Canada, les subventions fédérales-provinciales et le pouvoir de dépenser du Parlement canadien (1969)

1969-06-11 Laisser un commentaire

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Date: 1969-06-11
Par: Canada
Citation: Canada, Les subventions fédérales-provinciales et le pouvoir de dépenser du Parlement canadien (Ottawa: l’Imprimeur de la Reine, 1969).
Autres formats: Consulter le document original (PDF).

Federal-Provincial Grants
and the
Spending Power of Parliament

Government of Canada
Working Paper on the Constitution

Les subventions fédérales-provinciales
et le pouvoir de
dépenser du Parlement canadien

Gouvernement du Canada
Document de travail sur la constitution

FOREWORD

One of the central aspects of Canada’s Constitution is the distribution
of legislative powers between the Parliament of Canada and the legislatures
of the provinces. These are the sections which determine which of the
federal or the provincial governments will have the jurisdiction or the
responsibility to deal with the several problems of Canadian life.

The Constitutional Conference agreed in February 1969 to begin a
study of this aspect of the Constitution. The Government of Canada has
decided that the way in which it could contribute most effectively to this
study would be to prepare a series of Working Papers on the major elements
of the distribution of powers. These Papers will explore the problems which
are associated with the allocation of legislative powers to the federal and
to the provincial governments in the several fields of government—fiscal,
economic, social and cultural—and will present the preliminary views of
the Government of Canada as to how the legislative powers ought to be
divided.

These views, it must be emphasized, will be preliminary views only:
just as the governments of the provinces have said concerning the papers
they have submitted to the Constitutional Conference the Government of
Canada wishes also to make clear that it will not feel bound by the views
it has submitted. Indeed all governments will find it necessary to review their
positions as the shape of the whole constitution, as seen by themselves, by
other governments and by the public generally, unfolds.

This Working Paper is the second of these proposed Papers. It was first
submitted to the provinces on April 13, 1969, and subsequently revised to
take into account certain of their views. It was submitted to the Constitutional
Conference in its present form on June 11, 1969.

OTTAWA, 1969

AVANT-PROPOS

L’un des principaux aspects de la constitution canadienne touche la
répartition des compétences législatives entre le Parlement du Canada et les
Assemblées législatives des provinces. Ce sont ces articles qui déterminent
qui, du gouvernement fédéral ou des gouvernements provinciaux, aura la
compétence ou la responsabilité de s’occuper des divers problèmes de la
vie canadienne.

Les participants à la Conférence constitutionnelle ont convenu, en fé-
vrier 1969, d’entreprendre Pétude de cet aspect de la constitution. Le gou-
vernement du Canada a décidé que la meilleure façon, pour lui, de contribuer
efficacement à cette étude résidait dans la préparation d’une série de docu-
ments de travail sur les principaux éléments de la répartition des compé-
tences. Dans ces d-ocuments, nous étudierons les problèmes qui sont associés
à la répartition de ces compétences législatives entre les gouvernements fédé-
ral et provinciaux dans les nombreux champs d’activités d’un gouvernement
«activités ?scales, économiques, sociales et culturelles-met nous présente-
rons les points de vue préliminaires du gouvernement du Canada sur la
façon dont les compétences législatives devraient être réparties.

Il faut appuyer sur le fait que ces points de vue ne seront que préli-
minaires. Comme ce fut le cas pour les provinces lorsqu’elles ont soumis des
documents à la Conférence constitutionnelle, le gouvernement du Canada
tient également à souligner qu’il ne se sentira pas lié par les points de vue
qu’il aura ainsi exprimés. En eifet, tous les gouvernements trouveront né-
cessaire de reviser leurs positions au fur et à mesure que se précisera la
forme qu’empruntera la constitution dans son ensemble, selon qu’elle leur
apparaîtra à eux, aux autres. gouvernements et au public en général.

Ce document de travail est le deuxième de ceux que nous entendons pré-
senter. Il a d’abord été soumis aux provinces le 13 avril 1969 puis revisé a?n
de tenir compte de certains de leurs points de vue. Le 11 juin, 1969, il était
soumis, dans sa forme actuelle, à la Conférence constitutionnelle.

OTTAWA, 1969

Federal-Provincial Grants and
the Spending Power of Parliament

The Constitutional Conference decided, at its February 1969 meeting,
to accord priority to « the study of the distribution of powers, in particular
the taxing and spending powers », and directed the Continuing Committee
of Officials « to give its immediate attention to this aspect of the Constitution ».
This Working Paper has been prepared pursuant to this decision: its purpose
is to examine the use of the « spending power » by the Parliament of Canada;
to consider the criticisms which have been made of its use; and to present
a possible proposal for establishing under a revised Constitution a new
procedure for the use of the spending power in respect of federal grants
to the provinces.

The Spending Power: What it is and How it has been Used

Ordinarily one thinks of the « spending power » of governments simply
in terms of the spending they do on particular programmes, under the
authority of legislation passed by their legislative bodies. Constitutionally,
however, the term « spending power » has come to have a specialized meaning
in Canada: it means the power of Parliament to make payments to people
or institutions or governments for purposes on which it (Parliament) does
not necessarily have the power to legislate. The best example, perhaps, is the
grants to provincial governments to assist in the provision of free hospitaliza-
tion across Canada: Parliament does not have the power under the Con-
stitution to establish general hospitals or to regulate them or their use; but
under its « spending power » it is generally conceded that Parliament can
make grants to the provinces to assist them in financing provincially oper-
ated hospitalization programmes.1

1 This latter statement must be qualified both in legal terms and in terms of the generality
of the support for this View of the Constitution. See pp. 12 and 14, infra.

Les subventions fédérales-provinciales et
le pouvoir de dépenser du Parlement canadien

La Conférence constitutionnelle, lors de sa réunion de février 1969, a
décidé «que la répartition des pouvoirs est une question prioritaire, surtout en
ce qui concerne les pouvoirs d’imposer et de dépenser». En conséquence, le
Comité permanent a reçu instruction «d’aborder l’étude de cette question en
priorité». Ce document de travail a été préparé à la suite de cette décision.
Ses objectifs. sont les suivants: étudier l’emploi que le Parlement canadien a
fait de son «pouvoir de dépenser»; prendre en considération les critiques que
l’on a faites à ce sujet; et, présenter en termes généraux une proposition
visant à inclure dans une constitution revisée un système gouvernant l’emploi
qui pourrait être fait du pouvoir de dépenser en ce qui a trait aux subventions
fédérales aux provinces.

Le pouvoir de dépenser: dé?nition et exemples

Lorsqu’on parledu «pouvoir de dépenser» des gouvernements, on pense
d’habitude aux dépenses gouvernementales encourues à divers titres, en vertu
des lois adoptées par les corps législatifs. En termes constitutionnels, l’expres-
sion «pouvoir de dépenser» a une signi?cation qui est propre aux institutions
canadiennes, savoir: le pouvoir qu’a le Parlement de verser certaines sommes
aux individus, aux organisations ou aux gouvernements, à des ?ns au sujet
desquelles le Parlement canadien n’a pas nécessairement le pouvoir de légi-
férer. L’exemple le plus approprié est probablement celui des subventions aux
gouvernements provinciaux a?n d’assurer la gratuité des services hospitaliers
d’un bout à l’autre du Canada. Le Parlement n’a pas la compétence consti-
tutionnelle nécessaire pour mettre sur pied des hôpitaux généraux, non plus
que pour les astreindre à une certaine réglementation; toutefois, en vertu de
son «pouvoir de dépenser» le Parlement peut, de l’avis général, accorder des
subventions aux provinces en vue du ?nancement des programmes hospita-
liers provinciaux.1

1 Certaines réserves doivent accompagner cette déclaration, réserves qui portent sur
l’aspect légal et sur le support qui est généralement accordé à cette façon dïnterpréter
la constitution. Voir pp. 13 et 15, infra. ‘

The importance of the spending power in Canada can be illustrated by
looking at some of the programmes which are founded primarily upon it
(as opposed to being based upon Parliament’s regulatory powers). The
equalization of opportunity for individual Canadians, in the form of income
redistribution between persons, has been based in no small measure upon this
power. In particular, family allowances are paid to all mothers in Canada
($560 million in 1968-69), and the federal government pays to the provinces
one half of the cost of social assistance payments to individuals in need
(under the Canada Assistance Plan–costing over $400 million). In addi-
tion to these measures, Canada Pension Plan payments, Old Age Security
payments, and Guaranteed Income Supplements are paid by Parliament
under a specific section of the Constitution. Obviously too, the Income Tax
Act of Canada, through its higher rates on the rich than on the poor, contri-
butes substantially to income redistribution across the country.

The equalization of provincial public services–including health, wel-
fare, education, and roads–is also accomplished largely because of the
existence of the spending power. The Government of Canada makes revenue
equalization grants to the governments of low income provinces for this
purpose (over $560 million in 1968-69), and it contributes as well to
specific provincial or federal-provincial programmes. Health care for indi-
vidual Canadians is supported through federal grants to the provinces for
hospital insurance (nearly $800 million), through a $500 million Health
Resources Fund, and now through payments to provincial medical care
plans. Higher education is supported, indirectly, through unconditional grants
to provinces–grants based upon the total operating expenditures of uni-
versities and technical institutes (over $220 million in cash grants, and
another $275 million in tax transfers and equalization payments). The
Trans-Canada Highway, which finds its constitutional foundation both in
the spending power and, because of its interprovincial character, in other
provisions of the Constitution, was financed under a joint programme involv-
ing both the federal and provincial governments (over $700 million). And
there have been other smaller programmes.

Equalization of opportunity for individual Canadians through regional
economic development is also achieved in part through federal-provincial
programmes involving Parliament’s spending power. One example is the
$300 million Fund for Rural Economic Development, which is financing
a broad range of regional development measures, some of which are based
upon the spending power alone. Another is the $125 million ARDA pro-
gramme (Agricultural Rehabilitation and Development Act) which might

L’importance du pouvoir de dépenser au Canada se comprend facile-
ment si l’on examine quelques-uns des programmes qui s’appuient en grande
partie sur ce pouvoir (on distingué ces programmes de ceux qui s’appuient
sur le pouvoir du Parlement de réglementer). L’équivalence des perspectives
d’avenir pour tous les Canadiens, sous son aspect de redistributiondu revenu
des particuliers, s’appuie généralement sur ce pouvoir. On peut citer les allo-
cations familiales, qui sont versées à toutes les mères canadiennes ($560 mil-
lions en 1968-1969). Le gouvernement fédéral verse aux provinces la moitié
des prestations d’assistance sociale, en vertu du Régime d’assistance publique
du Canada (plus de $400 millions). De plus, en vertu d’une disposition cons-
titutionnelle spéci?que, le Parlement canadien ?nance le Régime des rentes
du Canada, les pensions. de vieillesse et les suppléments de revenu garanti.
Il est évident que la Loi canadienne de l’impôt sur le revenu contribue à la
redistribution des revenus au Canada (en imposant les riches à un taux plus
élevé que les pauvres).

La péréquation des services publics provinciaux (y compris la santé, le
bien-être, l’éducation et les routes) se fonde aussi en bonne partie sur le
pouvoir de dépenser. Le gouvernement canadien effectue des versements
de péréquation aux provinces à faible revenu a?n de leur permettre d’amélio-
rer leurs services (plus de $560 millions en 1968-1969). De plus, le
gouvernement canadien contribue au ?nancement de certains programmes
spéci?ques, tant provinciaux que fédéraux-provinciaux. Des subventions
fédérales aux provinces relativement à la santé sont effectuées dans les
domaines suivants: assurance-hospitalisation (près de $800 millions); Caisse
d’aide à la santé, dotée d’un fonds de $500 millions; et, participation aux
frais encourus par les provinces relativement aux programmes d’assurance-
santé. Le gouvernement canadien participe, de façon indirecte, au ?nance-
ment de l’éducation post-secondaire. Ceci se fait au moyen de subventions
inconditionnelles aux provinces, subventions fondées sur la somme totale des
frais d’opération des universités et des instituts de technologie (plus de
S220 millions en argent comptant et un autre $275 millions en versements
de péréquation et en transferts d’impôts). La route transcanadienne, dont
le fondement constitutionnel est le pouvoir de dépenser et, à cause de son
caractère intérprovincial, certaines autres dispositions de la constitution, a été
?nancée en vertu d’un programme conjoint fédéral-provincial (plus de $700
millions). Il y a eu aussi d’autres programmes de moindre importance.

L’équivalence des perspectives d’avenir des citoyens canadiens par
Fentremise du développement économique régional est aussi obtenue en
partie par la mise sur pied de programmes fédéraux-provinciaux fondés sur
le pouvoir de dépenser du Parlement. Prenons, par exemple, le Fonds pour
le développement économique des régions agricoles. Ce fonds sert au
?nancement de bon nombre de projets de développement régional (dont
certains ne s’appuient que sur le pouvoir de dépenser). Un autre exemple

have been managed directly by the Government of Canada, but which took
the form of a federal-provincial programme. And the new Department of
Regional Economic Expansion will have to rely, for its new measures, both
upon Parliament’s power to legislate and upon its spending power—as did
its predecessors, notably the Atlantic Development Board.

Finally, specific projects of national importance have been possible,
constitutionally, because of Parliament’s spending power. Expo is the out-
standing example. But many other projects or. programmes could be listed
(some of which relied in whole or in part upon this power)—Roads to
Resources, the South Saskatchewan River Development project, and various
other measures within individual provinces.

The scale of the payments made under the spending power of Parlia-
ment is another index of its importance. In 1968-69 the Government of
Canada spent some $3.4 billion–32 per cent of its budget—-on programmes
which are based largely upon it, involving payments to persons, payments
to institutions, and payments to governments.2

Amounts % of Federal
($ millions) Expenditures

Payments to Persons ……………. ….$ 855.2 8 .0
Payments to Institutions 77.3 0.7
Payments to Governments
Conditional Grants ……….. .. . . …..1,616.9 15.0
Unconditional Grants ….. 865.0 8.1

TOTAL $3,414.4 31.8

The Spending Power and the Constitution

A « spending power » of the kind which is to be found in Canada is not
unusual in federal states. The constitution of the United States of America,
for example, provides the central government with very broad power: « The.
Congress shall have the power to levy and collect taxes . . . and provide for

2 See the Appendix for an elaboration of these figures.

est celui de l’ARDA (Loi sur l’aménagement rural et le développement
agricole) qui impliquait des dépenses de $125 millions. Le programmé‘
ARDA aurait pu être mis sur pied et dirigé par le gouvernement du
Canada mais il a été institué en vertu d’ententes fédérales-provinciales. Le
nouveau ministère de l’Expansion économique régionale devra s’en rapporter,
pour la mise sur pied de nouveaux programmes, aux pouvoirs de légiférer
et de dépenser du Parlement (tout comme l’ont fait les organismes antérieurs
oeuvrant dans ce domaine, en particulier l’Office d’expansion économique
de la région atlantique).

En dernier lieu, des programmes particuliers revêtant une importance
nationale ont été rendus possibles, constitutionnellement parlant, par l’exis-
tencé du pouvoir de dépenser du Parlement canadien. L’exemple le mieux
connu est celui de l’Expo 67. Toutefois on pourrait mentionner bon nombre
de programmes (qui s’appuyaient en tout ou en partie sur le pouvoir de
dépenser), comme le programme des routes d’accès aux ressources, le pro-
gramme de développement de la rivière Saskatchéwan-sud, et bon nombre
d’autres mesures dans les diverses provinces.

Le total des versements effectués en vertu du pouvoir de dépenser du
Parlement fait ressortir encore une fois son importance. En 1968-1969, le
gouvernement du Canada a affecté S3.4 milliards, soit 32 pour cent de son
budget, à des programmes qui se fondent surtout sur le pouvoir de dépenser
(on tient compte ici de to-us les programmes, que les versements soient faits
à des individus, à des organisations ou à des gouvernements) .2

Total des % des dé-
versements penses
($ millions) fédérales

Versements aux individus $ 855.2 8.0
Versements aux organisations 77.3 0.7
Versements aux gouvernements
conditionnels 1,616.9 15.0
inconditionnels 865.0 8.1

TOTAL $ 3,414.4 31.8

Le pouvoir de dépenser et la constitution

On trouve assez souvent, dans les États fédéraux, un «pouvoir de dépen-
ser» qui ressemblé à celui qui existe au Canada. Par exemple, la constitution
des États-Unis accorde un pouvoir très étendu au gouvernement central,
savoir que «le Congrès est habilité à percevoir des impôts . . . et à prendre les

2 Voir l’Appendice pour un tableau plus détaillé sur cette question.

the . . . general welfare of the United States . . . « .3 Similarly The Common-
wealth of Australia Constitution Act provides specifically that the central
Parliament « may grant financial assistance to any State on such terms and
conditions as the Parliament thinks fit ».4

In Switzerland and West Germany, on the other hand, the terms of the
spending power are more explicit and more limited. The Swiss Constitution
gives the Confederation broad powers to act « for the welfare of the people
and the economic security of the citizens », but provides that these powers
« may be introduced only in the form of federal laws or federal decrees sub-
ject to referendum », and that the « cantons, must be consulted before the
enactment of [such] laws ». The Swiss Constitution also provides that « the
Confederation shall encourage financial equalization among the cantons ».5
The Constitution of West Germany has three specific heads relating to the
spending power as we know it in Canada. On matters involving mixed juris-
diction (concurrent legislative powers) the Federation has the power to legis-
late where individual states (Laender) cannot act effectively by themselves,
or where action by one state « might prejudice the interest of other Laender »,
or where the « maintenance of legal or economic unity, especially the main-
tenance of uniformity of living conditions beyond the territory of a [state] »
requires federal action. » Secondly, if a federal law imposes additional financial
obligations upon the states, the central government is required to compensate
them. And finally, as provided in the Constitution a federal law has been
enacted to establish the formula and criteria under which financially weak
Laender qualify for equalization contributions from financially strong Laen-
der. The Constitution also permits supplementary grants out of federal funds.

The spending power provisions of the Constitution of Canada are less
precise than those of other federations. They flow from, and are a part of
the general distribution of powers, and can best be understood in this con-
text. The British North America Act divides the power to legislate between
the Parliament of Canada and the legislatures of the provinces, principally
in Sections 91, 92, and 93 to 95, and gives to the Parliament of Canada the
residual legislative power. It follows that there are certain specific heads
upon which Parliament may not legislate, namely those in Sections 92 and
93, and others upon which provincial legislatures may not legislate, princi-
pally those in Section 91.

3 Article 1, section 8 of the American constitution.
4 Section 96.
5 See Articles 31A, 32 and 42B of the Swiss constitution.
6 See Article 72 (2) of the constitution of the Federal Republic of Germany.

mesures nécessaires pour. . . le bien-être général des États-Unis».3 La loi
constitutionnelle australienne prévoit aussi de façon spéci?que que le Parle-
ment central «peut accorder une aidé ?nancière aux États ou à l’un d’entre
eux aux conditions et selon les modalités qui seront ?xées par le Parlément».4

D’un autre côté, les pouvoirs de dépenser en Suisse et en Allemagne de
l’Ouést sont beaucoup plus explicites et limités. La constitution helvétique
donné à la Confédération des pouvoirs assez étendus pour assurer «le bien-
être général» et pour «procurer la sécurité économique des citoyens». Elle
porté aussi que ces pouvoirs ne pourront être employés que «sous formé de
lois ou d’arrêtés sujets au vote du peuplé» et que les «cantons seront consultés
lors de Félaboration des lois d’éxécution». La [constitution helvétique
précise aussi que la Confédération doit encourager la péréquation fi-
nancière entré les cantons? La constitution dé l’Allémagne de l’Ouést a trois
articles qui portent sur le pouvoir de dépenser (tél qu’il est défini au Canada).
Au niveau des questions qui sont de compétence conjointe (compétences
législatives concurrentes), la Fédération peut légiférer lorsque les États (laen-
der) ne peuvent régler le problème eux—mêmes, ou lorsque les mesures prises
par un État «pourraient être préjudiciables à un autre Laénder», ou lorsque
«le maintien de l’unité légale et économique, surtout le maintien de l’uni-
formité des conditions de vie outre le territoire d’un Laénder» doit être assuré
par une action fédérale.“ Deuxièmement, si une loi fédérale obligé un État à
assumer un surcroît de dépensés, le gouvernement central doit lui verser une
compensation. En dernier lieu, tel que prévu à la constitution, on a adopté
une loi fédérale qui déterminé les critères ét la formulé en vertu desquels des
versements de péréquation sont payés aux Laénder défavorisés à partir de
contributions versées par les Laénder plus riches. La constitution permet
aussi d’accorder des subventions supplémentaires à partir des fonds fédéraux.

Les dispositions de la constitution du Canada relatives au pouvoir de
dépenser sont moins précises que celles que l’on trouvé dans la constitution
des autres fédérations. Les pouvoirs de dépenser du Parlement canadien sont
dérivés, et font partie, dé la répartition générale des compétences et c’est
dans ce contexte qu’il faut les aborder. On trouve une répartition des compé-
tences législatives entre le Parlement et les corps législatifs provinciaux à
l’A.A.N.B., plus particulièrement aux articles 91, 92, 93, 94 et 95. Il est
prévu aussi que les compétences législatives. résiduelles sont laissées au Parle-
ment. Il s’ensuit donc qu’il existé certains domaines qui sont dé la compétence
exclusive des provinces, domaines que l’on trouve énumérés aux articles 92 et
93 de l’A.A.N.B. Le contraire aussi est vrai et il existe un certain nombre de
domaines qui sont de la compétence exclusive du Parlement, plus particulière-
ment ceux quisont énumérés à l’article 91 de l’A.A.N.B.

3 Article 1, section 8 de la constitution américaine.

4 Article 96 dé la constitution australienne.

5 Voir les articles 31A, 32 et 42B de la constitution helvétique.

6 Voir l’article 72(2) de la constitution de la République fédérale allemande.

In addition to the powers of the Parliament of Canada to legislate,
the Constitution as it has been interpreted by the Courts gives to it the
power to spend from the Consolidated Revenue Fund on any object, pro-
viding the legislation authorizing the expenditures does not amount to a
regulatory scheme falling within provincial powers. The constitution-al basis
for this spending power is to be found in Section 91 (3) of the B.N.A. Act,
which gives the Parliament of Canada the power to raise money by any mode
of taxation, and Section 91 (1A) which gives Parliament the right to make
laws respecting public debt and property, the latter having been construed
to include every kind of dominion asset, including the Consolidated Revenue
Fund.

A judgment in the Supreme Court of Canada said of these provisions:

« . . . Parliament, by properly framed legislation may raise money by
taxation and dispose of its public property in any manner that it sees
fit. As to the latter point, it is -evident that the Dominion may grant
sums of money to individuals or organizations and that the gift may
be accompanied by such restrictions and conditions as Parliament may
see fit to enact. It would then be open to the proposed recipient to de-
cline the gift or to accept it subject to such conditions. As to the
first point, it is also undoubted, I conceive, that Parliament, by properly
framed legislation may raise money by taxation, and this may be done
either generally or for the specific purpose of providing the funds
wherewith to make grants either before or after the conferring of the
benefit. »7

On appeal, the Privy Council stated the general principle in this way:

« That the Dominion may impose taxation for the purpose of creating.
a fund for special purposes, and may apply that fund for making con-
tributions in the public interest to individuals, corporations or public
authorities, could not as a general proposition be denied. »

The qualification of this general proposition was stated as follows:

« But assuming that the Dominion has collected by means of taxation a
fund, it by no means follows that any legislation which disposes of it is
necessarily within Dominion competence.

7 Reference re Employment and Social Insurance Act, [1936] S.C.R. 427, Duff C. « J.
at p. 457.

En plus des compétences législatives que le Parlement canadien a reçues
explicitement dans la constitution, Pinterprétation judiciaire de l’A.A.N.B. a
été à l’effet de lui permettre d’aifecter les argents du Fonds du revenu conso-
lidé à nïmporte quelle ?n, à condition que la mesure législative autorisant la
dépense ne constitue pas une invasion des compétences provinciales. La
justi?cation constitutionnelle du pouvoir de dépenser se retrouve aux articles
91(3) et 9l(lA) de l’A.A.N.B. Ces dispositions stipulent que le Parlement
canadien. peut effectuer «le prélèvement de deniers par tous modes ou
systèmes de taxation>>-——-9l (3)-———et qu’il est compétent pour légiférer relative-
ment à «la dette et la propriété publiques>>-——-91(lA)————,ce que l’on a
interprété comme couvrant tous les biens du Dominion, y compris le Fonds
du revenu consolidé.

Une décision de la Cour suprême du Canada a traité de ces dispositions
sen ces termes:

«. . . le Parlement peut, étant donné Padoption de mesures législatives
appropriées, prélever des impôts et disposer de la propriété publique
comme il l’entend. Au sujet de ce dernier point, il est évident que le
Dominion peut accorder des subventions à des individus ou à des orga-
nisations et que ce «béné?ce» peut être assorti de toutes les restrictions
et/ ou conditions que le Parlement pourrait vouloir exiger. La personne
appelée au béné?ce pourrait l’accepter avec les conditions qui y sont
accolées ou le refuser. Quant au premier point que» nous avons men-
tionné, on ne peut, à notre avis, mettre en question le pouvoir qu’a le
Parlement, au moyen de mesures législatives appropriées, de prélever
des deniers en imposant les contribuables, que ce soit d’une façon géné-
rale ou dans l’intention avouée d’-avoir les fonds requis pour donner des
subventions et ce, avant ou après. avoir accordé le béné?ce.»7

En appel, le Conseil privé a énoncé le principe général de la façon suivante:

« On ne peut nier que le Dominion ait compétence pour prélever des
impôts dans «le but de créer un fonds spécial, lequel fonds servirait à
verser des subventions aux individus, aux corporations ou aux orga-
nismes publics, dans l’intérêt de toute la population.»

Ayant énoncé le principe général, le Conseil privé le faisait suivre des ré-
serves suivantes:

«Le Dominion ayant perçu certaines sommes des contribuables a au
moyen d’impôts, il ne s’ensuit pas que toute mesure législative disposant
de cet argent soit de la compétence du Parlement.

7 In re: Employment and Social Insüranee Act, (1936) R.C.S. 427-—l’honorable juge
Duff, p. 457.

It may still be legislation affecting the classes of subjects enumerated in
s. 92, and, if so, would be ultra vires. In other words, Dominion legisla-
tion, even though it deals with Dominion property, may yet be so
framed as to invade civil rights within the Province, or encroach upon
the classes of subjects which are reserved to Provincial competence. »8

It cannot be said that there is universal agreement among constitutional
lawyers in Canada as to the precise meaning of these and related decisions.
Some argue that they mean Parliament may make conditional or uncondi-
tional grants for any purpose, even if the purpose falls within exclusive pro-
vincial legislative jurisdiction, providing only that the programme involved
does not amount to legislation or regulation (see for example Bora Laskin
and Gerard V. La Forest) .9 Others, such as Quebec’s Tremblay Commission,
argue that the qualifications the Privy Council attached to the spending power
mean that Parliament has no power to make grants of any kind in areas of
exclusive provincial jurisdiction–even unconditional grants.10 Others seem to
suggest, when discussing federal grants to provincial governments, that Par-
liament might properly make unconditional grants to the provinces, but not
conditional grants.11

In fact, there seems to have been little disposition on the part either of
the federal or the provincial governments to seek further judicial clarification
of the matter. Federal governments consistently have taken the position that
Parliament’s power to spend is clear,12 while provincial governments generally
have limited themselves to criticism of the use of the spending power by Par-
liament—in particular to its use to start new federal-provincial shared-cost
programmes, or to terminate old ones, without the consent of the provinces. »
Only governments of Quebec have advanced the more general proposition
that it was constitutionally improper for Parliament to use its spending power
to make grants to persons or institutions or governments for purposes which
fall within exclusive provincial jurisdiction.

8[1937] A.C. 355 at 366.

9 Bora Laskin, Canadian Constitutional Law (Toronto: The Carswell Co. Ltd., 1966)
p. 666; and Gerard V. La Forest, The Allocation of Taxing Power under the Cana-
dian Constitution (Toronto: The Canadian Tax Foundation, 1967), pp. 36-41.

10 Report of the Royal Commission of Enquiry on Constitutional Problems, 1956. Vol. II,
pp. 217-223. 6

11 See, for example, the reference in Jacques Dupont, « Le pouvoir de depenser. du
gouvernement federal: A Dead: Issue?’ « , in Cahiers de Droit (Laval University),
Volume 8, footnote 63.

12 See in particular a speech by Prime! Minister Louis St. Laurent in 1957. Hansard,
January 29th, p. 754.

13 See the Proceedings of Federal-Provincial and Dominion-Provincial Conferences of the
past 10 or 15 years. ‘

Il se peut que les mesures législatives en question se rattachent aux
domaines qui sont énumérés à l’article 92. Si c’est le cas, ces mesures
législatives seraient ultra vires. En d’autres mots, les mesurés législatives
du Domi-nion peuvent quant même être telles qu’elles se trouvent à
empiéter sur les droits civils provinciaux ou à se rattacher aux domaines
qui sont réservés exclusivement aux provinces.»8

On ne peut pas dire que tous les constitutionnalistes canadiens s’enten-
dent sur la signi?cation précise des décisions précitées et de celles qui y sont
reliées. Certains sont d’avis que ces décisions signi?ent que le Parlement peut
faire des versements conditionnels ou inconditionnels à quelque ?n que ce
soit, même s’il s’agit de quelque chose qui est de la compétence exclusive des
provinces, à condition que le programme énquestion ne soit pas une mesure
législative ou réglementaire. (Voir à ce sujet Bora Laskin et Gérard V. La
Forest.)9 D’autres, par exemple la Commission Tremblay (Québec), sont
d’avis que les réserves énoncées par le Conseil privé lorsqu’il a traité du pou-
voir de dépenser doivent être interprétées comme Pabsence de tout pouvoir
du Parlement de faire des versements relatifs aux domaines qui sont de la
compétence exclusive des provinces (même s’il s’agit de versements incondi-
tionnels).10 En?n, d’autres ont semblé vouloir dire, en parlant des versements
fédéraux aux gouvernements provinciaux, que le Parlement peut faire des
versements inconditionnels aux provinces, mais qu’il ne peut pas faire de
versements conditionnels.11

En fait, les gouvernements fédéral et provinciaux n’ont pas semblé
particulièrement disposés à faire clari?er la question par les tribunaux. Les
gouvernements fédéraux ont toujours soutenu que le pouvoir de dépenser
du Parlement est clair12 et les gouvernements provinciaux ont généralement
limité leurs critiques à l’emploi fait par le Parlement de son pouvoir de
dépenser (surtout lorsqu’il s’agissait de mettre sur pied de nouveaux
programmes fédéraux-provinciaux à frais partagés ou de mettre ?n à des
programmes existants, sans d’abord rechercher l’approbation des provinces).13
Seuls les gouvernements du Québec ont adopté une position plus générale
en disant que le Parlement n’était pas habilité par la constitution à faire des
versements à des personnes, des organisations ou des gouvernements, à des
?ns qui sont de la compétence exclusive des provinces.

8 (1937) A.C. 355 p. 366.

9 Bora Laskin, Canadian Constitutional Law (Toronto, Thé Carswell C0. Ltd., 1966)
p. 666; et Gérard V. La Forest, The Allocation of Taxing Power under the Canadien:
Constitution (Toronto, l’Association canadienne d’études ?scales, 1967 ), pp. 36 à 41.

10 Rapport de la Commission royale (Penquête sur les questions constitutionnelles, 1956.
Vol. II, pp. 217 à 223.

11 Voir, par exemple, la référence à ce sujet dans «Le pouvoir de dépenser du gouverne-
ment fédéral: A Dead Issue?», Cahiers de Droit (Université Laval), Volume 8, note 63.
12 Voir surtout, un discours prononcé en 1957 par le très honorable Louis St-Laurent,
premier ministre du Canada. Hansard, le 29 janvier 1957, p. 754.
13 Voir les délibérations des conférences fédérales-provinciales depuis une quinzaine d’années.

The Spending Power and Federal-Provincial Programmes:
Provincial Government Criticisms

The governments of the provinces have advanced three criticisms of
Parliament for its use of the spending power to establish new federal-
provincial programmes:

(1) That the Government and the Parliament of Canada are deciding,
without the formal participation of the provinces in such decisions,
as to when federal-provincial programmes ought to be started.

(2) That shared-cost programmes force upon provincial governments
changes in their priorities.

(3) That « taxation without benefit » occurs when the citizens of a prov-
ince whose provincial government has refused to participate in a
shared-cost programme are required to pay the federal taxes which
finance the federal share of the programme.

Each of these criticisms is examined in the paragraphs which follow.

Provincial participation in the decision to establish shared-cost pro-
grammes. It is argued by many provincial governments that the Government
of Canada ought not to, or perhaps ought not even have the right to, initiate,
change or terminate shared-cost programmes without first obtaining some
kind of consensus among provincial governments in favour of doing so. The
rationale for this argument is essentially this: where exclusive provincial
jurisdiction is involved, federal-provincial shared-cost programmes can only
be established and operated by the provinces; therefore, the Government of
Canada ought not to proceed with any plan to contribute to such programmes
without first obtaining some kind of agreement from among the provinces.
(The counter-argument has been that no provincial government is constitu-
tionally obliged to enter into shared-cost agreements with the Government of
Canada; and that what really is being criticized, therefore, is the political
pressure which is imposed upon provincial ministers to participate in
Canada-wide programmes.)

Provincial priorities. Secondly, the provincial governments point out
that, because they feel obliged to enter into new federal-provincial shared-
cost programmes, they are forced to alter their spending and taxing priorities.
Moreover, because shared-cost programmes cost the provinces only 50 cents
for each dollar they spend (the usual ratio), there is a greater incentive to
allocate provincial funds toward these as opposed to purely provincial pro-
grammes, and a smaller incentive to economize in administering them. (The
response to this argument has been that the very purpose of shared-cost

Le pouvoir de dépenser et les programmés fédéraux-provinciaux:
critiques formulées par les gouvernements provinciaux

Les gouvernements provinciaux ont présenté trois critiques de l’émploi
fait par le Parlement de son pouvoir de dépenser pour mettre sur pied des
programmes fédéraux-provinciaux:

1) Le gouvernement et le Parlement canadiens décident de la mise
sur pied des programmes fédéraux-provinciaux sans qu’il y ait
une participation officielle des gouvernements provinciaux au pro-
cessus de décision.

2) Les programmes à frais partagés obligent les gouvernements
provinciaux à modi?er leurs priorités-

3) Les citoyens d’une province qui a refusé de participer a un
programmé à frais partagés se trouvent frappés d’une «imposition
sans contrepartie» parce qu’ils doivent quand même payer les
impôts qui servent à ?nancer le programme en question.

Ces critiques sont examinées tour à tour dans les paragraphes qui suivent.

“La participation provinciale aux décisions visant la mise sur pied des
programmes à frais partagés. Plusieurs gouvernements provinciaux sont
d’avis que le gouvernement canadien ne devrait pas mettre sur pied, changer
ou mettre ?n à un programme à frais partagés sans d’abord avoir obtenu
un accord général des provinces à cet effet. (On dit même que le gou-
vernement fédéral ne devrait pas jouir de ce droit.) Cette thèse est justi?éé
de la façon suivante: lorsqu’il s’agit d’un domaine qui ressort exclusive-
ment à la compétence provinciale, les programmes fédéraux-provinciaux à
frais partagés ne peuvent être mis sur pied et administrés que par les
provinces. Il s’ensuit que le gouvernement canadien ne devrait faire aucune
contribution à de tels programmes sans qu’il ne soit d’abord intervenu un
certain accord entré les provinces. (A l’éncontre de cette thèse, on a sou-
tenu que lés gouvernements provinciaux ne sont pas obligés constitution-
nellement de participer avec le gouvernement canadien à des programmes à
frais partagés. Ce qui est visé par les critiqués provinciaux, ce sont les
pressions de nature politique qui siexercént sur les ministres provinciaux
pour les obliger à participer aux programmes conçus pour tout le pays.)

Les priorités provinciales. En deuxième lieu, les gouvernements pro-
vinciaux déclarent qu’étant donné qu’ils se sentent obligés de participer aux
programmes fédéraux-provinciaux à frais partagés mis sur pied, ils doivent
modi?er leurs priorités dans les domaines de Pimposition et des dépenses
provinciales. Dé plus, étant donné que les programmes à frais partagés
n’exigent de la province qu’une dépense de 50c pour chaque dollar investi
(proportion (habituellement adoptée), il s’ensuit qu’il y a une tendance nor-
male à y placer plus de fonds provinciaux que dans les programmes purement

measures is to achieve a country-wide priority for certain programmes, and
that in the absence of some such vehicle common priorities across Canada
would be highly unlikely.)

« Taxation Without Benefit ». Thirdly, some provincial governments are
arguing that their citizens ought not to be forced to contribute toward the
federal share of shared-cost programmes which do not operate in their prov-
ince, by reason of the decision of their provincial government. Alternatively,
it is argued, the federal government ought to pay over to the provincial gov-
ernment the equivalent of what the taxpayers in the province are contributing
toward the federal share of the programme, or the equivalent of what they
would have received in benefits had the province embarked upon the pro-
gramme. (The counter-argument has been that the taxpayers of each prov-
ince are represented in Parliament as well as in provincial legislatures, and
that they have participated, through their M.P.’s and their Senators, in Par-
liament’s decision to offer to spend from the Consolidated Revenue Fund for
the purpose of contributing toward new shared-cost programmes.)

The Spending Power and Payments to Persons and Institutions

In addition to the arguments which are made concerning federal-pro-
vincial shared-cost programmes, the Government of Quebec, as has been
noted, has generally argued against the use by the Parliament of Canada of its
spending power for the purpose of making payments to persons and insti-
tutions. The rationale for this position is different, generally speaking, than
that concerning shared-cost programmes. New provincial programmes are
not required as a consequence of federal payments to persons or institutions;
at most adaptations might be called for in the related federal and provincial
programmes to achieve the best results for the citizen. Provincial government
priorities remain unaffected; again the most which might be called for would
be programme adaptation (usually involving reduced obligations on the
provincial treasury). Finally « taxation without benefit » does not occur.

The argument against federal grants to persons and institutions is based
more upon a particular approach to the Constitution, and upon what might
be called « the case for programme integration ». The constitutional argument
is straightforward: Parliament ought not to have the power to spend except

provinciaux et à se préoccuper beaucoup moins des frais occasionnés par
l’administration de tels programmes. (On a répondu à ceci que c’est justement
là le but des programmes à frais partagés que d’assurer une priorité à certaines
mesures nationales. A défaut de telles ententes il est douteux que l’on ait
jamais pu faire accepter les mêmes priorités par toutes les provinces au
Canada.)

L’«imposition sans sans contrepartie». En troisième lieu, certains gouverne-
ments provinciaux sont d’avis que leurs contribuables ne devraient pas avoir
à participer aux dépenses fédérales contractées en vertu d’un programme à
frais partagés dont ils ne retirent aucun bénéfice lorsque 1e gouvernement
de leur province a décidé de ne pas y participer. Dans ces cas, on demande
au gouvernement fédéral de verser au gouvernement provincial en cause une
somme équivalente aux contributions que les contribuables de la province

doivent verser au gouvernement fédéral en vertu de ce programme. A défaut
de ceci, on demande que le gouvernement fédéral verse au gouvernement
provincial une sommeéquivalente au béné?ce que la province aurait reçu si
elle avait accepté de participer au programme. (A l’encontre de cette thèse,
on a soutenu que les contribuables des provinces sont représentés au Parle-
ment canadien et qu’ils ont participé-par Pentremise de leurs députés et
sénateurs-au processus de décision qui a mené le Parlement à affecter cer-
taines sommes, prélevées sur le Fonds du revenu consolidé, à de nouveaux
programmes à frais partagés.)

Le pouvoir fédéral de dépenser et les subventions
aux individus et aux organisations

En plus des critiques dont nous avons fait état, le gouvernement du
Québec s’est habituellement opposé à l’émploi que le Parlement du Canada
a fait de son pouvoir de dépenser pour faire des versements aux individus
et aux organisations. La justi?cation de cette thèse n’est pas la même que celle
qui est généralement employée au sujet des programmes à frais partagés. Les
versements fédéraux aux individus et aux organisations n’exigent aucune
action de la part des ggouvemements provinciaux; tout au plus doit-on modi-
?er quelque peu les programmes fédéraux et provinciaux connexes a?n d’a-—
vantager les citoyens dans la plus grande mesure du possible. Les priorités
provinciales ne sont aucunement affectées par de tels versements; ici aussi
il ne s’agit que de certaines adaptations aux programmes (ayant générale-
ment pour résultat de diminuer la responsabilité du trésor provincial dans
le domaine en question). Enfin, ces versements ne donnent pas lieu à une
«imposition sans contrepartie».

La thèse présentée à l’encontre des versements fédéraux aux individus
et aux organisations se fonde surtout sur un mode d’interprétation de la con-
stitution et sur le «besoin d’une politique intégrée». La thèse constitutionnelle
est facile a saisir: le Parlement ne devrait pouvoir dépenser que dans les

where it has a specific power to regulate. The programme argument is that a
single authority is better able to integrate different programmes in the same
or related fields–for example income redistribution and social security—–
than are two authorities. Further, the single authority, if it is the provincial
government, would be able to adapt every programme to the specific demo-
graphic, income and regional structure of the province, without taking into
account the situation in the rest of the country. This approach is based
on the assumption, of course, that a province would be put in the financial
position, by Parliament, of being able to finance the federal programmes it
took over, including, if it were a lower income province, higher equalization
payments.

It is not possible to enter into a discussion of this particular proposi-
tion without considering the whole of the structure of Canadian federalism,
including the totality of the distribution of powers. There are two reasons
for this. First, programmes which involve payments to persons and institu-
tions and which are excluded from Parliament’s jurisdiction under the
propositions submitted by the Government of Quebec, include income re-
distribution measures, possibly certain economic development programmes,
contributions to Canada’s cultural development, and research and techno-
logical development measures—-all of which the Government of Canada
considers to be important powers of Parliament. This view was advanced by
the federal government at the first meeting of the Constitutional Conference,
when it was argued that Parliament ought to retain explicit powers in these
fields. Secondly, to achieve the programme and fiscal transfers called for in
the Quebec propositions relating to these matters would be to weaken very
substantially the powers of Parliament across the country, or to call for
special status for the National Assembly of Quebec. In either case the struc-
ture of Canadian federalism would be fundamentally altered. For these
reasons the Government of Canada does not believe it would be appropriate
to discuss the Quebec propositions concerning federal payments to persons
and institutions until all propositions concerning the distribution of powers
have been received by the Secretariat of the Constitutional Conference, and
until their effect upon the structure of Canadian federalism has been fully
evaluated by all governments.

Federal Contributions to Provincial Programmes:
The Rationale for the Spending Power

The case for a federal spending power for the purpose of enabling
Parliament to contribute toward provincial programmes in fields of pro-
vincial jurisdiction is to be found in the very nature of the modern federal
state—-in its economic and technological interdependence, in the interde-
pendence of the policies of its several governments, and in the sense of

domaines qui sont de sa compétence législative. L’autre aspect de la thèse
veut qu’il soit préférable de charger un seul gouvernement de la plani?cation
des programmes dans un domaine précis ou dans certains domaines connexes,
par exemple, la redistribution du revenu et la sécurité sociale. Ce gouverne-
ment, si c’était le gouvernement provincial, serait en mesure d’adapter chaque
programme aux structures particulières de la province en question ( démogra-
phie, revenu, problèmes régionaux) étant donné qu’il n’a pas besoin de tenir
compte des conditions qui prévalent dans le reste du pays. Évidemment, cette
thèse présuppose que la province recevrait du Parlement canadien les moyens
de ?nancer les programmes fédéraux qu’élle devrait absorber, y compris, s’il
s’agit d’une province à faible revenu,‘ des versements de péréquation plus
importants.

Il n’est pas possible de porter la discussion sur ce terrain sans mettre
en cause la structure même du fédéralisme canadien, y compris tout le
domaine de la répartition des compétences. Cette assertion peut être justi?éé
de deux façons. Premièrement, les programmes qui consistent en versements
aux individus et aux organisations qui ne seraient plus de la compétence
du Parlement canadien aux termes de la proposition du gouvernement
du Québec couvrent les domaines suivants: la répartition des revenus,
le développement économique (dans certains cas), la recherche et le dé-
veloppement technologique. Or, ce sont là des compétences que le gou-
vernement du Canada considère être parmi les plus importantes de celles
qui sont attribuées au Parlement canadien. Ce point de vue a été défendu
par le gouvernement fédéral à la première réunion de la Conférence con-
stitutionnelle, celui—ci étant d’avis que le Parlement canadien devait con-
tinuer à être compétent pour agir dans ces domaines. Deuxièmement, les
transferts ?scaux et autres, impliqués par l’adoption du point de vue du
Québec dans ce domaine amèneraient un affaiblissement sensible des pou-
voirs du Parlement dans l’ensemble du pays, ainsi qu’un statut particulier
pour l’Assemblée nationale du Québec. De toute façon, la structure même
du fédéralisme canadien en serait profondément modifiée. Pour toutes ces
raisons, le gouvernement du Canada est d’avis qu’il ne serait pas normal
que l’on aborde la discussion des propositions québécoises relatives aux
versements aux individus et aux organisations avant que toutes les pro-
positions. relatives à la répartition des compétences aient été envoyées au
Secrétariat de la Conférence constitutionnelle et que tous les gouvernements
aient pu évaluer leur impact sur la structure du fédéralisme canadien.

Contributions fédérales aux programmes provinciaux:
la justi?cation du pouvoir de dépenser

La justi?cation d’un pouvoir fédéral de dépenser permettant au Parle-
ment de contribuer à des programmes provinciaux dans des domaines qui
sont de compétence provinciale se rattache à deux facteurs: d’abord, ce
pouvoir se rattache à la nature même d’un État industriel moderne———inter—
dépendance économique et technologique, interdépendance des politiques des

community which moves its residents to contribute to the well-being of
residents in other parts of the federation. To understand these characteristics
of an industrialized, Twentieth Century federal state is to understand the
rationale for the spending power of the Parliament of Canada.

The Interdependence of the Modern State–The modern industrial state
is so interdependent, particularly in technological and economic terms, and
its population is so mobile, that it has become quite impossible to think
of government policies and programmes as affecting only the people within
the jurisdiction of the particular government responsible for those policies.
There are benefits which flow to the people of the whole of Canada from
certain of the services of provincial governments, when such services take
into account national as well as provincial interests, and there are costs
which are borne by the people of the whole or of parts of Canada when
the programmes of a particular province fail to take into account the extra-
provincial effects. The effectiveness of pollution control, for example, affects
the people of neighbouring provinces; provincial educational systems con-
tribute to or fail to advance the economic growth of Canada as a whole; and
the equality of opportunity across the country, or the lack of it, affects the.
well-being of Canadians generally. Moreover the mobility of Canadians—-in-
creasing year by year–itself creates a kind of interdependence: a person
in almost any part of Canada, accustomed to the expectation that he or his
children will sooner or later move to other parts of the country, develops an
interest in the public services in other provinces as well asthe services of
his own province–the obvious examples being hospital and medical care.

The extra-provincial or national effects of certain provincial public
services would pose no problem if the interests of each individual province
always coincided with the interests of other provinces and of the country
as a whole. In such a simplified state, a provincial government would auto-
matically be serving the national interest when it was doing its job of serving
the provincial interest. But this is not always the case. And when it is not—
where provincial interests would be better served by one kind of programme
and the national interest by another—-the provincial legislature which does
its job of meeting the needs of its constituents will not be meeting the poten-
tial needs of other Canadians. There is nothing new or unusual about this:
the problem of differences between the interests of the « provincial con-
stituency » and those of the « national constituency » has been very real in the
history of Canadian federalism, as indeed it has been in the history of other
federations. Only a few examples need be given to illustrate this problem—
some of which have involved the use of Parliament’s spending power and
some of which have not.

divers gouvernementsf deuxièmement, il se rattache à l’esprit communautaire
qui fait que les résidents d’une partie d’un pays veulent contribuer au bien-
être des résidents des autres parties du pays. Si l’on comprend ces aspects
de l’État fédéral industrialisé et moderne, on comprendra la justi?cation
du pouvoir de dépenser du Parlement canadien.

L’interdépendance de l’État moderne-Les diverses parties d’un État
industriel moderne sont si interdépendantes, surtout dans les domaines
technologique et économique, et sa population a une si grande mobilité qu’il
est devenu absolument impossible de concevoir les politiques et les pro-
grammes gouvernementaux comme affectant seulement les personnes qui
ressortissent à la compétence du gouvernement qui met sur pied les pro-
grammes et les politiques en question. On béné?cie parfois partout au
Canada de certains services fournis par les gouvernements provinciaux. Ceci
se produit chaque fois que lesdits services tiennent compte de Pintérêt national
en plus de tenir compte des intérêts provinciaux. La population du Canada,
ou une partie de celle-ci, doit supporter certains frais lorsque les pro-
grammes d’une province ne tiennent pas compte des répercussions inter-
provinciales. Par exemple: Pe?icacité du contrôle de la pollution dans une
province affecte les résidents des provinces voisines; les systèmes d’éduca-
tion provinciaux stimulent ou manquent d’avancer la croissance économique
du Canada tout entier; et, l’équivalence des perspectives d’avenir à travers le
pays, ou son défaut, affecte le bien-être de tous les Canadiens. De plus, la
mobilité des Canadiens est de plus en plus évidente, ce qui en soi crée une
certaine interdépendance. Un résident de l’une ou l’autre des régions du
Canada, qui s’habitue à. penser qu’il déménagera tôt ou tard ailleurs (ou que
ses enfants le feront) sÎintéréssera aux services publics des autres provinces,
en plus de ceux qui sont fournis par la province où il habite. Les meilleurs
exemples de ceci sont les services hospitaliers et les services médicaux.

Les effets extra-provinciaux ou nationaux de certains services publics
provinciaux ne créeraient aucune difficulté si les intérêts d’une province
donnée correspondaient toujours aux intérêts des autres provinces et du
Canada tout entier. Étant donné une situation aussi simple,«le gouvernement
provincial, en se déchargeant de ses responsabilités vis-à-vis Pintérêt pro-
vincial, servirait automatiquement Pintérêt de la nation. Toutefois, ceci n’est
pas toujours vrai. Lorsque cette situation n’existe pas, dest-à-dire lorsque
les intérêts provinciaux exigent un programme et l’intérêt national un
autre, 1’Assemblée législative qui répond aux besoins de ses ressortissants ne
satisfera pas aux besoins des autres Canadiens. Il n’y a rien de neuf ou même
de surprenant ici. L’histoire du fédéralisme canadien, ainsi que celui de
plusieurs autres fédérations, démontre que la différence qui existe entre les
intérêts du «milieu provincial» et ceux du «milieu national» ont donné lieu
à des problèmes très réels. Il suffit de donner quelques exemples (certains
impliquant le pouvoir fédéral de dépenser et d’autres ne l’impliquant pas).

First, the terms of reference by which a provincial government is guided
differ necessarily from those which the Government of Canada must take
into account. The criteria which are used by the provinces and their munici-
palities in determining the amount they will borrow each year, for example,
are necessarily different than those employed by the Government of Canada.
The provinces and municipalities are guided by their views as to the pro-
portion of capital expenditures they think ought to be borne by present as
opposed to future generations, their judgment as to the amount which can
be borrowed in different capital markets, and the needs of their respective
economies. The Government of Canada is guided, on the other hand, by
its judgment as to the total demands which are likely to be placed upon the
supply of resources and capital in the economy as a whole, including those
by the provinces and municipalities, the desirable balance between fiscal
and monetary policy, and other related considerations. The harmonization of
fiscal and financial policies of governments, therefore, in the interest of the
national as well as of regional economies, requires some vehicle for bringing
the national perspective to the attention of the provinces, and vice versa. (It
is for this purpose, among others, that the Ministers of Finance and Pro-
vincial Treasurers meet each year before their annual budgets are completed.)

Secondly, the priorities imposed upon provincial governments by their
constituencies are almost certain to be different, in some measure, to the
priorities which might be suggested by the needs of the « national constitu-
ency ». For example, the transportation requirements of the people of most
if not all provinces suggest naturally that intra-provincial roads and streets
should take precedence over inter-provincial highways. It is scarcely sur-
prising, therefore, that the Trans-Canada Highway was built as a result
of a federal-provincial programme, under which provincial governments were
able to meet a national need without foregoing unduly their local priorities.

Thirdly, the objectives of provincial policies and programmes are natu-
rally directed more to the needs and the interests of the provincial constitu-
ency than to those of the national constituency. French is not required as a
second language in many provinces of Canada, for example, and it is not
surprising therefore that it has not been taught as a living language in the
schools of these provinces. Yet it is in the interest of the country as a whole
that English-speaking Canadians receive an adequate « base » in the nation’s
other language, and in particular it is in the interest of the young people who
leave English-speaking areas to go to areas and jobs where both languages
are required or are desirable, that they have such a « base ».

Premièrement, les termes de référence qui guident les mesures d’un
gouvernement provincial sont nécessairement très différents de ceux dont le
gouvernement canadien doit tenir compté. Prenons, par exemple, les cri-
tères que l’on emploie pour ?xer le total des emprunts pour une année. Les
critères qui guident les gouvernements provinciaux et leurs municipalités sont
forcément différents de ceux qui sont employés par le gouvernement du
Canada. Les provinces et leurs municipalités se fondent ordinairement sur
les critères suivants: la proportion des dépenses en immobilisations qui
devrait être défrayée par les contribuables actuels (le reste étant une hypo-
thèque sur l’avenir); les sommes qui peuvent raisonnablement être empruntées
sur les marchés de capitaux; et, les besoins de leurs économies respectives
De son côté, le gouvernement du Canada a ses propres critères: la somme
des exigences qui vont probablement grever la totalité desressources et des
capitaux au Canada (compte tenu des besoins des provinces et des muni-
cipalités); Péquilibre à maintenir entre la politique ?scale et la politique
monétaire; et, un certain nombre de considérations connexes. L’alignemént
des politiques ?scales et ?nancières des divers gouvernements intéresse
l’économie des régions autant que l’économie nationale. Par conséquent, il
faut des mécanismes qui permettent de faire connaître aux provinces les
perspectives du pays tout entier et de faire savoir au gouvernement du
Canada quelles sont les perspectives provinciales. (C’est là une des raisons
pour lesquelles les ministres des Finances fédéral et provinciaux se réunissent
chaque année avant de mettre la dernière main à la rédaction de leurs
budgets. )

Deuxièmement, les priorités qui sont dictées aux gouvernements provin-
ciaux par les besoins du «milieu provincial» sont à peu près toujours diffé-
rentes de celles qui ressortent des besoins du «milieu national». Pour ne
prendre qu’un exemple, la plupart des provinces accorderaient naturellement
une plus grande priorité au réseau routier provincial qu’aux routes interpro-
vinciales, ce qui est normal. En conséquence, il n’est pas surprenant de cons-
tater que la route transcanadiénne est le résultat d’un programme fédéral-
provincial qui a permis aux provinces de satisfaire à un besoin national sans
toutefois devoir abandonner leurs propres priorités.

Troisièmement, le but des politiques et des programmes provinciaux est
d’abord la satisfaction des besoins du milieu provincial (qui, à ce niveau, ont
préséance sur les besoins du milieu national). Par exemple, la connaissance
du français n’est pas nécessaire dans bon nombre de provinces canadiennes.
Il n’est donc pas surprenant que, dans ces provinces, la langue française n’ait
pas jusqu’ici été enseignée comme une langue vivante. Il y va pourtant de
l’intérêt national que les Canadiens de langue anglaise aient une bonne con-
naissance du français. Ceci intéresse surtout les jeunes qui voudraient partir
d’une région anglophone pour aller s’installer dans une région où la connais-
sance des deux langues est nécessaire ou souhaitable.

Fourthly, the consequences of provincial policies must be judged by
politicians largely. in terms of their provincial constituency. Provincial in-
dustrial development programmes, for example, are designed primarily to
increase the rate of growth of the economy of the individual provinces.
Their extra-provincial consequences—in terms either of their effect upon
the efficient allocation of labour and capital in the economy as a whole, or in
terms of their impact on development programmes in other provinces—are
understandably a second rather than a first consideration in the decision-
making process. Another example could be given in the municipal field:
each urban municipality tends to establish its own building codes, under
the authority delegated to it by the province, in terms of its own local
interests or objectives. But taken together, a multiplicity of municipal
building codes increases considerably the cost of housing in Canada.

This point is perhaps best illustrated by considering the national con-
sequences of inaction on the part of some or all provinces. To take an ex-
treme, if one or more provinces were to provide, for whatever reason, quite
inadequate education, health and housing services, the rest of the country
could be expected sooner or later to bear some of the « cost » of this inaction.
A larger proportion of the labour force in those provinces would tend to be
unemployed, the capacity of people to seek employment opportunities in
areas where, jobs were available would be more limited, and income would
tend to be lower. In consequence the nationas a whole would be called
upon to redistribute income to the people of those provinces, to provide
equalization payments to their provincial governments, and to contribute
to the economic development of the regions or areas involved.

The essential difference between the inï¬‚uences which enter into provin-
cial decision-making and those which are a proper part of national decision-
making is clearest when considering the costs and benefits of providing
services. Provincial governments cannot be expected to assume unduly heavy
burdens, or to impose upon their taxpayers considerably higher costs, for
the purpose of providing benefits to other provinces or their residents.
Pollution control and technical education are the most obvious examples.
The governments of upstream provinces are not likely to be disposed to
impose very heavy burdens upon their municipalities and industries where
the benefits of pollution control will be felt largely in a neighbouring
province. Nor will a largely agricultural province be likely to initiate ex-
pensive technical and professional training courses, the graduates of which
can only be employed in manufacturing enterprises. It might have been
expected, therefore, that federal-provincial programmes such as the Techni-
cal and Vocational Training Agreements, under which the Whole of Canada

Quatrièmement, les conséquences des politiques provinciales sont envié-
sagées surtout en fonction du milieu provincial. Les programmes visant le
a développement de Pindustrie, pour ne donner que cet exemple, ont pour but
d’accroître le taux de croissance de la province qui les administré. Il est nor-
mal que les conséquences extra—provinciales de ces programmes (répartition
nationale de la main—d’oeuvre et des capitaux, impact des programmes d’une
province sur ceux d’une autre province) ne sont étudiées qu’en second lieu
lorsqu’il s’agit de prendre des décisions dans ce domaine. On pourrait prendre
un autre exemple dans le domaine municipal. Chaque municipalité urbaine
a tendance à adopter sa propre réglementation dans le domaine de la. cons-
truction (compétence provinciale déléguée) a?n de satisfaire à certains
besoins locaux. Le résultat de cette réglementation disparate a été une aug-
mentation considérable des frais de construction des habitations domiciliaires
au Canada.

Notre point de vue sera probablement encore plus clair si l’on s’arrête
à considérer les conséquences nationales du défaut d’agir d’un ou de plusieurs
gouvernements provinciaux. Prenons une situation absurde: supposons qu’une
ou plusieurs provinces, quelles que soient leurs raisons, ne fournissent pas à
leurs‘ contribuables ce que l’on pourrait considérer comme un minimum
acceptable de services dans les domaines de Péducation, de la santé et du
logement. Il est évident que le pays tout entier aurait éventuellement à payer
le prix de telles carences. Dans les provinces en question, il y aurait un taux
de chômage plus élevé et un revenu per capita inférieur à la moyenne. Les
résidents de ces provinces verraient leur capacité d’obtenir un meilleur emploi
ailleurs au pays restreinte par les carences de leur éducation. La nation tout
entière serait donc obligée de verser un supplément de revenu aux résidents
de ces provinces, des paiements de péréquation aux gouvernements provin-
ciaux en cause, ainsi que de contribuer au développement économique de ces
régions.

On peut saisir la différence entre ce qui motive les décisions provin-
ciales et ce qui motive les décisions nationales en examinant la question du
coût et des bénéfices dans le domaine des services publics. On ne peut
s’attendre à ce qu’un gouvernement provincial accepté un fardeau dis-
proportionné et le fasse absorber par, ses contribuables, dans le seul but
d’accorder certains bénéfices à une autre province ou aux personnes domici-
liées dans une autre province. Les deux exemples les plus frappants de ceci
sont le contrôle de la pollution et Penseignement technique. Une province
où les grands cours d’eau prennent leur source ne sera probablement pas
prête à obliger ses municipalités et ses industries à prendre des précautions
coûteuses si le contrôle de la pollution sera surtout au pro?t d’une province
voisine. On ne peut s’attendre non plus à ce qu’une province dominée par
des préoccupations agricoles mette sur pied un programme coûteux dans le
domaine de l’enseignement technique et de la formation professionnelle,
étant donné que les gradués d’un tel système ne peuvent déboucher que sur

bore a part of the cost of the training facilities, would be the vehicle for
initiating technical and vocational training institutes across the country.

The Interdependence of Government Policies–A further reason for
shared-cost programmes, in addition to the « national interest » coming to
attach to certain provincial programmes, is the need for some vehicle for
harmonizing programmes where « mixed » federal and provincial jurisdiction
is involved. However clear and however tidy the division of legislative pow-
ers, the complexity of today’s society and the scale of government activity
will inevitably result in both orders of government having an impact upon
certain public policy problems. Again, this phenomenon is not unique to
Canada: it is common to all federations. Urban development provides a
good example. The provinces are responsible for establishing and regulating
municipal government; but the Parliament of Canada has jurisdiction over
rail and air transport and over harbour facilities, and the Government of
Canada, including its Crown agencies, is a leading « resident » of most of
Canada’s urban centres. Moreover, the exercise by the Government of
Canada of its responsibilities for certain economic policies, including credit
policies, has an important influence upon housing and municipal develop-
ment. In these circumstances there must be some vehicle by which the
provinces can influence the federal government in the exercise of its juris-
diction and vice versa. Federal-provincial shared-cost programmes are one
such vehicle.

Technological change over the years to come can be expected to in-
crease rather than decrease the interdependence of federal and provincial
policies and programmes. Health care, to take one example, is less and less a
matter which can be identified with small defined local areas. Certain highly
specialized and expensive facilities serve whole regions, if not the whole of
Canada. And medical records—even diagnostic techniques–are increasingly
coming to involve computer technology and communications facilities which
are national rather than local in scope. The Constitution must be ï¬‚exible
enough to enable Canada’s governments to adapt to changes such as this:
to eliminate the possibility of federal-provincial shared-cost programmes
would be to move in the opposite direction.

The Sense of Community in a United Country—The sense of community
that exists in Canada provides the third essential reason for a federal
spending power. Canadians everywhere now feel a sufficient sense of
responsibility for their compatriots in other parts of the country that

l’industrie manufacturière. On pouvait donc s’attendre à ce que ce soit par
l’entremise d’un programme fédéral-provincial, tel le programme de forma-
tion technique et professionnelle, ?nancé par toute la nation, que l’on ait
réussi à stimuler la création d’écoles techniques et professionnelles d’un
bout à Pautre du pays.

L’interdépendance des politiques gouvernementales-En plus de l’«intérêt
national» que l’on peut rattacher à certains programmes provinciaux, il y
a aussi ‘le besoin d’avoir un système pour concilier les programmes dans
les domaines où les compétences fédérales et provinciales. sont conjointes.
C’est là une autre justi?cation de Pexistence des programmes à frais
partagés. Même si l’on avait une répartition claire et nette des compétences
législatives, la complexité de la société moderne et Pimportance de l’activité
gouvernementale feraient que les deux ordres de gouvernement seraient en
mesure dïn?uencer les grandes politiques du pays. Encore une fois, c’est
un problème auquel toutes les fédérations, y compris le Canada, doivent
faire face.

Prenons, par exemple, la question du développement urbain. Les pro-
vinces sont compétentes dans le domaine municipal. De son côté, le Parle-
ment canadien a compétence dans les domaines suivants: tra?c ferroviaire,
tra?c aérien, ports, et ain-si de suite. De plus, le gouvernement canadien et les
sociétés de la couronne sont parmi les «résidents» les plus en vue dans tous
les grands centres urbain-s. La mise en oeuvre par le gouvernement canadien
de ses responsabilités constitutionnelles au niveau de la politique économique,
y compris le crédit, peut in?uencer de façon décisive le développement
municipal et la construction domiciliaire. Étant donné ceci, il faut trouver
les moyens nécessaires pour que les deux ordres de gouvernement puissent
sïn?uencer l’un l’autre dans l’exercice de leurs compétences. Les programmes
fédéraux-provinciaux à frais partagés ont été utilisés à cette ?n.

L’évolution de la technologie va probablement venir accentuer l’interdé-
pendance des politiques et des programmes des deux ordres de gouverne-
ment. Les services de santé, pour ne citer que cet exemple, sont de moins en
moins facilement restreints à des régions spéci?ques. Certaines installations
hautement spécialisées (et fort coûteuses) desservent plusieurs provinces et
souvent le Canada tout entier. Les archives médicales et les techniques dia-
gnostiques sont de plus en plus tributaires de l’émploi de cerveaux électro-
niques et de systèmes de communications qui sont d’envergure nationale. La
constitution canadienne doit être assez souple pour permettre l’adaptation à
de tels changements. L’élimination de toute possibilité d’avoir des pro-
grammes fédéraux-provinciaux à frais partagés serait un geste rétrograde
dans un tel contexte.
Uesprit communautaire dans un pays uni-La troisième raison essen-
tielle de Fexistence du pouvoir fédéral de dépenser se rattache à l’esprit com-
munautaire que l’on trouve au Canada. Tous les Canadiens se sentent main-
tenant responsables de leurs compatriotes des autres régions du pays et ils

they are prepared to contribute to their well-being. They do so in a great
many ways, the principal of which will always be income redistribution
payments directly to the people of other parts of Canada. » But one of the
most important ways of giving expression to this concern isby the provision
to every citizen, wherever he lives, of adequate levels of public servicesÂ»-
in particular of health, welfare and education services. Again, some vehicle
is required by which Canadians can achieve this goal—by which the « national
interest » in the level of general provincial public services or of a particular
public service can be expressed.

The Spending Power and Other Aspects of the Constitution—It can be
argued that the Constitution should be contrived so as to avoid any need for
a spending power—-that each government ought to have the revenue sources
it needs to finance its spending requirements without federal assistance,
and further that where the national interest comes to attach to a certain
matter within provincial jurisdiction the Constitution ought to be amended
to transfer that matter to federal jurisdiction.The difficulty with this « tidy »
approach to federalism is that it does not accord with the realities of a
Twentieth Century state.

It is quite true that in the ideal state provincial governments ought to
have access to enough tax fields that they themselves can discharge their
responsibilities. But in fact the tax-raising potential of Canada’s provinces
differs very markedly across Canada, because of the differing levels of
income and economic activity in the country. One percentage point of
personal income tax, for example, yields about $3.14 per capita in Ontario,
$2.98 in British Columbia, $2.21 in Quebec, $1.89 in Saskatchewan, $1.27
in New Brunswick and 91 cents in Prince Edward Island (1968-69 figures).
Similarly one point of corporation income, tax yields $3.40 per capita in
Ontario, $3.29 in British Columbia, $2.39 in Quebec, $1.82 in Saskat-
chewan, $1.38 in New Brunswick and $1.00 in Prince Edward Island. It
is evident from these figures that federal grants to the lower income provinces
are essential if these provinces are to provide adequate levels of public
services at levels of taxation which are not too far out of line with those in
the higher income provinces.

It is also true, to deal with the second argument, that when techno-
logical, economic and social changes have the effect of transforming a purely
local or provincial matter into a national or quasi-national one, it can be
argued that the Constitution should be amended to give Parliament juris-
diction. This is obviously valid where the change is so marked as to warrant
giving one order of government full legislative jurisdiction where it had
none before. But this « either-or » approach—-either it is federal jurisdiction
or it is not—-does not meet the situations so prevalent in today’s society,
where there is a valid national interest in certain provincial problems or

sont prêts à contribuer à leur bien-être. Cette contribution s’exprime de bien
des façons mais la plus importante sera toujours la redistribution ides revenus
au moyen de versements aux individus. Une des façons les plus importantes
d’exprimer cette responsabilité est de mettre à la disposition de tous les
citoyens, quel que soit leur domicile, des services publics satisfaisants (surtout
dans les domaines de la santé, du bien-être et de l’éducation). Encore une
fois, il faut un mécanisme par lequel les Canadiens peuvent atteindre ce but
et par lequel l’intérêt national vis-à-vis les services publics provinciaux, ou
l’un d’entre eux, peut être manifesté.

Le pouvoir de dépenser et les autres aspects de la cons?tutiorb-On pour-
rait soutenir que la constitution devrait être rédigée de façon à éliminer
le besoin d’un pouvoir de dépenser, chaque gouvernement ayant les sources
de revenu nécessaires pour défrayer le coût de ses programmes sans aide fédé-
rale. De plus, on pourrait dire que chaque fois qu’une question d’intérêt local
se transforme en une question d’intérêt national la constitution pourrait être
modi?ée a?n de donner compétence au Parlement dans ce domaine. Le pro-
blème inhérent à cette façon d’aborder le fédéralisme est qu’élle ne répond
pas aux réalités auxquelles les États doivent faire face au vingtième siècle.

Il est vrai que, idéalement, les gouvernements provinciaux devraient
avoir accès aux champs d’imposition de façon à pouvoir satisfaire eux-mêmes
à leurs responsabilités. En fait, le potentiel d’irnposition des provinces varie
considérablement d’un bout à l’autre du Canada étant donné les différents
niveaux de revenus et d’activité économique. Par exemple, un point d’impôt
sur le revenu des particuliers rapporte les sommes suivantes, per capita:
$3.14 en Ontario; $2.98 en Colombie-Britannique; $2.21 au Québec; $1.89
en Saskatchewan; $1.27 au Nouveau-Brunswick; et $0.91 à l’lle-du-Prince-
Édouard (en 1968-1969). Un point d’impôt sur le revenu des sociétés
rapporte les sommes suivantes, per capita: $3.40 en Ontario; $3.29 en
Colombie-Britannique; $2.39 au Québec; $1.82 en Saskatchewan; $1.38 au
Nouveau-Brunswick; et $1.00 à l’ÎIe-du-Prince-Édouard. Ces chiffres démon-
trent que les subventions fédérales aux provinces défavorisées sont éssen-
tiellés si celles-—ci doivent fournir un niveau adéquat de services publics sans
avoir à recourir à des taux dïmposition qui seraient très supérieurs à ceux qui
ont cours dans les provinces riches.

Au sujet du deuxième argument, il est vrai que l’on pourrait soutenir que
si l’évolution technologique, économique et sociale transforme une question
d’intérêt local en une question d’intérêt national, on pourrait alors modi?er
la constitution a?n de donner compétence au Parlement dans ce domaine.
Cette solution serait évidemment la bonne chaque fois que la modi?cation est
si marquée qu’élle justi?e facilement l’accession d’un ordre de gouvernement
à une compétence législative qu’il n’avait pas jusqu’alors. Cependant cette
politique du «tout ou rien» dans la détermination des compétences fédérales
ne tient pas du tout compte de la situation qui prévaut à l’égard de plusieurs

policies, but not such a « total » national interest as to call for the transfer
of jurisdiction to the Parliament of Canada. It is for these « in-between
situations »14 that some such vehicle as federal-provincial programmes, in-
volving on occasion the spending power, is required.

The Role of the Parliament of Canada—If the interdependence of Canadian
society which has been described in earlier paragraphs is acknowledged,
and if it is accepted that there may be a national or extra-provincial
interest in certain provincial problems or programmes, it remains to de-
termine what vehicle would be most appropriate for communicating that
national interest to the provincial governments concerned, and for achieving
the desirable adaptations in the provincial programmes involved. What is
involved here, it should be emphasized, is sometimes only a matter of
identifying the extra-provincial or national interest which is seen to exist,
and communicating it to the provinces concerned, and sometimes also a
matter of compensating these provinces for the cost—-measured in dollars or
in disruption of priorities—of adapting the programmes involved to serve
the national as well as the provincial interest.

It might be argued that because provincial jurisdiction is involved,
provincial governments themselves ought to assume this responsibility~–that
the Provincial Premiers’ Conference rather than Parliament ought to be the
body through which this « national interest » in provincial public services
might be expressed. Where intergovernmental grants were involved, this
argument would go, the provincial governments rather than the federal
government ought to be responsible for making the grants. Thus the
Premiers’ Conference would decide what equalization payments would be
contributed by the higher income provinces to the lower income provinces,
for the purpose of ensuring adequate levels of provincial public services
across Canada. Similarly, it would be the Premiers’ Conference which would
decide when and whether Canadians in certain provinces could or ought,
because they were benefiting from or were being affected by the programmes
of other provinces, to contribute to the governments of those other provinces
for the purpose of bringing about an adaptation, in their interests, of the
programmes involved. Federal-provincial programmes would become inter-
provincial programmes, in other words, and federal-provincial grants would
become interprovincial grants.

Neither the governments of Canada nor students of govermnent in
Canada—except those advocating the replacement of federalism by « confed-
eralism »—have suggested this approach. There are very practical reasons for
this. First, there exists in a federal state a Parliament which has been chosen
by all citizens, and which because it has been directly elected is uniquely able

14 See pp. 24, 26 and 28, supra.

domaines de compétence provinciale où l’intérêt national est ‘en jeu sans
qu’il soit nécessaire d’én exiger le transfert au Parlement du Canada. Ce sont
ces «situations médianes»14 qui justifient l’existence des programmes fédé-
raux-provinciaux, impliquant en certains cas l’usage du pouvoir de dépenser.

Le rôle du Parlement canadiens-Si l’on reconnaît l’interdépéndance de
la société canadienne, telle que nous venons de la décrire, et si l’on accepte
qu’il peut y avoir des intérêts nationaux ou extra—provinciaux mis en causé
à l’occasion de certaines questions ou de certains programmes d’ordre pro-
vincial, il nous reste à déterminer quel sera le meilleur mécanisme pour com-
muniquer cet intérêt national aux gouvernements provinciaux en cause et
pour arriver aux adaptations souhaitables des programmes provinciaux dont
il est question. Il faut souligner que ceci ne veut dire bien souvent qu’une
identi?cation de Pintérêt national ou extra-provincial existant, pour ensuite le
communiquer aux provinces en cause. Quelquefois, il s’agit de verser une
compensation à ces provinces pourdéfrayér le coût d’une adaptation des pro-
grammes en question a?n qu’ils puissent satisfaire à l’intérêt national comme à
l’intérêt provincial (coût qui se mesuré en dollars ou en modi?cations des
priorités).

On pourrait dire que, étant donné qu’il s’agit de domaines qui sont de
compétence provinciale, les gouvernements provinciaux eux-mêmes devraient
se charger de cette responsabilité. La Conférence des premiers ministres pro-
vinciaux, et non le Parlement, serait l’organisme par lequel l’intérêt national
dont il est question ici se manifésterait. On dirait donc que chaque fois qu’il
s’agit de subventions intergouvernementales ce sont les gouvernements pro-
vinciaux qui devraient en être responsables et non le gouvernement fédéral.
Ce serait donc la Conférence des premiers ministres provinciaux qui décidé-
rait quels versements de péréquation seraient accordés par les provinces
riches aux provinces défavorisées, afin d’assurer un niveau adéquat de services
publics d’un bout à l’autre du Canada. Ce serait aussi cette Conférence qui
déciderait quand les Canadiens de certaines provinces pourraient ou devraient,
parce qu’ils béné?cient d’un programme d’une autre province ou qu’ils sont
affectés par celui-ci, verser certaines sommes aux gouvernements de ladite
province a?n d’obtenir une adaptation du programme en question qui serait
à leur avantage. (Ceci présuppose que la Conférence déciderait qu’il y a lieu
de faire ceci.) Les programmes fédéraux-provinciaux deviendraient des pro-
grammes intérprovinciaux et les subventions fédérales-provinciales devien-
draient des subventions interprovinciales.

Cette façon de faire n’est prônée ni par les gouvernements au Canada
(fédéral et provinciaux), ni par les personnes qui sïntéressent à ces ques-
tions, sauf peut-être par celles qui veulent remplacer le fédéralisme actuel
par un «confédéralisme». Il y -a des raisons très pratiques qui justi?ént cette
situation. Tout d’abord, il y a, dans un État fédéral, un Parlement élu

14 Voir pp. 25, 27 et 29, supra.

to represent the « national interest » of the citizens—-as distinguished from
their « provincial interests ». Only in a « confederal state », where the directly
elected Parliament is replaced by intergovernmental conferences of state
ministers or other delegates, is it necessary to define the national interest by
political negotiation rather than by public election. It is in the nature of
federalism, in other words, for the citizen to look to Parliament for an expres-
sion of his national or extra-provincial interests.

This is not to suggest that interprovincial meetings cannot play a useful
role in harmonizing provincial programmes, or in providing a forum for the
communication of extra-provincial interests in respect of many provincial
problems. But it is to suggest that the nationally elected Parliament has a
unique and a legitimate role to play in determining the national interest, even
where provincial jurisdiction is involved. And it is to suggest, further, that
Parliament is the appropriate body to make grants to the provinces for the
purpose of equalizing provincial public services and for the purpose of com-
pensating the provinces for adapting their programmes to meet national as
well as provincial needs.

Having said this, it must be emphasized that this reasoning does not lead
to the conclusion that because Parliament is elected by all Canadians it has
or ought to have the power to invade provincial jurisdiction any time it per-
ceives some national interest in a provincial programme. Nor does it mean
that Parliament ought to have the power to enlarge its constitutional powers
at the expense of the provinces by unilateral, de facto action. This would
make a mockery of a federal constitution, which has as one of its purposes
the definition andprotection of provincial jurisdiction, making it subject to
change only by constitutional amendment. Rather, the correct conclusion is
that because the people of Canada will properly look to a popularly elected
Parliament to represent their national interests, it should play a role, with the
provinces, in achieving the best results for Canada from provincial policies
and programmes whose efiects extend beyond the boundaries of a province.

Federal Contributions to Provincial Programmes:
a Possible Approach in a Revised Constitution

If the rationale for federal government contributions toward provincial
government programmes is accepted, and if at the same time some validity is
recognized in the provincial criticisms of the use of the federal spending

directement au suffrage universel. Ce mode d’élection place le Parlement
dans une situation idéale pour représenter l’«intérêt national» des citoyens
en ce qu’il se distingue de leurs «intérêts provinciaux». Ce n’est que dans
un État confédéral, où un Parlement élu par tous les citoyens est remplacé
par des conférences de ministres des États (ou autres délégués), qu’il
est nécessaire de recourir à la négociation politique pour définir l’intérêt
national, étant donné que l’on ne peut s’en remettre à une élection. En
d’autres mots, la nature même du fédéralisme prescrit que le citoyen doit
s’en rapporter au Parlement pour une expression de ses intérêts nationaux
(ou extra-provinciaux).

Nous ne voulons pas donner à entendre que les. réunions interpro-
vinciales ne peuvent pas contribuer à l’harmonisation des programmes pro-
vinciaux ou qu’elles ne peuvent servir de forum au sujet des intérêts
extra-provinciaux qui se rattachent à plusieurs problèmes d’ordre provincial.
Nous voulons tout simplement dire que le Parlement élu par toute la nation
a un rôle unique et légitime à jouer dans la détermination de l’intérêt na-
tional, même lorsqu’il s’agit d’un domaine de compétence provinciale. De
plus, nous disons que le Parlement est l’organisme approprié pour le verse-
ment de subventions aux provinces dans le but d’assurer la péréquation
des services publics provinciaux et de donner une compensation aux pro-
vinces qui adaptent leurs programmes de façon à ce qu’ils puissent satisfaire
aux besoins nationaux en sus des besoins de la province.

Nous devons insister sur le fait que ce raisonnement ne veut pas dire
que, parce que le Parlement est élu par tous les Canadiens, il a ou devrait
avoir le droit d’empiéter sur les compétences provinciales sous prétexte qu’il
croit que l’intérêt national est impliqué dans un programme provincial. Ceci
ne veut pas dire non plus que le Parlement devrait avoir le pouvoir d’ajouter
à ses compétences constitutionnelles, aux dépens des provinces, par une
action unilatérale de facto. Ceci ridiculiserait la constitution de l’État
fédéral, l’un des buts de celle-ci étant de dé?nir et de protéger les com-
pétences provinciales et de voir à ce qu’elles ne puissent être modi?ées
autrement que par la modi?cation de la constitution elle-même. Ceci veut
dire que, étant donné que le peuple canadien s’en rapporte à un Parlement
élu par tous, pour représenter leurs intérêts nationaux, ce Parlement doit
jouer un rôle, en collaboration avec les provinces, a?n de pouvoir obtenir
les meilleurs résultats pour le pays tout entier des politiques et programmes
provinciaux dont les effets dépassent les frontières d’une province donnée.

Contributions fédérales aux programmes provinciaux: une formule
possible pour inclusion dans une constitution revisée

Si l’on accepte les thèses avancées à l’appui des contributions du
gouvernement fédéral aux programmes provinciaux tout en reconnaissant
que les critiques des provinces relatives à l’émploi du pouvoir de dépenser

power for this purpose, the problem is to find a method of meeting these
criticisms, while at the same time retaining a sufficiently strong spending
power. To this end the Government of Canada has attempted to develop cer-
tain principles which it could tentatively advance to the Constitutional Con-
ference as a basis for reviewing this aspect of the Constitution. They are these:

(1) The constitutional power of the Parliament of Canada to contribute
toward the public services and programmes of provincial govern-
ments should be provided for explicitly in the constitution;

(2) The power of Parliament to make unconditional grants to provin-
cial governments for the purpose of supporting their programmes
and public services should be unrestricted;

(3) The power of Parliament to make general conditional grants in
respect of federal-provincial programmes which are acknowledged
to be within exclusive provincial jurisdiction should be based upon
two requirements: first, a broad national consensus in favour of any
proposed programme should be demonstrated to exist before Parlia-
ment exercises its power; and secondly the decision of a provincial
legislature to exercise its constitutional right not to participate in
any programme, even given a national consensus, should not result
in a fiscal penalty being imposed upon the people of that province.

It will be evident that a firm proposal for defining the federal spending
power in this way is impossible until the revised distribution of legislative
powers is known. If Parliament’s powers to legislate in the national interest are
reasonably broad, its freedom to spend to this end, where provincial jurisdic-
tion is involved, could be limited. If on the other hand, its powers to legislate
were narrow in relation to present and potential national needs, the freedom
to spend would have to be relatively untr-ammelled. It follows that the prin-
ciples here suggested for defining the federal spending power, and the specific
proposal which will subsequently be advanced for realizing them, are subject
to the adoption of a distribution of legislative powers which will ensure a
strong federal government as well as strong provincial governments. During
the course of the discussions on the Constitution, and before the coming into
force of a revised distribution of powers, including any suggested limitation
on the federal spending power, the Government of Canada would propose to
exercise the spending power under the present Constitution with the kind of
restraint which the Prime Minister indicated during the course of the Second
Meeting of the Constitutional Conference.

à ces ?ns ont quelque validité, il faut alors se demander comment on
pourrait éliminer de telles critiques sans affaiblir indûment le pouvoir de
dépenser. A cette ?n, le gouvernement du Canada a essayé de formuler
certains principes préliminaires à l’intention de la Conférence constitution-
nelle, en vue de la révision de cet aspect de la constitution. Ces principes
sont les suivants:

(1) Le pouvoir constitutionnel du Parlement canadien de contribuer
aux services publics et aux programmes provinciaux devrait être
inscrit en termes explicites dans la constitution;

(2) Le pouvoir du Parlement d’accorder des subventions incondition-
nelles aux gouvernements provinciaux en vue du ?nancement de
leurs services publics et de leurs programmes devrait être illimité;

(3) Le pouvoir du Parlement d’accorder des subventions condition-
nelles générales aux programmes fédéraux-provinciaux dans les
domaines qui sont reconnus être de la compétence exclusive des
provinces devrait être subordonne’ à l’existence des deux facteurs
suivants: premièrement, il faudrait que le Parlement puisse démon-
trer qu’il existe un accord général national en faveur de la mise
sur pied d’un programme donné avant de pouvoir exercer son
pouvoir; deuxièmement, la décision d’un corps législatif provin-
cial d’exercer son droit constitutionnel de ne pas participer à un
programme donné, même lorsqu’il y a un accord général national,
ne devrait pas avoir pour résultat l’imposition d’une peine ?scale
sur les habitants de cette province.

Bien entendu, il n’est pas possible d’aller bien loin dans la préparation
d’une proposition visant à dé?nir le pouvoir fédéral de dépenser avant’ de
savoir quelle sera la nouvelle répartition des compétences législatives. Si
la compétence qu’a le Parlement de légiférer dans Pintérêt national est assez
étendue, le pouvoir qu’il a de dépenser à cette ?n pourrait être limité dans
les domaines qui sont de compétence provinciale. D’un autre côté si le
pouvoir qu’a le Parlement de légiférer était assez restreint, étant donné les
besoins présents et à venir, il lui faudrait conserver un pouvoir de dépenser
presque illimité. Il s’ensuit que les principes qui sont proposés ici pour la
dé?nition du pouvoir fédéral de dépenser et la proposition spécifique pour
leur mise en oeuvre qui suit sont subordonnés à l’adoption d’une répar-
tition des compétences qui assurerait l’existence d’un gouvernement central
fort ainsi que de gouvernements provinciaux forts. Tant que dureront les
discussions sur la révision de la constitution et fusqu’à ce qu’une nouvelle
répartition des compétences soit mise en vigueur, le gouvernement du
Canada a l’intention de continuer à exercer avec mesure son pouvoir de
dépenser tel qu’il existe actuellement, compte tenu des remarques à ce sujet
faites par le premier ministre du Canada au cours de la deuxième réunion
de la Conférence constitutionnelle.

Unconditional Grants

These proposed principles would give to Parliament the unlimited
power to make unconditional grants to the governments of the provinces,
in support of programmes falling within exclusive provincial jurisdiction.
This would provide the constitutional basis for federal equalization pay-
ments to the provinces, much as the present Constitution does. The case
for such payments has not been questioned by any province (though the
Government of British Columbia has suggested that if the minimum annual
income of individual Canadians were high enough equalization payments
to provincial governments would become unnecessary). Without federal
equalization payments, disparities in provincial public services would be
wider and would widen, and any existing feelings of disatfection with
Canada in the lower income regions, would be aggravated. Moreover, greatly
inferior public services in certain areas of the country would undermine
the efficiency of the Canadian common market, by making more difficult
the mobility of labour and capital within it. It follows, in the view of the
Government of Canada, that Parliament must retain its unqualified spending
power for the purpose of making unconditional grants to provincial gov-
ernments.

Conditional Grants for General Federal-Provincial Programmes

The proposed principles would establish two limitations on the use by
Parliament of its power to make conditional grants for general federal-
provincial programmes—first the existence of a « broad national consensus »
in favour of any programme, and secondly the assurance that a « fiscal
penalty » would not be imposed upon the people of non-participating prov-
inces. The Government of Canada would suggest the following method for
giving effect to these two requirements:

(1) The determination as to when the national interest or extra-pro-
vincial interests warranted a new shared-cost programme between
the Government of Canada and the governments of the provinces
would be arrived at jointly by Parliament and the provincial legis-
latures, in the manner described below15, instead of by Parliament
alone.

(2) Where a consensus had been reached that a new shared-cost
programme was desirable, the provincial governments whose
legislatures had voted for the consensus would receive conditional

15 See pp. 40 and 42, infra. Note also the qualification concerning the role of the Senate.

Subventions inconditionnelles

Les principes proposés par le gouvernement du Canada donneraient
au Parlement le pouvoir illimité d’accorder des subventions incondition-
nelles aux gouvernements provinciaux en vue du financement des program-
més qui sont de la compétence exclusive des provinces. Ceci servirait de
justi?cation constitutionnelle aux versements de péréquation du gouverne-
ment fédéral aux gouvernements provinciaux, de la même façon que dans
la constitution actuelle. Ces versements n’ont pas été remis en question par
les provinces (la Colombie-Britannique a dit qu’élle était d’avis que si
le revenu garanti de tous les Canadiens était assez élevé les versements de
péréquation aux gouvernements provinciaux n’auraient plus leur raison
d’être). A défaut de versements de péréquation, les disparités entre les
services publics provinciaux seraient encore plus grandes et elles continue-
raient à s’accentuer. Les sentiments de désaffection envers le Canada qui
existent en ce moment dans les régions à faible revenu ne pourraient qu’aug—
menter en intensité. De plus, l’existence de services publics insatisfaisants
dans certaines régions du pays aurait pour effet de saper l’efficacité du
marché commun canadien en réduisant la mobilité de la main-d’oeuvre et
des capitaux. De l’avis. du gouvernement canadien, il s’ensuit de cette cons-
tatation que le Parlement doit conserver son pouvoir absolu de dépenser
a?n d’accorder des subventions inconditionnelles aux gouvernements provin-
ciaux.

Subventions condi?onnelles générales aux
programmes fédéraux-provinciaux

Les principes proposés par le gouvernement du Canada institueraiént
deux limites à l’émploi par le Parlement de son pouvoir d’accorder des
subventions conditionnelles aux programmes fédéraux-provinciaux en géné-
ral. Premièrement, il faudrait qu’il y ait un «consensus national» en faveur
du programme en question et, deuxièmement, il faudrait une assurance
que les habitants des provinces non-participantes ne. se verraient pas impo-
ser une «peine ?scale». Le gouvernement du Canada proposerait les deux
façons suivantes de mettre en œuvre ces deux limites:

l) la décision à savoir quand l’intérêt national peut justi?er la mise sur
pied d’un nouveau programme à frais partagés par le gouvernement
du Canada et les gouvernements provinciaux serait prise par le Par-
lement et les corps législatifs des provinces de la façon décrite dans
les paragraphes qui suivent15;

2) lorsqu’il y aurait accord sur le bien-fondé d’un nouveau programme
à frais partagés, le résultat serait le suivant: dans les provinces ayant
voté en faveur du programme, 1e gouvernement recevrait des sub-

15 Voir pp. 41 et 43, infra. Noter aussi la réserve quant au rôle du Sénat.

grants for the programme, once it was started by them. In the
provinces whose legislatures had voted against the consensus, the
people of the province would be paid grants equivalent in the
aggregate to the average per capita amount paid to the partici-
pating provinces (multiplied by the population of the non-partici-
pating province). (See pp. 44 and 46.)

The introduction into the Constitution of these tworequirements would
meet all of the provincial objections to the present procedures for initiating
shared-cost programmes. Parliament would no longer have the power
to decide unilaterally when a shared-cost programme ought to be initiated: a
provincial consensus would be required. The payment of grants to the
people of the provinces whose legislatures had voted against the consensus
would meet the « taxation without benefit » argument. The two principles
taken together would ensure that the priorities of any provincial government
would be changed only if its legislature had supported the consensus. They
would also mean that Parliament would not be able to give effect to its
judgment that the national interest had come to attach to some problem or
programme within provincial jurisdiction unless enough legislatures had
voted their agreement, and it would be able to do so only in the provinces
where the legislatures had voted for Parliament’s proposal.

Determining the consensus- The first step in determining whether there
was a consensus in favour of a new shared-cost programme would be the
presentation to the Parliament of Canada by the federal government of a
resolution proposing the programme.16 If Parliament approved the resolu-
tion, it would be transmitted to the provincial governments for submission
to their legislatures. The legislatures, in turn, would approve or reject the
resolution. The determination as to whether there was a provincial consensus
in favour of the shared-cost programme would be made by reference to the
Senate divisions provided for in the Constitution.

For the purposes of this proposal the Senate could be regarded as having
four divisions under the present Constitution, namely Ontario, Quebec, the
Maritime Provinces and Newfoundland, and the Western Provinces.17 The
affirmative vote of the legislatures in at least three of these Senate divisions
would be required before Parliament could proceed with the proposed shared-
cost programme. The vote of the legislatures in the Atlantic region would
be considered to be in the afiirmative if the legislatures of provinces having at
least 16 of the 30 Senate seats of that region were to vote for the resolution

16 This would be a money resolution preceding a Bill which would be considered if and
when a consensus was reached. Special procedures likely would be required by Parlia-
ment for the consideration of such a resolution.

17 The Newfoundland seats have been added to the Maritime Provinces division referred
to in Section 22 of the B.N.A. Act.

ventions conditionnelles aussitôt le programme mis sur pied. Dans les
provinces ayant voté contre, le gouvernement fédéral paierait des sub-
ventions équivaléntes au versement per capita dans les provinces qui
participent, multiplié par la population de la province non-participante.
(Voir pp. 45 et 47.)

L’inscription de ces deux principes dans la constitution répondrait à
toutes les objections provinciales au sujet de la misé sur pied des programmés
à frais partagés. Le Parlement ne pourrait plus décider unilatéralement qu’il
est nécessaire de mettre sur pied un nouveau programme à frais partagés;
il faudrait en plus l’accord général des provinces. Quant à l’imposition «sans
contrepartie», elle serait éliminée par le versement de subventions dans les
provinces ayant voté contre le programme. Ces deux principes conjugés
auraient comme résultat que les priorités provinciales ne seraient changées
que si 1’autorité législative provinciale était en faveur du programmé qui
exigerait ledit changement. De plus, même lorsque le Parlement aurait décidé
qu’un problème ou un programme qui est dé la compétence législative des
provinces est devenu d’intérêt national, aucune suite né pourrait être donnée
à cette décision à moins qu’une bonne partie des corps législatifs provinciaux
ne soient aussi de cet avis. La décision ne s’appliquérait que dans les pro-
vinces où l’autorité législative aurait voté en faveur de la proposition du
Parlement.

La détermination d’un accord—La première étape du nouveau processus
serait la présentation par le gouvernement fédéral d’une résolution au Parle-
ment proposant le programme.“ Si cette résolution était agréé par le Parlé-
ment, elle serait ensuite transmise aux gouvernements provinciaux pour qu’ils
la présentent à leurs corps législatifs respectifs. Les corps législatifs provin-
ciaux auraient alors à approuver ou rejeter le programme proposé. Afin de
savoir s’il y a un accord général en faveur du programmé à frais partagés,
on se rapporterait aux divisions ou régions sénatoriales inscrites dans la
constitution.

Aux fins de cette proposition, le Sénat sera censé comprendre quatre
divisions en vertu de la constitution actuelle: l’Ontario, le Québec, les pro-
vinces Maritimes (et Terre-Neuve) et les provinces de l’Ouest.17 Il faudrait
un vote affirmatif des corps législatifs de trois divisions sénatoriales avant
que le Parlement puisse mettre sur pied le programme à frais partagés en
question. Dans la région de l’At1antique, le vote affirmatif des corps législatifs
des provinces ayant au total l6 sièges au Sénat serait considéré comme un
vote affirmatif de la région. (Il faudrait donc deux des trois provinces sui-

16 Il s’agirait ici d’une résolution a caractère monétaire précédant l’introduction d’un
projet de loi, projet de loi qui serait étudié si l’on pouvait obtenir l’accord général
des provinces. Il faudrait probablement mettre sur pied une procédure spéciale pour
l’étudé de ces résolutions.

17 Les sièges de Terre-Neuve sont ajoutés à la division des provinces Maritimes prévue à
l’article 22 de l’A.A.N.B.

(two of Nova Scotia, New Brunswick or Newfoundland). The vote of the
legislatures of the Western region would be considered to be in the aï¬‚irmative
if the legislatures of provinces having 12 of the 24 Senate seats of that
region were to vote for the resolution (two of the Western Provinces).

An affirmative vote on the part of three Senate divisions would repre-
sent a provincial consensus in favour of Parliament’s proposal. In the event
of a negative vote—two or more Senate divisions voting against a proposal—
Parliament could re-transmit its resolution to the governments of the prov-
inces whose legislatures had voted against the proposal, within one year, to
determine whether the legislatures wished to change their decision given the
results of the votes in other legislatures. Subsequently Parliament could
not re-submit its resolution to the provinces more often than once every two
or three years.

This method of determining a consensus is based upon the present con-
stitutional provisions regarding the Senate. If the Senate were to be reformed
in such a way as to increase the representation of provincial interests (that
is, by the appointment of a proportion of the Senators by the governments
of the provinces), another alternative for determining the provincial consen-
sus could be considered, namely by a special vote of the Senate (using the
Senate division voting procedures suggested). Whatever the decision as
between these two alternatives—-a vote of the legislatures or a vote of »a
reformed Senate–it would not be appropriate to give the provinces a « double
veto », once by a Senate in which provincial governments were directly reproa-
sented, and once by provincial legislatures. It should be noted that any revi-
sion in « the basis of distribution in the Senate as among the various regions
and provinces » (which possibility the Government of Canada has suggested
should be considered) might call for a review of the formula for determining
a provincial consensus.

Provinces whose legislatures had voted for the consensus. In the event
of a provincial consensus in favour of the proposed programme the Govern-
ment « of Canada could begin making payments to the provincial governments
whose legislatures had voted for the consensus, once the shared-cost pro-
gramme had been started by them. To ensure the participation in the pro-
gramme of the required number of provinces, personal grants in lieu of pro-
gramme grants would not be paid in any province whose legislature had
voted in favour of the proposal but whose government either had failed to
start the programme or rescinded it once it was started.

Provinces whose legislatures had voted against the consensus. In the
event of a favourable provincial consensus, and after a prescribed lapse of
time, the Government of Canada would begin making personal grants in lieu
of programme grants in the provinces whose legislatures had voted against

vantes: Nouvelle-Écosse, Nouveau—Brunswick et Terre-Neuve.) Dans la
région de l’Ouest, un vote al?nnatif des corps législatifs des provinces ayant
au total 12 sièges au Sénat serait considéré comme un vote affirmatif de la
région. (Il faudrait donc le vote de deux provinces sur quatre.)

Un vote a?irmatif de trois divisions sénatoriales représenterait un accord
général des provinces en faveur de la proposition du Parlement. S’il y avait
un vote négatif de deux divisions du Sénat, le Parlement canadien pourrait
soumettre à nouveau sa résolution aux gouvernements des provinces ayant
voté contre celle-ci. Ceci se ferait dans l’année qui suit la présentation
originale. A cette occasion, les corps législatifs provinciaux pourraient réexa-
miner leur décision à la lumière du vote à travers le pays. Par la suite, le
Parlement ne pourrait soumettre à nouveau sa résolution qu’une fois tous les
deux ou trois ans.

Cette procédure pour déterminer s’il y a accord général est fondée sur
les dispositions actuelles de la constitution qui traitent du Sénat. Si l’on devait
modi?er le Sénat a?n qu’il soit plus représentatif des intérêts provinciaux
(par la nomination d’un certain nombre de sénateurs par les provinces),
on pourrait étudier une autre formule pour déterminer s’il y a accord, soit
par un vote spécial du Sénat, (compte tenu de la procédure déjà décrite
quant aux divisions du Sénat). Quelle que soit la formule adoptée (un vote
des corps législatifs provinciaux ou un vote du Sénat modi?é), il ne peut être
question de donner un «double pouvoir de veto» aux provincesmune fois
au Sénat, où les provinces seraient directement représentées, et une fois aux
corps législatifs provinciaux. Toute modi?cation du «mode de répartition des
sièges au Sénat entre les diverses provinces et régions» (possibilité mise de
l’avant par le gouvernement canadien) exigerait une modi?cation de la for-
mule employée pour déterminer s’il y a accord des provinces.

Provinces ayant donne’ leur accord au programme. Si l’on obtenait un
accord général des provinces sur le programme mis de l’avant par le gouver-
nement du Canada, ce dernier pourrait commencer à verser des subventions
aux gouvernements provinciaux où l’autorité législative a approuvé ledit
programme. Ces versements commenceraient aussitôt que le programme
Serait mis en oeuvre. A?n de conserver au sein du programme à frais partagés
un nombre assez élevé de provinces, il n’y aurait aucune subvention aux
individus (remplaçant la subvention aux programmes) faite dans toute
province où l’autorité législative a voté en faveur du programme mais où
le gouvernement ne l’a pas mis sur pied, ou lorsque le programme est annulé
après avoir été mis sur pied.

Provinces ayant exprimé leur désaccord. Étant donné l’obtention d’un
accord général, et après une période de temps ?xe, le gouvernement canadien
commencerait à faire des versements aux individus dans les provinces ayant
voté contre 1e programme, au lieu des subventions auxquelles la province

participation. During this interval the legislatures which had voted against
the consensus woul-d have an opportunity to reconsider their decision, given
the results of the votes in other legislatures, and the governments of the
participating provinces would be engaged in establishing the programme.
The personal payments might begin, for example, three months after the end
of the fiscal year in which the shared-cost programme had been started by
the required minimum number of provinces. The payments would continue
until the provinces concerned established a qualifying programme: the Gov-
ernment of Canada would not have the right to re-transmit Parliament’s reso-
lution to the non-participating provinces any more often than once every two
or three years.

Other aspects of the determination of a consensus. To ensure that all
legislatures had an opportunity to express themselves on proposed shared-
cost programmes, and did in fact vote upon the proposals, a constitutional
obligation would be imposed upon provincial governments to submit Parlia-
ment’s resolutions to their legislatures at the current or the next session, and
upon provincial legislatures to vote upon the resolutions within one year of
their receipt by the provincial government. A constitutional obligation of this
kind would not be unique: an obligation upon the provinces to hold annual ses-
sions of their legislatures and to dissolve their legislatures for a general elec-
tion at least every five years has also been suggested. It would be open to the
legislatures, of course, to amend the proposals submitted by Parliament. A
major amendment by any legislature, which was unacceptable to the Govern-
ment of Canada, would be taken to be a negative vote. Minor amendments
acceptable to the Government of Canada would be discussed with the pro-
vincial governments whose legislatures had voted in the affirmative, to deter-
mine the acceptability of the amendments to the provinces.

Grants to Persons in the Non-Participating Provinces–The aggregate
amount of the grants to persons in the non-participating provinces would be
calculated by multiplying the average per capita payment to participating
provinces by the population of the non-participating province. The alterna-
tive basis of calculation–the taxes paid in support of the shared-cost pro-
gramme by the people of the non-participating provinces—-would not be
feasible, since it is impossible to trace with any accuracy the tax contribution
to the federal treasury from each province.18

The allocation of the aggregate amount as between persons in the non-
participating provinces, and the method of distributing the refunds would have

18 Shared-cost programmes are financed out of the Consolidated Revenue Fund, which is
made up of personal income tax, corporation income tax, sales and excise taxes, cus-
toms duties and other revenues. It is not possible to determine, province by province,
the true source of many of these revenues.

aurait droit si elle avait accepté le programme. Durant cet intervalle, les corps
législatifs ayant voté contre la proposition fédérale auraient la possibilité
de réexaminer leur position, pendant que les provinces qui participent seraient
à mettre sur pied leurs programmes. Les subventions aux individus pourraient
commencer quelque chose comme trois mois après la ?n de la première
année fiscale durant laquelle le nombre requis de provinces auraient mis
sur pied le programme à frais partagéslen question. Des subventions de ce
genre seraient versées jusqu’à ce que les provinces non-participantes mettent
sur pied un programme acceptable. Le gouvernement canadien ne pourrait
soumettre à nouveau la résolution du Parlement aux provinces non-partici-
pantes, qu’une fois tous les deux ou trois ans.

Autres questions à considérer dans la détermination de l’accord général.
A?n que tous les corps législatifs provinciaux puissent donner leur avis sur
les questions d’un nouveau programme à frais partagés et qu’ils votent sur
ladite proposition, les gouvernements provinciaux seraient obligés consti-
tutionnellement de soumettre la résolution du Parlement à leurs assemblées
législatives lors de la session en cours ou de la suivante. Les assemblées
législatives seraient obligées constitutionnellement de voter pour ou contre
les résolutions au plus tard un an après la transmission de celle-ci au
gouvernement provincial. Une obligation de ce genre ne serait pas unique
étant donné que l’on a suggéré que les provinces soient obligées constitution-
nellement de tenir des sessions de leurs assemblées législatives chaque année
et de les dissoudre au moins tous les cinq ans pour tenir une élection générale.
Toute modi?cation d’importance faite à la proposition par un corps législatif
provincial serait considérée, si le gouvernement du Canada refusait de l’accep—
ter, comme un vote négatif. (Les modi?cations de détail que le gouvernement
du Canada accepteraient seraient soumises aux corps législatifs provinciaux
ayant voté en faveur de la proposition a?n de savoir s’ils y souscrivent.)

Les subventions aux individus dans les provinces non-participantes-Le
total des subventions versées aux individus dans les provinces non-partici-
pantes serait obtenu en multipliant la moyenne des versements per capita
aux provinces qui participent par la population de chacune des provinces
non-participantes. L’autre méthode, qui consisterait à remettre à chacune
des provinces les impôts qu’elles paient pour défrayer les frais encourus par
le programme à frais partagés auquel elles ne participent pas, n’est pas
praticable étant donné qu’il n’est pas possible de savoir exactement quelle
est la contribution de chaque province au trésor fédéral.18

La répartition du total de la subvention à une province entre ses
habitants et la façon de distribuer ces sommes seraient laissées au bon

18 Les programmes à frais partagés sont financés à partir du Fonds du revenu consolidé
qui comprend les deniers prélevés à titre de l’impôt sur le revenu des particuliers,
l’impôt sur le revenu des corporations, les taxes de vente et d’accise, les droits de
douane, et certains autres revenus. Dans la plupart des cas il n’est pas possible de
savoir exactement quelle proportion. de ces revenus vient de telle ou telle province.

to be determined by Parliament. Clearly it would not be feasible to make
this allocation on the basis of the taxes paid by each taxpayer in the prov-
ince, because of the impossibility of making such a calculation. Nor would
it be reasonable to require that the refunds be based upon the amount of the
individual income tax contributed by each taxpayer—-the one tax where the
amount paid by each person is known. To do so would be to act upon the
fiction that all federal-provincial programmes were or could in reality be
financed solely from this source of revenue. In fact federal expenditures of
whatever kind—excepting those paid from insurance funds, such as unem-
ployment insurance—are financed from all of the taxes paid by the people
of Canada to their federal government, and no bookkeeping device would
obscure this fact.

It is recognized that the arrangement here proposed for calculating the
aggregate amount to be paid to the people of the non-participating provinces,
and for distributing it among them, would involve some redistribution of
income, both as between provinces and as between taxpayers. But this is true
of all taxes and expenditures. More particularly, it is necessarily true of fed-
eral payments to provincial governments, since federal taxes fall more heavily
upon high income areas than upon low ones, and because contributions to
provincial services frequently result in greater benefits to low income as
opposed to high income provinces. It follows that the redistributive effects
of the arrangements proposed might reasonably be accepted as simply one
of the side effects of an arrangement under which federal-provincial pro-
grammes could be established in the provinces which wanted them. More-
over the redistributive effect of federal-provincial programmes could be said
to be undesirable only if it were suggested thatthe particular government
measures, and the taxes used to finance them, ought somehow to be based,
in the participating provinces, strictly upon the benefits each family was likely
to receive from the programme, and, in the non-participating provinces,
strictly upon the contribution each person was making to the federal treasury
in the taxes he was paying to it, directly or indirectly. Neither proposition
would be practical, nor, in the view of the Government of Canada, desirable.

Payments to the governments rather than to the people of the non-
participating provinces would seem, at first glance, to be a reasonable
alternative to the approach here proposed. Upon reflection, however, it is
evident that such a suggestion would be inconsistent with the underlying
reason for a payment of any kind to non-participating provinces. The basic
principle underlying such payments would be this: no provincial govern-
ment ought to feel obliged to exercise its constitutional powers in a particu-
lar way for the reason that a fiscal penalty would be visited upon its people
if it took a contrary view. The objective, therefore, clearly must be to keep

vouloir du Parlement. De toute évidence, il n’est pas possible de partir de la
contribution de chaque contribuable aux impôts, étant donné que l’on ne peut
effectuer ce calcul. Il ne serait pas non plus raisonnable que l’on exige des
remboursements fondés sur l’impôt sur le revenu payé par chaque contri-
buable, parce que c’est le seul impôt pour lequel nous connaissons la contri-
bution exacte de chacun. L’adoption de cette dernière formule ne pourrait
être fondée que sur une hypothèse fausse, c’est-à—dire que l’on présumerait
que tous les programmes fédéraux-provinciaux sont ou peuvent être financés
au moyen du produit de l’impôt sur le revenu des particuliers seulement. En
fait, les dépenses fédérales exception faite des prestations d’assurance (comme
l’assurance—chômage) sont absorbées par le revenu de tous les impôts payés
par les Canadiens au gouvernement fédéral et aucune opération comptable
ne peut modi?er cette réalité.

Il est certain que la façon de calculer la subvention totale qui serait
payée aux citoyens des provinces non-participantes, et de la distribuer, telle
que proposée ici, impliquerait une certaine redistribution du revenu entre
les provinces ainsi qu’entre les contribuables. Mais ceci est vrai de tous les
impôts et de toutes les dépenses. Ceci est particulièrement vrai des subven-
tions fédérales aux gouvernements provinciaux étant donné que les impôts
fédéraux ont un impact plus grand dans les provinces riches que dans les
provinces à faible revenu et que les contributions fédérales aux services
publics provinciaux sont habituellement plus pro?tables pour les provinces
à faible revenu que pour les provinces riches. Il s’ensuit que l’on pourrait
accepter ce dernier aspect des arrangements proposés (la redistribution du
revenu) comme étant tout simplement un des à côtés d’une entente générale
en vertu de laquelle on pourrait mettre sur pied des programmes fédéraux-
provinciaux, dans les provinces qui le désirent. De plus, on ne pourrait dire
que l’effet redistributif des programmes fédéraux-provinciaux est indésirable
que si l’on disait en même temps que les mesures gouvernementales en
question et les impôts qui servent à en défrayer le coût ne devraient être
fondés, dans les provinces participantes, que sur les béné?ces que chaque
famille recevrait du programme en question et, dans les provinces non-parti-
cipantes, que sur la contribution que chacun verse au trésor fédéral par
l’entremise des impôts qu’il doit acquitter (directement ou indirectement).
De l’avis du gouvernement du Canada ceci ne serait ni pratique ni désirable.

Versements aux gouvernements des provinces non-participantes, plutôt
qu’aux citoyens de ces provinces. De prime abord, ceci semblerait aussi
raisonnable que ce que nous proposons ici. A bien y penser, toutefois, il est
évident que cette suggestion ne cadre pas avec la raison fondamentale pour
laquelle des versements seraient faits dans les provinces non-participantes.
La raison fondamentale justi?ant les versements en question est la suivante:
les gouvernements provinciaux ne devraient pas se croire obligés d’exercer
leurs pouvoirs constitutionnels d’une façon ou d’une autre seulement parce
que leur défaut de ce faire ferait que leurs ressortissants se verraient imposer

the people of non-participating provinces from paying a penalty: it follows
that any payment must logically be made to them.

There is another way of stating this principle which may make the
proposition clearer. Every provincial government ought to be free to accept
or reject federal-provincial programmes proposed by the Government of
Canada. Once the decision finally has been made by a province to reject
a proposed programme—once a provincial government has said it wants
nothing to do with the progr-amme—-it ought not indeed be expected, or
expect, to participate in any way. It remains only for Parliament to return
to the people of that province—to its taxpayers–an amount which bears
some relationship to the taxes they have contributed toward the programme,
or the amount they would have received through the programme had their
provincial govern-ment decided to participate.

There is, in short, no reason in principle for Parliament to pay to
the government rather than to the people of a non-participating province
the amount it would be obliged under the Constitution to pay. Nor is there
any compelling administrative reason to do so. In an age when virtually all
citizens have contact with the government, in one way or another, and
when computers can be used to do things which earlier would have been
impossible, it is not too difiicult to develop a system under which the com-
pensatory payments to non-participating provinces would be paid directly
to the citizen.

Amendment and Termination of General Shared-Cost Programmes–A
brief note should be added about the amendment or termination of general
shared-cost programmes. The resolution concerning each programme pro-
posed undoubtedly would contain provisions for the termination, lapsing
or amendment of the programme. Major amendments to the programme
not provided for in the original resolution (presumably those requiring
statutory amendment) would require Parliamentary approval, and the con-
sent of the participating provinces (the minimum consensus required would
be the same as that provided for in the Senate division voting procedure
described previously).

Conditional Grants in Support of Federal-Provincial
Programmes Involving Fewer than Ten Provinces

The proposal outlined above would not apply to regional programmes,
that is to say shared-cost programmes which involved some or all of the
provinces of one or two Senate divisions. Such programmes would continue
to be negotiated directly between the Government of Canada and the I gov-
ernments of the provinces concerned. Further, because regional schemes by

une peine fiscale. Le but de ces versements est donc d’empêcher que les
personnes domiciliées dans une province donnée soient pénalisées. Il s’ensuit
que tout versement doit, en toute logique, être fait directement à ces per-
sonnes.

On pourrait présenter ce principe d’une autre façon, ce qui contribuerait
peut-être à le clari?er encore plus. Les gouvernements provinciaux devraient
être complètement libres d’accepter ou de rejeter les programmes fédéraux-
provinciaux mis de l’avant par le gouvernement canadien. Une fois le
programme en question rejeté par une province (le gouvernement provincial
ayant déclaré qu’il ne veut pas y participer), la province en question ne
devrait pas s’attendre à y participer de quelque façon que ce soit. Le
Parlement devrait alors remettre aux contribuables de cette province un
montant qui est en relation avec les impôts qu’ils auront contribués pour
défrayer le coût du programme en question, ou un montant qui équivaut aux
bénéfices qu’ils auraient reçus si leur gouvernement avait décidé d’adhérer
au programme.

Il n’existe donc aucune raison pour laquelle le Parlement devrait verser
une compensation aux gouvernements des provinces non-participantes plu-
tôt que de la verser directement aux contribuables, en vertu de son obliga-
tion constitutionnelle d’offrir une compensation. Il n’y a pas non plus de
raisons administratives contraignantes de ce faire. A une époque où presque
tous les citoyens sont, d’une façon ou d’une autre, en relation avec le gou-
vernement, et où les cerveaux électroniques peuvent faire des choses que
l’on-considérait jusqu’ici impossibles, il n’est pas difficile de mettre sur pied
un système par lequel la compensation aux provinces non-participantes
serait versée directement aux citoyens.

Modi?cation et résiliation des programmes à ?nis partagés-Il est certain
que la résolution visant chaque programme à frais partagés contien-
drait des dispositions en ?xant la durée et les modalités de modi?ca-
tion. Toute modi?cation majeure au programme qui n’était pas prévue
à la, résolution (modi?cations devant probablement faire 1’objet de mesures
législatives) devrait être approuvée par le Parlement canadien et par les
provinces ayant accepté le programme. (L’accord à ce sujet serait gouverné
par les règles déjà décrites quand aux divisions du Sénat.)

Versements conditionnels à l’égard des programmes fédéraux-provinciaux
qui n’intéressent pas les dix provinces

La proposition que nous venons de faire ne s’appliquerait pas aux
programmes régionaux, dest-à-dire aux programmes à frais partagés qui
ne concernent que les provinces d’une ou de deux divisions sénatoriales.
Ces programmes seraient toujours «négociés entre le gouvernement du Ca-
nada et les gouvernements provinciaux en cause. De plus, si l’on considère

their nature usually require the participation of all provinces affected in
order to be viable, and because the taxpayers in the other parts of Canada
would be required to contribute toward such schemes without either pro-
gramme benefits or compensatory personal grants, no personal grants in
lieu of programme grants would be paid in provinces which were invited
to participate in a regional plan but whose governments decided against
doing so. It is difiicult to visualize a shared-cost programme which would
be applicable to the provinces of three Senate divisions, but it would have
to be decided whether the scheme for general shared-cost programmes or
that for regional plans ought to apply in these circumstances, in case that
eventuality were to arise in the future.

* * * *

This proposal for a new approach to the federal spending power in a
revised Constitution is based upon the belief that federalism in a modern
state must provide for joint federal~provincial action, sometimes initiated
by Parliament, and upon the further belief that a federal constitution must
always provide for the integrity of the regions or provinces which make
up the state. It is hoped that the Constitutional Conference will find this
proposal helpful in beginning its task of reviewing the distribution of powers
in the Constitution of Canada. It remains to be said of this Working Paper,
as the provinces have said of the papers they have submitted, that the
Government of Canada will not feel bound by the particular proposal which
is here presented. More specifically the Government will feel obliged, as
was said previously19, continually to review its position as discussions on
the distribution of legislative powers proceed.

19 See p. 36, supra.

que les programmes régionaux exigent pour leur réussite la participation
de toutes les provinces comprises dans la région couverte par le programmé,
il ne serait accordé aucune subvention aux provinces qui auraient refusé
de participer à un programme régional après y avoir été invité. Ceci n’est
que normal, car tous les Canadiens contribuent à défrayer le programme
en question sans tous recevoir une contrepartie. On peut difficilement s’ima—
giner un programme à frais partagés qui nïntéresserait pas le pays tout
entier mais seulement les provinces comprises dans trois des quatre divi-
sions du Sénat. Dans ce cas, il faudrai-t opter pour une des deux solutions
précitées.

* * * *

Cette proposition pour une nouvelle façon de traiter du pouvoir fédé-
ral de dépenser dans une constitution révisée est fondée sur la croyance
qu’un État fédéral moderne doit fournir la possibilité d’une action conjointe
fédérale-provinciale, action qui serait quelquefois initiée par le Parlement.
Elle est aussi fondée sur la croyance qu’une constitution fédérale doit
toujours prévoir le maintien de l’intégrité des provinces ou régions qui
forment la fédération. Nous espérons que la Conférence constitutionnelle
trouvera cette proposition utile lorsqu’il s’agira d’aborder la révision de la
répartition des compétences dans la constitution canadienne. Nous disons
de ce document de travail ce que les provinces elles-mêmes ont dit des
leurs, savoir que le gouvernement du Canada n’est aucunement lié par la
proposition qui y est exposée. On doit aussi noter que le gouvernement
du Canada, comme on l’a mentionné précédemment19, voudra reviser con-
tinuellement sa position au fur et à mesure que les discussions sur la
répartition des compétences législatives avanceront.

19 Voir p. 37, supra.

APPENDIX

PROGRAMMES OF THE GOVERNMENT OF CANADA WHICH ARE GENERALLY
BASED UPON THE FEDERAL SPENDING POWER1

I—PAYMENTS TO GOVERNMENTS2

Estimated
Payments
Programmes 1968-69 Authority
($’000)

(A) UNCONDITIONAL
Equalization of Provincial Revenues 588,719 Federal-Provincial Fiscal Arrangements Act, 1967
Share of Income Tax on Certain Utilities 20,778 Appropriation Act and Public Utilities Income Tax Transfer Act
Post-Secondary Education Fiscal Transfer 255,490 3 Federal-Provincial Fiscal Arrangements Act, 1967

Total Unconditional 864 , 987

(B) CONDITIONAL
(i) Social Policy Measures

Hospital Insurance 788,400 4 Hospital Insurance Services Act
Canada Assistance Plan
(including Mothers’ Allowances)385,745 4 Canada Assistance Plan
Old Age Assistance 7,575 4 Old Age Assistance Act
Blind Persons Allowances 3, 545 4 Blind Persons Act
Disabled Persons Allowances 14,660 4 3 Disabled Persons Act
Unemployment Assistance 15,124 4 Unemployment Assistance Act
Health Resources Fund 37,500 4 Health Resources Fund Act
Hospital Construction 17,000 4 Appropriation Act
General Health Grants 39,500 Appropriation Act
Blind Pensioners—Treatment 6 Appropriation Act
Disability Advisory Services 6 Disabled Persons Act
National Welfare Grants 768 5 Appropriation Act
Rehabilitation of Disabled Persons 4, 570. Vocational Rehabilitation of Disabled Persons Act
Fitness and Amateur Sport 7 900 Fitness and Amateur Sport Act
Medical Care Insurance 33 ,000 Medical Care Act

Sub-total ….. .. 1,348,299

1 Many federal-provincial programmes, or parts of them, come within fields of jurisdiction in respect of which Parliament may legislate. A precise differentiation
as between those which do and those which do not would involve constitutional judgments which might be contentious; this appendix should not be construed
as attempting such a differentiation. ‘ .

2 The amounts shown exclude the Yukon and Northwest Territories.

3 Excludes equalization in respect of taxes abated for post-secondary education. This is included under the heading « Equalization of Provincial Revenues ».

4 Denotes programmes where the Province of Quebec receives compensation in a special form, i.e., special tax abatements, associated equalization and adjustment
payments. The estimated value of this compensation is included.

5 Includes payments to both provinces and municipalities.

(ii) Education and Research Measures
Vocational Training
Apprenticeship Training
Vocational High School Training
Technical Training
Trade and Occupational Training
Training in Co-operation with Industry 5,115 6 Technical and Vocational Training Act
Training of Unemployed
Training of Disabled Persons
Technical Teachers Training
Training for Federal Departments
Student Assistance
Technical Correspondence Courses
Capital Grants—Technica1 Schools 99,700 Technical and Vocational Training Act
Manpower Training–Research Programme 471 Occupational Training of Adults Act
Language Textbooks (Immigrants) 62 Appropriation Act
Language Classes (Immigrants) 478 Appropriation Act
Canada Student Loan Plan—service fees 307 Canada Student Loans Act

Sub-Total ……….. .. 106,133

(iii) Economic Policy Measures

Highways and Transportation

Trans-Canada Highway 39,995 Trans-Canada Highway Act
Gaspe Highway 2,238 Appropriation Act
Railway Line Abandonment No payments Appropriation Act
expected this fiscal year
Provincial Bridges Appropriation Act
Trunk Highways (Atlantic Development Board) 16,000 Appropriation Act
Sub-total….. 58,233

5 These programmes are no longer operative; the amounts shown are deferred payments in respect of the period when these programmes were in effect.

I–PAYMENTS TO GOVERNMENTS–Concluded

Estimated
Payments
Programmes 1968-69 Authority

($’000)

Resource Development

Newfoundland Forest Inventory and Land Capability Pro-
gramme 900 Forestry Development and Research Act
Budworm Control 100 Forestry Development and Research Act
Upper Thames River Conservation 100 Canada Water Comservation Assistance Act
Metro Toronto Conservation 975 Canada Water Comservation Assistance Act
Greater Winnipeg Floodway 536 Energy, Mines and Resources Act and Appropropriation Act
North and West Vancouver Flood Control 10 Canada Water Comservation Assistance Act
Halton County Flood Control 550 Canada Water Comservation Assistance Act
Red River Valley Community Dyking 625 Energy, Mines and Resources Act and Appropriation Act
Flood Control Works Alberni 45 Canada Water Comservation Assistance Act
Fraser River Flood Control 200 Energy, Mines and Resources Act and Appropriation Act
Hastings Creek 250 Canada Water Comservation Assistance Act
Roads to Resources 950 Canada Water Comservation Assistance Act

Sub-total 5,241

(iv) Others
Natural Disasters:
Red River 1966 Flood
Other examples:
Fraser River Flood, 1948
Rimouski Fire
Hurricane Hazel, Ontario

No payments expected this fiscal year Appropriation Act

Emergency Measures 3,733 Appropriation Act
Grants in Lieu of Taxes 45,700 Municipal Grants Act, National Capital Act and Appropriation Act
Municipal Winter Works 21,451 Appropriation Act
Municipal Development and Loan Board Forgviveness of Loans 3,200 Municipal Development and Loan Act
Central Mortage and Housing Corporation:
Urban Renewal 11,086 7 8 National Housing Act
Housing for Low Income Groups 7,895 9 10 National Housing Act
Municipal Sewage Treatment
Loan Forgiveness 5,977 11 12 National Housing Act

Sub-total, others 99,042
Total Conditional 1,616,948

TOTAL PAYMENTS TO GOVERNMENTS 2,481,935

7 See footnote 5.
8 Amounts shown are on a calendar year basis.
9 See footnote 5.
10 See footnote 8.
11 See footnote 5.
12 See footnote 8.

II- PAYMENTS TO INDIVIDUALS 13

(i) Social Policy Measures

Family Allowances 558,920 Family Allowances Act
Youth Allowances 73,028 14 Youth Allowances Act
Fitness and Amateur Sport 164 Fitness and Amateur Sport Act

Sub-total 632,012

(ii) Education and Research Measures

Canada Council (Scholarships and Research Grants) 13,716 Canada Council Act
National Research Council, Scholarshops and Research Grants 59,126 National Research Council Act and Appropriation Act
Medical Research Council, Scholarshops and Research Grants 26,943 National Research Council Act and Appropriation Act
Training Allowances to Adults 113,800 Adult Occupational Training Act
Canada Student Loans (Interest and Claims) 9,433 15 Canada Student Loans Act
National Welfare Grants–Scholarships and Fellowships 148 Appropriation Act

Sub-total 233,166
TOTAL PAYMENTS TO INDIVIDUALS 855,178

III–PAYMENTS TO INSTITUTIONS AND INDUSTRIES 16

(i) Research and Training Measures

Canada Council–Outpayments from University Capital
Grants Fund 3,300 Canada Council Act
National Research Council–Research in Industry 6,100 National Research Council Act and Appropriation Act
National Welfare Grants–Universities and Welfare Agencies 1,131 Appropriation Act

Sub-total 10,531

(ii) Economic Policy Measures

Area Development Agency–Grants to Industry 23,197 Area Development Incentives Act
General Incentives to Industry for Expansion of Scientific Re-
search and Development in Canada 20,269 Industrial Research and Development Incentives Act
Coal Subventions 7,247 Canadian Coal Equality Act and the Appropriation Act
Coal Subsidy re Atlantic Provinces Power Development Act 2,100 Atlantic Provinces Power Development Act
Emergency Gold Mining Assistance 14,000 Emergency Gold Mining Assistance Act

Sub-total 66,813
TOTAL PAYMENTS TO INSTITUTIONS AND INDUSTRIES 77,344
TOTAL PAYMENTS TO GOVERNMENTS, INDIVIDUALS, INSTITU-
TIONS AND INDUSTRIES 3,414,457

13 See footnote 2.
14 See footnote 4.
15 Consists of payments on behalf of individuals to lending institutions and to the Province of Quebec which operates its own programme.
16 See footnote 2.

APPENDICE

PROGRAMMES DU GOUVERNEMENI DU CANADA QUI SE RATTACHENT À L’EXERCICE
DU POUVOIR DE DEPENSER DU PARLEMENT FÉDÉRAL1

I-——-VERSEMENTS AUX GOUVERNEMENTS2

Versements
estimatifs
Programmes 1968-69 En vertu de:
(S’000)

A) INCONDITIONNELS

Péréquation des revenus provinciaux 588, 719 Loi de 1967 sur les arrangements ?scaux entre le gouvernement fédéral et les provinces
Versements aux provinces relativement à l’impôt sur le revenu
de certaines entreprises d’utilité publique 20,778 Loi des subsides /Loi surle transfert de 1’impôt sur le revenu des entreprises d’utilité publique
Paiements de rajustement pour l’enseignement post—secondaire 255,490 3 Loi de 1967 sur les arrangements ?scaux entre le gouvernement
fédéral et les provinces
Total des versements inconditionnels 864,987

B) CONDITIONNELS
(i) Politique sociale
Assurance-hospitalisation 788,400 4 Loi sur Passurance-hospitalisation et les services diagnostiques
Régime d’assistance publique du Canada (y compris les allo-
cations aux mères) 385,745 4 Régime d’assistance publique du Canada
Assistance—vieillesse 7, 575 4 Loi sur l’assistance-vieillesse
Allocations aux aveugles 3,545 4 . Loi sur les aveugles
Allocations aux invalides 14,660 4 Loi sur les invalides
Assistance-chômage. 15 ,124 4 Loi sur l’assistance-chômage
Caisse d’aide à la santé …………….. .. 37, 500 4 Loi sur la Caisse d’aide à la santé
Construction d’hôpitaux. 17,000 4 Loi des subsides
Subventions d’ordre général à la santé. 39,500 Loi des subsides
Traitements aux aveugles pensionnés 6 Loi des subsides
Services consultatifs aux invalides 6 Loi sur les invalides
Subventions nationales au bien-être 768 5 Loi des subsides
Réadaptation des invalides 4, 570 Loi sur la réadaptation professionnelle des invalides
Santé et sport amateur 900 Loi sur la santé et le sport amateur
Assurance des soins médicaux 33,000 Loi sur les soins médicaux

1,348,299

1 Plusieurs programmes fédéraux-provinciaux (ou certaines parties de ces programmes) sont rattachés à des domaines qui sont de la compétence du Parlement
canadien. Une division précise entre les programmes précités et ceux qui se rattachent à des domaines de compétence provinciale nous amènerait à faire certains
jugements de nature constitutionnelle qui pourraient porter à controverse. Rien dans cet appendice ne devrait donc être interprété comme une tentative de diffé-
renciation de ce genre.

2Ces chiffres ne tiennent pas compte du Yukon et des Territoires du Nord-Ouest.

3Ceci ne comprend pas la péréquation relative aux impôts remis aux proviûces pour être a?ectés à l’éducation post-secondaire, ces chiffres étant compris sous
l’entête «Péréquation des revenus provinciax».

4Il s’agit ici de programmes pour lesquels le Québec reçoit une compensation d’un caractère particulier (remises de points d’impôt, paiements de péréquation et
de rajustement). La valeur estimative de cette compensation est comprise dans les chiffres donnés.

5Comprend les paiements aux provinces et aux municipalités.

(ii) Éducation et recherche

(iîi)

Formation professionnelle
Formation des apprentis
Formation professionnelle donnée dans les écoles
secondaires
Formation technique.
Formation en vue de développer ou accroître la
compétence professionnelle
Formation des surveillants pour l’industrie 5,115 6 Loi sur l’assistance à la formation technique et professionnelle
Formation des personnes en chômage
Formation des invalides
Formation des instituteurs pour les écoles tech-
niques
Formation des fonctionnaires et /ou des membres
des Forces armées
Aide ?nancière aux étudiants
Cours techniques par correspondance
Contributions à l’égard des dépenses en immobilisations
écoles techniques 99,700 Loi sur l’assistance à la formation technique et professionnelle
Formation de la main-d’oeuvre—programme de recherches 471 Loi sur la formation professionnelle des adultes

Manuels pour l’enseignement des langues 62 Loi des subsides
Cours de langues (immigrants) 478 Loi des subsides
Prêts aux étudiants———frais d’administration 307 Loi canadienne sur les prêts aux étudiants

106,133

(iii) Politique économique

Réseau routier et transports

Route transcanadienne 39,995 Loi sur la route transcanadienne
Route de la péninsule de Gaspé 2,238 Loi des subsides
Abandon des lignes ferroviaires Loi des subsides
Ponts provinciaux Loi des subsides
Pas de verse-
ments prévus
cette année
Routes principales (Office d’expansion économique de la région
atlantique) …………………. .. 16,000 Loi des subsides

58,233

6 Ces programmes n’existent plus. Les chiffres donnés représentent des paiements différés relatifs à la période où ces ententes étaient en vigueur.

I-VERSEMENTS AUX GOUVERNEMENTS-Fin

Versements
estimatifs
Programmes 1968-69 En vertu de:
($000)

Développement des ressources

Terre-Neuve-inventaire des forêts et de la productivité du sol 900 Loi concernant le développement des forêts et la recherche sylvicole
Lutte contre la tordeuse des bourgeons 100 Loi concernant le développement des forêts et la recherche sylvicole
Conservation-rivière Upper Thames 100 Loi canadienne sur l’aide à la conservation des eaux
Conservation-Toronto métropolitain 975 Loi canadienne sur l’aide à la conservation des eaux
Canalisation des eaux d’inondation du grand Winnipeg 536 Loi sur 1e ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources /Loi des subsides
Canalisation des eaux d’inondation de Vancouver (Ouest et Nord) 10 Loi canadienne sur l’aide à la conservation des eaux
Contrôle des inondations——Comté de Halton 550 Loi canadienne sur l’aide à la conservation des eaux
Digues communautaires-vallée de la rivière Rouge 625 Loi sur le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources /Loi des subsides
Contrôle des inondations-Alberni 45 Loi canadienne sur l’aide à la conservation des eaux
Contrôle des inondations sur la rivière Fraser 200 Loi sur le ministère de l’Énergie, des Mines et des Ressources /Loi des subsides ‘
Ruisseau Hastings 250 Loi canadienne sur l’aide à la conservation des eaux
Routes d’accès aux ressources 950 Loi des subsides

5,241

(iv) Autres

Sinistres:
Inondation de la rivière Rouge (1966)
Autres exemples–
Inondation de la Fraser (1948)
Incendie de Rimouski
Ouragan Hazel-Ontario

Pas de verse-
ments prévus
cette année Loi des subsides

-—Mesures d’urgence 3,733 Loi des subsides
—-Subventions à titre d’impôt foncier 45,700 Loi sur les subventions aux municipalités /Loi sur la Capitale na-
tionale /Loi des subsides
—Travaux d’hiver———municipalités.21,451 Loi des subsides
—Office du développement municipal et des prêts aux munici-
palités (remise de dettes) 3,200 Loi sur le développement et les prêts municipaux
—Société centrale d’hypothèques et de logement:
Réaménagement urbain 11,086 7 8 Loi nationale sur 1’habitation
Habitations à loyer modique 7,895 9 10 Loi nationale sur l’habitation
Traitement des eaux d’égouts par les municipalités (remise
de dettes) 5,977 11 12 Loi nationale sur l’habitation
99,042

Total des versements conditionnels 1,616,948

TOTAL DES VERSEMENTS AUX GOUVERNEMENTS 2,481,935

7 Voir note 5.
8 Les montant donnés sont fondés sur l’année civile.
9 Voir note 5.
10 Voir note 8.
11 Voir note 5.
12 Voir note 8.

II-VERSEMENTS AUX INDIVIDUS 13

(i) Politique sociale
Allocations familiales 558, 820 Loi sur les allocations familiales
Allocations aux Jeunes 73,028 14 Loi sur les allocations aux jeunes
Santé et sport amateur 164 Loi sur la santé et le sport amateur
632,012

(ii) Éducation et recherche

Conseil des Arts du Canada (bourses d’études et subventions
à la recherche) 13 ,716 Loi sur le Conseil des Arts du Canada
Conseil des recherches (bourses d’études et subventions à la ,
recherche) 59,126 Loi sur le Conseil des recherches /Loi des subsides
Conseil des recherches médicales (bourses d’études et subven-
tions à la recherche) 26,943 Loi sur le Conseil des recherches /Loi des subsides
Allocations de formation aux adultes 113 , 800 Loi sur la formation professionnelle des adultes
Prêts aux étudiants (intérêts et réclamations) 9,433 15 Loi canadienne sur les prêts aux étudiants
Subventions nationales au bien-être (bourses d’études) 148 Loi des subsides

223,166

TOTAL DES VERSEMENTS AUX INDIVIDUS 855 , 178

III—-VERSEMENTS AUX ORGANISATIONS ET AUX INDUSTRIES 16

(i) Recherche et formation professionnelle
Conseil des Arts du Canada———Paiements à partir du Fonds pour
les subventions d’immobilisation aux universités 3 , 300 Loi sur le Conseil des Arts du Canada
Conseil des recherches——Recherches dans l’industrie 6,100 Loi sur le Conseil des recherches /Loi des subsides
Subventions nationales au bien-être——Universités et agences
de bien-être 1,131 Loi des subsides

10, 531

(ii) Politique économique

Office de développement régional (subventions à l’industrie) 23,197 Loi stimulant le développement de certaines régions
Stimulants à l’industrie pour l’expansion de la recherche et du
développement scienti?ques au Canada 20,269 Loi stimulant la recherche et le développement scienti?ques
Subventions portant sur le charbon 7,247 Loi visant la mise de la houille canadienne sur un pied d’égalité
avec la houille importée
Subventions portant sur le charbon de l’Est utilisé pour la
production d’énergie électrique 2,100 Loi sur la mise en valeur de Pénergie dans les provinces de l’Atlan—
tique
Aide urgente à Pexploitation des mines d’Or 14,000 Loi d’urgence sur l’aide à l’exploitation des mines d’or
66, 813
TOTAL DES VERSEMENTS AUX ORGANISATIONS ET AUX INDUSTRIES 77, 344

GRAND TOTAL DES VERSEMENTS AUX GOUVERNEMENTS, INDIVIDUS, ORGA-
NISATIONS ET INDUSTRIES 3,414,457

13 Voir note 2.
14 Voir note 4. p
15 Comprend les paiements faits au nom de certains individus aux organismes ayant effectué des prêts en vertu de la loi, ainsi que les versements à la province de
Québec qui administre son propre programme.
16 Voir note 2.

Available by mail from the Queen’s Printer, Ottawa,
and at the following Canadian Government bookshops:

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et dans les librairies du Gouvernement federal:

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1735, rue Barrington

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Edifice AEterna-Vie, 1182 ouest, rue Ste-Catherine

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TORONTO
221, rue Yonge

WINNIPEG
Edifice Mall Center, 499, avenue Portage

VANCOUVER
657, rue Granville

ou chez votre libraire.

Prix $1.00 N° de catalogue Z2–1969 /2-2
Prix sujet a changement sans avis préalable

L’Imprimeur de la Reine
Ottawa, Canada
1969

Non classifié(e)

DocumentsPrimaires.ca

Canada, les subventions fédérales-provinciales et le pouvoir de dépenser du Parlement canadien (1969)

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