ces administratifs;

g) Paltération des priorités des provinces,
et Pétablissement de priorités;

h) la naissance de conflits entre les deux
niveaux de gouvernement au cours des
périodes de restrictions financières;

t) l’imposition sans avantages pour les
citoyens des provinces dont le gouverne-
ment refuse de participer aux program-
mes fiscaux; et

j) les ententes inadéquates en ce qui a
trait au partage des frais et les fonds
insuffisants.

En raison de ces critiques nombreuses et
variées, diverses autres solutions aux ditficul-
tés des programmes à frais partagés ont été
proposées, puis écartées pour la plupart au
cours des dix ou quinze dernières années
d’activité relativement intense dans les rela-
tions fédérales-provinciales:

i) des changements constitutionnels au
niveau de la compétence;

ii) le recours plus fréquent à la déléga-
tion des pouvoirs sur le plan administra-
tif et législatif;

iii) l’intensification de la coopération
entre les provinces;

iv) Pamélioration des mécanismes de liai-
son entre les gouvernements;

v) des programmes dbrientation plus
explicitement régionale; et
vi) Faccroissement des
inconditionnelles.

C’est dans Poptique des commentaires qui
précèdent que le gouvernement du Nouveau-
Brunswick présente les remarques et les sug-
gestions suivantes concernant le pouvoir de
dépenser.

Le document du gouvernement fédéral
relève que le pouvoir de dépenser du Parle-
ment constitue le fondement juridique de
dépenses qui s’élèvent en 1968-1969 à trois
milliards quatre cent millions de dollars, soit
32 p. 100 du budget fédéral. Cette somme est
appliquée à des programmes aussi variés que
1assurance—hospitalisation, Passurance-mala-
die, les allocations familiales, les pensions de
vieillesse, la route transcanadienne, FODER,
ARDA, POflîce d’expansion économique de la
région atlantique, les paiements de péréqua-
tion, FExpo, etc. Pour justifier ce pouvoir de
dépenser (paiements aux personnes, aux insti-
tutions et aux gouvernements) on invoque des
arguments tels que «l’intérêt national», «le
milieu national: (qui diffère en termes d’attri-
butions, de priorités et dbbjectifs du «milieu
provincial»), les compétences conjointes et l’é-
volution technologique.

subventions

4 : 50 Consfiiution of Canada June 16. 1370
Après avoir souligné Pimportance du pou»
Voir de dépenser du Parlement, le document ,-
du gouvernement fédéral reconnaît dans une
large mesure le bien-fonde de trois critiques
des provinces touchant les subventions fédé
raies-provinciales et 1e pouvoir de dépense _

Having indicated the importance oi’. the
spending power of Parliament, the federal
paper does accept t0 a large extent the validi-
ty of three broad provincial crlticisnls of fed«
oral-provincial grants and federal spending
power:

1. That the Government and the Parlia—
ment of Canada are deciding, without
the formal participation of the provinces
in such decisions, as t0 when federal-pro-
vincial programmes ought to be started;

2. The power of Parliament to make
uncondilional grants to provincial gov-
ernments for the purpose of supportmg
their programmes and public services
shoufld be unrestricted;

3. The power of Parliament to make gen-
eral conditional grants i.n respect of fed-
eral-provincial programmes which are
acknowledgcd to be within exclusive pro-
vincial jurisdiclion should be based upon
two requirements: first, a broad national
consensus in faveur of any proposed pro-
gramme snould be demonstrated to cxist
before Parliament exercises its power;
and secondly the decision of a provincial
legislature to exercise its constitutional
right not to participate in any pro-
gramme, even given a national consensus,
should not result in a fiscal penalty being
imposed upon the peuple of that
prowïnce.

This means that there will be two limita-

tions on the use by Parliament of its power to
make conditional grants for general iederal-
provincial programmes:

(a) a “broad national consensus” must bo
in faveur of any programme, which
means that 3 of the 4 Sonate divisions
(Wcst, Ontario, Quebec, Atlantic) through
the provincial legislatures must approve
the programme before it can go ahead;
and

(b) there will be no “fiscal penalty” on
citizens oI non-participaling provinces,
which mcans that those citizens will bc
refunded the money which would have
gone to the province, through a formula
and method to be decidcd by Parliament
for each programme.

The federal proposal spells out explicitly

two major exceptions t0 these points:

(a) unconditional grants (i.e. equalization
payments) will not be afïccted by the

du gouvernement fédéral:
1. Le gouvernement et le Parlement cana

dien décident de la mise sur pied des‘

programmes fédéraux-provinciaux sana
qu’il y ait une part ipation officielle d
gouvernements provinciaux au processu
de’ décision.

2. Le pouvoir du Parlement d’accordc _

des subventions inconditionnelles aux
gouvernements provinciaux en vue du
financement de leurs services publics 4s
de leurs programmes devrait être illimité;

3. Le pouvoir du Parlement (raccorde
des subventions conditionnelles générale
aux programmes fédéraux-provinciau-
dans les domaines qui sont reconnus ê

de la compétence exclusive des province
devrait être subordonné à Pexistence du

deux facteurs suivants: prenxièrement, il‘

faudrait que le Parlement puisse démom
trer qu’il existe un accord général nation,
nal cn faveur de la mise sur pied d’un
programme donné avant de pouvoir enter

cer son pouvoir; deuxièmement, la démis
sion d’un corps législatif provincial 43’s

xercer son droit constitutionnel de ne pu

participer à un programme donné, même
lorsquïl y a un accord général nations;

ne devrait pas avoir pour résultat lïmpc

sition d’une peine fiscale sur les habitant

de cette province.

Cela signifie qu’il y aura deux conditions.
Yexercice par le Parlement de son pouvol
(raccorder des subventions conditionnelles au
programmes fédéraux-provinciaux en gén ‘u!

a) il doit exister un «consensus nationnl
à l’égard de tout programme: ce q!
signifie que trois des quatre divisions d
Sénat (Youest, Ponbario, le Québec, l’ i
l’antique), par Pentremise des parlemen
provinciaux, doivent approuver 1e 1m‘
gramme avant son lancement; et

b) aucune «peine fiscale» ne touchera
citoyens des provinces qui ne partîîcip
pas au programme: ce qui signifie que
citoyens se verront rembourser Parg
qui serait allé à la province, selon
formule et une méthode que le Parlemm
déterminera pour chaque programme

La proposition fédérale précise deux exc
tions importantes à ces points:

a) les subventions inconditionnel]
(c.-à»d. les paiements de péréquation) y

June l6. 197D

nportance du 13m1“
ment, le document
ceconnaît dans une
â de trois critiques
a subventions fédé-
ruvoir de dépenser

le Parlement cana-
mise sur pied des
g-provînciaux sans
pation officielle des
ciaux au processus

rlernent d’accorder

onditionnelles aux
iciaux en vue du
services Publics et
levrait être illimité;

nrlement d’accorder
tionnelles générales
xiéraux-provinciaux
. sont reconnus‘ etrc
.usive des PPOWDCQS
né à Pexistence des
;s: premièrement, il
nem puisse démon»
mord général natio»
mise sur Piÿd ‘1’un
nnt de POUVOH’ 9391:”
ricanement, la dech
latif provincial d’e»
itutionnel de ne P35
amme donné, même
rd général national,
)our résultat Timpû-
ale sur les habitants

‘a deux conditions ‘à
ent de son pouvoir
; conditionnelles aux
vinciaux en âénémïï
xconsensus national»
arogramrne: ce qui
‘quatre divisions du
rio, le Québec: PAÏ“
nise des parlements
approuver le PTÜ »
ancement; et
ale» ne touchera les
as qui ne Païlïcïpent
e qui signifie que les
rembourser Parëeflî
province, selon une
ÿde que le Parlement
aque programme.

précise deux exce? »
points:

s inconditionnelles
; de péréquation) ne

16 juin 197D

consensus proposal (arrangements will
continue as at présent); and

(b) régional programmes (federal-provim
cial programmes for provinces of one or
two Sonate divisions) will also not corne
under the consensus rule.

First, the purpose, usefulness and the
rationale for the fédéral spending power has
never been in doubt with the Govermnent oi
New Brunswick. As was stated above, there is
no quarrel with the existence of the right to
spend, only with the methods of exercising
that right.

Second, New Brunswick might wish to con-
sider in principle the idea of limiting the
federal spending power through some consen-
sus mechanism. However, any formula, espe-
cially one which would empower two prov-
inces to veto a proposal, should be
approached with considérable caution. In
addition, the political delays possible through
the federal consensus formula are other rea-
sons for caution and concern. The formufla
miglit cause more problems than it would
solve.

Third, the federal governmcnfls paper
states explicitly that unconditional payments
(i.e. equalization payments) would not be
affected by this proposal. Until this was gua-
ranteed firmly in a constitution, New Brun-
swick will again exercise considérable caution
in considering any proposal to curtail fédéral
spending powers.

Fourth, the federal paper also exoludes
régional programmes from the consensus for-
mula. However, their definition of a “regional
programme » is one which is designcd for the
provinces in one or two Senate divisions.
There are very rew of these programmes for
New Brunswick. The more significant and
récent ones are the Atlantic Dcvelopmcnt
Board and the Atlantic Provinces Adjustment
Grants. The bulk of the “régional pro-
grammes” (that is nomnational ones) designed
for less developed regions or provinces would
not come under that definition: ARDA, FRED,
A.D.A., new législation of the Department of
Régional Economic Expansion, etc. These are
really “régional programmes” in the sense
that: (a) they are designed for the less
advanced provinces; (b) they are more favou-
ably received by those provinces; (c) they are
needed more by them and (d) the less dével-
oped provinces are relatively more prepared

22288-45

Constitution du Canada 4 : 51

seront pas atteintes par le consensus proà
posé (et les accords seront conclus comme
ils le sont aujourd’hui>; et

b) les programmes régionaux (qui sont
des programmes fédéraux-provinciaux en
vigueur dans des provinces d’une ou de
deux divisions du Sénat) ne tomberont
pas non plus sous le coup de la règle du
COHSGÏISUS.

Premièrement, le but, futilité et la justifica—
tion du pouvoir de dépenser du gouverne-
ment fédéral n’ont jamais été mis en doute
par le gouvernement du Nouveau-Brunswick.
Comme nous l’avons dit précédemment, nous
ne oontestons pas Pexîstence du droit de
dépenser; nous nous en prenons seulement
aux façons d’exercer ce droit.

Deuxièmement, le Nouveau-Brunswick
pourrait admettre en principe la limitation du
pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral
par le recours à quelque règle de consensus.
On devrait, cependant, étudier avec beaucoup
de prudence toute formule, et tout particuliè-t
rement celle qui accorderait le pouvoir de
veto à deux provinces. De plus, les délais
politiques que peut susciter la formule fédé-
rale du consensus nous invitent aussi à la
prudence et à la réflexion. La formule peut
faire naître plus de problèmes qu’elle n’en
résoudrait.

Troisièm-ement, le document du gouverne-
ment fédéral déclare très nettement que les
paiements inconditionnels <c’est—à-dire les
paiements de péréquation) ne seraient pas tou-
chés par cette proposition. Tant que ce princi-
pe ne sera pas garanti fermement par la cons-
titution, le Nouveau-Brunswick continuera à
étudier avec beaucoup de réserve toute propo-
sition visant à restreindre le pouvoir de dé-
penser du gouvernement fédéral.

Quatrièmement, le document du gouverne-
ment fédéral exclut aussi les programmes
régionaux de la formule du consensus. Cepen-
dant, la définition qu’il donne d’un «pro-
gramme régional» säpplique aux programmes
prévus pour les provinces d’une ou de deux
divisions du Sénat. Très peu de ces program-

mes concernent le Nouveau-Brunsvvick. Parmi
les plus significatifs et les plus récents, on
relève l’Ofi‘lce d’expansion économique de la
région atlantique et les subventions de rajus-
tement aux provinces atlantiques. La majorité
des «programmes régionaux» (c’est-a»dire qui
ne sont pas nationaux), conçus pour les
régions ou les provinces moins développées,
rfientreraient pas dans cette définition: les
programmes ARDA et FODER, FAgénœ de
développement régional, les nouvelles mesu-
res adoptées par le ministère de PExpansion
économique régionale, etc. Ces programmes
peuvent vraiment être qualifiés de «régio-

4:52

to adopt them. Also while most provinces
may be involved in these programmes, the
less successful provinces benefit relatively
more from or are more concerned about these
programmes than the more advanced prov-
înces; witness for exemple, the development
and utilization of ARDA and FRED. And
since the more advanced provinces could have
provided the total cost of these programmes
by themsclves, they are again less inclined to
approve of or to participante in these pro-
grammes.

In other words, a national programme can
in a sense be regional and vice versa; a
régional programme need therefore not be
one for just one or two Senate divisions. For
example, the new programmes oî the Départ-
ment of Régional Economic Expansion will
cover the Atlantic Provinces, Northern and
Eastern Quebec and areas in Ontario, and the
Western Provinces. Thus, while these pro-
grammes arc régional, they are “nationally
régional”, i.e. not restricted to one or two
Sonate divisions. The less advanced provinces
are most interested in these programmes,
especially the Atlantic Provinces. To submit
these programmes to a consensus formula
could men the end of them, unless they were
modified to apply to only two Senate divi-
sions. But that in turn might raise the objec-
tions of the other divisions and through that
some political opposition in Parliament, which
could in turn mean a dilution or a watered-
down version of the original concept and
scope of the programme.

Given the tederal definition, the exclusion
of régional programmes from the consensus
formula is not satisfactory. To leave it as the
federal proposal suggests, could mean a
scvere limitation on the power or the désire
of the Parliament of Canada to develop pro«
grammes designed more specifically for small-
cr and less successful provinces or parts
thereof.

In summary, the Government of New
Brunswick feels that the fedcral consensus
formula for future condiiional grants has a
number of serious limitations. It could be
impractical, its considération of regional pro-
grammes is unsatisiactory and it could seri-
ously limit, and even stop altogether, many
future federal-provineial shared-cost pro-
grammes. However, at the same ‘rime, it is

Constitution of Canada

June 16, 1970

naux» en ce sens a) qu’ils ont été conçus pour
les provinces moins avancées, b) qu’ils sont
accueillis plus favorablement par cæ provin-
ces, c) qu’ils répondent davantage à leurs
besoins et d) que les provinces moins dévelop-
pées sont relativement plus disposées à les
adopter. Et même si la plupart des provinces
peuvent participer à ces programmes, les pro-
vinces moins favorisées en tirent un peu plus
d’avantages ou s’y intéressent davantage que
les provinces plus développées: en témoi-
gnent, par exemple, l’évolution et l’utilisation
de YARDA et de FODER. Etant donné aussi
que les provinces plus avancées ont pu assu-
mer elles-mêmes le coût total de ces program-
mes, elles sont encore moins portées à les
approuver ou à y participer.

En d’autres termes, un programme national
peut être régional d’une certaine façon et
vice-versa; aussi n’est-il pas nécessaire qu’un’
programme régional ne s’applique qu’à une ou
deux divisions du Sénat. Ainsi, les nouveaux
programmes du ministère de YExpansion éco-i
nomique régionale embrasseront les provinces
atlantiques, le Nord et l’Est du Québec, de
même que certaines parties de l’Ontario et
des provinces de l’Ouest. Donc, si ces pro-
grammes sont régionaux, ils sont «régionaux
à l’échelle nationale», dest-à-dire qu’ils ne se
limitent pas à une ou deux divisions du Sénat.
Les provinces moins avancées sont les plus

intéressées à ces programmes, particulière» j
ment les provinces atlantiques. Si l’on sou-

mettait ces programmes à une formule de
consensus, on pourrait en marquer 1a fin, à
moins qu’ils ne soient modifiés pour s’appli-
quer seulcment à deux divisions du Sénat;

Mais, en retour, cette façon de faire pourrait ,

soulever les objections des autres divisions et
aboutir à une opposition politique au Parle»
ment: on pourrait alors opter pour une ver»
sion édulcorée ou atténuée du projet original.

Compte tenu de la formule d’accord général

selon la définition quîen donne le gouverneu ‘

ment fédéral, exclure les programmes régi
naux parait peu satisfaisant. Tenir compte de
la proposition du gouvernement fédéral de ne
pas la modifier pourrait entraîner pour 1a
Parlement canadien une restriction sérieuse
de sa faculté ou de sa volonté de mettre en
oeuvre dcs programmes devant plus particu
lièrement favoriser les petites provinces et les
moins prospères, ou certaines de leurs r gion
Bref, le gouvernement du Nouveau-Bruns;
wicl: estime que la formule d’accord général
préconisée par le gouvernement fédéral au
sujet des subventions conditionnelles qui

pourront être consenties dans l’avenir comw

porte certaines faiblesses graves. Elle pourrait
se montrer d’une application peu pratique, sn
façon d’envisager les programmes régionaux
est peu. satisfaisante, elle pourrait même com»

June 16. 1970

été conçus pour
, b) qu’ils sont
par ces provin-
antage à leurs
moins dévelop-
disposées à les
rt des provinces
ammes, les pro-
ent un peu plus
. davantage que
ées: en témoi-
n et l’utilisation
ant donné aussi
ses ont pu assu-
de ces program-
s portées à les

;ramme national
rtaine façon et
iécessaire qu’un
que qu’à une ou
si, les nouveaux
UExpansion éco-
vnt les provinces
du Québec, de
de l’Ontario et
)nc, si ces pro-
sont «régionaux
d’ ‘ qu’ils ne se
I ions du Sénat.
2s sont les plus
es, particulière-
es. Si l’on sou-
Jne formule de
arquer la fin, à
és pour s’appli-
sions du Sénat.
le faire pourrait
itres divisions et
itiqile au Parle-
r pour une ver-
1 projet original.
d’accord général
ne le gouverne-
Jgrammes régio-
Tenir compte de
ent fédéral de ne
xtrainer pour le
triction sérieuse
«té de mettre en
znt plus particu-
; provinces et les
de leurs régions.
Nouveau-Bruns-
d’accord général
nent fédéral au
ditionnclles qui
1s l’avenir com-
Ies. Elle pourrait
peu pratique, sa
mmes régionaux
rrait même com-

»«W<\\v/W>K<W-QMUWWIGD4

l6 juin 1970

realized that the présent methods of exercis-
ing the right to spend is subject to valid
criticisms, which should be considered and
resolved. The question then is: can the fed-
eral and provincial governments meet the
cridcisms of shared-cost programmes without
at the same time curtailing the basic spend-
ing powers of Canada?

The Government of New Brunswick sug-
gests the following as a realistic answer to
that basic question:

l. In the final analysis, no matter what
consensus formula is arrived at, the féd-
eral government must be able to réserve
for itself the right to spend for gïreat
national issues or purposes, to be déter-
mined by Parliament, without the veto
powers oi the provinces;

2. The C.C.O. should consider a number
of alternative formulae as the basis for a
consensus formula-if it is decided-mot
only for future shared-cost programmes,
but for other consensuses as well. There
may be some aspects of the Fulton-Fav-
reau formula which could suggest an
approach, although the Fuÿon-Favreau
formula was designed for constitutional
amendments, a much more rigid situa-
tion than should be the case with sharcd-
cost programmes;

3. Many of the current criticisms of the
méthode of exercising the federal right to
spend can be met through botter inter-
governmental arrangements and federal-
provincial consultation and these prob-
lems should be con-sidered under that
part of the Constitutional Review
Process.

Another weakness of the fédéral working
paper on spending powers is the “no penalty”
provision. There are two aspects to this: first,
should the federal government refu-nd the
cilizens of the non-participating provinces or
the provincial governnnent itself; second, how
will the federal government refund the
money to these citizens? The rationale for the

Constitution du Canada 4 : 53

promettre sérieusement et faire complètement
cesser de nombreux programmes dont les
[rais seraient partagés entre les administra-
tions fédérales et provinciales. Parallèlement,
cependant, il faut bien admettre que la façon
dont s’exerce présentement le droit de dépen-
ser se prête à certaines critiques bien fondées,
dont il faut tenir compte et chercher la solu-
tion. La question qui se pose est de savoir
comment le gouvernement fédéral et les pro-
vinces peuvent résoudre les controverses que
suscitent les programmes à frais partagés sans
nuire en même temps au pouvoir fondamental
du gouvernement canadien en matière de
dépense.

Le gouvernement du Nouveau-Brunswick
formule les propositions suivantes en guise de
réponse réaliste à cette question fondamen-
tale:

1. En dernier ressort, peu importe la for-
mule d’accord qui sera retenue, le gou-
vernement fédéral doit pouvoir se réser-
ver le droit d’a.ssumer les dépenses
inhérentes aux grandes questions ou aux
grands objectifs denvergure nationale,
suivant les indications que lui fournira le
Parlement, sans que les provinces aient le
droit de s’y opposer systématiquement.
2. Le Comité permanent des fonctionnai-
res devrait examiner certaines autres for-
mules qui pourraient servir de base à une
formule d’accord général, si telle est la
décision prise, non seulement en vue des
futurs programmes à frais partagés, mais
encore en vue d’autres accords pouvant
entraîner l’adhésion générale. On pourra
trouver dans la formule Fulton-Favreau
certains éléments de solution, bien que
celle-ci eût pour objectif de proposer cer-
taines modifications à la constitution et fit
état d’une situation beaucoup plus rigou-
reuse que celle qui devrait s’appliquer
dans le cas dcs programmes à frais
partagés.

3. Une bonne part des critiques qui
sont formulées actuellement au sujet de
la façon dont le gouvernement fédéral
exerce son pouvoir de dépenser pourront
trouver une certaine réponse si les arran-
gements entre les gouvernements et les
conversations fédérales-provinciales en
viennent à être améliorés. Ces questions
devraient être examinées dans le cadre
du processus de révision constitutionnelle.

Le document de travail du gouvernement
fédéral sur le pouvoir de dépenser accuse une
autre faiblesse, celle de la disposition dite
«aucune peine», qui amène deux questions. La
première: le gouvernement fédéral devrait-il
rembourser soit les citoyens des provinces
non participantes soit 1e gouvernement pro-
vincial lui-même? La deuxième: comment .le

4 z 54 Constitution cf Canada

first point appears consistent with the whole
theme of the paper: if the provincial govern-
ments should not suñer financially îrom non-
participatîon as they do at présent, why
should the citizens of non-participating prov-
inces suffer financially in the future just
because thcir provincial governments decide
not to pairticîpate?

It appears logical. However, one could get
the following combination of events, using a
broad example to illustrate the potential dif-
ficuliies. The federal government proposes a
sharedœost programme which is accepted by
three Senate divisions with eight provinces
joining except Quebec and British Oolumbia.
The federal government then raises its taxes
across the country to provide the fuznds and it
pays its share ci the programme to the par-
ticipaiing provinces. It also arrives at a for-
mula t0 refund the citizens of Québec and
British Columbia, whose provincial govern—
nients in turn increases taxes to raisc moncy
for their own particular brand of the pro-
gramme or for some other programme
altogethcr. In this case, an average Quebec or
British Columbia citizen:

l. will have paid taxes for a national
programme;

2. will have been refunded by Ottawa
because his govemment decided not to
participate;

3. will have paid taxes to the provincial
govemment for another analogous pro-
gramme; and

4. will have failed to share the benefits of
the particular programme acceptable and
implemented by the citizens of eight
other provinces representing two-thirds
of the national population.

If, in addition, both increases in taxes were
of a progressive nature and the refunding and
benefits of a proportional nature, any of the
more affluent citizens of Quebec or British
Columbia will have paid twice as much as
they would have if their provinces had joined
the national programme. Many realize the
problems and frustrations of the present
systcm, but is the new proposal by the fcderal
government really an improvement? Is it still
an improvement if one considers the adminis-
trative procedures and costs Ottawa will have
to bear tu refund the citizens of a non-par-
ticipating province?

June l6. 1970

gouvernement fédéral va-t-il rembourser les
citoyens de ces provinces? Le principe fonda-
mental qui inspire la première question
semble bien cadrer avec le thème développé
tout au long de ce document. En eñet, si les
gouvernements provinciaux ne doivent,
comme à présent, subir aucune gêne finan-
cière du fait de leur non-participation, pour-
quoi les citoyens d’une province non-partici-
pante subiraient-ils uzn tel préjudice dans
Pavenir, uniquement parce que le gouverne-
ment clc leur province a refusé sa
participation?

Ce raisonnement paraît logique. Toutefois,
pour illustrer les difficultés qui pourraient
surgir dans Péventualité d’un certain concours
de circonstances, mettons que le gouverne-
ment fédéral propose un programme à frais
partagés qui soit accepte’ par trois divisions
du Sénat et auquel huit provinces, sauf le
Québec et ‘la Colombie-Britannique, décident
de participer. Le gouvemement fédéral va
hausser ses taux d’imposition dans tout le
pays pour se procurer les ressources nécessai-
res et il remettra sa quote-part aux provinces
participantes. Il en viendra aussi à une foin
mule destinée à rembourser les citoyens du
Québec et ceux de la ColombieBritannique.
Ces provinces, à leur tour, augmenteraient
leurs impôts pour aller chercher les ressour-
ces qui leur permettront de soutenir le pro-
gramme ou nïmporte quel autre qui leur est
propre. En pareille éventualité, le citoyen
moyen du Québec ou de la Colombie-Britan-
nique:

1. aura payé des impôts en faveur d’un
programme national;

2. aura reçu un remboursement du gou-
vernement fédéral en raison de la non-
participation de sa province;

3. aura payé des impôts provinciaux en
faveur d’un autre programme de même
nature et

4. n’aura pas eu Poccasion de bénéficier
du programme en cause, agréé et soutenu
par les citoyens de huit autres provinces,

soit les deux tiers de la population du

pays.

Si, par ailleurs, les impôts majorés étaient-i

des impôts progressifs et que le rembourse-
ment et les prestations étaient de nature dito
proportionnelle, les versements des citoyens
aisés du Québec et de la Colombie-Britanni-

que auront été le double de ce qu’ils auraient.
été si ces deux provinces avaient participé au

programme national. En de nombreux

milieux, on sait que le régime actuel est cause‘ _

de problèmes et de frustrations, mais on se
demande si 1a nouvelle proposition du gou-
vernement fédéral va vraiment améliorer les
choses. Lorsque l’on songe aux rouages admh

nistratifs qui seront nécessaires et aux frais ‘

il ‘iuin

l

à sirnbll
gfivornm
ÿovcrnm
ÿitlzens,
lfilnnte ‘
ililn me:
îällqärox
1nd nat
liñrlnoniz

à u; pow
Wâtli0ut_

ralse
prov
tlcul;
disps

‘riw

i powz
Speni

, nrough

June 16, 1970

a-t-il rembourser les
‘.7 Le principe fonda-
première question
le thème développé
nent. En effet, si les
:iaux ne doivent,
aucune gêne finan-
i-participation, pour-
province non-partici-
tel préjudice dans
‘ce que 1e gouverne-
nce a refusé sa

it logique. Toutefois,
iltés qui pourraient
d’un certain concours
lS que le gouverne-
l programme à frais
é par trois divisions
it provinces, sauf le
Erita-nnique, décident
rmement fédéral va
osition dans tout le
s ressources nécessai-
ze-part aux provinces
dra aussi à une for-
ITSCI‘ les citoyens du
Eolombie-Britannique.
zour, augmenteraient
chercher les ressour-
; de soutenir le pro-
iel autre qui leur est
entualité, 1e citoyen
5 la Colombie-Britan-

ipôts en faveur d’un

iboursement du gou-
yn raison de la non-
province;

ipôts provinciaux en
irogramme de même

ccasion de bénéficier
use, agréé et soutenu
iuit autres provinces,
de 1a population du

ipôts majorés étaient
at que le rembourse-
ltaient de nature dite
sements des citoyens
a Colombie-Britanni-
de ce qu’ils auraient
; avaient participé au
En de nombreux
gime actuel est cause
strations, mais on se
proposition du gou-
‘aiment améliorer les
{e aux rouages admi-
essaires et aux frais

E

16 juin 1970

The Govemment of New Brunswick recom-
mends that all governments consider the
desirability of having in the future the federal
government make payments to the provincial
governments themselves, rather than to their
citizens, in those provinces which do not par-
ticipate in shared-cost programmes. Through
this means and through more effective fed-
eral-provincial consultation, the provincial
and national priorities can bc more fully
harmcnizcd.

RÉGIONAL DISPARITIES

Thc subject of regionaäl disparities is closely
relatcd to those of taxing pcwers and spend-
ing powers of the Parliament of Canada.
Without sufiicient taxing powers, Parliament
would not have the resources to alleviate the
disparities arnong the various régions of
Canada. Withowt sufficient taxing powcrs for
the provinces, the poor provinces may not
have the ability to raise their share, however
small, of the federal-provincial sharcd-cost
programmes. Without sufficient spending
powers, Parliament may be unable to spend
in those areas of prime concern to provinces
suffcring from rogional disparities.

Hencc, the questions which must be an-
swered are the iollowing:

1. Will the federal proposals on taxing
powers allow Parliament to retain or to
achieve a suffieient tax resource field to
allcviate regional disparities?

2. Will the federal proposais on taxîng
powers allow the provinces t0 rctain or to
achieve a sufiîcient tax resource field to
raise their share of the cost of federal-
provincial shared-cost programmes, par-
ticularly those aimed at reducing regional
disparities?

3. Will the federal proposals on spending
powers permit Parliament to continue to
spend on those programmes or grants
designed to alleviate régional disparities?

In answering these three questions, one
must keep in mind that rcgional disparities
can be solved through three different yet
complementary mechanisms. One method is
throurgh unconditional grants, i.e., equaliza-

Constitution du Canada 4 :55

qwottawa devra assumer pour rembourser
les citoyens d’une province non participante,
l’on se demande s’il s’agira bien d’une
amélioration.

Le gouvernement du Nouveau-Brunswick
recommande à tous les gouvernements de
s’interroger sur la question de savoir s’il ne
serait pas plus souhaitable dans l’avenir que
le gouvernement fédéral fasse les paiements
requis aux gouvernements provinciaux eux-
mêmes plutôt qu’à leurs citoyens, dans les
provinces qui n’adhèrent pas aux programmes
à frais partagés. De cette manière, et grâce à
des conversations plus eflïcaces entre le gou-
vernement fédéral et. les provinces, les objec-
tifs prioritaires des provinces et du pays
pourront mieux sïnarmoniser.

DISPARITÉS RÉGIONALES

La question des disparités régionales est
intimement liée à celle des pouvoirs d’imposer
et de dépenser du Parlement du Canada. Sans
pouvoirs dïmposer suffisants, le Parlement
n’aurait pas les ressources nécessaires pour
réduire les disparités qui existent entre les
diverses régions du Canada. Sans pouvoirs
d’imposer sufiîsants, les provinces pauvres ne
pourraient peut-être pas prélever leur part, si
petite soit-elle, des programmes fédéraux-piro-
vinciaux à irais partagés. Sans pouvoir suffi-
sant de dépenser, le Parlement ne pourrait
peut-être pas affecter de crédits aux secteurs
intéressant avant tout les provinces qui souf-
frent de disparités régionales.

Voici donc les questions auxquelles il faut
répondre:

1. Les propositions du gouvernement fé-
déral sur les pouvoirs d’imposer permet-
tront-elles au Parlement de conserver ou
d’acquérir des champs d’imposition suffi-
sants pour réduire les disparités régiona-
les?

2. Les propositions du gouvernement
fédéral sur les pouvoirs dfimposer per-
mettront-elles aux provinces de conserver
ou d’acquérir des champs dümposition
suffisants pour prélever leur part du coût
des programmes à frais partagés, surtout
ceux qui ont pour but de réduire les dis-
parités régionales?

3. Les propositions du gouvernement
fédéral sur le pouvoir de dépenser per-
mettront-elles au Parlement de continuer
à affecter des crédits aux programmes et
subventions destinés à réduire les dispari-
tés régionales?

Avant de répondre à ces trois questions, il
faut noter que le problème des disparités
régionales peut se résoudre de trois façons
différentes, mais pourtant complémentaires.
La première méthode est celle des subven-

4:56 Consiiiuiion ai Canada June 16, 1970 15 Α

tion grants. These grants are designed t0 tions inconditionnclles, dest-à-dire les paie- T?
permit the less wealthy provinces to provide ments de péréquation. Ces subventions ont ü CIL
be a

the samc essential government services to pour but de permettre aux provinces moins

their citizens as those citizens of the more fortunées ôfiaccorder à leurs citoyens les _ tion!
wealthy provinces. The second mechanism is mêmes services gouvernementaux essentiels – . ince:
through conditional grants, i.e. shared-cost que ceux dont jouissent les citoyens des pro- this
programmes. Here the federal government vinces plus riches. Il y a en second lieu les Sütu
agrecs to pay the provinces a certain percent- subventions conditionnelles, dest-à-dire les i DOW
age (all or part) oi the cost of a programme if programmes à frais partagés: le gouverne- Pub]
the provinces agrée to the conditions of the ment fédéral consent à verser aux provinces _ the

programme as determined by Parliament. The un certain pourcentage (total ou partiel) du – – (ësse:
third mechanism is through conditional grants coût d’un programme si les provinces accep- – (ive-

to individuels or institutions, where the feder- tent les conditions du programme déterminées cquë

al govemment provides directly to the citi- par le Parlement. La troisième méthode eon- C0115

zens or institutions fonds if they meet certain sist-e en subventions conditionnelles aux incli-

COWÏŸCÏOUS- Conœm in this P3991‘ i5 only with vidus ou aux institutions: le gouvernement T]

the first two mecnanisms, conditional and fédéral fournit directement aux citoyens ou L l bû â

unconditional grants to provinces. aux institutions rai-gent nécessaire, s’ils satis- Æzrar
font à certaines conditions. Le présent docu- UE5.
ment ne traite que des deux premières métho- DTOI
des, savoir les subventions conditionnelles et ÏBCe
inconditionnelles aux provinces. DYŒ

The answer to the first question is yes: the La réponse à la première question est oui: m P
fédéral proposais on taxing powers will allow les propositions fédérales sur les pouvoirs p”)?
Parliament to retain or to achieve a sufficient d’imposer permettront au Parlement de con» “dl”
tax resource base to alleviate régional dispari— server ou d’acquéri.r des sources suffisantes me“
ties. The principle of access combined with d’impôt pour réduire les disparités régionales. mus
the limitations on that principle will ensure Le principe d’accessibilité, alllié à certaines me’
sufilcient access and fiexibility for a strong restrictions dans son a-pplication, assurera b9
central govemment, The only note of caution assez de souplesse et (‘Paccessibilité pour que V9“
relates to the need for proper safeguards on le gouvernement central soit fort. Il faut seu-
the principle of access within the constitution. lement veiller à ce que le principe Œaccessibi.

lité soit étayé de garanties constitutionnelles D00,
suflisantes. ‘

The answer to the second. question is no: La réponse à la deuxième question est non: C‘
the federal proposals on taxing powers Will les propositions du gouvernement fédéral sur C
not improve significantly the net revenue les pouvoirs dümposer Namélioreront pas iW
position of many provinces. First, if the limi- sensiblement le revenu net de bon nombre de s,
tations on the principle of access both through provinces. Tout d’abord, si, aux termes des N
constitutional limits and intergovernmental limites imposées par la constitution et par les ‘O
arrangements are not appropriate and ade- arrangements intergouvernementaux, lesres» n]
quate, some provinces will ‘ce subject to the trictions au principe Œaccessibilité ne sont ‘M
influences of other provinces. Problems could pas convenables et suffisantes, certaines pro- A
arise Ïhïûuëh ÏUÏGPPYOVÏUCÎaÏ bfirïïërs OÎ vinces subiront Pinfiuence des autres. Des N
tirade, 01011516 ŒXBÜOY‘; êncïûachmêm OÎ problèmes pourraient naître des ‘entraves au ‘
Émvinces °n 53X fields brmefly largeïy Ëü‘ commerce interprovincial, de la double impo-
hzed by ch? Gmmme?‘ °Î Camda’ excessl” sition, de Pempiètement des provinces sur des
resort to inadéquate inter-governmental ar- cham S Œîm Ositÿon jusquüd ex loités en I
rangements and machinery, etc. Second, given dp 11.9 l c fît {dé 1 -” »< the principle of access plus its limitations, this e pa le parfi Ë äouværïîemc tes i: , L does not provide the provinces, especially the u reœurîexcess, es auangemen e 5°“ des mécanismes inefficaces entre gouverne- to ç less advanced ones, with enough new tax .. _. . , fields or tax room to enable tnem to meet menÿsî .et,°’ Deuxlemenîept’. le pïmmpe dac » their normal expenditures and especially then‘ œsslblhte, avec ses restrmtmns n acämde pas share of Iederal-provincial shared-cost pro- m?‘ provinces’ Surtout aux Plus Ëhîsavanta » grammes. The concept of a revenue pool may gees’ de,nouveaux champs d “Ï“’°S‘“°“ Sum » provide a partial Solution t0 that problem. sants qui leur permettent de faire face à leurs depcnses normales et surtout a leur part des programmes fédéraux-provinciaux à frais partagés‘ Un fonds commun de revenu apporn terait peut-être une solution partielle au problème. a. June 16. 1970 ’est-à-dire les paie- les subventions ont ux provinces moins leurs citoyens les ementaux essentiels es citoyens des pro- n en second lieu les les, dest-à-dire les tagés: le gouverne- erser aux provinces total ou partiel) du les provinces accep- grarnme déterminées .sième méthode con- itionnelles aux indi- s: le gouvernement :nt aux citoyens ou iécessaire, s’ils satis- is. Le présent docu- ux premières métho- is conditionnelles et pvincés. ‘are question est oui: as sur les pouvoirs l Parlement de con- ; sources suffisantes disparités régionales. ;é, aJllié à certaines pplication, assurera CCGSSÜJÏIÏÈÉ pour que soit foirt. Il faut seu- principe d’accessibi— .es constitutionnelles me question est non: irnement fédéral sur nnmélioreront pas et de bon nombre de si, aux termes des onstitution ét par les rnementaux, les res- iccessibilité ne sont antes, certaines pro- ce des autres. Dés ître des ‘entraves au , de la double impo- les provinces sur des squ’ici exploités en nuvernement fédéral, s arrangements et à ces entre gouverne- nt, le principe d’ac- ictions n’accorde pas aux plus désavanta- ps cifiimposition sufii- de faire face à leurs ‘tout à leur part des rovinciaux à frais un de revenu appor- >lution partielle au

l6 juin 1970

Thé answer to the third question is no, but
a qualified one. The fédéral government wi-ll
be able to continue to spend without limita-
tions through unconditional grants to prov-
inces (i.e. equalization payménts), especially if
this is coupled with the statanents on a con-
stitutional objective and a constitutional
power to contribute to the equalization of
public services across Canada, as contained in
the fédéral paper on taxing powers. It is
essential to ensure that these two conditions
(i.e. an objective to equalizé and the power to
cqualizé) are contained in any revised
constitution.

The fédéral government, howevér, may not
be able to continue to spend on conditional
grants for the réduction of régional dispari-
ties. First, the fédéral governmenvs consensus
proposal is not very acceptable to small prov-
inces becausc of the veto powers of largesr
provinces. Secondly, the exemption of région-
al programmes from this consensus rulé is not
properly defined to protect the interest of less
advanced provinces and the fédéral govérn-
ment. Hénce, the Government of Canada
must be able to réservé for itself the Iight to
spend for great national issues or purposés, to
be determined by Parliament, without the
veto powers of the provinces.

Document 185

CONTINUING COMMITTEE OF OFFI-
CIALS

WORKING PAPER

SUBMITTED BY THE GOVERNMENT OF
NEW BRUNSWICK

ON

“FURTHER OBSERVATIONS ON THE
MATTER OF SHAREDCOST PROGRAMS
AND A NATIONAL CONSENSUS FOR-
MULA”

November 10, 1969

I—General Observations

l. While much respect must be paid to all
governments that have conscientiously sought
to evolve an arithmetica-l formula 1o déter-
mine thé “national consensus” in the matter
of providing a framc work for fédéral spend-
ing on shared-cost programs, it is quite elear
that almost any such formula has “arbitrary”
characteristics. In thc hands of a well-trained
statistical théorist such formulas, that have
been prescnted by some governments, would
be quite vulnérable to the démonstration that
t-hese “numbers games” do not exhaust all the
possible variables and factors that might be
sclectéd to calculaté something called a “na-

Constiiution du Canada 4 : 57

La troisième question exige un non condi-
tionnel. Le gouvernement fédéral pourra con-
tinuer à dépenser sans restrictions au moyen
de subventions incondttîonnelles aux provin-
ces (dest-à-diré les paiements de péréqua-
tion), surtout si 1’on considère les déclarations
contenues dans 1e document de travail du
gouvernement fédéral sur les pouvoirs d’im-
poser au sujet de Fobjeotif et du pouvoir
constitutionnels de contribuer à la péréqua-
tion des services publics dans tout le pays. Il
est essentiel que ces deux conditions (à
savoir: objectif de péréquation et pouvoir de
péréquation) figurent dans la constitution
révisée.

Toutefois, le gouvernement ilécléral ne »
pourra peut-être pas continuer de contribuer
par des subventions conditionnelles à la
réduction des disparités régionales. Tout d’a-
bord, la proposition du gouvernement fédéral
touchant le consensus ne peut-être très bien
vue des petites provinces à causé du pouvoir
de veto des plus grandes. En deuxième lieu,
Fexemption des programmes régionaux de
cette règle du consensus n’ést pas bien définie
et ne protège pas les intérêts des provinces
moins avancées, ni ceux du gouvernement
fédéral. Par conséquent, le gouvernement
canadien doit pouvoir se réserver le droit de
dépenser à des fins ddntérêt national, qui
seront déterminées par le Parlement, sans que
les provinces puissent y opposer de veto.

Document 185

COMITÉ PERMANENT DES FONCTION-
NAIRES ‘

DOCUMENT DE TRAVAIL PRÉSENTÉ
PAR LE GOUVERNEMENT DU NOU-
VEAU-BRUNSWICK SUR «D’AUTRES
OBSERVATIONS SUR LA QUESTION DES
PROGRAMMES À FRAIS PARTAGES ET
SUR UNE FORMULE D’ACCORD NA-
TIONAL»

le l0 novembre 1969

I-«Observations générales

1. Il faut, certes, irendre hommage à tous les
gouvernements qui se sont consciencieuse-
ment appliqués à établir une formule chiffrée
afin de déterminer un «accord national» sur
la manière dfiassurer un cadré au pouvoir de
dépenser du gouvernement fédéral aux fins
dés programmes conjoints. Il sauté aux yeux,
cependant, que presque toutes les formules
Œaccord général comportent des caractéris-
tiques «arbitraires». Placées entre les mains
de théoriciens de la statistique bien habiles,
ces formulés, qu’ont présentées certains
gouvernements, permettraient de démontrer
fort clairement que ces «jeux de hasard»

4 : 58 Constitution

tional consensus.” So far only population,
provinces, régions and senate divisions have
been employed. Others might be found equal-
ly significant and the permutations and com-
binations with which they are managed are
likely to be much more extensive than îs now
realized without such expertise to guide the
perplexed.

2. More fundamental is the question of how
wise it is to freeze a formula in the Constitu-
tion when it is very diflîcult to forccast the
etïect cf the freezing on the long future-
assuming great difficulty with the amendment
process which is likely t0 be the case once an
amending foimula is found. A premature
trcczing, therefore, of an unpredictable future
must give all governments pause.

, 3. The desire cf the First Ministers for a
formula or formulas to be studied by the CCO
included obviously not merely arithmetic
types but non-mathematïea-l models as well
and the CCO is quite within its mandate on
this question to discuss arithzmetic and non-
arlthmetic approachæ to “consensus.”

4. A further difiicudty with arithmetic con-
sensus formulas may be that they become in a
sensé a kind of quasi-délégation, ad hoc, of
provincial power t0 the federal govennment in
the limited sense of being confimed to that
situation and exercised through the federal
spending power. Assuming that something
approximating the Fulton-Favreau Formula
dominatcs our thinking about the amending
process and becomes a model for future
amendment procédures, there will be a multi-
plicily of amcndment formulas which would
include the three types of procédure included
in the Fulton-Favreau proposals plus this fur-
ther anithmetic consensus formula which has
its semi-delegation aspect—thus resuliing in
four operating formulas. Is it really necessary,
therefore, to bind the hands of governmcnts
by such a fourth formula in an area that may
not really justify so rigid a process, ire. the
management of federal-provincial relations in
the case of sharedœost programs.

5. The arithmetîc ‘type proposais so far pre-
scnted make several assumptions about the
nature orf the idea of consensus itself, which
assumptions may or may not be valid:

(a) It is assumed that consensus can best
be achieved, given our recent political
history and difiiculties, throu-gh the obli-
gations to follow a fixed formula rather

of Canada June 16, 1970

nlépuisent pas toutes les variables ni tous
les facteurs qu’on pourrait retenir pour
déterminer l’«accord national». J usquïci, on a
retenu seulement la population, les provinces.
les régions et les circonscriptions sénatorialesr
D’autres facteurs pourraient se révéler tout
aussi importants; ils sont susceptibles d’être.
beaucoup plus étendus selon les proportions
attribuées ou les combinaisons faites qu’on ne
semble s’en rendre compte, en l’absence de
ces experts pour éclairer notre lanterne.

2. Fondamentalement, il faut savoir s’il est
sage de’ réserver une formule d’accord
national dans la constitution alors qu’il est
très difficile de prédire reflet qwelle aura à la
longue, dans Phypothèse qu’il soit difiîcile
d’app0rtei‘ des changements une fois qu’un
dispositif de modification sera adopté. Une
garantie constitutionnelle prématurée enga-J
géant un avenir imprévisible doit donc faire
réfléchir tous les gouvernements.

3. Le désir chez les premiers ministres de
faire étudier une ou des formules d’accord
général par le Comité permanent comprend
manifestement non seulement les formules de
type arithmétique, mais aussi du type non
chiffré. Le Comité permanent est donc bien
autorise’ à discuter des for-mules d’accord
national chiffrées ou non.

4. Une autre difficulté des formules chiffrées
tient peut-être à ce qu’e1les deviennent en
quelque sorte une quasi-délégation ad hoc de
pouvoirs provinciaux au gouvernement fédé-
ral, soit au sens limité où 1a délégation se
borne à la situation en cause et s’exerce par le
pouvoir de dépenser du gouvernement fédé-
ral. A supposer qu’un modificatif constitu-
tionnel à la Fulton-Favreau domine notre
pensée et devienne le modèle des procédures
de modification futures, il y aura multiplicité
des formules de modification, y compris les
trois types des propositions Fulton-Favreau
plus cette autre formule chiffrée avec sa
semi-délégation, ce qui se traduira par quatre
formules. Faut—il vraiment, par conséquent,
lier les gouvernements par une quatrième
formule, celle-là chiffrée, dans un domaine
qui ne justifie peut-être pas réellement
Padoption de voies aussi rigides, soit
l’administration des relations fédérales-
provineiales. dans le cas des programmes
con-joints.

5. Les propositions chiffrées se basent sur
des préalables sur la nature même de l’accoi‘d
national, préalables qui peuvent être justifiés
ou non: >

a) I-1 est postulé que la meilleure façon
d’en arriver à un accord national, compte
tenu de notre histoire et de nos difficultés
nnlitioues récentes. serait par Pobligation

‘ (l.
1mn;
1mm:
iuuuz
tho ‘
ntioi
mov
vinc
Whlt
nuit:
love‘
mol:

7 .
cons
now
Whi< prov prov (Ait? mim the : an i par 8. over that whin June l8. 1970 ‘iables ni tous retenir pour Jusqu’ici, on a ., les provinces, ns sénatoriales. se révéler tout ceptibles d’étre les proportions faites qu’on ne -n Pabsence de e lanterne. t savoir s’il est mule d’accord alors qu’il est (u’elle aura à la il soit difficile une fois qu’un ‘a adopté. Une zmaturée enga- doit donc faire its. ars ministres de mules d’accord ment comÿrend les formules de si du type non t est donc bien mules d’accord yrmules chiffrées deviennent en ation ad hoc de Iernement fédé- a délégation se -t s’exerce par 3e reniement fédé- zficatif constitu- a domine notre – des procédures aura multiplicité , y compris les Fulton-Favreau hifirée avec sa Lluira par quatre par conséquent, une quatrième ms 1m domaine pas réellement rigides, soit ions fédérales- ies programmes 2s se basent sur même de l’accord ent être justifiés meilleure façon national, compte de nos difficultés par l’obligation .15 juin 1970 than to engage in political bargaining in each case. (b) It is assumed that Parliament, the Courts and public opinion between them are unable to achieve a consensus psy- chology and methodology that does not have to rely upon a fixed arithmetic framework. (c) Most important it assumes that a con- stitutionally defined consensus is neces- -sary, as between the federal and provin- cial governments, in order to lîmit the abuse of the federal spending power. 6. But in the latter case there is surely no long-term évidence yet, only the recent short- term disputes on the shared-cost programs issue. Time and subject matter may change the whole nature of fédéral-provincial coopér- ation, patrticularly as the federal initiative movcs out of areas which seem purely pro- vincial and emphasizes instead programs which requtire, from the very beginning, con- sultation and common administration by both levels of govcrnment, e.g. the vvater pollution problem. 7. The central issue in this debate over consensus is how to limît the federal spending power in areas of clear provincial jurisdiction which spending creates new costs for the provinces and-or imposés new priorities on a province not entirely cf its own making. (Although even here it should be borne in mind that the Courts have made it clear that the federal spending power cannot be used as an indirect thrust into provincial jurisdiction per se.) 8. This debate, thercfore, is not a debate over: a) the acceptability and correctness of federal unconditional grants (equalization payments); b) régional disparities programs which have always remained outside this pres- ent discussion of finding a consensus t0 limit the fédéral spending power (in shared-cost programs.) 9. The discussion, therefore, should confine the ana-lysis and the search for formulas to that limitation on the federal spending power which has caused, where there was no limita- Consiiiution du Canada 4:59 de s’en tenir à une formule fixe au lieu de pratiquer un marchalndage politique dans chaque cas; b) Il est postulé que le Parlement, les tribunaux et l’opinion publique ne peuvent ensemble établir une psychologie et une méthodologie de Tunanimité qui n’ont pas à faire appel à une fonnuîle arithmétique fixe; c) I1 est postulé, ce qui est des plus importants, qu’il est nécessaire d’avoir une formule d’accord dans la constitution, entre les gouvernements fédéral et provinciaux, afin de limiter l’abus du pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral. 6. Dans ce dernier cas, cependant, il n’existe assurément pas encore de données à long terme; il n’y a que des disputes à court terme récentes sur la question des pro- grammes conjoints. Lc temps et la matière en cause pourraient changer toute la nature de la collaboration fédérale-provinciale à mesure surtout que Pinitiative fédérale se retirera des domaines qui semblent purement provinciaux et mettra Paccent plutôt sur des programmes qui exigent, dès le départ, des consultations et une administration commune par les deux niveaux de gouvernement (ex: la question de l-a pollution des eaux). 7. La question centrale des discussions sur raccord général est de savoir comment limiter le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral dans les domaines de compétence nettement provinciale où les dépenses fédérales suscitent de nouvelles dépenses aux provinces et (ou) imposent de nouvelles priorités à une province, priorités qui ne sont pas entièrement de son vouloir. (Même ici, cependant, i-l faut retenir que les tribunaux ont bien précise que le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral ne peut être utilisé en soi de façon à constituer une poussée indirecte dans le domaine provincial.) 8. Les discussions ne partent donc pas sur: a) Pacceptabilité et 1a justesse des subventions fédérales inconditionnelles (paiements de péréquation); ni b) sur les programmes relatifs aux disparités régionales qui sont toujours demeurés en dehors de nos discussions sur raccord national pour ce qui est de limiter le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral (dans les program- mes conjoints). 9. Il faudrait donc circonscrire l’analyse et la recherche de formules à l’idée de limiter le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral qui a causé, en l’absence (Yentraves, un 4:60 tion, a new shared-cost burden on a province in matters otherwise within provincial juris- diction and where there was really no whole- hearted agreement on the part of the prov- ince concerned. For provinces often found themselves for political, financial and popular opinion reasons, unable to resist participation in federally initiated programs, whatever the governmenfls own views and priorities really may have bccn. 10. It is clear that some limitation is required that caused the irritations of recent years. It is equally clear that something better than a too rigid arithmetical type of formula is required for the reasons a-lready put for- ward above. And, moreover, that “something bettcr” can now envisage some new and con- stitutionalized machinery of consultation which will, by its very definition, prevent the impression and sometimcs the fact that con- sultation was inadequnate and often too late for eftectiveness. It is no answer here that the arithmetical method really compels consensus by definition. It is equally truc that it restricts consensus by definition because all the for- mulas leave t0 a given minority the ability t0 holp up the efiective operation of the sclieme, and all the formulas so far presented sufier îrom this clefect. 1l. Finally, it is the New Brunswiek view that nothing should limit the federal right to spend in the national interest when Parlia- ment, representing all Canadians, deems thc matter to be of national concern by applying its own simple but crucial test, namely, does the issue go beyond the interests or the boun- daries of a single province or region, This wltimatc right to spend, for the peacc, order and good government in Canada, is a reserve of power that a truly effective fédéral govern» ment must han/e. lts abuse is equally of con- cern and between the ‘balancing forces of public opinion, provincial opposition and the judicial process, there is sufficient countern vailing weight to prcvent cxtrcme usages of this reserve power. II———A Possible Non-Arithmetic Approach 1. If the central issue is not only the pre- vention of intrusions on provincial jurisdic- tion through the federal spending powers but also t0 prevent the création of new provincial costs and new provincial priorities, without the positive will ol the province being afford- col a chance to express itself adequately, then a sound approach t0 this central question could well bc a package consisting of the following: Constitution of Canada June 16. 1370 fardeau additionnel de frais partagés à toute province dans les domaines toujours de compétence provinciale et au sujet desquels la province n’était pas entièrement d’accord. Les provinces, en effet, se sont souvent trouvées incapables, pour des raisons de politique, de finances et d’opinion populaire, de refuser de participer à des programmes lancés par le gouvernement fédéral indépendanunent de leurs propres opinions et de leurs priorités réelles. l0. Il est clair qu’il faut établir certaines limites à cause des irritations de ces dernières années. Il saute aux yeux également, pour les raisons invoquées ci-dessus, qu’il faut mieux qu’une formule chiffrée qui serait trop rigide. En outre, par ce anxieux», on peut maintenant envisager dans la constitution un nouveau mécanisme de consultation qui par ses dispositions mêmes, empêchera que se crée Pimpression que la consultation a été insuffisante et trop tardive pour être efficace. Dire que la méthode chiffrée commande réellement Punanimité par ses dispositions n’est pas adéquat. Il est tout aussi vrai que par ses dispositions elle linyite l’unanimité, parce que toute fonnule laisse à une minorité particulière la possibilité de bloquer son bon fonctionnement; toutes lcs formules présen- tées jusqu’ici souflrent de ce défaut, il. En dernier lieu, selon le Nouveau» Brunswick, rien ne devrait limiter le droit fédéral de dépenser dans l’intérêt national, lorsque le Parlement, représenant tous les citoyens du pays, le juge dans Pintérêt national en répondant à la question simple mais concluante: est-ce que ce programme dépasse ou non les inïérêts ou les limites d’une province ou d’une région‘! Ce droit souverain de dépenser pour 1a paix, l’ordre et le bon gouvernement au Canada donne une réserve de pouvoir que doit posséder un gouvernement fédéral vraiment efficace. L’abus qu’i1 peut en être fait nous préoccupe également; avec les forces compensatoires de l’opinion publique, de Popposition provinciale et des voies- judiciaires, il existe un contrepoids suffisant pour empêcher un usage excessif de cette réserve de pouvoir. Il—Une formule possible qui n’est pas chiffrée 1,5l la grande question n’ost pas seule- ment cïempêchei‘ les empiétements sur la compétence provinciale par la force du. pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral, mais aussi de prévenir la création de nouvelles dépenses provinciales et de nouvelles priorités provinciales, sans que les provinces aient vraiment Yoccasion de bien exprimer leur volonté arrêtée, la manière judicieuse d’étudier la question pourrait bien inclure ce qui suit: î 16 juin 19‘ (a) Thx to con alizatin explor relatefi inter-g sultatii (b) Sh: on b throug faith, machin a). (c) Po the di some gave ‘ progra cial jl (d) Tl about arrang pensai aflîect mula sugges relatel consid formu siderei payme goverx would into tl such g is equ ince o bidatc or C0! the a whose lllgllel progrz such compe becau: the cc goveri are m a shax inces ’I‘he 2 alread of wh and u lished 2. The I tunity to June 16. 1970 partagés à toute as toujours de sujet desquels la ant d’accord. Les :ouvent trouvées de politique, de -e, de refuser de s lancés par 1e gendamment ‘de 3 Leurs priorités établir certaines de ces dernieres alement, P0“? les qu’il faut mieux ;erait trop Üëidiä peut maintenant ion un nouveau 1 qui, par ses era que se cree iultation a éïé ,our être efiicace. rErée commande ses dispositions it aussi vrai que mite Funammite, se à une minorité bloquer son’ bon formules PTQSGÜ‘ e défaut. on le Nouveau- ; limiter le droit l’intérêt national, ésen’ant tous les ;e dans Pinteret z question simlîle le ce programme ts ou les limites région? Ce droit‘ r 1a paix, l’ordre tu Canada donne ue doit posseder vraiment efiicacet être fait nous vec les forces on publique, fie et des voies ntrepoids suffisant excessif de cette i n’est pas chiffrée ,_ yyest pas seule- nétements sur la yar la force du au gouvernement snir la création de ainciales et de 3113s, sans que les l’occasion de bien rêtée, la manière l6 juin 197D (a) There should be a constitutional duty to consult whatever form its institution- alization may take (a matter yet t0 bc explored fully by all governments and related to the general question of the new inter-governmental institutions for con- sultation and coopération). (b) Sharedœost programs should be based on bilatéral agreements arrived at through bargaining politically, in good faith, and after using the constitutional machinery 01? consultation as described in a). (c) Possibly some clearer description of the distribution of powers may reduce some of. the difficulties that heretofore gave rise t0 disputes about shared-cost programs intruding upon areas of provin- cial jurisdiction. (d) There will be the diificult question about compensating the provinces not arrangement concerned. While the com« pensation question need not by itvself affect a décision on the consensus for- mula issue, New Brunswick wîshes t0 suggest that if the two questions are related, the following approach might be considcred among others: some équitable formula based upon need should be con- sldered, and among the possibilities are payments to governments by the federal government in lieu of amounts they would have received had they entered into the bi-lateral agreement, but only to such governments whose per capita GNP is equal to or less than that of the prov« ince or provinces agreelng, to the scheme bidalerally. Public opinion would support, or conversely would not be opposed to the absence of payments to provinces whose GNP per capita was appreciably higher than the provinces accepting the program. It will be argued, of course, that such provinces not- receiving (in lieu) compensation are thus paying double bccause the résidents have contributed t0 the consolidated revenues of the federal government from which the payments are made, and yet they are not receiving a share from that fund when other prov- inces are obtaining grants bi-laterally. The answer to this surely is that this already takes place in a variety of forms of which the régional disparities program and equalization payments are estab- lished illustrations. Constitution du Canada 4 :51 a) Qu’une obligation constitutionnelle de consulter soit créée, peu importe la forme des dispositions arrêtées (c’est une question qu’il reste encore à explorer à fond par tous les gouvernements et qui se rattache à la question générale des nouvelles institutions intergouvernemen- tales de consultation et de collaboration). b) Que les programmes conjoints reposent sur des accords bilatéraux issus de négociations politiques de bonne foi et après recours au mécanisme de consultation constitutionnel indiqué à l’alinéa a), ci—haut. c) Un partage plus clair des compétences réduira peut-être certaines des difficultés qui ont provoqué autrefois des conflits au sujet de programmes à frais partagés qu’on disait empiéter sur des domaines de compétence provinciale, d) Il restera toujours difiîcilc de com- penser les provinces qui refusent un accord bilatéral. Même si le sujet de la compensation ne doit pas nécessairement influer sur la décision qu’on aura à prendre sm‘ la formule d’accord général, le NouveaLhBrunswicl: tient à mentionner que, si les deux questions sont considérées comme étant liées, il y aurait peut-être lieu de considérer les deux principales voies qui suivent: il faudrait arriver à une formule équitable fondée sur le besoin. Ainsi, parmi les possibili- tés, il y a celle de paiements fédéraux à la province pour compenser les sommes que l’accord bilatéral lui aurait values, mais seulement à toute province dont le P.N.B. par habitant est égal ou inférieur à celui de provinces parties à l’accord. L’opinion publique donnerait son appui ou tout au moins ne serait pas opposée à ce que rien ne soit donné aux provinces dont le P.N.B. par habitant serait sensi- blement supérieur à celui dcs autres pro- vinces qui acceptent l’accord. On sou- tiendra, bien sûr, que les provinces qui ne sont pas indemnisées se trouvent à payer en double parce que leurs résidents ont contribue’ au revenu consolidé du gouvernement fédéral sur lequel les paiements sont faits et qu’elles ne reçoivent pas une part des recettes alors que les autres provinces obtiennent bilatéralement des subventions. La réponse à l’objection est assurément qu’il en est déjà ainsi sous diverses formes, dont le programme sur les disparités régionales et les versements de péréquation sont des exemples bien établis. 2. The First Ministers must have an oppor- tunity to discuss these options. 2. Les premiers ministres doivent avoir Poccasion de discuter ces options. ztion pourrait bien 4 : 62 Consîiiution o! Canada QUÉBEC-SECTION 2 Extracted from document 81(2) —Related Propositions SUBJECT: V—DISTRIBUTION OF LÉGIS- LATIVE POWERS SPENDING POWERS OF THE CENTRAL GOVERNMENT 4.20.36 The constitution should restrict the central governmenfls spending powers to mat- ters under its jurisdiction. These would none the less include the right to make uncondi- iional grants t0 state governments, on the basis of a general equalization formula or in order to stabilize their revenue. Provided definite limits can be set on the action of the government of the Union, it shouLld also be authoviized t0 take, alone or jointly with the states, certain measures designed t0 ensure économie equality between the states through development of disadvan- taged régions. COMMENTS 1. Use made by the fédéral government of its alleged general right to spend in order to launch a variety oî joint programmes i-n areas falling under the exclusive jurisdiction of pro- vincial governements has been one ot the main reasons for the détérioration of federal— provincial relations. 2. Besides their eentralizing tendency, shared-cost programmes do not jibe with pro- vincial priorities and often lead t0 ill-advised use of public funds; they make it harder to plan provincial programmes and introduce an element of infiexibility which thwarts progress. 3. Unlimited spending power at the central level encourages govermnents t0 outbid one another. 4. Except in areas under common jurisdic- tion, joint programmes would thereforc bc abolished. 5. On the other hand, the evoluiion of fiscal relations in Canada has made it possible to devise général equalization and stabilization formulas which fulfil a legitimate, worthwhile rôle and which should bé maintained, even improved. 6. The central government must assume prime responsîbility for the balanced econom- ic growth of the country as a whole, achieving a certain économie parity between the states and ensuring general distribution of wealth between them through equalizaiion. The staies should assume prime responsibility for the balanced économie growth cf theîr vari- ous component régions, achieving, to the larg« June l6. 1970 QUÉBEC——SECTION 2 Extrait du document 81(2) —Propositions connexes SUJET: V—LE PARTAGE DES POUVOIRS LÉGISLATIFS LE POUVOIR DE DÉPENSER DU GOUVERNEMENT CENTRAL 4.20.36 La Constitution devrait limiter le pouvoir de dépenser du gouvernement central aux seules matières de sa compétence. Cel- les-ci comprendraient néanmoins le droit d’accorder des subventions inconditionnelles aux gouvernements des États au moyen d’une formule générale de péréquation ou en vue de stabiliser leurs revenus. Pourvu que des limites précises puissent être fixées à son action, 1e gouvernement de l’union devrait aussi pouvoir prendre, seul ou conjointement avec les États, certaines mesu- res susceptibles d’assurer Pégalité économique entre les États en accélérant 1e développe- ment des régions défavorisées. COMMENTAIRE 1. L’utilisation que le gouvernement fédéral a fait de son prétendu droit général de dépen- ser de façon à lancer une multitude de pro- grammes conjoints dans des domaines rele- vant exclusivement des gouvernements provinciaux a été l’une des causes principales de la détérioration des relations fédérales- provinciales. 2. Les programmes à frais partagés, en plus d’être centralisateurs, faussent les priorités provinciales et sont souvent la cause d’une mauvaise utilisation des fonds publics; ils rendent plus difiîcile la planification des pro- grammes provinciaux; ils sont un facteur de rigidité qui empêche le progrès. 3. Un pouvoir illimité de dépenser au niveau central invite à la surenchère entre gouvernements. 4. Sauf dans les domaines de compétence conjointe, les programmes conjoints seraient donc abolis. 5. D’autre part, Pévoltltion des relations fis- cales au Canada a permis Félaboration de formules générales de péréquation et de stabi- lisation qui remplissent un rôle légitime et bénéfique, et qui doivent être conservées et même améliorées. 6. Le gouvernement cenlzral doit être le premier responsable de la croissance économi- que équilibrée du pays dans son ensemble, de 1a réalisation d’une certaine égalité économi- que entre les États et de 1a répartition globale de richesses entre ceux-ci au moyen de la péréquation. Quant aux Etats, ils devraient être les premiers responsables de la crois- sance économique équilibrée des diverses (saa , 16j est betx tive the: ty e zati Doc TH era aplî spe spe fed the no! ces cial ser. haï hax con t)’ 3P} pox n)’, anc fed the po: exi vin mo tio: j ur Th use W5 La‘ sin no) gré yez June 1G. 1970’ CTION 2 I2) 3E DES POUVOIRS .TIFS DÉPENSER DU T CENTRAL devrait limiter le gouvernement central sa compétence. Cel- néanmoins le droit. ons inconditionnelles États au moyen d’une quation ou en vue de tes précises puissent le gouvernement de .voir prendre, seul ou États, certaines mesu- r Pégalité économique èlérant le développe- orisées. gouvernement fédéral roit général de dépen- ne multitude de pro- s des domaines relé- des gouvernements des causes principales ; relations fédérales- [rais partagés, en plus faussent les priorltes uvent la cause d’une 3s fonds publics; 11S planification des Pro‘ .ls sont un facteur de : progrès. ité de dépenser au l la surenchère entre iaines de compéïÿme nés conjoints seraient ution des relations fis- rmis Pélaboration de éréquation et de stabi- t un rôle légitime et nt être conservées et central doitlêtre le la croissance économi- dans son ensemble, ‘île taine égalité économi- 21a répartition globale x-ci au moyen de la i: États, ils devraient onsables de la crois- iilibrée des diverses 16 juin 1970 est extént possible, économie equality between these régions and distributing collec- tive wealih and services among citizens in ihese areas, particularly through social securi- ty éducation accessible to all and décentrali- zation of culture. 4.21.36 COMMENTS 7. Spécial circumstances may require the central governement t0 ‘cake spécial measures. As in the case oI equalization, it would then be necessary to fix spécifie criteria so that all states in like situations could dérive equal benefit from such measures. ONTARIO-SECTION 3 Document 134G) THE ONTARIO GOVERNMENT POSITION ON THE SPENDING POWER June 3, i969. Many of the recent strains on Canadafls féd- eral system can be traced to the extent and application or the fédéral governmenvs spendmg power. The free-ranging use of this spending power has been a major factor in fédéral govornment activity in Canada since the time of the Second World War, most noliceably in the development of new sharéd- cost programs on subjects in fields of provin- cial jurisdiction. These programmés have had serious conséquences for fédéral-provincial harmony, in spite of the tangible benefils they have provided. In the course of the présent constitutional review, we have the opportuni- ty to reconsidér the scope and manner of application of the general fédéral spénding power, wi h a view ‘to ensuring such haï-mo- ny, and with a view to ensuring respect for and adhérence to the basic principles oi a federalism most suitable Ior Canada. The BNA Act gives the fédéral government the power to spend its revenues for any pur- pose as long as thé stalute authorlzing the expcnditure does not in substanc invade pro- vincial jurisdiction. It may therefore spend money most obviously on ils own constitu- tional responsibiliîies, or in arcas where its ju-rlsdiciion is concurrent with the provinces. The fédéral spending power has also been used on special projects such as Expo, the Winnipcg flood-contipl system and the Saint Lawrence Seaway. Further, it has been used since Confédération to combat regional eco- nomic disparities by providing unconditiorral grants to the poorer provinces. In récent years, thesé grants have evolved into a fairly Constitution du Canada 4 : 63 régions qui composent leur territoire, de 1a réalisation du plus grand degré possible d’é- galité économique de ces régions les unes par rapport aux autres et de la répartition, entre les citoyens de leur territoire, des richesses et des services collectifs, notamment grâce à la sécurité sociale, à Péducation accessible à tous et à la diffusion de la culture. 4.21.36 COMMENTAIRE 7. Des circonstances particulières peuvent exiger des mesures spéciales de la part du gouvernement central. Il serait nécessaire que, comme dans le cas de la péréquation, des critères précis soient définis afin que tous les États qui se trouvent dans la mémé situation puissent bénéficier également de ces mesures. ONTARIO—SECTION 3 Document 134 (l) LA POSITION DU GOUVERNEMENT DE UONTARIO VIS-A-VIS LE POUVOIR DE DEPENSER Le 3 juin 1969. On peut dire que l’usage fait par le gouver- nement fédéral de son pouvoir de dépenser est à Foriginé d’une bonne partie des tensions actuelles au sein du fédéralisme canadien. Depuis la deuxième guerre mondiale, Pusage étendu de ce pouvoir de dépenser a été 1’un des facteurs les plus importants de Pactivité du gouvernement fédéral, surtout dans la mise sur pied de nouveaux programmes à frais partagés dans des domaines de compé- tence provinciale. Ces programmes compor- taient certains bénéfices mais ils ont quand même eu des effets sérieux sur les relations fédérales-provinciales. La révision constitw tionnclle présentement en cours nous donne Poccasion de réexaminer l’étendue ét Pusage du pouvoir fédéral de dépenser, afin d’assu— rer Pharmonie fédérale-provinciale et le res- pect des principes de base d’un fédéralisme à la mesure du Canada. L’A.A.N.B. donne au gouvernement fédéral le pouvoir de dépenser ses revenus comme il veut, en autant que la loi qui autorise la dépense ifiempiète pas en substance sur les compétences provinciales. Le gouvernement fédéral peut donc, de toute évidence, dépenser ses argents pour satisfaire à ses propres res- ponsabilités constitutionnelles, ou dans des domaines où sa compétence est concurrente à celle des provinces. Le pouvoir fédéral de dépenser a aussi été employé au financement des projets spécifiques, comme PExpo, la canalisation des eaux d’inondation de Winni- peg et la voie maritime du Saint-Laurent. De plus, ce pouvoir de dépenser a, depuis la Con- fédération, servi a accorder des subventions 4 : S4 Constitution of Canada sophisticated system of equalization pay- ments. Such uses of the fédéral spending power have in principle been acceptable, and are a necessary élément in a flexible, worka- ble federal system. Use of the spending power in areas of con- current jurisdiction, or in “grey areas” of the constitution, dépends very much on the achievernent of one oî the basic objectives of the présent constitutional review, namely a clear agrecment between’ the two levels of government as t0 what each other’s respon- sibilities are, This applies in equal measurc to the use of the fecleral spending power to make direct payments to individuals or insti- tutions. In I966, for exemple, the federa-l gov- erriment was able to assert a jurisdiction uni- laterally over manpower training in industry by granting training allowances dircctly to employées and training subsidies directly to employers, This had the effect in Ontario et sharply curtailing the opérations of two oi the provinces dcpartments and effectively upset- ting budget and programme planning, Ontario, therefore, strongly opposes any direct use of the spending power by the fed- eral government in such a way as to effective- ly enforcc a federal government interpréta- tion of the constitutional distribution of powers and to avoid the necessity of negotia- tions with the provinces to clariiy constitu- tional responsibilities or to establish the mechanisms of shared-cost programs. Another use of tlie federal spending pow- er——namely conditional grants to provinces in areas of provincial jurisdiction—has led to most of the controversy over the spending power. While not invading provincial juris- diction directly, such devices as shared-cost programs are an effective means ot indirectly accomplishiiag the same result. This is not to say that shared-cost programs have not been beneficial. In the absence of a developed system of interprovincial coordination, they facilitated a common provincial approach t0 common problems. In cases where the extra- provincial efiects of one provinces action or inaction are particularly great, shared-cost mograms ensure that the burden of providing the bcnefits is more equitably shared among the people of Canada. June 16, 1870 inconditionnelles aux provinces défavorisées afin de faire face aux disparités économiques ir-égionales. Ces dernières années, lesdites sub- ventions se sont développées pour former ce qui est maintenant un système assez sophisti- qué de versements de péréquation. Cette façon pour le gouvernement fédéral d’em— ployer le pouvoir de dépenser était acceptable en principe. Il s’agit là d’un élément néces- saire à un régime fédéral flexible et satisfaisant. Dans les domaines constitutionnels plus flous, dest-à-dire là où il y a compétence con- currente, l’cmp1oi qui pourrait être fait clu pouvoir de dépenser est rattaché à la réalisa- tion d’un des objectifs fondamentaux de la révision constitutionnelle actuelle, savoir une entente claire entre les deux ordres de gou- vernement fixant leurs responsabilités respec- tives. Cette remarque sapplique aussi à Fem- ploi du pouvoir fédéral de dépenser dans le but de faire des versements aux individus ou aux organisations. Par exemple, en 1966 le gouvernement fédéral a réussi à s’accorder unilatéralement compétence sur la formation de la main-d’oeuvre dans l’industrie en accor- dant directcment des allocations de formation aux employés et des subventions à la forma- tion aux employeurs. Les répercussions de cette mesure en Ontario ont été les suivantes: diminution considérable des activités de deux ministères provinciaux et de désorganisei‘ 1a planification des programmes et des budgets. En conséquence, l’Ontario s’opposc fermement à tout emploi direct par le gouvernement fédéral de son pouvoir de dépenser afin de faire accepter Yinterprétation fédérale de la répartition constitutionnelle des compétences et d »évitei- Yobligation qu’il a de négocier avec les provinces pour clarifier les responsabilités constitutionnelles ou pour mettre sur pied les mécanismes gouvernant les programmes à frais partagés. Les plus grandes controverses relativement au pouvoir de dépenser se sont produites au sujet des subventions conditionnelles aux pro- vinces dans des domaines de compétence pro- vinciale. Sans être une invasion directe des compétences provinciales, des mécanismes tels que les programmes à frais partagés sont une façon efficace d’arrivei‘ indirectement au même résultat. Nous ne voulons pas dire que les programmes à frais partagés n’ont pas eu leurs avantages. En Pabsence d’un système de coordination interprovincial cohérant, ils ont facilité la mise en commun des initiatives provinciales Vis-à-vis des problèmes communs. Chaque fois que les efiets interprovincîaux de Faction ou de Pinaction d’une province sont particulièrement accentués, les programmes à frais partagés font que le fardeau inhérent à l8 —__.__._._A…amnnn>çrvmcvg

June l6. 1970

vinces défavorisées
xarités économiques
nnées, lesdites sub-
âes pour former ce
2ème assez sophisti-
péréquation. Cette
ient fédéral d’ern-
ser était acceptable
’un élément néces-
sdéral flexible et

institutionnels plus
‘ a compétence con-
urrait être fait du
ittaché à la réalisa-
mdamentaux de la
actuelle, savoir une
aux ordres de gou-
ponsabilités respec-
plique aussi à l’em-
e dépenser dans le
ts aux individus ou
remple, en 196G le
réussi à s’accorder
2e sur la formation
findustrie en accor-
ations de formation
entions à la forma-
-s répercussions de
nt été les suivantes:
es activités de deux
de désorganiser la
nes et des budgets.
sbpposc fermement
r le gouvernement
e dépenser afin de
tion fédérale de la
le des compétences
l a de négocier avec
r les responsabilités
mettre sur pied les
les programmes à

Nerses relativement
e sont produites au
litionnelles aux pro-
de compétence pro-
nvasion directe des
des mécanismes tels
is partagés sont une

indirectement au
oulons pas dire que
irtagés n’ont pas eu
ncc d’un système de
al cohérant, ils ont
mun des initiatives
Jroblèmes communs.
interprovinciaux de
d’une province sont
s, les programmes à
fardeau inhérent à

l8 juin 1970

Shared-cost programs have also been justi-
fied by the argument that they allow the
poorer provinces to provide a higher standard
of public services than would otherwise be
possible. Aside from fiscal considérations,
another justification, though not explicitly
stated, is that shared-cost agreements encour-
age provinces to provide programs they might
otherwise have rejected. In ou: opinion, this
does not justify the érosion which would
thereby take place of the provincial ability t0
establish its own expenditurc priorities.

There arc other strong arguments against
the use of conditional grants in areas of pro-
vincial jurisdiction. To start with, in the most
general tcrms, a fedcral system assigns cer-
tain responsibilities to the central and to the
régional governments. Each level of govern-
ment is then responsible for establishing its
own expenditure priorities. There should be a
division of revenues between the two levels of
government such that each can carry out its
assigned responsibilities without rcquiring
financial transfers (with the attendant oppor-
tunities for influence) from the other level.
Each level of government should be able to
operate without interférence from another
level. For instance, there should be no
assumption that the judgcment of the central
government should take precedence over that
of the provincial governments, when the cen-
tral government belicves a matter within an
area 0l »: provincial jurisdiction is of national
priority. Expérience has shown only too clear-
ly that sharcd-cost programs have often com-
pell-ed a provincial government to divert
resources to the centrally-set priority in order
to take advantage of the money being
offered—money obtained in the first place by
taxation of the provinces résidents. There-
fore, whether or not a province joins a par-
ticular shared-cost programme, its capacity ‘co
raise revenue is reduced, and its priorities are
distorted.

Further, as has been obvious at recent fed-
eral-provincial meetings, régional diversities
are a fundamental characteristic of Canada.
Différent patterns of settlement and différent
degrees of urbanization have produced con-
sidérable régional variations, including great
différences in administrative, economic and
other capabilities. To date, sliared-cost pro-
grains have taken little account of these
régional difforences and préférences, tcnding

2228B—5

Constitution du Canada 4 : 65

la prestation de certains bénéfices est réparti
plus équitablement entre tous les citoyens
canadiens.

On a aussi voulu justifier les programmes à
frais partagés en disant qu’ils permettent aux
provinces défavorisées de fournir un niveau
plus élevé de services publics qu’elles ne
pourraient le faire autrement. Mises à part les
considérations fiscales, on justifie aussi ces
ententes, quoiqwen termes moins explicites,
en disant qu’elles encouragent les provinces à
mettre sur pied certains programmes que cel-
les-ci auraient peut être rejetés. A notre avis,
ceci ne justifie par la diminution progressive
du pouvoir qu’a une province de déterminer
ses propres priorités de dépenses, diminution
qui se produirait très certainement.

Il y a d’autres arguments de taille qui peu-
vent être avancés contre Pemploi des subven-
tions conditionnelles dans des domaines de
juridiction provinciale. Tout d’abord, on peut
dire en termes très généraux qu’un régime
fédéral et les gouvernements régionaux.
Chaque ordre de gouvernement est alors res-
ponsable de ses propres priorités de dépenses.
Les revenus devraient être répartis entre les
deux ordres de gouvernement de telle façon
que chacun d’eux pourrait se décharger de ses
responsabilités constitutionnelles sans qu’il
soit besoin de recourir à des transferts finan-
ciers d’un à l’autre (avec toutes les influences
que l’on peut alors faire jouer). Chaque ordre
de gouvernement devrait pouvoir fonctionner
sans qu’il y ait intervention de l’autre ordre.
Par exemple, lorsque le gouvernement central
croit qu’une question de compétence provin-
ciale est prioritaire pour la nation, on ne
devrait pas assumer automatiquement que
son opinion devrait prendre le pas sur celle
des gouvernements provinciaux, Dexpérience
démontre clairement que les programmes à
frais partagés ont souvent forcé un gouverne-
ment provincial à affecter ses ressources à des
priorités fixées par le gouvernement central
afin de pouvoir tirer profit des sommes ofiîer-
tes, ces sommes ayant été obtenues en impo-
sant les ressortissants de la province. En con-
séquence, que Ia province décide de participer
ou de ne pas participer, son potentiel d’impo-
sition est diminué et ses priorités sont
déformées.

Les divergences régionales sont une carac-
téristique fondamentale de notre pays, ce
dont l’on s’est très bien rendu compte au
cours des dernières réunions fédérales-provin-
ciales. Les divergences dans la répartition de
la population et dans le niveau Œurbanisation
ont créé des variations régionales très impor-
tantes, y compris des différences assez gran-
des dans les possibilités administratives, éco-
nomiques, et ainsi de suite. Jusqu’ici, les

Constitution

to enforce a common pattern which is often
too rigid and too detaîled.

Ontario therefore proposes:

of Canada

June 16. i910

programmes à frais partagés n’ont presque
pas tenu compte de ces divergences et des
préférences régionales; ils ont eu tendance à
forcer Padoption d’un modèle uniforme sou-
vent trop rigide et trop détaillé.
En conséquence, POntario propose que:

ne»

1. As a basic ground-rule, the sharing of 1. La règle fondamentale porte que les
tax fields between the two levels of champs dïmposition seront répartis entre in;
govcrnment in such a way that each can les deux ordres de gouvernement de telle ‘
meet its own expenditure responsibilîties façon que chacun (Peux puisse se déchar- 1
in a mariner of its own choosins: ger de ses responsabilités de la façon qui m
lui semble la plus appropriée; ‘cm
2. the use of conditional-grants on-ly when 2, Ijon ne fasse usage des subventions me
there is a clear fecieral-provincial consen- conditionnelles que lorsqu’il y a un
sus that the proposed program is the best accord fédéraleprovincial clair quant à la
way of handling a particular problem. nécessité du programme, celui-ci étant
(The means Of deîermînïïïâ Whethel’ Or considéré comme la meilleure façon de
not a consensus exists is discusseci on régler un problème donné (la façon de
pages 6 and 7). déterminer l’existence de cet accord est
discutée aux pages ‘l, 8 et 9).
In addition, Ontario suggests that all alter- Uontario suggère aussi que l’on examine
natives should be carefully considered before attentivement toutes les possibilités avant d’a-
the adoption of a shared-cost program is clopter un programme à frais partagés. Certaia
decided upon. some alternatives are as nes de ces possibilités sont décrites ici:
follows:
l. Problems requiring national solutions: l. Problèmes devant recevoir une solution
nationale— .
a) In the event that most or all provinces a) Si toutes les provinces, ou la plupart shj
find themselves lacing a problem so com- d’entre elles, doivent faire face à un pro» wi‘
plex and with so many extranprovincial blème complexe dont les ramifications m‘
ramifications that it is beyond their extra-provinciales sont si importantes un
capacity to handle, consideration should qu’il dépasse nettement leurs capacités, il ve
be given to formal constitutional amend- faudrait étudier la possibilité de modifier ar,
ment t0 Change the locus of responsibili- la constitution afin de faire passer cette fa;
ty. responsabilité à Pautre ordre de gouver- ne
nement. w}
b) Problems common to many provinces b) Les problèmes qui sont communs à 3m
mïäht 315° b9 demi? With b)’ 311 expanded plusieurs provinces pourraient être réglés pa
degrce of interprovlncial cooperation, in par un plus grand degré de coopération m.
Order t0 aChiEVe Coordination and interprovinciale, qui permettrait de coor- mi
Compfltîbilîtÿ OÎ PPOSPamS Wïthîn provin- donner les programmes de compétence w,»
Cîâî jurisdïcîîün. The example OÎ the provinciale, tout en s’assurant qu’ils s‘in« la‘
Council ol lvlinisters of Education, which gèrent dans rensembie, on pourrait très
now has a permanent secretariat, could bien suivre Pexemple qui nous est donné o,”
well be followcd in other fields, including par 1e Conseil des ministres (le Féducaw n‘
overall interprovincial relations. tion, organisme qui a maintenant un
secrétariat permanent. Ceci pourrait être
fait dans dïautres domaines, y compris les
relations fédérales-provinciales en géné-
ral. ,
c) Another alternative to shared-cost pro- c) Une autre solution de rechange aux
grams would be through block or uncon- programmes à frais partagés serait Pem- ‘
ditîonal grants. While these approaches ploi des subventions incondltionnelles. f0
violate the basic Ontario position regard» Même si ces subventions vont à Pencontre m
ing the sharing of revenues, they do not de la position de base de l’Ontario au
involve the same dcgree of interlerence sujet de la répartition des revenus, elles 5e
with provincial priority-setting. impliquent quand même une invasion 6C
moins grande des priorités provinciales. m
d) The development of a much more d) On pourrait aussi mettre sur pied des .15
sophisticatcd system of federal-provincial mécanismes de coordination fédéralepro- d‘
coordinating machinery is a-further alter- vinciale beaucoup plus adéquats. De tels

June 16, 1970

partagés n’ont presque
ces divergences et des
s; ils ont eu tendance à
a modèle uniforme sou-
rop détaillé.
Ontario propose que:
lamentale porte que les
.ion seront répartis entre
le gouvernement de telle
l d’eux puisse se déchar-
isabilités de la façon qui
us appropriée;
e usage des subventions
que lorsqu’il y a un
‘ovincial clair quant à la
Jgramme, celui-ci étant
a la meilleure façon de
eme donné (la façon de
iternce de cet accord est
:es 7, 8 et 9).

aussi que ‘l’on examine
les possibilités avant d’a-
a à frais partagés. Certai-
és sont décrites ici:

t recevoir une solution

provinces, ou la plupart
vent faire face à un pro-

dont les ramifications
s sont si importantes
tement leurs capacités, il
la possibilité de modifier
fin de faire passer cette
l’autre ordre de gouver-

es qui sont communs à
tes pourraient être réglés
nd degré de coopération
qui permettrait de coor-
grammes de compétence
en s’assurant qu’ils s’in-
semble. On pourrait très
mple qui nous est donné
les ministres de l’éduca-

qui a maintenant un
anent. Ceci pourrait être
s domaines, y compris les
ces-provinciales en géné-

ilution de rechange aux
‘ais partagés serait l’em-
nticns inconditionnelles.
rcntions vont à l’encontre
le base de l’Ontario au
rtition des revenus, elles
Id même une invasion
3s priorités provinciales.
ussi mettre sur pied des
oordination fédérale-pro-
p plus adéquats. De tels

l6 juin 1970 Consiiiution
native. Such machinery would facilitate
the fiow of technical information and
communication among the provinces.

e) A more extensive use of administrative
and/or lcgislative délégation.

2. Problems requi-ring régional solutions:

Where the main puæpose of a shared-cost
program is to benefit particular regions of the
country, consideration should be given to
these alternatives:

(a) a more extensive use of administra-
tive and/or législative délégation;

(b) an increase in equalization payments;
and

(c) a greater channelling of funds to re-
gional agencies. Alternatively, the federal
government and the provincial govern-
monts comprising a région might partici-
pate in regionally-oriented shared-cost
programs, which would not require ap-
proval by the national interest formula.

Failing these alternatives, a nation-wide
shared-cost program, such as we are familier
with today, could prove to be an appropriate
means of meeting the problem, provided that
the programs time-liznits and conditions were
very cleanly spelled out. However, difficulties
arise when one or more provinces are not in
faveur of the establishment of a shared-cost
necessary to devise a formula to détermine
whether a consensus exists among the federal
and provincial governments on the need for a
particular proposed shared-cost program. The
process of arriving at this consensus should
mitigate many of the problems experienced
with past shared-cost programs, such as the
lack of consultation, the effective compulsion
on provinces to enter, and the serious distor-
tion of provincial priorities.

Briefiy, we would suggest as a formula the
following: a proposed shared-cost program
may only be initiated with the approval of
seven of the ten provinces, containing at least
60 per cent of the country’s population. The
manner of deitermîning a. provinces position
is a ma-ttcr for the provinces government tu
decide. ‘

22288-5},

du Canada 4 : S7

mécanismes faciliteraient la prestation de
l’aide technique et permettraient une
meilleure répartition des renseignements
d’ordre technique entre les provinces.
e) Un usage beaucoup plus répandu de la
délégation des compétences législatives
et/ou des fonctions administratives.

2. Problèmes devant recevoir une solution
régionale——

Lorsque Pobjectif principal d’un pro-
gramme à frais partagés est d’avantager cer-
taines régions du pays, on devrait étudier les
possibilités suivantes:

a) Un usage plus répandu de la déléga-
tion des compétences législatives et/ou
des fonctions administratives;

b) une augmentation des versements de
péréquation; et

c) la remise de fonds plus importants aux
organismes régionaux. Le gouvernement
fédéral et les gouvernements provinciaux
d’une région donnée pourraient aussi par-
ticiper à des programmes à frais partagés
ayant une orientation régionale, ceux-ci
n’ayant pas à être approuvés au moyen
de la forznule précitée.

Si aucune de ces possibilités ne peut résou-
dre le problème, un programme à frais parta-
gés national comme ceux qui existent en ce
moment pourrait bien se trouver être la façon
la plus appropriée de le régler. Toutefois, il
faudrait que la période couverte par le pro-
gramme et les conditions qu s’y rattachent
soient très clairement spécifiées. Il y a cepen-
dant des diflîcultés chaque fois qu’une ou plu»
sieurs provinces s’opposent à la mise sur pied
d’un programme à frais partagés dans un
domaine de compétence provinciale. Il est
donc nécessaire de trouver une formule qui
permettra de déterminer s’il existe un accord
général entre les gouvernements, fédéral ou
provinciaux, quant à la nécessité de mettre
sur pied un programme à frais partagés. La
formule pour obtenir cet accord général
devrait régler la plupart des problèmes qui
ont existé dans le passé relativement aux pro-
grammes à frais partagés (l’absence de consul-
tation, Pobligation pratique qu’avaient les
provinces de participer et la déformation
sérieuse des priorités provinciales).

En bref, nous suggérerions la formule sui-
vante: le programme à frais partagés proposé
ne pourrait être mis sur pied que s’il obtenait
l’approbation de sept des dix provinces, com-
prenant au moins 60 p. 100 de la population
du pays. Chaque gouvernement provincial
décidez-ait lui-même de quelle façon détermi.‘
ner la position de sa province vis-à-vis 1e

programme en question. ,5

A : 68 Consmufion

Where a proposed program has received the
required approval, financial loss should not be
sufiered by the province or provinces which
have declined to participate. This can be
arranged in the following alternative ways:

(a) the federal government should raise
the funds for shared-cost programs only
in the provinces which decide to partici-
pate. This could be done by some form oî
premium or an income-tax surcharge in
order to avoid differential bases and dif-
ferenizial general rates across the country;
or

(b) the fiscal equivalent (or at least 90 per
cent of it) of what the province would
have received had it decided to partici-
pate in the shared-cost program should be
paid directly to the government of the
province. (Less than full fiscal équiva-
‘lence is suggestcd because an uncondi-
tional grant or équivalent tax room has
the added advantage of greater provincial
flexibility in allocation of such Iunds
within the provincial budget than grants
tied t0 a speciñc program.)

Either of these we bclieve to be an improve-
ment on the federa-l proposal t0 make pay-
ments directly t0 individuals in «the non-paie
ticipating provinces. Such a scheme could
lead into an administrative morass, and
would contain elements of equalization and
income-redistribution, objectives better at-
tained through the general tax system and
through equalization payments. Direct pay-
ments could not precisely return the tax
money to the individuals who paid it; thus
the province would not have the option of
increasing its tax take to the full exten-t of
the federal repayment.

To sum up: while our views, as expressed
in this paper and in our propositions, are still
subject to modification, the Ontario Govern-
ment helieves that shared-cost programs in
areas of provincial jurisdiction should be kept
t0 a minimum, and should be employed only
when a fédéral-provincial consensus exists as
outlined in this paper. Fäuther, the details
and conditions of such programs should be
spelled out in formal agreements. Such agree-
ments should hclp to elimînate many of the
différences that have ariscn in recent years as
a result of changes in interpretation in the
course of an agreement, or because of a freez-
îng or stretching-out oi payments. Our basic
position is that an équitable sharing of tax

ci Canada June l6. 1970

Chaque fois que le programme proposé
aurait reçu Papprobartion nécessaire, la pro-
vince ou les provinces ayant refusé d’y parki-
ciper ne devraient pas être pénalisées finan-
cièrement. Ceci pourrait être obtenu de deux
façons, savoir:

a) Le gouvernement fédéral pourrait ne
prélever des fonds pour les programmes à
frais partagés que dans les provinces qui
y participent. Ceci pourrait se faire par
Padoplion d’une prime ou d’une surtaxe
(à Pimpôt sur le revenu) afin dkêliminer
l’emploi dassiettes ou de taux différen-
fliels à travers le pays; ou

b) Uéquivalent fiscal (à tout le moins 90
p. 100) de ce que la province aurait reçu
si elle avait décidé de participer au pro-
gramme à frais partagés devrait être
versé directement au gouvernement pro-
vincial. (Si nous suggérons que 90 p. 100
de l’équivalence fiscale pourrait être
acceptable c’est parce qu’un versement
inconditionnel ou l’équivalence en termes
de possibilités d’imposition serait plus
avantageux. En effet, ces sommes pou-
vant être réparties au bon vouloir de la
province, une telle formule donne une
plus grande flexibilité au budget provin-
cial que des subventions condidonnelles).

Nous croyons que l’une ou l’autre de ces
formules serait supérieure à la proposiïion
faite par le gouvernement fédéral de faire des
versements directement aux individus dans
les provinces non-participantes. Un tel sys-
tème pourrait créer un fouillis administratif
et il contiendrait des éléments de péréquation
et de redistribution du revenu, objecifs qui
peuvent mieux être atteints par Penircmise
du système général d’imposition et des verse-
ments de péréquation. Les versements directs
ne pourraient pas retourner les impôts aux
individus qui les ont payés de façon exacte et
la province ne se trouverait donc pas dans
une situation ou elle pourrait augmenter ses
impôîs dans la mesure des versements
fédéraux.

En résumé, quoique notre point de vue tel
qu’il est exprimé dans ce document et dans
nos propositions soit sujet à modification, le
gouvernement de Püntario croit que les pro-
grammes à frais partagés dans les domaines
de compétence provinciale devraient être
réduits au minimum et qu’on ne devrait. y
avoir recours que lorsqu’il existe un accord
général fédéral-provincial tel que décrit dans
ce document. De plus, les conditions et les
dispositions détaillées de tels programmes
devraient être inscrites dans une entente for-
melle. De telles ententes permettraient d’éli-
miner une bonne partie des divergences qui
ont vu le jour depuis quelques années par
suite de changements dans l’interprétation des

l5 juin l:

fields bet‘
in line

would elii
since the
been s0 f!
Vincial ju

Extracted
Propositit
5.21.49. ‘
responsib
national u
to meet ‘

EXPLAN

1. Full
nomic gri
the man
since no
achieve t
try, the 5
excrcise l
for the ç

2. As f
the fedcr
combat r
provinces
growth Vl
also bat
endeavou

5.22.50.

cial legi:
raise rev»
their ow
addition,
the powe
of makin
inces an-
rules agr
eial govc

EXPLAD
1. The
undertak
equalize
the coun
responsii
to these _
zation fc
ditional
the Atla.
must als
for this

June l6, 1970

e programme proposé
on nécessaire, la pro-
ayant refusé d’y partai-
être pénalisées finan-
t être obtenu de deux

n: fédéral pourrait ne
pour les programmes à
dans les provinces qui
pourrait se faire par
‘ime ou d’une surtaxe
evenu) afin d’éliminer
ou de taux différen-
pays; ou
ral (à tout le moins 90
a province aurait reçu
de participer au pio-
partagés devrait être
au gouvernement pro-
lggérons que 90 p. 100
fiscale pourrait être
irce qu’un versement
‘équivalence en termes
mposition serait plus
fet, ces sommes pou-
au bon vouloir de la
a formule donne une
lité au budget provin-
tions condidonnelles).

une ou Pautre de ces
eure à la proposition
:nt fédéral de faire des
t aux individus dans
icipan-tes. Un tel sys-
l fouillis administratif
éments de péréquation

revenu, objcoifs qui
teints par l’entremise
nposition et des verse-
Les versemenœ directs
urner les impôts aux
yés de façon exacte et
zverait donc pas dans
ourrait augmenter ses
:u.i‘e des versements

notre point de vue ‘tel
ce document et dans
ijet à modification, le
irio croit que les pro-
gés dans les domaines
iciale devraient être
‘t qu’on ne devrait y
;u’il existe un accord
ial tel que décrit dans
les conditions et les
de tels programmes
dans une entente for-
as permettraient d’éli-
e des divergences qui
quelques années par
uns l’interprétation des

’15 juin 1970 Constitution
fields between the two levels of govermnent
in line with expenditure responsibilities
would eliminate one of the basic reasons why,
since the war, shared-cost programs have
been so frequently initiated in spheres cf pro-
vincial jurisdiction.

Extracted from document 8l(2>—Related
Propositions

5.21.49. The federal government must retain
rcsponsibility for the general direction of the
national econorny and have powers adéquate
t0 meet this responsibility.

EXPLANATION:

1. Full employment, price stability and eco-
nomic growth are the principle objectives in
the management of a country’s economy.
Since no provincial government alone can
achieve these objectives for the whole coun-
try, the fédéral government must be able to
exercise fiscaTand monetary powers sufficient
for the purpose.

2. As far as économie growth is concetrned,
the federal government must have power to
combat régional économie disparities. As the
provinces are responsible for economic
growth within their own boundarics, they will
also have a vital role to play in this
endeavoulr.

5.22.50. The Fedcral Parliament and provin-
cial législatures should have the power to
raise revenues for the purpose of carrying out
their own constitutional responsibilities. In
addition, the fédéral Parliament should have
the power to raise revenues for the purposc
of making unconditional transîers to the prov-
inces and conditional transfers which rneet
rules agrced upon by the federal and provin-
cial governments.

EXPLANATION:

l. The fédéral government is best able to
undertake the responsibility oiî attempting to
equalize conditions and opportunities across
the country. It must have the constitutional
responsibility to make equalization payments
to those provinces qualifying under an equali-
zation formula, or to institute special uncon-
ditional payments to provinces, for example,
the Atlantic Provinces’ adjustment grants. It
must also have the power to raise revenues
for this punpose.

du Canada 4 : E9

conditions au cours d’un programme ou par
suite du gel des versements ou de leur répar-
tition sur un trop grand nombre d’années.
Notre position se fonde surtout sur Ira
croyance qu’une répartition équitable des
champs d’imposition entre les deux ordres de
gouvernements, répartition alignée sur les
responsabilités, éliminerait l’une des raisons
fondamentales pour laquelle des programmes
à frais partagés ont si souvent été mis sur
pied dans des domaines de compétence pro-
vinciale depuis la dernière guerre.

Extrait du document 81(2)

—Propositions connexes

5.24.49 Le gouvernement fédéral doit conser-
ver la responsabilité de la direction générale
de Péconomie nationale et posséder des pou-
voirs suffisants pour s’acquitter de cette tâche.

COMMENTAIRES

1. Le plein emploi, la stabilité des prix et la
croissance économique sont les objectifs prin-
cipaux de la gestion de Péconomie d’un pays.
Comme aucun gouvernement provincial ne
peut à lui seul atteindre ces objectifs pour
Pensemble du pays, le gouvernement fédéral
doit pouvoir exercer les pouvoirs fiscaux et
monétaires nécessaires à cette fin.
2. En ce qui concerne la croissance économi-
que, il faut que le gouvernement fédéral ait le
pouvoir de porter remède aux disparités éco-
nomiques régionales. Les provinces, étant
pour leur part responsables de la croissance
‘économique dans les limites de leurs propres
frontières, auront aussi un rôle capital à jouer
dans ce domaine.
5.25.50 Le Parlement fédéral et les assem-
blées législativcs devraient avoir le pouvoir
de se procurer des revenus pour s’acquitter de
leurs responsabilités constitutionnelles pro-
pres. En outre, le Parlement fédéral devrait
avoir le pouvoir de se procurer des revenus
pour faire des versements inconditionnels aux
provinces ainsi que des paiements condition-
nels qui satisfont aux règles convenues par
les gouvernements fédéral et provinciaux.

COMMENTAIRES

l. C’est le gouvernement fédéral qui peut le
mieux se charger de la responsabilité de
tenter d »équilibrer les conditions et les possi-
bilités de progrès dans Fensemble du pays. Il
doit avoir 1a responsabilité constitutionnelle
de faire des paiements de péréquation aux
provinces qui remplissent les conditions éta-
blies par une formule de péréquation, ou
d’instituer des paiements spéciaux, incondi-
tionnels aux provinces, du genre des subven-
tions de redressement accordées aux provin-
ces de l’Atlantique. Le gouvernement fédéral
doit avoir aussi le pouvoir de se procurer des
revenus à cette fin.

‘ ’70

« 2. The federal governrnent should also have
the right to make unconditional grants to the
provinces, for example, in lieu cf the transfer
ofi additional tax room at any particular time.
The payrnent of these grants would have to
be preceded by full consultation with the
provinces.

5.22.51. The use of shared-cost programs in
fields of provincial jurisdiction should be
minimized.

EXPLANATION:

l. The history of federal-provincial rela-
tions dcmonstrates how sharedœost pro-
grams allow the national government to
detennine the priorities of provincial govern-
ments. This result runs counter to the princi-
ples of responsible government and of federa-
lism. It also adds vastly to the complexity in
the budgetary process of all governments.

5.23.51 2. The ditîerent needs and capabili-
tics of the various regions of Canada would
be better servcd by a greater use of uncondi-
tional grants, interprovincial arrangements,
administrative and/or legislative délégation,
and more sophisticated intergovernmental
machinery permitting a freer fiow cf techni-
cal assistance.

5.23.52 Fédéral-provincial shared-ccst pro-
grams should be instituted only with the prior
consultation and agreement of the provincial
gbvemments concerned, and those provincial
‘governments not wishîng to participate
should not, as a iesuilt, incur substantiai
financial penalties.

EXPLANATION:

l. Expérience in Canada has shown that the
capabilitics, dcsires and needs ot the various
provinces difier significantly. Hitherto, these
regional différences and preterences were
often ignored in an attempt to obtain national
uniforrnity in certain programs.

2. Although a degrés cf uniformity and
portability of programs among the provinces
is desirable, the public interest is better served
in most areas oî provincial jurisdiction if
each provincial government establishes pro-
grams which, in its opinion, clearly meet the
needs and priorities of its people. Portability
and a certain degree 011 uniformity of pro»
grams can be achieved by appropriate inter-
governmental machinery.

Constitution oï Canada

June 16. 1970

r 2. Le gouvernement fédéral devrait aussi
toujours avoir le droit (raccorder aux provin-
ces des subventions inconditionnelles, au lieu,
par exemple, du transfert à un moment donné
de points supplémentaires d’i.rnpôt. Le verse-
ment de telles subventions devrait être pré-
cédé de consultations détaillées avec les
provinces.

5.25.51. I1 faudrait réduire au minimum le

recours à des programmes à frais partagés
dans les domaines qui relèvent de la compé-
tence des provinces.

COMMENTAIRES

1. Les annales des relations fédérales-pro-
vinciaJes démontrent que les programmes à
frais partagés permettent au gouvernement
fédéral de décider des priorités provinciales,
ce qui est contraire aux principes du gouver«
nement responsable et du fédéralisme et qui

augmente considérablement aussi la comple-

xité des opérations budgétaires de tous les
gouvernements.

2. La diversité des besoins et des possibili-

tés des différentes régions du Canada serait
mieux servie par un recours plus fréquent
aux subventions inconditionnelies, aux enten-
tes interprovinciales à la délégation des fonc-
tions administratives et des compétences
législatives ou des deux, et à des mécanismes
intergouvernementaux perfectionnés qui per-
mettent un mouvement plus libre de raide
technique.
5.26.52. Les programmes fédéraux-provin-
ciaux à frais partagés devraient n’être insti-
tués qulaprès consultation et accord des gou-
vernements provinciaux intéressés. Les
gouvernements provinciaux qui ne désirent
pas y participer ne devraient pas encourir de
cc fait des pentes financières importantes.

COMMENTAIRES

1. Au Canada, Fexpérience a démontré que
les possibilités, les aspirations et les besoins
des différentes provinces diffèrent considéra-
blement. Jusqu’à présent, on n’a souvent tenu
aucun compte, en tentant de réaliser Punifor-
mité nation-ale de certains programmes, des
différences et préférences régionales.

2, Si une certaine mesure Œuniformixté et de
cessibizliké des programmes d’une province à
une autre est souhaitable, il n’en est pas
moins vrai que Pintérêt public est mieux
servi dans la plupart des domaines qui relè-
vent de 1a compétence provinciale lorsque
chaque gouvernement provincial établit les
programmes qu’il juge nettement conformes
aux besoins de sa population et à Perdre de
priorités qui s’y applique. On peut réaliser 1a
cessibilité et une certaine mesure (Puniformité
des programmes par des mécanismes inter-
gouvernementaux appropriés.

June 16. 1970

nement fédéral devrait aussi
e droit (raccorder aux provin-
zions inconditionnelles, au lieu,
l transfert à un moment donné
émentaires ôfiimpôt. Le verse-
subventions devrait être pré-
iltations détaillées avec les

tirait réduire au minimum le
programmes à frais partagés
nes qui relèvent de la compé-
‘mces.

ES

2s des relations fédérales-pro-
otrent que les programmes à
permettent au gouvernement
der des priorités provinciales,
-aire aux principes du gouver-
:able et du fédéralisme et qui
.déI‘Sb1€IIlel’lÎ aussi la comple-
tions budgétaires de tous les

zé des besoins et des possibili-
ltos régions du Canada serait
>ar un recours plus fréquent
s inconditionnelies, aux enten-
iiales à la délégation des fonc-
ratives et des compétences
les deux, et à des mécanismes
entaux perfectionnés qui per-
vuvement plus libre de l’aide

wogrammes fédéraux-provin-
artagés devraient n’être insti-
ansultation et accord des gou-
rovinciaux intéressés. Les
provinciaux qui ne désirent
‘ ne devraient pas encourir de
tes financièræ impontantes.

ES

., l’expérience a démontré que
les aspirations et les besoins
provinces diffèrent considéra-
à présent, on n’a souvent tenu
an tentant de réaliser Punifor-
de certains programmes, des
wréférences régionales.

aine mesure d’uniformité et de
Jrogrammes d’une province à
souhaitable, il n’en est pas
a Pintérêt public est mieux
[upart des domaines qui relè-
npétence provinciale lorsque
nement provincial établit les
’il juge nettement conformes
sa population et à l’ordre de
applique. On peut réaliser 1a
a certaine mesure Œuniformité
s par des mécanismes inter-
x appropriés.

;l_6- juin; 19,70: Çonstiluiion.

.3; Unîiormity should not be imposed from
above, particularly when the responsibility
for «action lies with the provinces. For this
reason, shared-cost programs in provincial
fields should be reduced to a minimum. Other
and better means cf achieving the same ends
are availablc.

4. For some provinces, of course, there may
be instances where a shared-cost program is
most suitable. In these instances, those prov-
inces not wishing to participate should be
given, after negotiation on details, a high per-
centage of the amount in unconditional pay-
ments or additional tax room that would oth-
erwise be available if they’ participated in the
program, “or preferably no taxes to finance
the federal ‘share should be collected in such
provinces”.

SUBJECT: THE MACHINERY FOR INTER-
GOVERNMENTAL RELATIONS

5.23.53 Provision should be made for regular
reviews of the spending responsibilities and
revenue-raising capabilities of the two orders
cf government in order that each government
has sufiiclent funds to discharge etîectively its
constitutional obligations.

EXPLANATION:

5.24.53 1. Revenues and responsîbilities
should as far as possible be in balance. One
order of government should not be expected
to raise revenues considerably in excess of its
spending requirements in ordei‘ to transfer
this surplus to the other order of government.
Rather, political responsibility demands that
each government raise its own revenues as
far as possible.

2. Canadian fiscal machinery should require
the Iederal government and the provinces to
review jointly their expenditure responsibili-
tics and revenue-raising capabilities. This
might be carried out by an independcnt body
of experts, or by the Tax Structure Commit-
tee. If it is of the opinion that a
revenue-responsibility imbalance exists, it
could reccmmend either a révision of the
then-existing tax sharing arrangements or
considération of an appropriate constitutional
amendment.

SASKATCHEWAN-SECTION 4
Extracîed from document 8l(2)——-Related
Propositions
7.1.7. The central governmenzt must have

adéquate economic and fiscal powers to

du Canada 4:71
v 3. Uuniformité ne devrait pas être imposée
par le gouvernement fédéral, surtout dans les
domaines qui relèvent des provinces. C’est
pourquoi il faudrait réduire au les
programmes à frais partagés dans les domai-
nes provinciaux. Il existe d’autres moyens
mieux appropriés à la réalisation des mêmes
objectifs.

4. Dl peut arriver, naturellement, que dans
certaines circonstances ce soit un programme
à finals partagés qui convienne le mieux à
certaines provinces. En pareils cas, les provin-
ces qui ne désirent pas participer au pro-
gramme devnazient, après négociation des
modalités, recevoir sous forme de subventions
‘inconditionnelles ou de transfert de points
supplémentaires (Pimpôt un pourcentage élevé
des sommes dont elles auraient bénéficié en
panticipant au programme, ou encore, il pour-
rait être préférable de ne prélever aucun
impôt dans ces provinces aux fins de recueil-
lir des sommes correspondant à la part du
gouvernement fédéral.

‘OBJET: MÉCANISMES DES RELATIONS
INTERGOUVERNEMENTALES

5.26.53 Des dispositions devraient être adop-
tées pour Pétude périodique des charges
financières et des possibilités de perception de
revenus des deux ordres de gouvernement,
afin que chacun d’eux dispose des fonds
nécessaires pour {acquitter convenablement
de ses obligations constitutionnelles.

COMMENTAIRES

5.27.53. 1. Les revenus et les responsabilités
devraient, dans la mesure du possible, être
équilibrés. On ne devrait pas s’attendre à ce
qu’un ordre de gouvernement perçoive des
revenus qui dépassent considérablement ses
dépenses prévues afin de transférer ce surplus
à un autre ordre de gouvernement. Au con-
traire, la responsabilité politique exige que
chaque gouvernement, dans la mesure du pos-
sible, pwçoive lui-même ses revenus.

2. Les mécanismes fiscaux du Canada
devraient prévoir la revue en commun par les
gouvernements fédéral et provinciaux de
leurs responsabilités en. matière de dépenses
et de leurs possibilités de perception de reve-
nus. On pourraivt confier ce travail à un
groupe d’experts indépendants ou au Comité
du ‘régime fiscal. L’organisme choisi pourrait,
s’il constate un déséquilibre entre les revenus
et les responsabilités, recommander soit la
révision, des accords de partage dfimpôts en
vigueur, soit Pétude d’une modification consti-
tutionnelle appropriée.

SASKATCHEWAN-SECTION 4
Extrait du document 8l(2)——Propositions
connexes

7.1.7 Le Gouvernement central doit avoir les
compétences économiques et fiscales nécessai-

4:72

ensure stable economic growth, cope with
unemployrnent, combat inflation and déflation
and to promote equalization cf opportunity in
the various provinces and areas of the nation.

7.1.9 The Parliament of Canada shall not
have the power to make spécial arrangements
with any province in respect of îederal pro-
grams which are by their nature applicable
across the nation,

ALBERTA-SECTION 5

Extracted from document 209
Fédéral Provincial Constitutional Conférence,
December 1969

The Honourable Harry E. Strom—(pp. 25-33).

7. SPENDING POWER OF PARLIAMENT

Beiore becoming specific about the subjects
and questions involved in the spending
power, we want to outline briefly the back-
ground for our position on the question.

Federalism may be seen as a iorm of gov-
ernment designed to get the best of two
worlds: the advantages which accrue from
a unified state, and the benefits of the diversi-
ty which is inherent in the people and régions
which make up the fédéral union.

Federalism is a dual form of government
calculated to reconcilo unity with diversity.
Boih lcvels of govcmment have juxisdiction
over the same people. The vital core of the
fédéral constitution is the division of législa-
tive powers between the ccntral authority
and the componcnt parts of the union.

Division of Powers

The division of powers in Canada repre-
sented the greatest common measure of
agreement which could be formulated among
confiicing interests, No constitutional settle-
ment can be correct for all lime. The obsoles-
cence factor in the division of powers is fur-
ther aggravaied by the lack of a formal
amending procédure.

The increase of government activity and
the subséquent increase in the cost of govern-
ment and demands for service mean that the
authority to deal with many of the new areas
of important aciivity are within the jurisdic-
tion of the Provinces. At the same time the
Provinces cannot find in the limited resources
open to them the power to raise the revenues
they need to meet the increased demand for
social services.

The Fédéral Parliament has turned with
increasing frequency to the use of conditional
grants for access to fields of jurisdiction

Constitution o! Canada

June l8. 1970

res pour assurer une croissance économique
équilibrée, pour combattre 1e chômage, l‘infla—
tion et la déflation, et pour promouvoir réqui-
valence des perspectives d’avenir entre les
provinces et les régions du pays.

7.2.9 En ce qui concerne les programmes
fédéraux applicables à tout le pays, le Parle
ment du Canada ne sera pas habilité à con-
sentir des arrangements spéciaux à quelque
province que ce soit.

ALBERTA-SECTION 5

Extrait du document 209

Exposé rédigé à l’intention de 1a Conférence
constitutionnelle fédérale provinciale de
décembre 1969 par l’hon. Harry E. Strom
(pp.17-22)

7. LE POUVOIR DE DÉPENSER DU
PARLEMENT

Avant de traiter précisément des questions
qrrenglobe le pouvoir de dépenser, nous
désirons esquisser brièvement les grandes
lignes dans lesquelles s’inscrit notre position.

On peut considérer le fédéralisme comme
une forme de gouvernement conçue en vue de
retirer le meilleur de deux choses: les avanta-
ges découlant d’un État unifié, et ceux résul—
tant de la diversité, inhérente aux gens et aux
régions qui constituent l’union fédérale.

Le fédéralisme est une double forme de
gouvernement destinée à concilier Punité et la
diversité. Les deux ordres de gouvernement
ont juridiction sur les mêmes personnes. Au
cocur de la constitution fédérale, se situe la
répartition des pouvoirs législatifs entre le
pouvoir central et les composantes de l’union.

Répartition des compétences

La répartition des compétences, au Canada,
représentait le mieux que l’on pouvait faire
en fait Œentente entre intérêts divergents.
Mais aucun accord constitutionnel n’est vala-
ble indéfiniment. La désuétude qui s’attache à
la répartition des compétences s’aggrave par
suite de Pabsence d’une procédure officielle
permettant la réforme des structures‘

L’accroissement de Pactivité gouvernemen-
tale, accompagné d’une hausse du coût des
opérations du gouvernement et des demandes
de services, signifie que le pouvoir de traiter
de nombreux domaines nouveaux et impor-
tants d’activité est du ressort des provinces.
Toutefois, par suite des ressources restreintes
mises à leur disposition, les provinces ne pos»
sèdent pas le pouvoir de lever les recettes
dont elles auraient besoin pour satisfaire à la
demande accrue de services sociaux.

Le gouvernement fédéral a utilisé de plus
en plus souvent des subventions conditionnel-
les afin d’avoir‘ accès à des domaines qui, sans

‘i5 iuin

which a
Of the I
phy 5h01
discussi<

Strong J
Our v
only pos
cial gov
terms,
province
has the
those fu
free fro

It ls n
cient n‘.
responsi
under t

The l?
ing par
the Spe
that the
guarant
quite c
intend 1
ing pov

Rcstrici
The v
has cor
tance t2
the rc
Althoug
spcndin
directly
careful]
ment’s
legislati
the con
ing the
rcgulat

But x
it be s2
money
tional
the con
obtain
lcgislat

If thv
ing at
provinc
will be
diction

The
rej ecte.

June 16. I970

ssance économique
le chômage, l’infla-
promouvoir réqui-
cravenir entre les
u pays.

e les programmes
t le pays, le Parle-
gas habilité à con-
péciaux à quelque

JTION 5

l de la Conférence
provinciale de
. Harry E. Strom

DÉPENSER DU

ment des questions
.e dépenser, nous
ment les grandes
‘it notre position.
édéralisme comme
it conçue en vue de
choses: les avanta-
iifié, et ceux résul-
ite aux gens et aux
union fédérale.
double forme de
Jncilier Punité et la
s de gouvernement
mes personnes. Au
édérale, se situe la
législatifs entre l-e
Dosantes de l’union.
zes
êtences, au Canada,
l’on pouvait faire
ntérêts divergents.
utionnel n’est vala-
tude qui s’attache à
:nces skiggrave par
procédure ofïicielle
s structures‘
ivité gouvernemen-
ausse du coût des
nt et des demandes
a pouvoir de traiter
ouveaux et impor-
sort des provinces.
ssources restreintes
s provinces ne pos-
lever les recettes
pour satisfaire à la
es sociaux.
nl a utilisé de plus
itions conditionnel-
domaines qui, sans

‘ne juin 197c

which are unquestionably within the powers
of the Province. What sort of basic philoso-
phy should the provinces hold and bring to a
discussion on the division oî powers?

Strong Provincial Govcrnments

Our view is that a viable fédéral union is
only possible in the context cf strong provin-
cial governments. Translatecl into meaningful
terms, this means provincial autonomy. A
province has genuine independence only if it
has the revenues at its disposal to carry out
those functions for which it is responsible and
free from federal control.

It is necessary that the provinces have sulfi-
cient money to discharge adequately those
responsibilities with which they aire charged
under the Constitution.

The Fédéral Goveznmeniÿs June 1969 work-
ing paper, “Fédéral-Provincial Grants and
the Spending Power of Parliament”, indicates
that the Federal Government is prepared to
guarantec an illusory autonomy, since it is
quite clear that central authority does not
intend to alter radically its use oi’ the spend-
ing powers.

Restricted Use of Spcnding Power

The évidence is that the spcnding power
has come in many ways to rival in impor-
tance the division of powers in determining
the role of the Federal Governemcnt.
Although the Fcderal Govcrnmenfls assumed
spending power has never been challenged
directly, it is our view that this ought to be
carcfully examincd. The Federal Govern-
menfls position, it seems to us, is that it is not
legislating in the provincial ficlds since it has
the constitutional authority to spend, provid-
ing the législation does not itself purport to
rcgulatc a provincial field.

But what kind of an argument is this? Can
it be said that whcn Parliament appropriates
money in aid of housing or medicare or voca-
tional schools and stipulates in somc détail
the conditions under which the provinces can
obtain the money, Parliamcnt is not in fact
legislating in these ficlds?

If the word “fedoral” is to have any mean-
ing at all, we must not ignore the concept of
provincial autonomy and the actions which
will be necessary to allow the provinces juris-
diction in their own fields.

The Rowell-Sirois Commission explicitly
rejected the position that the Fédéral Govem-

Constitution du Canada

4:73

aucun doute, sont de la compétence des pro-
vinces. Queue devrait être la pensée fonda-
mentale des provinces et laquelle devraient-
elles présenter lors d’un débat sur la. réparti-
tion des compétences?

Des gouvernements provinciaux forts

A notre avis, Punion fédérale ne peut se
perpétuer que si les gouvernements provin-
ciaux sont forts. En termes clairs, cela signifie
que les provinces doivent être autonomes.
Une province n’est vraiment indépendante
que si elle dispose des recettes qui lui permet-
tent de s’acquitter des tâches qui lui ont été
confiées et si elle est à l’abri de la régie
fédérale.

Il est indispensable que les provinces dispo-
sent de recettes suflisantes pour s’acquitter
des fonctions qui lui ont été confiées en vertu
de la Constitution.

Dans son document de travail de juin der-
nier, intitulé «Les subventions fédérales-pro-
vinciales et le pouvoir de dépenser du Parle-
ment», le gouvernement fédéral indique qu’il
est disposé à garantir une autonomie illusoire,
étant donné qu’il ressort clairement que les
autorités centrales n’ont pas l’intention de
modifier radicalement leur recours au pouvoir
de dépenser.

Utilisation limitée du pouvoir de dépenser

Il y a lieu de croire que le pouvoir de
dépenser rivalise dïmportance, sous plusieurs
rapports, avec la répartition des compétences,
lorsqu’il s’agit de déterminer le rôle du gou-
vernement fédéral. Même si 1e pouvoir de
dépenser présumé du gouvernement fédéral
n’a jamais été directement mis en cause il
devrait selon nous faire Pobjet d’une étude
approfondie. Il nous semble que le gouverne-
ment fédéral ait adopté comme position qu’il
ne légifère pas dans des domaines ressortis-
sant aux provinces puisqu’il dispose d’un pou-
voir de dépenser en vertu de la constitution, ‘a
condition que la loi ne tende pas à établir
qu’il fixe des règles dans un domaine de com-
pétence provinciale.

Mais qwest-ce à dire? Peut-on affirmer,
lorsque le Parlement affecte des fonds à Paide
au logement, aux services de santé ou au-x
écoles de formation professionnelle et qu’il
indique de façon relativement détaillée les
conditions auxquelles doivent se soumettre les
provinces pour obtenir ces sommes qu’il ne
légifère pas en fait dans ces domaines?

Si le mot «fédéral» doit avoir un sens, on
ne doit pas méconnaître le concept de l’auto-
nomie provinciale ni les mesures qui s’impo-
sent pour assurer aux provinces la compé-
tence dans les domaines qui relèvent de leur
juridiction.

La Commission Rowell-Sirois a explicite-
ment rejeté Phypothèse que le gouvernement;

4 i: ;7’4 Constitution

ment has a direct responsibility for the stand-
ards of which particular provincial services
were rendered. This in the final analysis is
the duty of the provinces and finally, of pro-
vincial electorates.

The Fédéral Govermnent, in its most récent
proposal, moved one step in the direction of
acknowtledging the grievances of the prov-
inces over the use of the spending power by
suggesting meaningful consultation in t-he
introduction of shared-cost programs involv-
‘mg the provinces. But when the Federal Gov»
ernment goes on to propose that although
provinces who do not wish to participate
don’t have t0, these provinces will not receive
a fiscal équivalent.

According to the paper, the central govem-
ment would make compensatory payments to
non-participating provinces directly to the
citizen.

This is a totally unacceptable proposal, con-
trary to the spirît of federalism, disruptive cf
the federal bargain, and can only be looked
upon as designed to entrench the current
position of the federal spending power.

It is our view that the Fédéral Parliament
must recognize the principle of provincial
autonomy and the undoubted right of the
provinces to décline entry into sharedwcost
programs with no conséquent financial loss.
The use of the federal spending power
involves the whole question of provincial
autonomy and responsibility.

The proposal concerning the spending
power has corne t0 rival in importance the
division of powers in determining the effec-
tive role of the provinces and the Federal
Government. It appears to us hignly unneces-
sary at this lime to consider any further the
complicated formula which thé Fédéral Gov-
ernment has proposed for study as t0 the
future consensus relating to shared-cost
agreements.

J ust as the Federal Government is ensuring
that it retains authority and undoubted right
to legislate in fields which are in its jurisdic-
tion, s0 we feel that the provinces must taire
the same view toward these areas which are
in their jurisdiction and which are their
responsibility. This, we believe, is consistent
with our view as stated earlier in this paper,
that we ought to encourage greater intergov-
emmental liaison and establish more formel
machinery to ensure that there is adéquate
consultation and understanding of what both
‘the Federal and Provincial Governments are
attempting to do in the various fields.

o! Canada June 16. 197D

fédéral dispose d’un droit de regard direct sur
les normæ d’application de services provin—
ciaux particuliers. En dernière analyse, ce
domaine ressortit aux provinces et, en défini-
tive, aux électeurs des provinces.

Dans sa dernière proposition, le gouverne-
ment fédéral a fait un pas en avant, en ce qui
concerne la reconnaissance des griefs des pro-
vinces portant sur l’utilisation du pouvoir de
dépenser, en proposant des consultations posi-
tives en prévision de la mise en œuvre de
programmes à frais partagés concernant les
provinces. Lorsque le gouvernement fédéral
poursuit son raisonnement il affirme qu’il est
laissé à la discrétion des provinces de décider
si elles participeront ou non, mais que les
provinces non-participantes ne recevront pas
Ύquivalent fiscal.

D’après le document, le gouvernement cen-
tral effectuerait les paiements de compensa-
tion aux provinces non-participantes sous
forme de versements directs aux citoyens.

Cette proposition est tout à fait inaccepta»
ble, elle va à l’encontre de Pesprit du fédéra-
lisme, elle rompt le contrat fédéral et on ne
doit la considérer qu’en tant qwélément des-
tiné à consolider l’état actuel du pouvoir de
dépenser fédéral.

Nous sommes d’avis que le Parlement doit
reconnaître le principe de l’autonomie provin—
ciale et le droit indéniable des provinces de se
refuser à participer à des programmes à frais
partagés, sans perte financière subséquente.
L’utilisation du pouvoir de dépenser du gou»
vernement fédéral concerne l’ensemble de la
question de l’autonomie et de la compétence
provinciales.

La proposition relative au pouvoir de
dépenser rivalise d’importance avec la répar-
tition des compétences lorsqu’il s’agit de
déterminer le rôle effectif des provinces et du
gouvernement fédéral. Il nous semble présen-
tement tout à fait inutile d’étudier plus à fond
la formule complexe qu’a proposée le gouvezu
nement fédéral en ce qui concerne l’accord
futur sur des programmes à frais partagés.

Nous estimons qu’à l’instar du gouverne-
ment fédéral, qui fait en sorte de conserver
son autorité et ses droits incontestables de
légiférer dans des domaines ressortissant à sa
compétence, les provinces doivent adopter la
même attitude pour ce qui relève de leur
juridiction. Cette position est selon nous com-
patible avec Yopinion que nous avons formu-
lée antérieurement, dans le présent document,
à savoir que nous devrions favoriser des rela»
tions intergouvernementales accrues et établir
un mécanisme ofiîcicl afin de faire en sorte
qu’il y ait des consultations et que l’on sais-
sise ce que le gouvernement iédéral et les
provinces veulent réaliser dans les divers
domaines. r

äwill ensur

l6 juin

-New Ai
We i
importa
‘cial and
position
problem
tion an.
itself is
the type
which u
in the d
The r:
ëxperier;
tax the
emmerrt
lems an<
al-Provii

The g;
nues wh
friction
amounts
costly u)

The d.
izcs the
lexiged u;
lems and
the next

Problem
We mi
‘such as tl
cf Canad
range C1
Spacc, rr
structure:
strcngthe
base for
sional ad
_of suppor
increased
with loca
attitudes
dcvclopm
tors relai
large pari
increased
of the se
and urbz
ncccssa-ry.

Extracted
——Rclated
8.3.11 To
in the ecoi
0E1: more
cial means
Provincial

June 16. 197D

i’un droit de regard direct sur
iplication de services provin-
ers. En dernière analyse, ce
it aux provinces et, en défini-
urs des provinces.
ière proposition, le gouverne-
Ïait un pas en avant, en ce qui
mnaissance des griefs des pro-
;ur l’utilisation du pouvoir de
iposant des consultations posi-
ion de la mise en œuvre de
frais partagés concernant les
que le gouvernement fédéral
sonnement il affirme qu’il est
étion des provinces de décider
zeront ou non, mais que les
participantes ne recevront pas
:al.
zument, le gouvernement cen-

les paiements de compensa-
inces non-participantes sous
ments directs aux citoyens.
tion est tout à fait inaccepta-
ancontre de l’esprit du fédéra-
pt le contrat fédéral et on ne
er qu’en tant qwélément des-
zr l’état actuel du pouvoir de
\l.

d’avis que le Parlement doit
rincipe de l’autonomie provin-
mdéniable des provinces de se
iper à des programmes à irais
perte financière subséquente.
pouvoir de dépenser du gou-
ral concerne l’ensemble de la
itonomie et de la compétence

an relative au pouvoir de
e d’importance avcc la répar-
ipétences lorsqu’il s’agit de
31e effectif des provinces et du
édéral. Il nous semble présen-
lit inutile d’étudier plus à fond
ilexe qu’a proposée le gouver-

en ce qui concerne l’accord
irogrammes à frais partagés.

lS qu’à l’instar du gouverne-
(ui fait en sorte de conserver

ses droits incontestables de
es domaines ressortissant à sa
provinces doivent adopter la
pour ce qui relève de leur
e position est selon nous com-
pinion que nous avons formu-
ent, dans le présent document,
us devrions favoriser des rela-
arnementales accrues et établir
officiel afin de faire en sorte
consultations et que l’on sais-
gouvernement fédéral et les
ant réaliser dans les divers

l6 juin 1970

New Areas oi Responsibility

We must continually be aware of the
important question as to whether the provin-
cial and municipal governrments will be in a
position to copc with the new and increasing
problems of industrialization and urbaniza-
tion and further, whether the Constitution
itself is sufiñciently adaptable to accommodatc
the types of intergovernmcntal arrangements
which we have argued will become necessary
in the décades ahead.

The migration t0 urban areas which we are
experiencing across Canada will undoubtedlly
taxihe full capacities of both levels of gov-
ernment to create solutions for urban prob-
lems and could place severe st-rains on Fédér-
al-Provincial relations.

The gap between responsibilities and reve-
nues which has been a continuing source of
friction could widen as increasingly large
amounts of revenue are required to finance
costly urban development.

The délicate equilibrium which character-
.îzes the division of powers could be chal-
lengcd under the pressure of these new prob-
lems and the pressure or urban probleins in
the next décade.

Problem Areas Requiring Expenditure

We must consider the additional questions
such as those raised by The Economic Council
of Canada. They include the need for long-
range compréhensive planning of urban
space, modcrnization of local government
structures, power and administration,
strengthenin-g of the educationai and training
base for local government, technical, profes-
sional administrative personnel, development
of supports for local revenue systems, greatly
increased research into problems associated
with local government and the updating of

‘attitudes and approaches to overall urban

dcvelopmcnt. Then there are the social fac-
tors related to this whole question, and a
large part of these considérations will involve
increased govermnent expenditure on behalf
of the services which both industrialization
and urbanization will continue to make
necessary.

Extracted from document 81(2)
—Related Propositions
8.3.11 To minimize régional dissatisfactions

in the economic sphere, there is need to devcl-
op _a more équitable distribution of the finan-
cial means to meet clearly-defincd federal and
provincial responsibilities and a formula that
‘will ensure the basic social requirements of

Constitution du Canada 4 : 75

Nouvelles » compétences

Nous devons toujours tenir compte de l’im-
portante question à savoir si les gouverne-
ments provinciaux et municipaux seront en
mesure de faire face aux problèmes de plus
en plus grands que posent l’industrialisation
et l’urbanisation et en outre, si la constitution
est suffisanunent souple pour s’adapter aux
diverses ententes intergouvernementales dont
nous avons discuté et qui simposeront dans
les décesnnies à venir.

L’exode vers les agglomérations urbaines
qui se produit partout au Canada mettra à
l’épreuve toutes les possibilités des deux
niveaux de gouvernement, qui devront trou-
ver réponse aux problèmes urbains, et impo-
sera de fortes contraintes sur les relations
fédérales-provinciales.

L’écart qui existe entre les attributions et
les revenus, qui a constitué une source de
constantes frictions, pourrait s’accroître s’il
fallait consacrer des sommes considérables au
financement de programmes d’expansion
urbaine onéreux.

L’équilibre délicat qui caractérise la répar-
tition des compétences pourrait être menacé
sous la presäon de ces nouveaux problèmes et
des problèmes urbains de la prochaine
décennie.

Secteurs-problèmes entraînant des dépenses

Nous devons également étudier d’autres
questions, notamment celles qui ont été soule-
vées par le Conseil économique du Canada. Il
y a lieu de mentionner entre autres la néces-
sité d’établir des plans globaux à long terme
concernant l’espace dans les agglomérations
urbaines, la modernisation structurale des
gouvernements locaux, le pouvoir et l’admi-
nistration, le perfectionnement des membres
de gouvernements locaux sur le plan des con-
naissances et de la formation, la création de
dispositifs de soutien des systèmes de revenu
locaux, l’intensification des recherches sur les
problèmes se rapportant aux gouvernements
locaux et la remise à jour des attitudes et des
méthodes usitées dans le domaine de l’expan-
sion urbaine. Il faudra ensuite envisager les
facteurs sociaux se rapportant à l’ensemble de
cette question et plusieurs de ces considéra-
tions entraîneront des dépenses accrues de la
part des gouvernements, au chapitre des ser-
vices que l’industrialisation et l’urbanisation
continueront d’exiger.

Extrait du document 81(2)

——Propositions connexes

8.3.11 Afin de réduire le mécontentement de
certaines régions, à l’égard de la situation éco-
nomique, il est nécessaire d’organiser une

‘répartition plus équitable des moyens finan-

ciers permettant de faire face à des responsa-
bilités fédérales et provinciales clairement

4 z 76 Constitution
ali Canadiens wîthout widesprcad disparity in
the standards of service or cost to the
individuel oitizen.

At the same time, care must be taken to
avoid retarding Iurther growth by unjustly
penalizing those regions of Canada whose
economic developmcnt contributes most to
national revenues and to the gross national
product on which the prosperity of the nation
depends.

BRITISH COLUMBIA—SECTION 6

Extracted irom document 208
Propositions t0 the 3rd Constitutional Confor-
ence (p. 3).

The Spending Power of the Parliament of
Canada

Until such time as the direct tax fields are
returned to the provinces as I have suggested,
British Columbia recognizes that it is desira-
ble for the Government of Canada to have
constitutional power to make conditional
grants to provinces in aid of shared-cost pro-
grams in matters ot’. national interest which,
strictly speakitng, corne under exclusive prou
vincial jurisdiction. In matters of national sig-
nificance to all Canadiens such as medicare
and hospitalization, British Columbia is
agreeable to the Federal Government imple—
rncnting shared-cost programs subject to the
following conditions: ——

1. There must be a “national consensus”
in faveur of a new shared-cost program
as refiected by the Parliament of Canada
and a sutficient number of the provincial
legislatures before a new sh-ared-cost pro-
gram is entered upon.

2. There must be adequate safeguards to
ensure that once a program is embarked
upon, the Fcderal Governmcnt will not
withdraw its financial support or so alter
the terms of the program as to shift all or
a portion of the financial butrden for its
continuance upon the province.

3. The provinces which decide not to
enter upon a new shared-cost program
should not be paid the fiscal equivalent.
British Columbia considers that “opting
out” with the fiscal equivalent is contrary
to the concept of cmoperative federalism,

o! Canada June 1G. I970

définies, et de trouver une formule qui garan-
tira à tous les Canadiens l’essentiel des avan-
tages sociaux, sans disparités marquées du
poin-t de vue des normes de service ou des
fraiis pour chaque citoyen.

Il faut cependant faire très attention afin de
ne pas retarder la croissance économique en
imposant injustement ces régions du Canada
qui, de par leur niveau de développement
économique, contribuent 1e plus au revenu.
national et au produit national brut, sur les-
quels se fonde la prospérité de la nation.

COLOMBIE-BRITANNIQUE-SECTION 6

Extrait du document 208
Propositions de la Colombie-Britannique à la
Conférence Constitutionnelle, décembre 1969
—(pp. 3-4).
Le pouvoir de dépenser du gouvernement du
Canada
D’ici à ce que les champs d’imposition
directe soient retournées aux provinces,
comme je l’ai mentionné, la Colombie-Britan-
nique reconnaît qu’il est opportun que le gou-
vernement du Canada dispose d’un pouvoir
consrtititionnel pour consentir des subventions
conditionnelles aux provinces, afin d’aider ces
demières dans le cadre de programmes à trais
partagés qui sont d’intérêt national, lesquels,
en termes stricts, ressortissent exclusivement
aux provinces. En ce qui concerne les ques-
tiions qui revêtent une importance nationale
pour tous les Canadiens, comme les services
de santé et d’hospitalisation, la Colombie-Bri-
tannique convient que le gouvernement fédé-
ral mette en œuvre des programmes à trais
partagés sous réserve des conditions suivan-
tes:
1. Il doit y avoir un «accord national» à
l’égard d’un nouveau programme à frais
partagés. Avant de mettre en œuvre
pareil programme, il faudrait rallier le
Parlement du Canada et un nombre suffi-
sant d’assemblées législatives provincia-
les.
2. On doit prévoir des garanties sufiîsan-
tes de façon à s’assurer que le gouverne-
ment fédéral, lorsqu’un programme est
mis en oeuvre, ne retire pas son appui
financier ou ne modifie pas les modalités
du programme de façon à faire porter la
charge financière, en tout ou en partie,
sur la province.
3. On ne devrait pas verser d’équivalent
fiscal aux provinces qui décident de ne
pas participer à un nouveau programme à
trais partagés. La Colombie-Britannique
estime que «l’abstention» avec un équiva-
lent fiscal va à rencontre du concept d’un

.a..,a…,..___,…._.% ……_.._..s…….«,…, ,b__,,…..,. _ ,

l6 juin 1

and
matei

Extracted
—Related

SUBJ

(a) Taxin
9.6.14 ‘I’.
tax must
efiectivel,
tions. Ac
should le
direct ta
income t:
Having t
restrict t
governm< jurisdictix (The f semed b’; on June 9.7.20 T on the G nomic di wherever that the use of a turcs Sh( derived i tax. GEN Extractoec A. Briefi Continuiz 4849). 3. Fisc (a) Il gove tive vinci nomi and : powe (b) C tain were June l6, I970 ar une formule qui garan- diens l’essentiel des avan- dispaiités marquées du ormes de service ou des zitoyen. faire très attention afin de croissance économique en it ces régions du Canada niveau de développement ment le plus au revenu iit national brut, sur les- nrospérité de la nation. ÀNNIQUE——SECTION 6 ut 208 Iolombie-Britannique à la tionnelle, décembre 1969 user du gouvernement du les champs d’imposition ournées aux provinces, onne’, la Colombie-Britan- . est opportun que le gou- tda dispose d’un pouvoir consentir des subventions provinces, afin d’aider ces lre de programmes à frais intérêt national, lesquels, essortissent exclusivement :e qui concerne les ques- me importance nationale liens, comme les services lisation, la Colombie-Bri- ue le gouvernement fédé- des programmes à frais Ve des conditions suivan- r un «accord national» à iveau programme à frais t de mettre en œuvre ne, il faudrait rallier le mada et un nombre sufiî- es législatives provincia- zir des garanties suflîsan- ‘assurer que le gouverne- orsqu’un programme est ne retire pas son appui modifie pas les modalités le façon à faire porter la e, en tout ou en partie, : pas verser d’e’quivalent nces qui décident de ne in nouveau programme à 4a Colombie-Britannique tendon» avec un équiva- encontre du concept d’un l6 juin 1970 and if carried to the limit, would ulti- mately destroy our whole federal system. Extractcd from document 81(2) —Related Propositions SUBJECT: THE DISTRIBUTION OF LEGISLATIVE POWERS (a) Taxing Powers 9.6.14 The capacity of each government to tax must be sufllcient for each government to eflcctively discharge its constitutional obliga- tions. Accordingly, the Federal government should leave exclusively to the provinces the direct tax fields of personal and corporate income taxes and succession or estate taxes. Having done that, the Constitution should restrict the spending power of the Federal government to those matters under its jurisdiction. (The following proposition. 9.7.20 was pre- sented by the Province of British, Columbia on. June 12, 1969) 9.7.20 The Constitution should impose a duty on the Government of Canada to lessen eco- nomie disparities among citizens of Canada wherever they be found, and to the extent that the duty can be discharged through the use of a négative income tax, such expendi- turcs should have priority on the revenue derived from corporate and personal încome tax. GENERAL SOURCES-SECTION 7 Extraeted from document 75 A. Briefing‘ papcr on discussions within the Continuing Committee of Officials——(pp. 48-49). 3. Fiscal and Economic Considerations— (a) It was observed that certain important government aotivities involve the législa- tive powers of both the federal and pro- vincial governments; these include eco- nomic growth, redistribution of income and social securi-ty, taxation and spending powers. (b) One view expressed was that if cer- tain fundamental économie objectives were accepted, they might have quite Constitution du Canada 4×77 fédéralisme coopératif, et si l’on portait ce phénomène à la limite, il détruirait ultimement le régime fédéral dans son ensemble. Extrait du document 81(2)—Ptropositions COIIÜEXCS SUJET: RÉPARTITION DES COMPÉTENCES LÉGISLATIVES Pouvoirs d’imposer 9.7.14 Chaque gouvernement doit dispo- ser de pouvoirs d’imposer sufiisants pour être en mesure de s’acquitter eflîcacement de ses obligations constitutionnelles. En conséquence, le gouvernement fédéral devrait céder à la compétence exclusive des provinces les champs dfîmposition directs que constituent Pimpôt sur le revenu des particuliers et des corpora- tions et l’impôt sur les biens transmis par décès ou droits successoraux. Ceci était fait, la constitution devrait limiter le pou- voir de dépenser du gouvernement fédé- ral aux domaines qui relèvent de sa com- pétence propre. La proposition ci-après 9.9.20 a été soumise par la Colombie-Britannique, le 12 juin 1969.) 9.9.20. La constitution devrait imposer au gouvernement du Canada le devoir de réduire les disparités économiques entre les citoyens canadiens, ou quïls se trou- vent. Dans la mesure où il pourrait s’ac- quitter de ce devoir par le «recours à un impôt négatif sur le revenu, de telles dépenses devraient être considérées prio- ritaires au niveau de l’utilisation des revenus provenant de Pimpôt sur le revenu des sociétés et des particuliers. SOURCES DIVERSES—SECTION 7 Extrait du document 75 Document dïnformation sur les délibérations du Comité permanent des fonctionnaires- (pp.5l-52>,

3, Considérations d’ord.re fiscal et économi-
que

a) On a fait remarquer que certaines
fonctions gouvernemental-es importantes
demandent l’exercice de compétence
législatives et fédérales et provinciales.
Ces fonctions comprennent la. croissance
économique, la redistribution des revenus
et la sécurité sociale en général, ainsi que
le pouvoir dïmposer et le pouvoir de
dépenser.
b) D’aucuns étaient d’avis que l’accepta-
tion de certains objectifs économiques
fondamentaux pourrait avoir des réper-

4:78

important implications -for the distribue
tion of powers. For example, if a recog-
nized objective were to mancimize eco-
nomic growth, it was suggested that this
might influence the distribution of
responsibüities and powers in such fields
as transportation and communications,
industry, financial institutions, commodi-
ty standards, and others. The objective or
reducing régional economic disparities, it
was suggested, could imply that the Fed-
eral Government should have powers to
promote integrated action ‘across a wide
range et fields.

(c) Another view was that national eco-
nomie policies do not always have the
appropriate efiects for alleviating eco-
nomic problems of a localized nature, and
some économiste have been placing great
emphasis on régional solutions. A funda-
menîal question would be whether
régional needs could be betzter handled on
a reg-ional or a national basis.

(d) A further observation was made
agreeing that fiscal and economic consid-
érations would have to be taken into
account when distribution of powers was
bcing examined. It was suggested that
these considérations could lead in three
possible directions:

(i) toward greater centralization of

power with the Federal Govemment;

<ii) toward careful définition of exclu- sive responsibilities for both levels 0l’. governmenî and development of appro- priate machinery for cooperative action; (iii) towards provision of concurrency of powers in a number of areas. In this connection, one view was expressed that the best solution might be found in a combinaiion of (ii) and (iii). Extracted from document 149 Conclusions of June i969 Working Session——(pp. 3). Agenda Item 1 b>——

The second major item of discussion con-
cerned the cxercise of the spending power of
the Parliament of Canada. Most délégations
agreed that ‘the prescrit power of Parliament
to make payments to individuels or to institu-
tions should not be subjected to any constitu-
tional limitation; one province, however,

Constitution oi Canada

June l6. 1970

eussions sur la répartition des compéten-

ces. Par exemple, si on acceptait la crois-

sance économique comme objectif

prioritaire, cela pourrait influencer la

répartition des responsabilités et des pou-

voirs dans des secteurs comme les trans-

ports et communications, Pindustrie, les

institutions financières, les normes indus-
trielles et commerciales, et cetera. De
même, un objectif comme celui de la
diminution des disparités économiques
régionales pourrait vouloir dire que le
gouvernement fédéral doit avoir les
compétences lui permettant une action
intégrée s’étendant à de nombreux sec-
teurs économiques.

c) D’autres étaient d’avis que les politi-
ques économiques nationales rfiétaient pas
toujours les plus efficaces pour alléger les
difficultés économiques locales et régiona-
les. Ce point de Vue était aussi défendu
par certains économistes qui prêchent des
solutions régionales. Une question fonda-
mentale qui se posait était donc de savoir
si les besoins régionaux peuvent être
satisfaits d’une façon plus adéquate sur
une base régionale ou sur une base
nationale.

d) D’autres, qui étaient d’accord qu’il
faudra tenir compte des facteurs écono-
miques et fiscaux dans Pexamen de la
répartition des compétences, ont suggéré

que ces considérations pourraient
mener à l’une des trois conclusions sui-
vantes:

(i) une plus grande centralisation des
pouvoirs au niveau du gouvernement
fédéral;

(ii) une définition précise des responsa-
bilités exclusives des deux ordres de
gouvernement et lc développement de
mécanismes appropriés de coopération;

(iii) des compétences conjointes dans
plusieurs secteurs.

Selon un point de vue exprimé à ce sujet, la

solution idéale sera peut-être trouvée en com-
binant les conclusions énoncées aux alinéas

(il) et (iii).
Extrait du document 149
Rapport sur les conclusions de la première

séance de travail—(pp. 3)
Ordre du jour—-A.rtic1e 1 b):

Le deuxième sujet important à l’ordre du
jour touchait l’emp1oi du pouvoir de dépenser
du Parlement du Canada. La plupart des
délégations sont tombées d’accord pour affir-
mer que factuel pouvoir du Parlement d’ef-
fectuer des versements aux individus ou aux
institutions ne devraient faire Pobjet d’aucune

n..—

Oñflwmn _
nmmnzncscmm rrfivdrr<cmfl June 16, X970 partition des compéten- si on acceptait la crois- ue comme Objectif pourrait influencer la ponsabilités et des P011‘ ÿceurs comme les trans- ications, Pindustlîe, 195 ières, l’es normes indus- erciales, et cetera. De if comme celui de la disparités économiques it vouloir dire que le êdéral doit avoir ‘les permettant une 36151011 11; à de nombreux sec- s. p, (ravis que les politi- nationales n’étaient pas efficaces pour alléger les iques locales et régiona- vue était aussi défendu imistes qui prêchent 555 es. Une question fonda- tsait était donc de savoir égionaux peuvent etre açon plus adéquate sur iale ou sur une base étaient d’accord quïl npte des facteurs écono- x dans Pexamen deyla ompétences, ont suggere sidérations pourraient es trois conclusions sui- rande centralisation des ive-au du gouvernement .on précise des responsa- les des deux ordres de et le aéve1opperr3ent_ de ipropriés de coopeïaîmnî yétences conjointes dans :u.rs. ie exprimé à ce sujet, la meut-être trouvec en com- ris énoncées aux ahneas t 149 xclusions de la première op. 3>

cle 1 b):

t important à Perdre du
,3 du pouvoir de dépenser
Ïanada. La plupart des
bées d’accord D0111‘ 3m?“
ivoir du Parlement d’ef-
JÎS aux individus ou aux
‘Lent faire Pobjet d’aucune

1s juin 1970  »

resérved its position until the question cf the
distribution of powers had been dea-lt with,
while some other provinces expresscd the
view thatthis fédéral power should in prac-
tice be exercised in consultation with the
provinces. It was also noted that some dif-
ferenliation of institutions might be required
before this principle could ‘be finally accepted.

There was genera-l agreement that there
should be no constitutional restriction on the
power of the Parliament of Canada to make
unconditional grants t0 provincial govern-
ments; one province, hovvever, exprcssed the
view that the establishment of a négative
income tax plan, administered by the Govern-
ment of Canada, would make such payments
unnecessary.

Extracted from document 1740)
A. Briefing papcr on discussions within the
Continuing Committee cf Ofiicials—

THE SPENDING POWER
Introduction

l. When the Constitutional Conference dis-
cussed the subject of “The Spending Power”,
at the Working Session held in June 1969, it
recorded the following conclusions with
respect to the power or the Parliament of
Canada to malte conditional grants to provin-
cial governments:

“It was generally agreed that the Parlia-
ment of Canada should continue to have
the power to make conditional grants to
provincial governments, provided there is
a satisfactory formula for determining a
national consensus in faveur of particular
programmes, and provided there îs a
satisfactory formula for compensation in
non-participating provinces.

With respect to the formula for doter-
mining thc consensus, thcre was agrée-
ment that the Parliamcnt ol‘ Canada and
the provincial législatures would be the
appropriate bodies to detennine whether
a consensus exists, and there was general
agreement that the formula should reflect
the régional character of the country.
However, one province statcd that while
it agreed with the principle of establish-
ing a consensus, it considered that the
formula for amending the Constitution
might well provide the basis for reaching
consensus. It was further agreed that the

Constitution‘ du Canada

4:79

restriction constitutionnelle. Toutefois, une
province a décidé de réserver sa position sur
le sujet jusqu’à ce que l’on ait traité de la
répartition des compétences. D’autres provin-
ces ont exprimé ‘l’avis que ce pouvoir fédéral
devrait, dans la pratique, être exercé en con-
sultation avec les provinces. On a également
noté qu’i.l serait peut-être nécessaire d’établir
certaines distinctions entre -les institutions
avant que ce principe puisse être accepté de
façon définitive.

On admet généralement qu’il ne devrait y
avoir aucune restriction constitutionnelle au
pouvoir du Parlement du Canada dbctroyer
des subventions inconditionnelles aux gouver-
nements provinciaux. Cependant, une pro-
vince a exprimé l’avis qu’un impôt négatif sur
le revenu, administré par le gouvernement du
Canada, éliminerait la nécessité de tels
versements
Extrait du document 174(l)

Document dünformation sur les discussions
du Comité permanent des fonctionnaires—
(m). 5-20)

LE POUVOIR DE DÉPENSER
Introduction

1. Lorsque la Conférence constitutionnelle
a examiné la question du «pouvoir de dépen-
ser» au cours de la séance de travail de juin
1969, elle en est arrivée aux conclusions sui-
vantes concernant le pouvoir du Parlement
du Canada dbctroyer des subventions condi-
tionnelles aux gouvernements provinciaux:

«On admet généralement que le Parle-
ment du Canada devrait pouvoir conti-
nuer à détenir 1e pouvoir d’octroyer des
subventions conditionnelles aux gouver-
nements provinciaux, à condition que l’on
puisse trouver une formule satisfaisante
pour déterminer s’il y a un accord natio-
nal au sujet de Popportunité dfim pro-
gramme particulier et à condition qu’on
en arrive à une formule «satisfaisante de
compensation dans les provinces non
participantes.

Pour ce qui est de la formule qui servira
à déterminer s’il y a ou non un accord
général, on admet que le Parlement du
Canada et les gouvernements provinciaux
seraient les organismes appropriés pour
déâerminer l’existence de cet accord. On
admet également que la formule devrait
refléter le caractère régional du pays.
Toutefois, une province déclare que bien
qu’elle soit d’accord avec le principe en
cause, elle considère que la formule de
modification de la constitution pourrait
servir de base pour arriver à un accord
général. On s’entend de plus pour confier

4:80

Continuing Committee of Officials should
look again at alternative formulae.

There was general agreement that there
should be no fiscal penalty upon the
people of the non-participating provinces
and that the ways of achieving this
would be discussed at future meetings.”

2. In accordance with the specific instruc-
tion from the Conférence, the Continuing
Committee has given additional study t0
alternative approaches for detcrmining when
a national consensus exists iavouring pro-
posed sliarcd-cost programmes. It has also
given further attention to the question of
compensation in non-participating provinces.
The paragraphs which follow prescrit in sum-
mary form the main points which arose
during the Committee’s discussions.

The Method for Determining a National
ConsensuswGeneral Considérations

3. In gencral terms, two main points of
view were rcfleeted in the Committcds dis-
cussions. Some delegations iavoured the
approach of writing into the Constitution a
specific formula {or determining a national
consensus on new shared-cost programmes in
areas ot exclusive provincial jurisdictioni
Other délégations expressed concern about
any constitutional limitation on the spending
power of the Parliament of Canada, and sug-
gcsted instcad that appropriate consultative
or administrative arrangements could be
devised t0 ensure that provincial views were
taken into account before new shared-cost
programmes were initiated in arcas of provin-
cial jurisdiction. There was some question as
t0 whether the Constitutional Conférences
instruction left the Committee with the lati-
tude to examine the latter point of view. It
was thought, howevcr, that the Committee
should not assume that the “alternative for-
mulae“ referred to in the Conferencds con-
clusion meant only matliematical type for-
mulae which would be vvritten into the
Constitution.

4. Those favouring a constitutional formula
made the following points:

(a) It is the essence of îederalism that
some power must be reserved îrom the
rule of the majority. Dissatisiaction
caused by the use of the federal spending
power in the past was one of the main
reasons for launching the constitutional
reviewi The formula approach would pro-
vide for action in the national interest in

Communion oi Canada

June l6. 1970

au Confit/é permanent des fonctionnaires
la tâche d’étudier à nouveau les autres
formules possibles.

On s’entend généralement pour admettre
que les personnes qui habitent les provin-
ces non participantes ne devraient pas
encourir une punition fiscale et que 1a
mehode qui permettra oÿéviter cette dif-
ficulté devrait faire l’objet de discussions
subséquentes.»

2, Conformément aux directives explicites
dc laconférence, le Comité permanent a exa-
miné (Tauires formules qui permettraient de
déterminer s’il y a accord national en faveur
des programmes à irais partagés qui sont pro-
posés. On a aussi étudié plus à fond la ques-
tion de la compensation des provinces non
participantes. Les paragraphes suivants résu-
ment les principaux points qui ont été soule-
vés au cours des délibérations du Comité.

Méthode pour déterminer 1‘Accorcl
national—généralités

3. En termes généraux, les délibérations du
Comité reflètent deux grandes lignes de
pensée. Certaines délégations soutiennent l’in-
sertion dans 1a constitution d’une formule
précise pour déterminer raccord national sur
la création dc nouveaux programmes à frais
partagés dans des domaines de compétence
provinciale exclusive. D’autres sînquiètent de
toute restriction constitutionnelle du pouvoir
de dépenser du Parlement du Canada et pro-
posent plutôt dkêlaborer des mécanismes con-
sultatifs ou administratifs qui assureraient
que le point de vue dcs provinces est piris en
considération avant qu’on mette sur pied de
nouveaux programmes à frais partagés dans
des domaines (le compétence provinciale‘ On
s’est demandé si les directives de la Confé-
rence constitutionnelle laissaient au Comité la
latitude voulue pour examiner cc demie]:
point de vue. On a estimé cependant que le
Comité ne devait pas présumer que les
«autres formules possibles» mentionnées dans
les conclusions de la Conférence ne comparen-
draient que les formules mathématiques qu’on
insérerait dans 1a constitution.

4. Ceux qui préconisent une formule d’ac-
cord constitutionnelle présentent les argu-
ments suivants:

(a) L’essence même du fédéralisme exige
qufiune partie du pouvoir soit soustraite à
la volonté de la majorité. Le mécontente-
ment cause’ jusqu’ici par l’utilisation
qu’on a faite du pouvoir fédéral de
dépenser est une des principales raisons
qui a entraîné le processus de révision
constitutionnelle. Une formule permet-

June l6. I970

; des fonctionnaires
nouveau les autres

rient pour admettre
habitent les PTOVW‘
s ne devraient P35
n fiscale et que _13
ra d’éviter cette ‘dji-
‘objet de discussions

directives GXSÜÏCÏÏGS
té permanent a exa-
{ui permettraient de
l national en faveur
affiagés qui sont pro-
plus à fond la 611-195‘
des provinces non
aphes suivants resu-
ts qui ont été soule-
rations du Comite.

‘miner l’Accord
oéralités

, les délibérations du

grandes lignes de

ions soutiennent l’in-
ition d’une formule
l’accord national sur
programmes à frais
iines de compéîeuce
autres s’inquiètent de
lionnelle du Püuvmï‘
it du Canada et PTO‘
des mécanismes con-
çifs qui assureraienî
provinces est pris en
m mette sur pied de
i frais partagés dans
tance provinciale. O_n
‘estives de la Confe-
iissaient au Comltela
Examiner ce dernier
mé cependant que 19
z présumer que 195
es» mentionnées dans
nférence ne comlË-‘TÈÛ’
mathématiques qu on
itution.

snt une formule d’ac-
présentent les argu-

du fédéralisme exigÿ
uvoir soit soustraite a
jorité. Le mécontente-
gigi par Putilisation

pouvoir fédéral de
_es principales raîSOnS
processus de révision
Ine formule Permet‘

1s juin 197v

areas of provincial jurisdiction, While
giving some assurance to these who were
concemed about the potentiel érosion of
provincial. power through the exercise of
the fédéral spending power.

(b) There would be certain practîcal dif-
ficulties in implementing other ap-
proaches. For example, it would be very
difficult to define the term ‘consultation »
in a way which would ensure a common
understanding of what was învolved or a
général agreement as to when satisfacto-
ry consultation had been carried out.

(c) The use of a formula would ensure
that consultation would “cake place,
because it could not be expected that
Parliament would debate a new shared-
cost programme proposal unless ïconsul-
tations had shown that the proposal was
likely to be acoepted by most provinces.

(d) The use of a formula could help to
ensure adéquate recognition of régional
interests.

5. Those not favouring a constitutional for-

mula made the following points:

(a) It was necessary, to msure the well-
being of the country as a whole, that the
federal govemment should retain a gen-
eral, unrcstricted spending power which
it could cxercise in the national interest.
The interest of the provinces could be
sufficiently protected if a constitutional
obligation were placed on the fédéral
government to consult the provincial gov-
ernments concerning matte-ra coming
within their jurîsdiction.

(b) Any formula would be cumbersome in
nature and would prevent the country
from reacting quickly to meet new nation-
al needs. –

(c) The formula approach could mean
that there would be no new shared-cost
programmes of national scope.

(d) A formula which was entrenched a’:
this time could prove to be inappropriate
for conditions in the future, and it might
then take a long time to make any
adjustments, due to the usual dîtficulties
in amending constitutions.

(e) There would be a problem in knowing
when the formula should be applied. It
_would not always be clear, for example,
when a proposed programme was
primarily “national » or “rcgional » in
nature.

22288-6

Conslituiion du Canada 4 : 8l

trait toujours de prendre des mesures
d’intérêt national à l’égard d’un domaine
de compétence provinciale, tout en don-
nant une certaine garantie à ceux.qui
s’inquiètent de l’érosion possible des pou-
voirs provinciaux par l’exercice du pou-
voir fédéral de dépenser.

(b) L’application des autres‘ méthodes
présente certaines difiîcultés sur le plan
pratique. Il serait très difficile, par exem-
ple, de définir le terme «consultation» de
façon à ce que chacun comprenne exacte-
ment de quoi il s’agit ou que chacun s’en-
tende pour déterminer en quoi consiste
une consultation adéquate.

(c) Le recours à ume formule garantirait
les consultations préalables car on ne
peut pas sattendre à ce que le Parlement
entreprenne d’étudier un nouveau pro-
gramme à frais partagés s’il n’a pas été
établi, par des consultations préalables,
que la plupart des provinces accepte-
raient vraisemblablement le projet.

(d) Le recours à une formule pourrait
également refléter de façon adéquate les
intérêts régionaux.

5. Ceux qui s’opposent à une formule d’ac-

cord constitutionnelle font valoir les argu-
ments suivants:

(a) Il est nécessaire, pour le bien-être de
l’ensemble du pays, que le gouvernement
fédéral conserve un pouvoir de dépenser
général et sans restriction et qu’il puisse
l’exercer dans ‘l’intérêt national. Les inté-
rêts des provinces seraient sufiisamment
protégés si le gouvernement fédéral était
obligé, en vertu de la constitution, de
consulter les gouvernements provinciaux
en ce qui a trait aux questions qui relè-
vent de leur compétence.
(b) Toute formule d’accord serait ‘incom-
mode, de par sa nature même, et empê-
cherait le pays de réagir rapidement à de
nouveaux besoins sur le plan national.
(c) Une formule d’accord national élimi-
nerait peut-être tout nouveau programme
à frais partagésde portée nationale.
(d) La formule (raccord insérée aujour-
d’hui dans la constitution pourrait ne pas
convenir à la situation dans l’avenir, et il
faudrait possiblement beaucoup plus de
temps pour y remédier, vu les difiîcultés

‘ inhérentes à la modification d’une
constitution.
(e) La question de savoir quand appliquer
la formule d’accord poserait un problème;
il ne serait pas toujours clair, par exem-
ple, si le programme qu’on propose est
essentiellement de nature «nationale: ou
«régionalex.

z: 6. The general observation was made that
the. discussion on a consensus formula was
complicated by the tact that there are two
main categories ofshared-cost programmes:

(a) programmes which are national in
scope, to be applied uniformly across the
. country (eg-medicare), ’ –
— (b) programmes foi regional impac (e.g.
ARDA oxVFREDJ,‘ r .
It was sugvgested that perhaps the day of
major new “national” shared-cost ‘pro-
’ e grammes waslargely past, andthat the
‘ emphasi-s in future would ‘be on the
regional type of programme. If this were
rthe case, perhaps a formula for consensus
would be largcly redunclant in future.

Alternative Formulae for Deterniining a
National Consensus

.. ‘Z. Thewcommittee examined a number of
specific suggestions for constitutional formulae
for determiaiing a national consensus. The fol-
lowing; paragraphs give a summary of these
Suggestions and the discussions relazted: to
them.

8.. Sonate Region Formula

=One proposa] was that the détermination et
national interest should be based on the
approval of the Parliament of Canada and a
speçified number o: provincial legislatures in
atleast 3 or the Sonate divisionsflï‘ This for-
mula was put forward by the Goverrunent cf
Canada in “FederaI-Provivncial Grants and the
Spending Power of Parliament ». The follow-
imgçgpoints arose in the discussion oi this
formula:

(a) Some delegaüons expressed reserva-
tionspregaæding, the use. of the Sonate
divisions as a framework for measuring
the national interest, particularly since
some provinces took the position that the
existinä divisions were not appropriate
for present-day Canada and. because the
forrn and role o! the Sonate were under

‘ssupport in each Senate division would be
delined as follorws 63’ out of 4 required):

(l), appmval by- the Ontario Legislature
1(2) approval by th_e_ Québec Logislature

(3) approval by at least two legislatures
in thefour Western Provinces

(I?) approval by’ legislatures in at least
two ofthe- tour Atlantic Provinces having
an‘: leastlâ ot thezaorsenate seats’ ofthat
region. , . .«

Constitution .0! Canada

June 1E. x1910

‘G. On fait l’observation générale ,que
toute discussion d’une formule (ifaccord natio-
nal; est. compliqué: par le fait que les..pro—
grammes à frais, partagés se divisent en deux
grandes catégories: . . .

(a) les programmes de portée nationale
qu’on applique de façon uniforme dans

r, tout‘ le pays (ex: réassurance-maladie),
(b) les programmes d’intérêt régional
(exu: ARDA et FODER). ‘
Certains sont portés à croire que Pépoque
des grands programmes. «nationaux à
frais partagésest peut-être révolue, et
qwà 1’avenir,’l’accent sera mis sur les

‘programmes de caractère régional. ‘Si tel
est le cas, une formuledfiaccord national
pourrait devenir superflue._

Formules de rechange pour déterminer Pac-
coiçd national l –

« 7. Le Comité a examiné certaines autres
formules constitutionnelles qu’on’a proposées
pour déterminer Paccord national. Les para-
gnaplÿies suivants résument. les formules pro-
posées et lcs discussions du Comité à leur
égard. ‘-

«8. Formule de la division sénatoriale

Selon une: des propositions, on ‘détermine4
rait Fintérêt national en se fondant sur Pap-
probation du Parlement du Canada et‘ des
assemblées législatives d’un nombre bien
précis deafiprovizices d’au moins, trois. divisions
sénatoriales’? (C’est la formule proposée par
le gouvernement canadien dans son document
intitulé: çLes subventions fédérales-provincia-
les et le pouvoir’ de dépenser ‘du parlement
canadien-J Les; arguments suivants ont, été
exposés‘ au: cours de la, discussion soulevée par

cette formule: » _r ç
(a) Certaines délégations‘ font des réser-
ves au ‘strict du recours aux divisions
sénatoriales pour mesurer l’intérêt nati-
nal, surtout à 1a lumière du fait que cer-
taines provinces éstiment que les divl—
siens actuelles ne conviennent plus au
Canada cfaujourdlhui, et qu’on examine
présentement la tonne et le rôle du

*L’approbation de chaque division sénato-
riale pourrait se définir comme suit (trois sur
quatre sont requises):

(l) spprobationde P-Assemblée législative
de Yontario,

(2) approbation de lîAssemblée nationale
du Québec,

(3) approbation d’au moins deux Assem-
blées législatives des quatre provinces de
l’ouest, ‘

(4) approbation de PASsembIée législative
-‘d’au moins ‘deux des quatre provinces
atlantiques, détenant au moins 16 des 30
sièges du Sénat dans cette région.

J une 16. i970

tion générale . que
rmule diaccord rififi‘)-
1e fait, que les pro‘
s se divisent en deux

de portée nationale
_açon uniforme dans
assurance-maladie),
s d’intérêt régional
9ER).
àcroire que Pépÿque
rimes, «nationaux à
ieut-être révolue, et
nt sera mis sur les
ctère régional. ‘Si tel
u1e »d’accord national
oerflue.‘

mur déterminer l’ac-

iiné certaines autres
es qu’0nra proposees
i national. Les para-
mt les formules PYO-
.5 du Comité à leur

sion sénatoriale
itions, on ‘détermineä
se fondant sur Pap-
i; du Canada et. des
d’un nombre bien
mains, trois. divisions
iormule P1099569 par
m dans son document
s fédérales-provincia-
penser ‘du parlement
n’as suivants ont été
‘œcussion soulevée D81’

Ltiottis‘ font des réser-
ecguys aux divisions
xesurer Pintérêt nati-
riière du fait que cer-
timcnt que les divi-
convtennent plus au
uj, et. qu’on examine
irme et Le rôle du

aque division sénato-
comme suit (trois sur

mssemblée législative
PASSembIée natiônâle

r moins Çleuxuäsäem-
s quatre provinces de

‘Assemblée législative
ies quatre provinces
t au moins 16 des 30
1s cette région.

,15 juin 1970i

review. In responsefio this réservation, it
was noted that the proposal envisaged a
modification of the formula, should the
définition of the Senate régions be
changed.
(b) Some deiegations suggested that this
formula was unnecessarily complex, and
that a simpler formula would be préféra-
,_ _b1e because, it would be more readily
understood by the people. Another view
lwas that some complexity had to be
acceptéd, if one objective was to ensure
that the formula reflected the regional
character of the country.
(c) Doubt was expressed about the
nappropriateness of the suggestion that, ‘in
two ci the exisiing senate divisiom, the
affirmative votecf two out of four prov-
inces could be taken to represent a con-
sensus in a region. In response to this, i’:
‘was noted that the formula-was meant t0
provide .a measure of whether or not
there was sufficient support for a propos-
» a1 to warrant initiating a shared-cost pro-
gramme; a requircment for unanimity of
10 provinces would be too siringent for
this purpose. It was pointed out that
individual provinces would still have the
option of not participating, after a faveur-
‘ able consensus had led to the establish-
v ment of a new programme. _»
(d) It was pointed out that it was possible
‘under this formula, with a certaincombi-
nation of votes, to gain a consensuswith
the support of provinces representing less
(han hait cf the populaton of Canada. At
the same time, it was observed that this
was not ‘ necessarily inappropriate,
depending oirhow much emphasis it was
desired to place on the regional iacipr.

v 9.‘ Population plus Provinces Formula

_ Anothèr proposal was that a shared-cost
programme should only be initiated with the
approval of seven out of ten provinces, con-
taining at least 60 per cent of the population.
This formula was put forwavrd by the Govem-
ment of Ontario in “The Ontario Position on
the Spending Power”. In the discussion of this
formula, the following points were made:

(a) In support of this formula, it was
observed that it had the virtue of sim-
piicity and it avoided bringing the Sonate
or any other institution into the
computation. y
_ (b) It was also suggested that the combi-
‘ nation of a number o! provinces plus a
percentage of population did, to some
extent, recognize the ‘régional factor.
Another view was that the formula
would not adequately meet the objective
22288—-Gi

Consiüuiion. du Canada 4 : 83

Sénat. On fait remarquer en réponse a
cette réserve, que cette proposition pré-
voit une modification de. la formule si l’on
décide de modifier la définition des divi-
sions sénatoriales.
6b) De 1’avis de certaines délégations,
cette formule est trop compliquée; i1
serait préférable Œélaborer une formule-
. plus simple que le peuple pourrait com-
prendre sans difiîcultvé. ,D’au_tres croient
qu’il faut accepter une certaine complexi-
té, si 1’un des objectifs de la jormule
est de refléter le caractère multirégional
du pays.
(c) On exprime des doutes quant à la
justesse de la suggestion selon laquelle,
dans deux divisions actuelles du Sénat, ‘le
vote afiînnatif de deux provinces sur‘.
quatre puisse représenter un‘ accord pour:
cette région. On fait remarquer, en‘
réponse, que la formule vise simplement?
à fournir le moyen de savoir s’il y a un»
appui assez grand de la proposition pour‘
justifier la mise en œuvre d’un pmgram-z
me à frais partagés; l’unanimité des dix
provinces serait une exigence trop rigou-z
reuse à cette fin. On souligne que chaque
province pourrait toujours choisirjdene
pas participer, même si l’accord’ n’a ‘orîal
se faisait autour du‘ nouveau programma »?

(d) On signale que cette formule permet, »
avec un certain agencement des votes:
d’en arriver à un accord avec Pappui de’
provinces qui représentent moins de la]
moitié de la population du CanàflazDau-fl
tre part, on fait observer que cela n’est‘
pas « nécessairement ‘ inopportun; tout
dépend de Pimportance qu’on veut accor-
der à Pélément régional. v _
9. Formule population-—provinces
Onpropose aussi de mettre sur pied les’
programmes à frais partagés avec laseulë’
approbation de sept provinces sur dix, ‘com-‘
prenant au moins 60 p. 100 de la population.‘
Le gouvernement de POntario à proposé cette:
formule dans le document intitulé: «La posi-
tion de Pontario vis-à-vis le pouvoir de’
dépenserx. La discussion cle cette formule a
soulevé les points suivants; ;
(a) On fait ressortir, à l’appui de cette
formule, qu’elle a Pavantage d’être simple:
et qiÿelle permet de faire abstraction du
Sénat, ou de toute autre institution, dans
les calculs. ‘ i
(b) On laisse aussi entendre que Faddition
d’un certain nombre de provinces à un
pourcentage ‘déterminé de la population
reconnaît, dans une certaine mesure, l’é-_
lément régional. Un autre point .do vuet
-. au contraire, soutient que la formule ne‘

1h84

a of refiecting the regional character of the
country.
(c) A number of délégations were con-
cerned that under this formula the Prov-
ince of Ontario could in future, with the

support of only one of a number of the
other provinces, veto a shared-cost pro-
gramme proposal. – ‘
(d) It was observed that the voting power
of the smaller provinces (in detennining
a consensus) would, in effect, be less
under this formula than under the one
previously considered.

,_10. Population plus Régions Formula

_ A further suggestion was that a consensus
could be achieved if six provinces, including
et ieast one from each os’. Western Canada,
Central Canada and the Atlantic Provinces,
representing at least 51 per cent of the popu-
lation, approve of the proposal. It was
observed that this formula could meet some
of the criticism of the preceding formula, in
that it gave greater recognition to the région-
a1 factor and cut down on the potentiel veto
power ct some provinces.

, 11. Régional Formula

Another possibility put forward in the
Committee was that the consensuscould be
based on the approval 02 Parliament and the
législatures (or a majority of législatures) in 3
df 5 regions—the Atlantic Provinces, Quebec,
Ontario, the Prairie Provinces, and British
Columbia. It was suggested that this approach
would give a better réflection of the cusrrent
régional character ot Canada, While avoiding
the compli ation of tieing the. formula to
Senate divisions.

l2. Provinces Formula

Another suggestion was that the approvazl
of Parliament and of a majority oi the pro-
vincial legislatures shouïld constitute a con-
sensus. The view was expressed that all prov-
inces are‘ equal partners, as far as matters
under provincial jurisdiction are concerned;
and thereîore a simple majority. of the pro-
vincial législatures would be appropriate- .

‘ 13. The point was also made that it ‘might
be désirable for any fonnula for measurlng
consensus to be similar to whatever formula
is devised for amendizig the Constitution.

Other Approaches t0 Determining a National
,, __ _ _ Consensus

.. 14. Somedelegations expressed the view
that ît would not be wise to entrençh in the
Constitution a specific arithmetical formula
(see the arguments described in paragraph 5,
above). They suggested other approaches for
taking provincial interests into account, While

Constitution o! Canada

June 18. « 1970

réussit pas vraiment ârefléter le carac-
tère mintirégional du pays.

(c) Certaines délégations sînquiètent du
fait ‘que cette formule permettrait à 1’On«
tario, avec Pappui d’une seule autre pro-
vince, de mettré son veto à un pro-
gramme a frais partagés.

(d) Cette ‘formule, fäit—oh_ remarquer,
‘limiterait davantagede poids du vote des
petites provinces (lorsqu’i1.s’ag‘it de déter-
miner l’accord national), que’ ne le fait la
première formule ci-haut.

. l0. Formule populationæ-«régions

Une autre suggestion veut qu’il y ait accord
national quand six provinces, dont ‘l’une, au
moins, des provinces de l’Ouest, du Centre et
de PAtIantique, représentant au total au
moins 5l p. 100 de la population, aprouvent la
proposition. On fait remarquer que cette for-
mule pourrait parer à une partie des critiques
formulées à l’endroit de la première formule,
à savoir qu’elle accorde plus d’importance à
Pélément régional, tout en limitant le droit de
veto de certaines provinces.

l1. Formu1e——a‘égions

On avance aussi la possibilité, au Comité,
de fonder l’accord national sur l’approbation
du Parlement GÎxdES. assemblées législatives
(ou d’une ._rnajorité gifassemblées législatives)
dans trois régions sur cinq: les provinces
atlantiques, 1e Québec, Pontario, les provinces
des Prairies et la Colombie-Britannique. On
exprime Popinion que cette formule refiéterait
mieux le caractère multi-régional actuel du
Canada, tout en évitant de rattacher la tor-
mule aux divisions sénatoriales.

– l2. Formule——provinces A

On propose aussi que l’approbation du Par-
lement et d’une majorité dfiassemblées législa-
tives constitue raccord ‘national. On dit à çet
égard que les provinces sont toutes égales,
1orsqu’i1 s’agit de questions relevant de, la
compétence provinciale et que par conséquent,
une majorité simple des -assemb1ées législati-
ves convient ala circonstance. .

13. On souligne‘ en ‘passant qu’il pourrait
être souhaitable que la formule qui servira à
déterminer Paccord national’ soit semblable à
celle qui sera prévue pour modifier la
constitution. ‘ v

Autres méthodes pour déterminer l’accord
_. . national

14., Certaines délégations laissent croire
qu’il ne serait pas prudent dfinsérer dans la
constitution une formule arithmétique précise
(voir ci—dessus les arguments avancés au
paragraphe 5).VE1les proposent d’autres méca-
nismes quftiendraient compte des intérêts des

‘s… –

June 18; ‘1970

léterde’ carac-
s.

finquiètent du
iettrait. à l’on-
eule autre pro-
to à un pro-

iñ remarquer,
ds du vote des
s’ag‘it de déter-
ue’ ne le fait la

{ions
1’il y ait accord
dont l’une, au
t, du Centre et
au total au
n, aprouvent la
‘ que cette for-
ie des critiques
flnière formule,
d’importance à
tant 1e droit de

ité, au. Comité,
Lr Papprobation
ées législatives
ées législatives)

les provinces
io, les provinces
Sritannique. On
mule refiéterait
îonal actuel du
attacher la for-
ES.

obation du Par-
emblées législa-
al. On dit à cet
t toutes égales,
relevant de la
par conséquent,
nblées législati-
ze. -.

t qu’il pourrait
1e qui servira à
soit semblable à
11’ modifier la

miner l’accord

laissent croire
‘insérer dans la
zmétique précise
its avancés au
t d’autres méca-
des intérêts des

1,6 juin 1970

leaving the federal government with the
power to make conditional grants in areas of
provicial jurisdiction, after certain conditions
had been met.

15. The view was expressed that improved
arrangements for federal-provincial consulta-
tion could ‘be enou-gh to resolve the dissatis-
factions which had led to the proposal of a
constitutional formula. One suggestion was
that a constitutional provision which required
the federal government to consult with’ the
provinces prior to introducing a new shared-
cost programme might help to ensure
improved consultation in future‘. Another
view envisager). a three part atpproach to
shared-cost programmes, involving:

(a) sion-mal fcderal-provizicial consulta-
tions,
‘(b) bilatéral agreements between the féd-
‘eral government and individuel prov-
mces,
(c) compensation to non-participating
provinces.  »
l6. some delegations expressed doubt that
it would be sufiicic-nt t0 rely on consultative
arrangements. For one thing, it would be dif-
ficult t0 dcfine what consultation is, or to
agree on when it had taken palcc, or to deter-
mine with suflicient précision the extent of
provincial approval or disapproval. It was
observed that consultation with différent min-
isters within a single govermnent oftcn elicits
divergent views within that government,
which prévents the détermination of a
consensus.

l7. The thought wasv expressed that it might be
possible to find some approach which would
provide a happy médium between the rigidity
of a formula and a complété relianoe on good
faith under consultative arrangements. « One
suggestion ‘was that’ a fromula for measuring
consensus could be established by some form
of administrative agreement, While a rigid
constitutional provision could be avoided.

18. In the course of the discussions, certain
other ideas appeared which are noted below:

(a) The suggestion was made that if the
Senate were changed, so that some or all
of its members were appointed by pro-
vincial governments, then perhaps a vote
in the Senate might be use to détermine
whetha‘ a provincial consensus exists
favouring a shared-cost programme
proposal.
(b) A suggestion was also made that per-
haps the Judiciary could be relied upon

Constitution du Canada

4:85

provinces, tout en laissant au gouvernement
fédéral le pouvoir de verser des subventions
conditionnelles dans des domaines de campé
tance provinciale, après avoir rempli certaines
conditions.

15. On fait remarquer que Pamélioration du
mécanisme des consultations fédérales-pro-
vinciales pourrait suffire à effacer le mécon-
tentement qui a conduit à ce projet de for-
mule d’accord constitutionnelle. On avance,
en particulier, qu’une disposition constitution-
nelle qui exigerait du gouvernement fédéral
une consultation avec les provinces avant de
mettre sur pied tout nouveau programme à
frais panagés, pourrait valider à améliorer les
consultations à l’avenir. D’autre part, on pro-
pose denvxisager les programmes à frais par-
tagés en trois moments: – ‘

a) une consultation fédérale-provinciale
officielle,

b) la conclusion d’acco had. ‘been

June l5. 1970

tème judiciaire pour cerner Pintérêt
national. On avance ridée que les problèê
r-mes actuels découlent peuiæêtre en partie
du fait qu’on s’est trop fié, par 1e passé; à
un accord politique aad boc», et qu’on
devrait recourir davantage aux tribunaux
pour la définition de principes appropriés.

Compensation des provinces non participantes

l9. Plusieurs délégations émettent Fopinion
que le concept de compensation aux provinces
non participantes doit faire partie intégrante,
à Pavenir, de tout accord au sujet de pro-
grammes à frais partagés.

20. Une des principales méthodes de com-
pensation qu’on a proposée consisterait à faire
des versements aux individus. Selon cette
méthode, le gouvernement fédéral verserait
«aux habitants des provinces non participan»
tes des subventions equivalentes dans Pen-
semble à la somme payée, en moyenne, aux
gouvernements des provinces participantes.
Au cours de la discussion, on a fait valoir les
points suivants afin d’élucider cette idée:

(a) On fait remarquer qu’il ne serait pas

possible de calculer le montant exact de

l’impôt payé par chaque contribuable au
titre d’un programme donné. Il faudra
élaborer une méthode démographique de
répartition des versements aux particu-
liers. On propose que les versements
soient faits aux chefs de famille au
moyen des listes d’envoi (Yallocations
familiales. Une autre solution serait de
rattacher les subventions aux déclaraë
tions d’impôt sur le revenu. Dans ce der-
nier cas, il n’y aurait aucun rapport entre’
le montant du remboursement et le mon-

tant des impôts payés sur le revenu; il
. .s’agirait.simplement de profiter de _l’o_cca«

; sion qu’offre le règlement de l’impôt sur
le revenu pour faire ‘bénéficier les parti-
culiers (16.96. dégrèvement, v. 2
(b) On a dit que, si l’on adopte cette‘
méthode, il faudrait que les versements
aux individus d’une province comportent
un zfiacteur d’ajustement de sorte que la
méthode de calcul nïnflige aucune peine
aux provinces non participantes, à
‘ësujré ‘diie « le ‘cout » du programme
‘augmente.’ ‘ ‘ ‘  »  » j _‘ ‘ ‘

 » (c) Ï/idéedene ‘pas verser decompersa-

tion aux individus d’une province ‘dont

“l’assemblée législative ‘ n’a_ ‘pas pris en

« considération le’_progÿramme’à frais‘ parta-

“gésïen cause est discutée. Le ‘but’ serait de

‘ s »assurer »que les gouvernements « fédéral
“H et « provinciaux ne se retrouvent pas dans

une situation où certaines provinces refu-
‘sent- tout simplement d’agir lorsqïzfun
-.- programme à frais partagés leurestwpro-

‘.185

W8}

me]

June l6, 1970

r cerner Pintérêt
déc que les problè-
peut-être en partie
l fié, par le passé, à
xad hoet) f; qu’on
fcage aux tribunaux
Cincipes appropriés.

as non participantes
s émettent Popinion
;ation aux provinces
e partie intégrante,
i au sujet de pro-

méthodes de corn-
e consisterait à faire

ividus. Selon cette

it fédéral verserait
ices non participan-
valentes dans l’en-
e, en moyenne, aux
‘inces participantes.
, on a fait valoir les
aider cette idée:
r qu’il ne serait pas
le montant exact de
que contribuable au
K3 donné. Il faudra
e démographique de
aments aux particu-
que les versements
iefs de famille au
l’envoi d’allocations
c solution serait de
itions aux déclara-
àevenu. Dans ce der-
aucun rapport entre
vursement et le mon-
és sur le revenu; il
de profiter de _1’occa-
ment de Pimpôt sur

bénéficier les parti-
‘ement, .
si l’on adopte cette‘

que les versements
province comportent
lent de sorte que. la
‘inflige aucune peine
n participantes, à
lÛË » du‘ ‘programme

verser aie-compensa-
d’une province ‘dont
Je n’a_“pas en
rammeà frais parta-
itée’. Iie ‘but serait de
uvemements fééral
retrouvent pas dans
aines provinces refu-
nt d’agir’ lorsquun
æartagés leurestwpro-

€18 ÿuinÏ 1870

advanced. One view was fixa-t individuals

= should not bc penalized for the lack of
action by a government, and that perhaps

‘ ‘ a constitution-al obligation for legislalmres

 » to consider shared-cost proposais would
be ‘a satisfactory substiturte for a financial
penaltyl Anothcr view was that a consti-
tutional obligation of this sort would be

r. of doubtful value, since it was difiicult to
envisage any other form o: penalty than
the financial one, if the obligation were
not met.

21. The main alternative approach which
was discussed involved the federal govern-
ment paying directly to a provincial govern-
ment, which had rejected a programme, the
fiscal equivalent of the taxes collected in that
province to finance that programme. One
variation of/this idea was that at least 90 per
cent of what a province would have received,
had it decided to particzpate in the pro-
gramme, should be paid directly to the pro-
vincial government.

22. The arguments which were expressed
in faveur of compensation to individuels were
as follows:

(a) The federal government has a direct
responsibüity rbo these who pay taxes to
it. If certain of its taxpayers are denied
the beneflt tram a general, Canada-wide
programme, it is these taxpaycrs who
should, be compensated, not a provincial
government.

(b) It would be illogical mot rto make the
payments to individuels, since the
proposal for compensation had been
developed to meet the criticism made in
pas’: years that the residerÿs of a prov-
ince were penalized vvhèn their provincial
governnnent decided not 1o participate in
., a..shared-cost programme. . ‘

(c) A shared-cost » arrangement‘ is
designed to compensatefparticular pro-
‘ vin al governments « for adapting their
priorities. and/or programmes , to an
.agreed national intarest. I-t would be
illogical to compensate ‘governments of
non-participating provinces for ,not
.adàpting their priorities and/or, pro-
grammes to the agreed national interest;
this could undonnine the possibility of
achieving a national consensus. ‘

_ 23. _The arguments which were expressed in
faveur of compensation to governments were
as follows: ‘

 » (a) It would be simpler and less costly to
« ‘ mäke- one large payment to the’ provincial

Consfilufion du Canada 4 ‘: 87

posé. D’aucuns croient qu’il’ ne faudrait
pas punir les particuliers parce que leur
gouvernement n’agit pas,.et on pourrait
peut-être remplacer avantageusement une
perte financière pour les contribuables
par l’obligation constitutionnelle, pour les
assemblées législatives, de prendre en
considération les projets de programme à
frais partagés. D’autres estiment qu’une
obligation constitutionnelle de ce genre
ne serait pas tellement valable, puisqu’on
peut difficilement envisager une- autre
forme de sanction que la perte financière,
si Pobligation n’est pas respectée.

’21. Selon la principale autre méthode qui a
fait Fobjet de la discussion, le gouvernement
fédéral verserait directement au gouverne-
ment de la province non participante l’équi-
valent fiscal des impôts qu’il y aurait prélevés
pour 1e financement du programme en cause.
Une variante de cette méthode serait de
verser directement au gouvernement provin-
cial au moins 90 p, 100 de ce qu’il aurait reçu
s’il avait décidé de participer au programme.

22. Voici lcs arguments avancés à l’appui de
la coïnpensation aux individus: *

(a) Le gouvernement fédéral a une res-
ponsabilité directe envers ses propres
contribuables. Si certains d’entrc eux ne
peuvent bénéficier d’un programme géné-.
ral, à portée nationale, ce sont ces contri-
buables qui doivent toucher une compen-
sation, et non pas leur gouvernement
provincial.
(b) Il serait illogique de ne pas effectuer
lcs versementsaux individus puisque ce
projet de compensation a été élaboré jus-
tement ‘four faire taire les critiques
exprimées par le pasæ du fait que les
résidents d’une provincesouftraient d’un
désavantage lorsque celle-ci (lécidflt de
_ ne pas adhérer’ à un programme à’ frais
partagés. ‘ ‘ _ .  »
, __(c> Leflpfbgïïamme à frais partagés Vise à
compenser certains gouvernements pro-
vinciaux pour avoir à. adapterfleursprio-
 » rites et (ou) leurs programmés,’ .u_n:înté-
‘ rêt ‘national généralement’ reconnu’. Il
l’ serait illogiquede verser une compensa-
, tion aux gouvernements, des provinces
‘ , non participantes parce qu’ils montÿpas à
’ adapter leurs priorités et (ou), leursfpro-
grammes à l’intérêt national reconnu par
tous; cela pourrait compromettre la possi-
bilité de parvenir à un accord national.

23. Voici les arguments exprimés en faveur
de la compensation aux gouveifnementsz:

« (al Il serait plus simple et nroins dispen-
dieux de faire un versement ‘global au

8B Constitution o! Canada

government rather then a multitude of
small payments to individuels. Provincial

governments

could return the money

indirectly to the people through increased
services, or decreased taxes 01‘ special
grants to municipal governments.

(b) The federal government could not in

any event, return the specific
made by each individuel

payments
taxpayer.

Because of this, the federal action would

cause some altération of the

tax base

within a province which could make it
more diflicult for a provincial govern-
ment to use certain tax fields for its own

priorities.

(c) Furthermore, the approach of making

payments to individuals would

involve a

redistribution of money. Some individuals
who had paid no tax would receive a

grant,
receive much less than they
tributed in respect of a
programme.

While other taxpayers

would
had con-

particular

24, Another idea which was discussed was
that the federal government should levy per-
sonal taxes for particular shared-cost prow
grammes and that such taxes should be levicd
only in those provinces which were par»
ticipating in those programmes. The following
points were made on this subject:

(a) According to one point of view, it was
bad in principle for the govcrnment of a
country to impose different rates of per-
ysonal taxation in différent parts of the
country. It was observed that in the

United States the constitution
forbids difierential taxation.

expressly

(b) Another point of view was that difler-
ential taxation need not be dangerous, in
practice. In efiect, it was argued, the fed-
eral governmcnt is collecting différent
levels of income taxes now, because of
provincial surcharges (or because cf spe-
cial abatements in one province); ît might
not seem that significant, therefore, if a
few less income tax points were collected
in some provinces because cf non-partici-
pation in certain programmes. It was

observed

in some circumstances.

(c) lt was pointed out that,

also ÿ that différentiel
V policy was considered to be appropriate

fiscal

under a

system of différentiel taxation, the tax
burden on a participating province could

be much‘ higher if the wealthier prov-

June 1B, i970

gouvernement provincial plutôt que de
verser une multitude de petites sommes
aux individus. Les gouvernements pro-
vinciaux pourraient en faire bénéficier
leurs administrés indirectement en leur
offrant de meilleurs services, en dimi-
nuant ‘les impôts, ou en consentant des
subventions spéciales aux municipalités.
(b) Le gouvernement fédéral ne pourra
pas, de toute façon, remettre à chaque
individu le montant précis que celui-cl
aura versé. De ce fait, la mesure proposée
par le gouvernement Œdéral entraînerait
une modification de Fassiette fiscale de la
province, ce qui pourrait créer des difii-
cultés aux provinces qui voudraient
recourir à certains champs dïmposition
pour leurs propres priorités.

(c) En outre, la méthode consistant à
effectuer des paiements aux individus
comporterait une redistribution de Par»
gent. Certaines personnes nïayant pas
payé d’impôt recevraient une subvention,
alors que les autres contribuables reces
vraient beaucoup moins que leur part
dans le cadre d’un programme donné.

24. On a ‘également discuté de Pidée selon
laquelle le gouvernement fédéral devrait préa
lever les impôts personnels nécessaires au
financement de certains programmes à frais
partagés et ce, dans les seules provinces parti-
cipantes. On soulève les pointssuivants:

(a) On fait remarquer qu’l1 est mauvais,
en principe, que (le gouvernement d’un
pays prélève des impôts personnels dans
différents secteurs du pays, à des taux
différents. La constitution des États-Unis,
fait-on remarquer, interdit expressément
Pimposition différentielle.

(b) Une délégation affirme qu’elle ne voit
rien de redoutable, en pratique, dans un
impôt différentiel. Elle fait remarque/r
qu’en réalité’ le gouvernement fédéral
perçoit présentement, à cause des sur-
charges provinciales ou des dégrèvement!
spéciaux d’une province, différents
niveaux dfimpôt sur le revenu; par consé-
quent, la perception des impôts sur le
revenu à un taux diminué de quelques
points dans certaines provinces qui ne
participent pas à certains programmes, ne
prendrait pas une si grande importance.
On fait également remarquer que, dans
certaines situations, on considère q’u’une
politique fiscale différentielle soit appro-
priée. ,
(c) Il est signalé qu’aux termes d’un sys-
tème dilïércntiel d’imposition, 1e fardeau
serait peut-être beaucoup plus élevé pour
les provinces participantes si les provin-

VSVSŒäWQQQ‘ ÜZÉËVWESWnŒŒmnA/ämrææn-U4…4.-.

June 16. 1970

l plutôt que de
a petites sommes
vernements pro-
faire bénéficier
:ctement en leur
rvices, en dimi-
1 consentant des
1x municipalités.
‘zdéral ne pourra
mettre à chaque
écis que celui-ci
mesure proposée
léral entraînerait
iette fiscale de la
.t créer des difii-
qui voudraient
mp5 dïmposition
rités.
ide consistant à
s aux individus
ribution de 1’ar—‘
aes n’ayant pas
; une subvention,
ntribuables rece-
s que leur part
gramme donné.

é de 1’idée selon
léral devrait pré-v
; nécessaires au
grammes à frais
s provinces parti-
.nts suivants:

u’i1 est mauvais,
ivernement d’un
personnels dans
>ays, à des taux
n des États-Unis,
dit expressément
1e qu’elle ne voit
pratique, dans un

fait remarquer
rnement fédéral

cause des sur-
les dégrèvements
ince, différents
avenu; par consé-
s impôts sur le
nué de quelques
xrovinces qui ne
: programmes, ne
3nde importance.
rquer que, dans
considère qu’une
fielle soit appro-

tennes d’un sys-
ition, le fardeau
i plus élevé pour
as si =1es provin-

16 juin 1970

inces were not participating. In other
words, the income redistribution element
of shared-cost progïranunes from high
income to low income provinces could be
eliminated if the high income provinces
were te ones to refrain from participat-
ing. In response to this, the view was
expressed that income redistribution
should not, in any event, take the fonn of
“implicit equalization » which was hidden
in shared-cost programmes; instead equa-
lizaticn should take the form of one spe-
cific payment which could be readily
identified. A further observation was that
the général equalization formula would
have to provide for substantially higher
payments, if this view were adopted.

25. A further proposal was related to the
îdea that there should not be any formula for
identifying consensus, but that new shared-
cost programmes should be entered into on
thevbasis of bilateral agreements between the
fcderal government and individual provinces,
after formal fédéral-provincial consultations
hadbcen carried out. The proposal was that
the federal, government should malte compen-
satory payments only t0 those provinces not
enterîng bilatéral agreements whose per
capita income is equal to or less then the per
capita income of the province or provinces
agreeing to the scheme bilaterally. It was
argued that public opinion would support the
absence oiî compensatory payments to provin-
ces having a per capita income substantially
higher than the provinces entering an agrée-
ment. A contrasting argument was that this
abplîoach would mean, in eflect; that the
richer provinces ‘would be left in the position
that they ooLLld not afîord to be non-par-
ticipating in respect of any shared-cost
programme.

26. Another suggestion was that a system
of “black grants” might be devised which
could be related to a iist of programmes
deemed to be in the national interest; then, if
a provincial governrnent did not wish to enter
into an agreement with respect t0 one pro-
gramme, it might neverthcless be given a
grant provîded this were spent on other pro-a
grammes having a national interest. A view

Constitution du Canada 4 : 89

ces plus nanties ne partidpaient pas. En
d’autres termes, la redistribution des
revenus, dans le cadre des programmes à
frais partagés, entre les provinces dont la
moyenne des revenus est élevée et celles
qui sont moins bien partagées à ce titre,
pourrait être supprimée si les premières
s‘abstenaient de participer. Dargument
contraire veut que la redistribution des
revenus ne devrait pas, de toute façon,
prendre la forme d’une «péréquation
implicite» cachée sous le couvert des pro-
grammes à frais partagés; au contraire, la
péréquation devrait se résumer à un ver-
sement qu’on puisse identifier comme tel
sans difficulté. On fait aussi remarquer
que si l’on se range à cette opinion, i1
faudra que la formule générale de péré-
quation prévoie des versements considé-
‘rablement plus élevés.

25. On énonce une autre proposition se reps
portant au fait qu’il ne devrait pas y avoir de
fonnule pour déterminer l’accord national,
mais que les nouveaux programmes à frais
partagés devraient être établis en vertu d’en-
tentes bilatérales entre le gouvernement fédé-
ral et chaque province intéressée, après que
des consultations officielles entre le fédéral et
les‘ provinces en cause ont été terminées.
Selon cette proposition, le gouvernement
fédéral ne verserait des paiements en com-
pensation qu’aux provinces n’ayant pas
conclu d’entente bilatérale et dont le revenu
par habitant est égal ou’ moins élevé que celui
de la ou des provinces convenant bilatérale-
ment du régime. On soutient que Popinion
publique accepterait le fait que l’on ne verse
pas de paiements en compensation aux pro-
vinces dont le revenu par habitant est consi-
dérablement plus élevé que celui des provin-
ces concluant une entente. On émet une
opinion contraire à savoir que cetteméthodé
impliquerait, dans la pratique, que les provin-
ces mieux nanties seraient dans une position
telle qu’el1es ne pourraient pas se permettre
de s’abstenir de participer à un programme à
frais partagés, quel qu’il soit.

26. On propose également l’é1aboration d’un
système de «subventions globales» se rappor-
tant à une série de programmes convenus
comme étant däntérêt national; en ce cas, si
un gouvernement provincial préférait ne pas
conclure d’entente à Pégard d’un programme,
il pourrait néanmoins recevoir une subven-
tion, à condition que cette somme soit versée
au titre d’autres programmes dïntérêt natio-

was expi-essed that it would be difiîcult to
devise such a list of programmes with any
kind 01? balance inuthe amounts of money
involved, since various programmes differ
widely in size. It was also argued that this
approach would not really meet the objective
bf leaving room for a particular action ‘to be
taken in the national Ainterest. .

27. A further point was that the federal
government should at_ least consult the non-
participating provinces concerning the
mariner in which the compensation would be
paid,

28. A suggestion was also made that if the
federal government ‘adopted a more flexible
attitude with respect to shared-cost pro-
mammes in future, than perhaps the
arpproach cf establishing a consensus and
paying compensation would not be required,
and all the attendant complications could be
avorided. r ‘

Extracted from document 212

Conclusions of Third Meeting.

3. The Spendtng Power: Federal Grunts to
Provincial Govemments
(Agenda Item 109))

The Conférence considered two questions
raised in the federal proposais: the deteimi-
nation as to when there was a sufficient con-
sensus favouring the introduction of new
sharedœost programmes in fields of exclusive
provincial jurisdîction, and the method which
rnight be adopted for avoiding a fiscal penalty
on the people of the provinces which decided
not to participate in the programmes.

(i) ConsensusMMost First Ministers agreed
that the Constitution ought to require the
détermination oi’ a consensus, on a regional
basis, before the Farliament et Canada could
enact new and genou-ai. shqred-cost prog
grammes in areas of provincial jurisdictionç
The principal suggestions were that the ‘legis-
latures ot threevout ‘et. fiour, or threeout-ofi
five régions of Canada having a majority of
the population, ought w beuwequired to agiee
tc any proposal from Parliament for’ a new‘
fédéral-provincial programme before it could‘
become effective. (Where a region contained

three or four -provi.-nces the approval oi two

legislatures would be required.)

Constitution of Canada

June 1e. 1970

nal. On exprime Iràbisaœn serait djfiîcile de
dresser la liste de ces programmes tout en
maintenant un certain équilibre en ce qui
concerne les ‘sommes en cause, puisque les
divers programmes n’ont pas 1a même impmu
tance. On prétend également que le recours à
cette méthode entraverait, jusqu’à un certain
point, Padoption de mesures d’intérêt
national. ‘ v

27.. Un vautre point soulevé fait ressortir que
le gouvernement fédéral devrait tout- au
moins consulter les provinces non participan-
tes quant à la façon d’effectuer ‘les paiements
de compensation. _ v

28. On; laisse entendre également que, si le
gouvernement fédéral ‘adopte à Pavenirune
attitude plus souple à ‘l’égard. des programmes
à frais partagés, il ne sera peut-être pas
nécessaire d’é1avborer la façon de déterminer
l’accord national et de verser une compensa-
tion; on éviterait ainsi toutes ‘les complicæ
tions qui sfiensuivent.
Extrait du document zlz-Conclusions de la
troisième réunion ‘ ‘

3. Le pouvoir de dépenser: subventions fédé-
rales aux gouvernements provinciaux
(Article 1(1)) à Perdre du jour)

Les participants à la Conférence se pen-
chent sur deux questions soulevées dans les
propositions fédérales: la détermination d’un
accord national satisfaisant en faveur de la
mise en œuvre de nouveaux ‘programmes à
trais partagés dans des domaines de compè-
tence provinciale exclusive et la méthode sus-
ceptible d’être adoptée pour que l’on évite de
faire encourir à la population des provinces
qui décident de ne pas participer aux ‘pro:
grammes de pénalité fiscale. ‘ ‘

(i) Accord national-Fila plupart des prea
miens ministres conviennent qu’ii flÿaut prévoir
dans iacozzstitultion une façon de déterminer
Paçcord qiational, sur une base régionale,
avant que 1e Parlement du Canada puisse
établir de nouveaux programmes à frais par-
tagés de portée générale dans des domaines
ressortissant aux provinces. Aux termes dæ
principales propositions, on devrait exiger
que‘ les assemblées législatives de trois « des
quatre régions’, ou de trois des dnq régions du
Canada‘ avec une majorité de 1a population,
conviennent dewtoute proposition du ‘Parle-
ment’ concernant un nouveau programmer
fédéral-provincial, avant que ce dernier entre
en -vigueur.’ (Lorsquïme région englobe trois
ouquatreprovinces, ü faudrait s’assurer Par»
probation de‘ deux ‘assemblées législatives)’ ‘

June 1s; 197e

‘Ls ‘qu’il’ serait‘ difficile de
ses programmes tout en
xin équilibre en ce qui
s en cause, puisque les
’ont pas 1a même impor-
alement que le recours à
‘erait, jusqu’à un certain
de mesures dïntérêt

soulevé fait mssurtir que
êdéral devrait tout- au
movînces non participan-
Œefiectuer les paiements

xdxe également que, si 1e
11 ‘adopte à Pavenirune
à ‘regard des programmes

ne sera peut-être pas
‘ la façon de déterminer
de verser une compensa-
insi toutes les complica-

t Zlb-Conoiusions de la

penser: subventions fédé;
aents provinciaux
re du jour)
à La Conférence se peu»
stions soulevées dans ïlejs
es: la détermination d’un
sfaisant en faveur de 1a
nouveaux ‘programmes à
des domaines de compè-
slusive ‘et la méthode sus-
.ée pour que l’on évite de
popuflafion des provinces
pas participer aux _pro«
ë fiscale. ‘ _ ‘ ‘
.al——La plupart des prea
dennent qu’il faut prévoir
une façon de déterminer
sur une base régionale,
ament du Canada. puisse‘
programmes à frais par-
nérale dans des domaines
rovinces. Aux termes des
ns, on devrait exiger
législatives « de trois ‘des
e trois des cinq régions du
aajorité de 1a population,
te proposition du ‘Parle-
i111 nouveau programme‘
van-t que ce dernier entre
fune région englobe trois
. il faudrait s’assurer Pep-
assemblées législatives.) ‘

16 juin 1970

The govermnents of Manitoba and New
Brunswick were of the view that no formel
tequirement should exîst as to how many
provmces must agree before Parliament could
undertake 3 119W general shared-cost pro.
gramme. Rather the Constitution should
unpose an obligation upon the federal govern-
ment to consult all provinces before initiating
such programmes.

Consiiiution du Canada 4 . 9l

Lœ gouvernements du Manitoba et du Nou-
veau-Brunswick expriment l’avis qum ne
devrait exister aucune exigence omcjeue en
Ce C1111 concerne 1e nombre de provinces qui
doivent donner leur accord avant que le Par-
lement rfentreprenne un nouveau programme
à frais pantagés de portée générale. Le gou.
verrtxlement fédératdevrait plutôt être tenu, en
Ver de la Constitution, de consulter toutes
‘les pcrovmces avant de mettre en œuvre des
programmes de cette nature.

Queenb Prlnter for Canada. Ottawa, 1970
Imprimeur de la Reine pour le Canada, Ottawa 1970

Cacher