The Taxing Powers
and the
Constitution of Canada

Government of Canada
Working Paper on the Constitution

Les pouvoirs d’imposer
et la
constitution canadienne

Gouvernement du Canada
Document de travail sur la constitution

FOREWORD
One of the central aspects of Canada’s Constitution is the distribution
of legislative powers between the Parliament of Canada and the legislatures
of the provinces. These are the sections which determine which of the federal
or the provincial governments will have the jurisdiction or the responsibility
to deal with the several problems of Canadian life.

The Constitutional Conference agreed in February 1969 to begin a
study of this aspect of the Constitution. The Government of Canada has
decided that the way in which it could contribute most effectively to this
study would be to prepare a series of Working Papers on the major elements
of the distribution of powers. These Papers will explore the problems which
are associated with the allocation of legislative powers to the federal and to
the provincial governments in the several ?elds of government—?scal, eco-
nomic, social and cultural—and will present the preliminary views of the
Government of Canada as to how the legislative powers ought to be divided.

These views, it must be emphasized, will be preliminary views only:
just as the governments of the provinces have said concerning the papers
they have submitted to the Constitutional Conference the Government of
Canada wishes also to make clear that it will not feel bound by the views it
has submitted. Indeed all governments will ?nd it necessary to review their
positions as the shape of the whole constitution, as seen by themselves, by
other governments and by the public generally, unfolds.

This Working Paper is the ?rst of these proposed Papers. It was ?rst
submitted to the provinces on March 27, 1969 and subsequently revised to
take into account certain of their views. It was submitted to the Constitutional
Conference in its present form on June 11, 1969.

Prime Minister
OTTAWA, 1969

2

AVANT-PROPOS

L’un des principaux aspects de la constitution canadienne touche la
répartition des compétences législatives entre le Parlement du Canada et les
Assemblées législatives des provinces. Ce sont ces articles qui déterminent
qui, du gouvernement fédéral ou des gouvernements provinciaux, aura la
compétence ou la responsabilité de s’occuper des divers problèmes de la vie
canadienne.

Les participants à la Conférence constitutionnelle ont convenu, en février
1969, d’entreprendre l’étude de cet aspect de la constitution. Le gouveme-
ment du Canada a décidé que la meilleure façon, pour lui, de contribuer
efficacement à cette étude résidait dans la préparation d’une série de docu-
ments de travail sur les principaux éléments de la répartition des compétences.
Dans ces documents, nous étudierons les problèmes qui sont associés à la
répartition de ces compétences législatives entre les gouvernements fédéral
et provinciaux dans les nombreux champs d’activités d’un gouvernement-
activités ?scales, économiques, sociales et culturelles——-et nous présenterons
les points de vue préliminaires du gouvernement du Canada sur la façon dont
ces compétences législatives devraient être réparties.

Il faut appuyer sur le fait que ces points de vue ne seront que pré-
liminaires. Comme ce fut le cas pour les provinces lorsqu’elles ont soumis
des documents à la Conférence constitutionnelle, le gouvernement du Canada
tient également à soulignera qu’il ne se sentira pas lié par les points de vue qu’il
aura ainsi exprimés. En effet, tous les gouvernements trouveront nécessaire
de reviser leurs positions au fur et à mesure que se précisera la forme
qu’empruntera la constitution dans son ensemble, selon qu’elle leur apparaîtra
à eux, aux autres gouvernements et au public en général.

A Ce document de travail est le premier de ceux que nous entendons pré-
senter. Il a d’abord été soumis aux provinces le 27 mars 1969 puis revisé
a?n de tenir compte de certainsde leurs points de vue. Le 11 juin 1969, il
était soumis, dans sa forme actuelle, à la Conférence constitutionnelle.

Le premier ministre,

OTTAWA, 1969

3

The Taxing Powers and
the Constitution of Canada

The Constitutional Conference decided, at its February 1969 meeting,
to give priority to “the study of the distribution of powers, in particular the
taxing and spending powers”, and directed the Continuing Committee of
Officials “to give its immediate attention to this aspect of the Constitution”.
This Working Paper has been prepared for the purpose of examining the
present taxing powers of Parliament and the provincial legislatures, con-
sidering the several proposals which have been or might be made for chang-
ing them, and presenting the general approach of the Government of
Canada on the distribution of taxing powers between the two orders of
government.

Taxing Powers under the Constitution of Canada

The general scheme of taxation in the British North America Act might
be summarized in this way:

(1) the federal government is given an unlimited power to tax;
(2) the provinces are also given what amounts to an unlimited power
to tax “within the province”, that is to say an unlimited power
to tax persons within their jurisdiction and to impose taxes in
respect of property located and income earned within the prov-
ince. But their taxing powers are framed in such a way as to
preclude them from imposing taxes which would have the effect
of creating barriers to interprovincial trade, and generally from
taxing persons and property outside the province.

This scheme was achieved by the simple device of giving the federal gov-
ernment the right to “raise money by any mode or system of taxation”, and
limiting the provinces to “direct taxation within the province”. In addition,
the B.N.A. Act explicitly prohibited interprovincial customs duties, and
gave Parliament exclusive jurisdiction over the regulation of trade and
commerce (interpreted by the Courts to include interprovincial and inter-
national trade and commerce) .1

The Courts in looking exclusively to the form of the legislation and
to the legal rather than the economic consequences of provincial taxes have
interpreted provincial taxing powers generously. This was brought about

1 The taxing provisions of the British North America Act are reproduced in Appendix A.

4

Les pouvoirs d’imposer
et la constitution canadienne

La Conférence constitutionnelle, lors de sa réunion de février 1969,
a décidé «que la répartition des pouvoirs est une question prioritaire, surtout
en ce qui concerne les pouvoirs d’imposer et de dépenser». En conséquence,
le Comité permanent a reçu instruction «d’aborder l’étude de cette question
en priorité». Les objectifs de ce document de travail sont les suivants: étudier
les pouvoirs d’imposer que possèdent actuellement le Parlement et les Assem-
blées législatives; prendre en considération les propositions qui ont été mises
dé l’avant (ou qui pourront l’être) pour les modi?er; et, présenter en termes
généraux le point de vue du gouvernement du Canada sur la répartition des
pouvoirs d’imposer entre les deux ordres de gouvernement.

Les ouvoirs d’imposer prévus à la constitution

Les dispositions de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique relatives
aux pouvoirs d’imposer pourraient être résumées de la façon suivante:

1) le gouvernement fédéral a des pouvoirs d’imposition illimités;

2) les provinces ont aussi ce qui pourrait être décrit comme un
pouvoir illimité d’imposer «dans la province», c’est-à-dire un
pouvoir illimité d’imposer les personnes domiciliées dans la pro-
vince, ainsi que de prélever des impôts sur la propriété située, et
sur le revenu gagné, dans la province. Ces pouvoirs sont cependant
conçus de façon à rendre impossible le prélèvement d’impôts qui
créeraient des obstacles au commerce interprovincial, ainsi que de
les empêcher, en général, d’imposer les personnes ou la propriété
qui se trouvent à l’éxtérieur de la province.

Ceci a été obtenu par un moyen très simple: le gouvernement fédéral a reçu
le droit de «prélever des deniers par tout mode ou système de taxation»
alors que les provinces se voyaient limitées aux «contributions directes dans
la province». De plus, l’A.A.N.B. empêché expressément l’imposition de
droits douaniers entre les provinces et reconnaît au Parlement canadien le
pouvoir exclusif de réglementer le tra?c et le commerce (pouvoir interprété
par les tribunaux comme s’appliquant au commerce et aux échanges inter-
provinciaux et internationaux).1

Dans leur interprétation des pouvoirs d’imposer des provinces, les tri-
bunaux ont tenu compte exclusivement de la lettre de la loi. Ils se sont
préoccupés des conséquences légales des impôts provinciaux, plutôt que de

1 Les articles pertinents de l’A.A.N.B. sont reproduits à l’Appendice A.

5

as a result of adopting John Stuart Mill’s famous de?nition of a direct
tax as “one which was demanded from the very person who it is intended
or desired should pay it” and indirect taxes as being “those which are
demanded from one person in the expectation and intention that he shall
indemnify himself at the expense of another”. The combined effect of
Sections 91 and 92 and these judicial interpretations has been, essentially,
to enable a province to impose taxes in respect of property situated within
it, or in respect of income earned within it, or in respect of the income or
wealth of persons within its jurisdiction. The provinces are not thereby
enabled, however, to interfere with interprovincial and international trade
or to tax persons outside of their jurisdiction. These are important limita-
tions: “the limitation to direct taxation has been employed to prevent the
erection of tariff walls to a greater extent than Section 121 of the B.N.A.
Act which purports to do this . . . [and] to strike down some taxes where
payment is really levied on a non-resident taxpayer who has little con-
nection with the province”2

The breadth of the provincial taxing powers, and the extent to which
the provinces have occupied Canada’s several tax ?elds, can be seen in
the fact that provincial-municipal revenues now are nearly equal to those
of the Govermnent of Canada. (See Table at page 8.)

Alternative Approaches to the Division of Taxing
Powers under the Constitution

Two approaches are possible in the division of taxing powers between
the federal and provincial governments under the Constitution. One is to
attempt to predict the ?scal requirements of the two orders of government
and then to allocate the several sources of taxation in accordance with
these needs. The other is to give both levels of government broad and
overlapping powers of taxation, with the objective of enabling each to
cultivate these ?elds, as required, to meet changing ?scal responsibilities.

3 La Forest, Gerard V., The Allocation of Taxing Power under the Canadian Constitution
(Toronto, Canadian Tax Foundation, 1967), p. 165.

6

leurs incidences économiques. En conséquence, les pouvoirs d’imposer pro-
vinciaux ont été interprétés de façon très libérale. La cause fondamentale
de ceci est la créance accordée à la dé?nition donnée par John Stuart Mill
des impôts, directs et indirects. Mill dé?nissait l’impôt direct comme celui qui
est exigé de la personne même qui doit en faire les frais (demanded from
the very person who it is intended or desired should pay it) et l’impôt indi-
rect comme celui qui est exigé d’une personne dans l’intention que celle-ci
se fasse indemniser par une autre (demanded from one person in the
expectation and intention that he shall indemnify himself at the expense of
another) . Le résultat net des articles 91 et 92 et dé l’intérprétation judiciaire
a été d’habiliter la province à imposer la propriété se trouvant sur son terri-
toire, le revenu gagné sur son territoire, ainsi que le revenu ou l’avoir des
personnes tombant sous le coup de sa compétence. Ceci ne permet cependant
pas aux provinces de poser des obstacles au commerce intérprovincial ou
international, non plus que d’imposer les résidents d’une autre province. Ce
sont là des restrictions d’importance. «La disposition qui limite les provinces
aux impôts directs a été plus efficace pour empêcher la création de barrières
tarifaires que l’article 121 de l’A.A.N.B. qui avait pourtant été rédigé dans
ce but. . . on s’en est aussi servi pour invalider certains impôts qui en fait
étaient exigés de non-résidents n’ayant que peu à voir avec la province qui
voulait les imposer».2

L’étendue des pouvoirs d’imposer provinciaux et la place prise par les
provinces dans les champs d’imposition au Canada peuvent être illustrées par
le fait suivant: les revenus des provinces et des municipalités sont maintenant
presque aussi élevés que ceux du gouvernement du Canada. (Voir le tableau
à la page 9.)

Façons de répartir les pouvoirs d’imposer dans la constitution

Il y a deux façons possibles de répartir les pouvoirs d’imposer des
gouvernements fédéral et provinciaux dans la constitution. Une première
formule consisterait à essayer de prédire les besoins ?scaux des deux ordres
de gouvernement pour ensuite répartir les champs d’imposition d’après ces
besoins. L’autre formule accorderait aux deux ordres de gouvernement des
pouvoirs étendus et concurrents. Le but de cette dernière formule serait de
permettre à chacun des gouvernements de faire appel à l’un ou l’autre des
champs d’imposition, au besoin, a?n de suivre l’évolution de leurs responsa-
bilités dans le domaine ?scal.

2 La Forest, Gerard V., The Allocation of Taxing Power under the Canadian Constitution
(Toronto, l’Association canadienne d’études ?scales, 1967), p. 165. (N. du t.: comme il
n’existe pas de version française officielle de ce texte, voici la citation en anglais: «the
limitation to direct taxation has been employed to prevent the erection of taritf walls to
a greater extent than Section 121 of the B.N.A. Act which purports to do this . . . [and] to
strike down some taxes where payment is really levied on a non-resident taxpayer who
has little connection with the province».)

7

Share of Total 1967-68
Revenues Collected by

Total (a) (b)
Revenues
of all
Governments Provincial-
Combined Federal Municipal
1967-68 3 Government Governments
$000,000 % %

Consumption (sales) taxes …………………5 ,193 57 43
Personal income tax ………………………… 5,115 71 29
Property taxes ………………………………. 2,591 0 100
Corporation income tax ……………………..2,426 75 25
Customs revenue ……………………………..747 100 0
Natural resource revenues ………………….513 0.4 99.6
Estate tax /succession duties ……………… 217 24 75
Miscellaneous tax and other revenues from
own sources ……………………………………..2,779 46 54
19,581 53.6 46.4

The Government of Canada has declared itself in favour of the second
approach. In Federalism for the Future it was stated: “. . . we suspect that in
assigning to governments the power of taxation . . . the principle of access
to tax powers will supersede the principle of an exact division of tax ?elds.
We would do well to remember that it is as di?icult to predict what
technological or social or international changes will have increased the
role of the provincial or federal governments in 30 years as it would have
been to predict the changes between 1938 and 1968”.4 It should be added
that the problems associated with determining an appropriate division of
taxes or tax ?elds are formidable ones.5

The Government of Canada has recognized, too, that if the principle
of access to tax ?elds is to be meaningful to the lower income provinces,
the division of taxing powers must be accompanied by provision for the
equalization of provincial revenues. It was stated in Federalism for the
Future that the Government of Canada must have the right to make payments

3 Government of Canada revenue and expenditure data are from the Department of Finance
White Paper published at the time of the October 22, 1968 Budget. Provincial government
revenue and expenditure ?gures are from D.B.S. estimates, except for natural resource
revenues which data were provided by the Department of Finance of Canada.

4 Federalism for the Future, pp. 40 and 42.

5 See pp. 50, 52 and 54, infra.

8

Part des revenus de
1967-1968 dévolus:
Revenu a) b)
global aux gouver-
de tous les nements-
gouver- au gouver- provinciaux
nements nement et aux muni-
1967-1968 3 fédéral cipalités
$000,000 % %
Taxes sur la consommation (vente) ………5,193 57 43
Impôt sur le revenu des particuliers ………5,115 71 29
Impôts sur la propriété ………………………..2,591 0 100
Impôt sur le revenu des corporations …….2,426 75 25
Droits de douane ………………………………..747 100 0
Revenus tirés des ressources naturelles ..513 0.4 99 .6
Impôt sur les biens transmis par décès /
Droits successoraux ……………………………..217 24 76
Impôts divers et autres revenus de propres
ressources ………. .. 2,779 46 54
19, 581 53.6 46.4

La deuxième formule est celle qui est préconisée par le gouvernement
du Canada. On trouve aux pages 41 et 43 de la publication Le fédéralisme
et l’avenir la déclaration suivante: «Toutefois, nous tendons à croire que
par l’attribution aux divers ordres de gouvernement du pouvoir d’imposition
. . . le principe de l’accès aux pouvoirs ?scaux n’amène à supplanter le
principe d’une répartition précise des champs d’impôt. Nous ferions bien
de nous rappeler qu’il est aussi difficile de prédire les transformations
technologiques, sociales ou internationales qui, dans trente ans, auront
accru le rôle des gouvernements provinciaux ou fédéral, qu’il l’aurait été
de prédire les transformations survenues entre 1938 et 1968». 4 Il faut ajouter
à ceci que les problèmes qui surgiraient lors d’un essai en vue de répartir
de façon convenable les champs d’imposition, ou les impôts, sont assez
redoutables.5

De plus, le gouvernement du Canada a reconnu que si le principe de
l’accessibilité aux champs d’imposition est pour être valable pour les
provinces ayant un revenu peu élevé, la répartition des pouvoirs d’imposer
doit se doubler d’une disposition prévoyant la péréquation des revenus
provinciaux. Dans Le fédéralisme et l’avenir, on trouve une affirmation à

3 Les données relatives aux revenus et aux dépenses du gouvernement du Canada sont tirées
du Livre blanc du ministère des Finances publié en même temps que le budget fédéral du
22 octobre 1968. Les données relatives aux revenus et aux dépenses des gouvernements
provinciaux sont des chiffres estimatifs du Bureau fédéral de la statistique (sauf les
chiffres des revenus tirés des ressources naturelles, ceux-ci ayant été fournis par le
ministère des Finances du Canada).

4 Le fédéralisme et l’avenir, pp. 41 et 43.

5 Voir pp. 51, 53 et 55, infra.

9

to provinces for the purpose of equalizing the level of provincial government
services.

Finally, the Government of Canada has also recognized that this
approach to the division of taxing powers calls for the harmonization of
spending and taxing policies, if the interests of the taxpayer are to be best
protected. Federalism for the Future observed that “Obviously the total
volume of spending by each order of government affects the priorities of
the other”,6 and recognized the need for intergovernmental consultation on
?scal and budgetary matters.

Provincial governments’ views. Most of the provincial governments
which have pronounced themselves on the question of how to allocate tax
?elds seem similarly to favour the second approach–the “principle of
access”. Three examples might be mentioned. The Government of Quebec
has said that both federal and provincial governments “should have access
to all sources of tax revenue” (with certain limited exceptions discussed
below). The Government of Nova Scotia has said that all governments
“must . . . have sources of revenue within their control which are suf?cient
to enable them to meet their constitutional responsibilities”. And the Gov-
ernment of Ontario has said that “tax sharing arrangements must . . . enable
each government to discharge effectively its constitutional obligations”.7

The Government of British Columbia, on the other hand, while
enunciating the same general principles (“the capacity of each government
to tax must be sul?cient . . .”) , has advanced the view that “The Federal
Government should leave exclusively to the provinces the direct tax ?elds
of personal and corporate income taxes and succession or estate taxes”.
The British Columbia proposal goes on to suggest that “Having done that,
the Constitution should restrict the spending power of the Federal Govern-
ment to those matters under its jurisdiction”. This proposition was elaborated
upon at the February 1969 meeting of the Constitutional Conference, where
it was suggested that all federal grants to provincial governments should be
terminated in favour of a guaranteed annual income plan for persons, and
that the Government of Canada should retain its right to impose income
and estate taxes only to the extent that this was required to ?nance a
guaranteed income plan.

The essence of the British Columbia proposal, then, is this: ?rst, the
power of Parliament to impose personal and corporate income taxes and

6 Federalism for the Future, p. 42.

7 The Propositions submitted by the Governments of the Provinces appear in Appendix B.

10

l’effet que le gouvernement canadien doit avoir le droit d’effectuer des verse-
ments aux provinces, dans le but d’égaliser la qualité des services qu’elles
dispensent.

En dernier lieu, le gouvernement canadien a aussi reconnu que cette
formule de répartition des pouvoirs d’imposer postule l’alignement des
politiques d’imposition et de dépense, a?n que les intérêts des contribuables
soient protégés le mieux possible. On trouve l’observation suivante dans
Le fédéralisme et l’avenir: «Évidemment, le volume total des dépenses de
chacun des deux ordres de gouvernement affecte les priorités de l’autre
ordre.»6 Le même document reconnaît le besoin de consultations inter-
gouvernementales sur les questions ?scales et budgétaires.

Points de vue des gouvernements provinciaux. La plupart des gouverne-
ments provinciaux qui se sont prononcés sur cette question semblent aussi
être en faveur de la deuxième formule-ncelle qui se rattache au «principe
de l’accessibilité». En voici trois exemples. Le gouvernement du Québec
est d’avis que les gouvernements provinciaux et fédéral «. . . devraient avoir
accès à toutes les sources de revenus ?scaux» (sauf certaines exceptions de
nature restreinte dont il sera fait mention plus tard). Le gouvernement de
la Nouvelle-Écosse croit que tous les gouvernements «. . . doivent avoir accès
aux sources de revenus nécessaires à la mise en œuvre de leurs responsabilités
constitutionnelles». Et, le gouvernement de l’Ontario a déclaré que «les
arrangements ?scaux . . . doivent permettre à chaque ordre de gouvernement
de voir à la mise en œuvre de ses responsabilités constitutionnelles».7

De son côté, le gouvernement de la Colombie-Britannique, tout en
énonçant le principe général proposé par tous («chaque gouvernement doit
disposer de pouvoirs d’imposer suffisants . . .»), est d’avis que «le gouverne-
ment fédéral devrait céder à la compétence exclusive des provinces les
champs d’imposition directs que constituent l’impôt sur le revenu des
particuliers et des corporations et l’impôt sur les biens transmis par décès
ou droits successoraux». La proposition de la Colombie-Britannique déclare
ensuite que «ceci étant fait, la constitution devrait limiter le pouvoir de
dépenser du gouvernement fédéral aux domaines qui relèvent de sa compé-
tence propre». Cette proposition a été explicitée à la réunion de la Confé-
rence constitutionnelle de février 1969. La Colombie-Britannique suggérait
alors de mettre ?n à toutes les subventions fédérales aux gouvernements
provinciaux, celles-ci étant remplacées par un régime de revenu annuel
garanti pour les individus. Ce projet prévoyait que le gouvernement du
Canada ne conserverait son droit d’imposer le revenu et les biens transmis par
décès que dans la mesure où il en aurait besoin pour défrayer le coût du
régime de revenu garanti.

L’essentiel de la proposition de la Colombie-Britannique se ramène donc
à deux points: premièrement, le pouvoir du Parlement de prélever des

6 Le fédéralisme et I’avenir, p. 43.

7 Les propositions présentées par les gouvernements provinciaux sont rapportées à l’Appen-
dice B.

11

estate taxes would be limited, constitutionally, to levies which would yield
an amount suf?cient to ?nance any guaranteed annual income plan estab-
lished by Parliament; and secondly, the constitutional power of Parliament
to make grants to governments would be eliminated, while its power to make
grants to persons would be con?rmed.

This proposal would have an important eifect upon the governments
of the provinces, upon the ?scal position of the Government of Canada, and
upon the ability of the Government of Canada to operate an effective ?scal
and economic policy for Canada.

As to the ?rst of these effects, the Government of Canada has explained
in F ederal-Provincial Grants and the Spending Power of Parliament Why
and in what form it believes Parliament should retain its power to make
grants to provincial governments. The arguments need not be repeated here,
except to say that the federal government remains committed to the view
that equal opportunity for individual Canadians requires the equalization
of provincial public services, and to the View that the national interest
sometimes calls for the harmonization of particular provincial programmes
through the use of federal grants. There seems little question that the
eliminatiori of federal grants would seriously disadvantage the governments
of the lower income provinces. The transfer of income and estate taxes,
while more than adequate to make up for the loss of conditional grants to
the higher income provinces, would be insuf?cient to make up for the loss
of both these grants and equalization payments in the lower income prov-
inces. The yield from the taxes transferred is very much lower in these than
in the higher income provinces9, and the equalization received by the lower
income provinces is very large indeed (over $1/2 billion under the revenue
equalization formula alone). Nor is it likely that the increases in , payments
to persons under a guaranteed income plan would increase provincial
revenues sufficiently to make up the di?erence. Since provincial and muni-
cipal tax revenues represent less than 20 per cent of personal income in
Canada as a whole, the provincial and municipal governments would receive
in increased revenues well under 20 per cent–perhaps as little as 10 per
cent–of the increased payments to persons under a guaranteed income plan.

8 One percentage point of personal income tax, for example, yields about $3.14 per capita
in Ontario, $2.98 in British Columbia, $2.21 in Quebec, $1.89 in Saskatchewan, $1.27 III
New Brunswick and 91 cents in Prince Edward Island (1968-69 ?gures). Similarly one
point of corporation income tax yields $3.40 per capita in Ontario, $3.29 in British
Columbia, $2.39 in Quebec, $1.82 in Saskatchewan, $1.38‘ in New Brunswick and $1.00
in Prince Edward Island.

12

impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés et sur les biens transmis
par décès serait limité par la constitution aux taux nécessaires pour ?nancer
tout régime de revenu annuel garanti qu’il pourrait mettre sur pied.
Deuxièmement, le pouvoir constitutionnel du Parlement d’accorder des
subventions aux gouvernements disparaîtrait et son pouvoir d’accorder des
subventions aux individus serait con?rmé.

L’adoption de cette proposition aurait des répercussions importantes
sur les gouvernements provinciaux, sur la situation ?scale du gouvernement
du Canada et la possibilité qu’il a de mettre en œuvré une politique ?scale
et économique e?icace.

Au sujet de la première de ces répercussions, le gouvernement du
Canada a déjà expliqué dans son document Les subventions fédérales-pro-
vinciales et le pouvoir de dépenser du Parlement canadien pourquoi et de
quelle manière il croit que le Parlement devrait conserver son pouvoir d’ac-
corder des subventions aux gouvernements provinciaux. Il n’est pas nécessaire
de reprendre ici toute l’arguméntation sauf pour dire que le gouvernement
fédéral continue à être lié au point de vue qui veut que l’équivalence des
perspectives d’avenir pour les citoyens canadiens exige la péréquation des
services publics provinciaux ainsi qu’à celui qui veut que l’intérêt national
exige de temps à autre l’harmonisation de certains programmes provinciaux
par l’entrémisé dé subventions fédérales. On peut difficilement mettre en
doute que la disparition des subventions fédérales serait au désavantage
des gouvernements des provinces défavorisées. Dans les provinces riches,
le transfert des impôts sur le revenu et sur les biens transmis par décès
compénserait amplement les pertes des subventions conditionnelles. Toute-
fois, dans les provinces défavorisées, ce transfert ne pourrait compenser la
perte des subventions conditionnelles et des versements de péréquation.
Le rendement des impôts qui seraient transférés est beaucoup moins élevé
dans ces provinces défavorisées que dans les provinces riches8 et la péré-
quation qui leur est versée est très élevée (plus de 80.5 milliard en vertu
de la formule de péréquation seulement). Il n’est pas non plus probable que
l’augmentation des versements aux individus en vertu d’un régime de revenu.
garanti aurait pour effet d’augmenter les revenus provinciaux d’une façon
qui permettrait de compenser les pertes encourues. Étant donné que les
revenus provinciaux et municipaux au Canada représentent moins de 20%
du revenu personnel, les gouvernements provinciaux et municipaux verraient
leurs revenus augmenter de moins de 20% (peut-être même que ce chiffre
pourrait descendre jusqu’à 10%) de l’augmentation du revenu des individus
en vertu d’un régime de revenu garanti.

8 Par exemple, un point d’impôt sur le revenu des particuliers rapporte les sommes suivantes,
pér capita: $3.14 en Ontario; $2.98 en Colombie-Britannique; $2.21 au Québec; $1.89 en
Saskatchewan; $1.27 au Nouveau-Brunswick; et $0.91 à l’ÎIe-du-Prince-Édouard (en 1968-
1969). Un point d’impôt sur le revenu des sociétés rapporte les sommes suivantes per
capita: $3.40 en Ontario; $3.29 en Colombie-Britannique; $2.39 au Québec; $1.82 en
Saskatchewan; $1.38 au Nouveau-Brunswick; et $1.00 à l’ÎIe-du-Prince-Edouard.

13

The ?scal effect on the Government of Canada would similarly be
adverse. It is estimated, on the basis of 1968-69 ?gures that the net loss to
the federal treasury would be in the neighbourhood of $1.6 billion (see
Appendix C). To make up this loss it would be necessary to increase the
manufacturers’ sales tax–the only other major source of federal revenue,
outside of income taxes–from 12 per cent to about 21 per cent. Unless
the provinces were to reduce their sales taxes, or require municipalities to
reduce their property taxes, this increase in federal sales tax would reduce
the proportion of government expenditures ?nanced by income taxes, and
hence would increase the burden of the tax system on lower income people.

More important than the ?scal effects of the British Columbia proposal,
however, would be the effect upon economic policy. The Government of
Canada would be unable, constitutionally, to vary the personal income tax
or the corporation income tax for economic policy purposes, since it would
be limited to an earmarked levy which would yield the amount of income
tax required to ?nance the guaranteed annual income plan. Thus the
Government of Canada would lose the principal ?scal weapons it employs
for combatting in?ation–taxes upon personal and corporate incomes–and
would be left to rely largely on monetary policy. This, however, would not
be enough, since monetary policy cannot be effective unless it is comple-
mented by an adequate and an appropriate ?scal policy. In effect, therefore,
the limitation of the power of Parliament to tax incomes would have the
result of gravely undermining the ability of the Government of Canada to
contribute to a strong and stable economy.

For these reasons the Government of Canada must oppose the particu-
lar proposal made by the Government of British Ciolumbia in respect of
income and estate taxes. But the general principle, which has been enunciated
in one way or another by almost all of the provincial governments–the
principle that each legislative body ought to have taxing powers which are
consistent with its spending power—is one to which the Government of
Canada consistently has subscribed. It is a principle which accords both with
federalism and with the functioning of democratic processes: each govern-
ment ought to have access to tax ?elds or tax capacity which are adequate
to enable it to discharge the responsibilities it assumes under its constitu-
tional powers. How much of these powers the legislature wishes to exercise
—how many spending obligations it wishes to assume and which taxes it
wants to impose to ?nance them–is a matter to be decided by the political
process, not by the Constitution.

14

Les répercussions fiscales sur le gouvernement du Canada seraient aussi
adverses. En se fondant sur les chiffres de 1968-1969, on estimé que la
perte nette encourue par le Trésor fédéral serait d’à peu près $1.6 milliard
(voir l’Appendice C). Afin de suppléer a cette perte de revenus il serait
nécessaire d’augmenter la taxé de vente au niveau du fabricant, en faisant
passer le taux de 12% à 21% (cette taxé étant la seule autre source
importante de revenus à laquelle le gouvernement aurait accès à part des
impôts sur le revenu) . A moins que les provinces ne diminuent leurs taxes
de vente, ou; n’éxigent des municipalités une diminution de leurs impôts
fonciers, cette augmentation de la taxé de vente fédérale diminuerait la
proportion des dépenses gouvernementales qui sont défrayées par les impôts
sur le revenu. Ceci veut dire que le fardeau fiscal des personnes à faible
revenu serait plus lourd.

Encore plus important que les répercussions ?scales de la proposition
de la Colombie-Britannique, il y aurait des répercussions sur la politique
économique. Le gouvernement du Canada ne pourrait, de par la constitution,
varier l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés pour appuyer sa
politique économique, étant donné qu’il serait limité à un taux ?xé (qui
fournirait le revenu nécessaire pour défrayer le coût du régime de revenu
annuel garanti). L’arsenal qui est à la disposition du gouvernement fédéral
quand il veut contrecarrer l’inflation s’appuie surtout sur l’impôt sur le revenu
des particuliers et des sociétés. Ceci éliminé, il ne resterait au gouvernement
fédéral que la politique monétaire, ce qui ne su?irait pas étant donné que la
politique monétaire ne peut être efficace à moins d’être complétée par une
politique ?scale appropriée. Le résultat net de cette diminution du pouvoir
du Parlement dans le domaine de l’impôt sur le revenu serait de réduire
considérablement le rôle du gouvernement du Canada dans le maintien d’une
économie forte et stable.

Pour toutes ces raisons, le gouvernement du Canada doit s’opposer à
la proposition du gouvernement dé la Colombie-Britannique au sujet des
impôts sur le revenu et sur les biens transmis par décès. Le gouvernement du
Canada a toujours défendu le principe général qui veut que tous les corps
législatifs au Canada aient des pouvoirs d’imposer qui sont comparables à
leur pouvoir de dépenser. C’ést à ce principe que se sont ralliés la plupart
des gouvernements provinciaux, chacun l’énonçant à sa façon. C’ést un
principe qui respecte le fédéralisme et le bon fonctionnement de nos institu-
tions démocratiques. Chaque gouvernement devrait avoir accès aux champs
d’imposition de façon à pouvoir disposer des revenus nécessaires pour s’ac-
quitter de ses obligations constitutionnelles. Quant à savoir jusqu’à quel
point une Assemblée législative exercera ses pouvoirs, quelles obligations elle
voudra assumer et quels impôts elle voudra percevoir pour leur financement,
c’ést là une question qui doit être laissée au jeu des processus politiques et
qui n’a pas sa place dans la constitution.

15

The Application of the “Principle of Access” in the Constitution

The application in the Constitution of the “principle of access to
revenue sources” should result in virtually unlimited powers of taxation
being granted to both the federal and provincial governments, each within
its jurisdiction. Parliament should have the power to tax all persons, incomes,
property and transactions ( sales or purchases) in Canada, and each prov-
ince should have the same powers within the province. The “within the
province” limitation of provincial taxing powers should have the result of
allocating fairly among the provinces, the Canadian income, property and
transactions which each of them may tax, and of protecting the taxpayer
against the taxation of his income, property or purchases by more than one
province. No government, it is generally agreed, should have the power to
erect through its tax system barriers to interprovincial trade, whether inten-
tionally or otherwise, and only Parliament should have the power to impose
customs duties.

How these principles have been applied under the present Constitution
has already been described.9 The question to be considered here is whether
the present constitutional provisions could be improved. This can best be
done by examining each tax ?eld, in turn: the taxation of incomes, of
property, and of transactions (sales or purchases).10

The Taxation of Personal Income

The present Constitution provides Parliament with an unlimited power
to tax personal income. In practice, Parliament has levied income taxes on
the total incomes of individuals resident in Canada, and on the Canadian
source income of foreigners. The provincial legislatures have unlimited power
to tax the incomes of persons “within the province”. As a result, an individual
can be certain that his income will not be taxed by two or more provinces
providing that

(1) he resides in one province throughout the whole of a year, and

(2) he does not receive any income from sources in another province.

It will be evident that two problems have had to be overcome in applying
this constitutional system: the determination of the proportion of a person’s
income which will be taxed by each of the provinces in which a person has
lived during the course of a taxation year; and the prevention of the taxation

9 See pp. 4 and 6, supra.

10 These are the best known forms of taxation. There are, of course, variations, but they
need not be considered explicitly in this Paper.

16

La mise en œuvre du «principe de l’accessibilité» dans la constitution

La mise en œuvre du «principe de l’accessibilité aux sources de revenu»
dans la constitution devrait assurer des pouvoirs d’imposer à peu près illi-
mités aux deux ordres de gouvernement, chacun dans le cadre de sa compé-
tence propre. Le Parlement devrait avoir le pouvoir d’imposer toutes les
personnes, ainsi que les revenus, la propriété et les transactions (achats et
ventes) au Canada. Chaque province devrait avoir le même pouvoir à l’inté-
rieur de ses frontières; cette limite posée aux pouvoirs d’imposer provinciaux
devrait permettre une répartition équitable entre les diverses provinces du
revenu, de la propriété et des transactions imposables. Le contribuable se
trouvera aussi protégé contre la possibilité que plus d’une province imposent
son revenu, sa propriété ou ses achats. Tous sont généralement d’accord pour
dire qu’aucun gouvernement ne devrait avoir le droit d’employer son régime
d’imposition a?n d’ériger des barrières au commerce interprovincial, que ce
soit de propos délibéré ou autrement. Tous sont d’accord aussi pour dire
que seul le Parlement doit avoir le pouvoir de percevoir des droits de douane.

La façon dont ces principes sont appliqués dans la constitution actuelle
a déjà été décrite plus haut. 9 On doit maintenant se demander si les disposi-
tions constitutionnelles actuelles peuvent être améliorées. Ceci peut être fait
de façon efficace en examinant tour à tour les divers champs d’imposition:
l’imposition des revenus de la propriété et des transactions (achats et
ventes) .10

L’imposition du revenu des particuliers

La constitution actuelle accorde au Parlement un pouvoir illimité d’im-
poser le revenu des particuliers. Dans la pratique, le Parlement a imposé le
revenu total des personnes habitant le Canada ainsi que le revenu gagné au
Canada par des étrangers. Les Assemblées législatives ont aussi reçu un
pouvoir illimité d’imposer le revenu des personnes habitant’ dans leur province.
En conséquence, une personne peut être certaine de ne pas voir son revenu
imp.osé par plus d’une province, si les deux conditions suivantes sont res-
pectées :

1) l’individu en question habite la même province durant toute l’année;
et
2) il ne reçoit pas de revenus qui prennent leur source dans une autre
province.

On voit tout de suite que la mise en œuvre de ces dispositions constitu-
tionnelles suppose que l’on trouve une solution aux deux problèmes suivants:
premièrement, quelle proportion du revenu d’un particulier pourront imposer
les provinces où cet individu a habité une partie de l’année et, deuxièmement,

9 Voir pp. 5 et 7, supra.
10 Ce sont là les formes d’imposition les mieux connues. Évidemment, il y a des variations
mais celles-ci n’ont pas à être étudiées en détail dans ce document.

17

by two provinces of income which has been earned in one province by a
person resident in another. The ?rst of these two problems has been over-
come, in nine provinces, by a system of federal-provincial tax collection
agreements, under which all the provincial governments involved agree that
each will tax only those persons who were resident within its borders at
year-end. The Government of the Province of Quebec, the only province
which collects its own personal income tax (has not entered into a tax
collection agreement), has enacted the same provision in its tax act.

The second problem–the prevention of “double taxation” of income
earned in one province by a person resident in another–has also been
resolved as it applies to salaries, wages, and investment income. (The
situation with respect to business income is considered below.) The provin-
cial governments have agreed that the province in which the individual
resides on December 31 will tax all of his income for that year, except
business income, and that no other province will tax any of his income for
the year, except business income. Again, the provinces other than Quebec
have bound themselves to this arrangement by virtue of their tax collection
agreements with the federal government, and Quebec has adopted the same
basis in its provincial income tax act.

The “principle of access” has been applied successfully, therefore, under
the present Constitution, in respect of personal non-business income–the
only quali?cation being the absence of a constitutional guarantee of uniform
arrangements for the taxation of the income of persons who have lived in,
or who have earned income in more than one province during a year. Conse-
quently, the Government of Canada is not proposing any amendment to the
Constitution as it a?ects the taxation of personal incomes, nor has any been
suggested by any of the provinces, except British Columbia.11

The Taxation of Corporate Income and the
Business Income of Persons

The Constitution provides Parliament and the provincial legislatures
with the same unlimited power to tax corporate and business incomes, each
within their jurisdiction, as it does personal incomes. However, the taxation

11 The British Columbia proposal is examined at pp. 10, 12 and 14,supra.

18

comment pourra-t-on éviter la double imposition du revenu gagné dans une
province par une personne habitant dans une autre province. Dans neuf des
dix provinces, le premier de ces problèmes a été réglé par des ententes fédé-
rales-provineialés pour la perception des impôts, dans lesquelles les neuf
gouvernements provinciaux en question ont décidé que chacun d’éux n’impo—
serait que les personnes qui étaient résidents de la province à la ?n de l’année
civile. Au Québec, la seule province qui n’est pas partie à une entente pour
la perception des impôts et qui a son propre régime, le gouvernement a fait
inscrire une disposition analogue dans la loi québécoise de l’impôt.

Le deuxième problème, soit la double imposition du revenu gagné dans
une province par une personne habitant dans une autre province, a été
résolu en ce qui concerne le revenu provenant d’un emploi et le revenu
provenant dïnvestissements. (Quant au revenu provenant d’une entreprise, la
question est examinée aux paragraphes qui suivent.) Les gouvernements
provinciaux se sont mis d’accord pour que la province où une personne résidé
au 31 décembre impose tout son revenu pour l’année en question, sauf le
revenu provenant d’une entreprise. Quant aux autres provinces où cette
personne a vécu une partie de l’année, elles n’imposeront pas son revenu,
sauf le revenu provenant d’une entreprise. Encore une fois, la solution du
problème est prévue aux ententes fédérales-provinciales pour la perception
des impôts (pour toutes les provinces sauf le Québec). Au Québec, le gou-
vernement a fait inscrire une disposition analogue dans la loi québécoise de
l’impôt.

Le «principe de l’accessibilité» a donc été mis en oeuvre de façon adé-
quate au niveau du revenu des particuliers (sauf le revenu provenant d’une
entreprise), en vertu de la constitution actuelle. La seule réserve à faire
à ce sujet concerne l’absence d’une garantie constitutionnelle prévoyant des
ententes uniformes pour l’imposition du revenu des personnes qui ont vécu,
ou qui ont gagné un revenu, dans plus d’une province au cours de la même
année. En conséquence, le gouvernement du Canada ne propose aucune
modi?cation à la constitution au niveau de l’imposition du revenu des par-
ticuliers. C’est là aussi la position des provinces jusqu’ici exception faite de
la Colombie-Britannique.11

L’imposition du revenu des sociétés et du revenu des
particuliers provenant d’une entreprise

La constitution accorde au Parlement et aux Assemblées législatives
un pouvoir illimité d’imposer le revenu des sociétés et le revenu provenant
d’une entreprise, tout comme elle le fait pour le revenu des particuliers.

11 La proposition de la Colombie-Britannique est étudiée aux pp. 11, 13 et 15, supra.

19

of corporate income and of the business income of persons is a much more
complicated and difficult aspect of the Constitution.12 It is in the nature of
the common market of Canada that many business enterprises do business
in more than one province–selling, merchandising, or manufacturing. It
follows that their income, or pro?ts, are earned in more than one province,
and that some rule must be adopted for deciding what proportion of the
income will be considered to have been earned in each. In other words,
a way must be found for allocating the income fairly among the provinces,
for purposes of taxation, and for preventing the taxation of the same income
by more than one province.

The Constitution as interpreted by the Courts has not been fully satis-
factory in resolving these questions. Under it the provinces can tax persons
and corporations within their jurisdiction on all of their income, and they can
also tax income earned within the province by businesses which are resident
in other provinces but which are operating in the province where the income
is deemed to have been earned. It follows that, subject to these broad
constitutional limits, each provincial government has the power to determine
when a company will be considered to be doing business in the province,
and the power to decide how much of the income of the company will be
deemed to have been “earned” in the province.

There was until 1960 some considerable difference of opinion on
both of these questions, but it was the second question, the allocation of
income, which gave rise to the greatest debate. Certain governments, notably
that of Quebec, argued that business income should be allocated to (be
deemed to have been earned in) the provinces where a business sold its
products, whereas others, notably the Governments of Canada and Ontario,
argued that substantial weight should be given to the province in which the
products were produced, or where business activity occurred. Obviously the
second approach was more favourable to the provinces where there was a
concentration of manufacturing enterprises, and the ?rst approach the
reverse. The consequence for business was that an enterprise could be
taxed on a part of its income by more than one province.

In fact, during most of the postwar period eight of the ten provinces
were precluded from choosing between the competing formulae for allocat-
ing business income, by reason of the fact that they had signed tax rental
agreements under which only the federal income tax was levied within their

12 Unincorporated businesses, including partnerships and professional offices, ?le individual
income tax returns. The tax paid on this “business income” represents about ten per cent
of total individual income tax.

20

Toutefois, l’imposition du revenu des sociétés et du revenu des individus
provenant d’une entreprise est une question constitutionnelle compliquée.12
Étant donné la nature du marché commun canadien, plusieurs maisons
d’affaires ont des activités dans plusieurs provinces, que ce soit la vente, la
mise en marché, ou la fabrication. Il s’énsuit que leurs revenus (pro?ts)
proviennent de plus d’une province et qu’il faut décider des règles qui per-
mettront de dire quelle proportion desdits revenus provient de quelle pro-
vince. En d’autres mots, il faut trouver le moyen de répartir équitablement
ce revenu entre les provinces (aux ?ns d’imposition) et d’empêcher que
le même revenu soit imposé par plus d’une province.

La constitution et son interprétation judiciaire n’ont pas résolu ces
dif?cultés d’une façon complètement satisfaisante. En vertu de la consti-
tution actuelle, la province peut imposer le revenu global des particuliers
et des sociétés qui sont de sa compétence. Elle peut aussi imposer le re-
venu gagné dans la province par des maisons d’affaires qui sont domiciliées
dans une autre province (mais qui font des affaires dans la province où
l’on sait que le revenu a été gagné). Il s’énsuit que, sous réserve des limites
assez souples de la constitution, tous les gouvernements provinciaux ont le
droit de déterminer à quel moment une compagnie fait des affairés dans
la province et quelle partie du revenu de cette compagnie sera censé avoir
été «gagné» dans la province.

Jusqu’en 1960, il y avait des divergences importantes dans les points
de vue des gouvernements sur ces deux questions. Toutefois, c’est la der-
nière de ces deux questions, soit la répartition des revenus, qui a donné lieu
au débat le plus important. Certains gouvernements, en particulier le gou-
vernement du Québec, étaient d’avis que le revenu des maisons d’affaires
devrait être accordé (c’est-à-dire censé avoir été gagné) à la province dans
laquelle ladite maison d’alfaires vendait ses produits. D’autres, en parti-
culier le gouvernement de l’Ontario, étaient d’avis qu’il fallait donner la
priorité à la province où les produits étaient fabriqués et où les activités
commerciales avaient lieu. De toute évidence, cette dernière façon de
concevoir les choses était à l’avantage des provinces où il se trouvait une
concentration dîndustries manufacturières, alors que la première solution
était à l’effet contraire. En pratique, une entreprise pouvait se trouver dans
une situation où une partie de son revenu pouvait être imposé par plus d’une
province.

Depuis la ?n de la dernière guerre, huit provinces sur dix ont long-
temps été empêchées de faire un choix entré ces deux solutions en vertu
des accords de location des champs d’imposition qu’elles avaient signés. On
ne prélevait alors que l’impôt fédéral sur le revenu dans ces provinces. De

12 Les entreprises qui ne sont pas incorporées, y compris les sociétés (au sens du Code civil)
et les bureaux professionnels, préparent des rapports d’impôts à titre individuel. Les impôts
payés sur ce revenu dit «d’affaires» représentent à peu près 10 p. 100 du total de l’impôt
sur le revenu des particuliers.

21

borders. But the Government of Quebec continued to apply one formula
and the Government of Ontario another (the one used by the Government
of Canada). And some of the other provinces supported the argument of
the Government of Quebec that its formula for allocating business income
should be adopted by the Government of Canada, not the reverse—notably
at federal-provincial meetings during the mid-1950’s. In 1957, however, this
situation changed, with the introduction of a new federal formula for the
allocation of business income and a new formula for the equalization by
the Government of Canada of provincial corporation income tax revenues.
The new formula for allocating business income between the provinces was
based one half on the place where a business made its sales and one half
on the place where it paid its wages (different formulae are used for
specialized businesses, such as banks, insurance companies, and grain com-
panies). This formula seems to have composed the differences between the
Governments of Canada, Ontario and Quebec. The new formula for
equalizing provincial corporation tax revenues brought to an end the pres-
sures from other provinces, notably the West, in favour of allocating
business pro?ts to the provinces where the goods were sold, since it equalized
corporation tax revenues to the per capita level of collections in Ontario
and British Columbia.

Two facts stand out in this brief history of the taxation of business
income in Canada. First, the determination of where business income has
been earned is necessarily arbitrary. Consequently the provinces can be
expected to come to different conclusions as to how income ought to be
allocated, depending upon their different interests. Secondly, the Constitu-
tion itself, as it stands, cannot be relied upon to prevent provincial govern-
ments from extending to their advantage their de?nition of when business
income has been “earned within the province”, nor does it prevent the
taxation by more than one province of the same business income. It has
only been the willingness of the provinces to accept the de?nitions in the
Income Tax Act of Canada—–sometimes in?uenced by the nature of the
equalization arrangements, and sometimes by their desire to have the Gov-
ernment of Canada collect their income taxes for them—that has produced
an accord on the allocation of business income. The only surer way of
accomplishing this objective would be for the provinces to forgo their
power to tax business income, by agreement or constitutionally, and leave
it to Parliament to levy these taxes.

The Government of Canada believes it is essential that there be agreed
rules for the allocation of business income among the provinces, for the
purpose of preventing the taxation of the same business income by more
than one province, and for the purpose of allocating the total tax base
fairly between the provinces. Whether or not this could or should be

22

leur côté, les gouvernements du Québec et de l’Ontario employaient leurs
propres formules (le Québec la sienne et l’Ontario celle du gouvernement
du Canada). Certaines provinces ont appuyé la position du Québec et
demandé que le gouvernement du Canada change sa formule pour la
répartition du revenu des maisons d’a?îaires, en particulier aux conférences
fédérales-provinciales des années cinquante. Toutefois, la situation a changé
du tout au tout en 1957, alors que le gouvernement fédéral adoptait une
nouvelle formule pour la répartition du revenu provenant d’une entreprise
ainsi qu’une nouvelle formule pour la péréquation des revenus provinciaux
tirés de l’impôt sur le revenu des sociétés. La nouvelle formule de répartition
était fondée également sur la province où une maison d’affaires vendait ses
produits et sur la province où elle les fabriquait. (Des formules différentes
sont employées quand il s’agit de maisons d’affaires spécialisées-banques,
compagnies d’assurance et compagnies céréalières.) Ladite formule a récon-
cilié les positions respectives du Québec, de l’Ontario et du gouvernement
du Canada. La nouvelle formule de péréquation des revenus provinciaux
provenant de l’impôt sur le revenu des sociétés a éliminé les pressions provin-
ciales (en particulier celles des provinces de l’Ouést) pour la répartition du
revenu des maisons d’affaires selon le lieu de la vente. En effet, ladite formule
ramenait les revenus de toutes les provinces dans ce domaine (per capita)
au même niveau qu’en Ontario et en Colombie-Britannique.

Cette courte histoire de l’imposition du revenu provenant d’une entre-
prise au Canada fait ressortir deux réalités. Premièrement, la décision ?xant
le lieu où le revenu d’une entreprise a été gagné a nécessairement un caractère
arbitraire. En conséquence, les provinces arriveront à des conclusions
différentes à ce sujet étant donné que leurs intérêts sont différents. Deuxième-
ment, la constitution actuelle ne peut empêcher les gouvernements provin-
ciaux de modi?er à leur avantage leur dé?nition du revenu «gagné dans la
province», non plus qu’empêcher l’imposition par plus d’une province du
même revenu provenant d’une entreprise. L’accord sur la répartition du
revenu provenant d’une entreprise fait suite à l’acceptation par les provinces
des dé?nitions de la Loi canadienne de l’impôt sur le revenu. Cette attitude
des provinces a quelquefois été in?uencée par la nature des ententes de
péréquation ou par leur désir de voir le gouvernement du Canada continuer
à percevoir leurs impôts sur le revenu. La seule méthode qui comporterait
de meilleures garanties consisterait en l’abandon par les provinces de leurs
pouvoirs d’imposer le revenu provenant d’une entreprise (par l’adoption
d’éntentes à cet effet ou par une modi?cation constitutionnelle), le Parlement
restant la seule autorité dans ce domaine.

Le gouvernement du Canada croit qu’il est essentiel qu’il y ait accord
sur une formule de répartition du revenu provenant des entreprises entre les
provinces, a?n d’empêcher l’imposition du même revenu par plus d’une
province et de répartir équitablement entre les provinces l’assiette de cet
impôt. Quant à savoir si ceci peut ou devrait être réglé dans la constitution,

23

accomplished by constitutional means is a matter which the Government
of Canada is prepared to discuss with the provinces, though it has no
proposals to make to this end at this time.

Other Taxes upon Business–The above paragraphs have not dealt with
other taxes which are imposed upon business, notably “special business
taxes” (such as the Ontario-Quebec taxes which vary with the amount of
paid-up capital or the number of places of business) and “special local
property taxes” (business taxes, higher mill rates upon non-residential prop-
erties, and non-uniform assessments which result in higher taxes on business
than on residential properties). These taxes have generally been judged
by the courts to be constitutional on the grounds that they fall directly on
the person who it is intended should pay them.

Because it is so manifest that all of the special taxes on business are
expected to be borne by businesses and business properties “within the
province”, and because of the decline in the relative importance of the
special corporation taxes, little attention has been paid to these taxes since
the war. There has been no special problem in the allocation of the tax
base among the provinces and no substantial “double taxation” of business
through special provincial corporation taxes. For this reason the Govern-
ment of Canada is not proposing any amendment to the Constitution as it
a?ects special business taxes.

Any analysis of Canada’s tax system must recognize, however, that
there is in these taxes another potential danger—the possibility of one prov-
ince seeking to pass on to the residents of other provinces, in some measure
at least, the burden of its business taxes. This could come about because
of the fact that special corporation taxes and special municipal taxes on
business property enter into the cost of doing business, and presumably
can be passed on to others in two ways:

(1) through reducing the corporation tax which would otherwise be
payable (the special business taxes are deductible as an expense,
thus reducing pro?ts and taxes on pro?ts) which in turn makes
necessary higher taxes on other Canadians;

(2) through increasing the price of goods to consumers across Canada,
to the extent this is possible given the state of competition from
imports and other domestically produced goods.

These possibilities have on occasion been explicitly recognized by
provincial ministers. The Minister of Education of Manitoba said in 1967,
for example, that the reason residential property was being exempted from
a standard mill rate for school purposes was “the inability of the home-
owner or tenant of residential accommodation to pass on any of his tax

24

c’est là une question que le gouvernement du Canada est prêt à discuter avec
les provinces. Toutefois, le gouvernement du Canada n’a en ce moment aucune
proposition à faire dans ce sens.

Autres impôts perçus des maisons d’affaires–Les paragraphes qui précèdent
ne traitent pas des autres impôts qui frappent les maisons d’affaires, en
particulier les «taxes d’a?aires spéciales» (comme celles qui existent au
Québec et en Ontario et qui varient selon le capital acquitté et le nombre
de place d’aflaires) et les «taxes foncières locales spéciales» (taxes d’affaires,
taux plus élevé d’imposition de la propriété autre que résidentielle et évalua-
tion variable qui font que les maisons d’affaires paient plus d’impôts que les
propriétaires ordinaires). Les tribunaux ont validé la plupart de ces impôts
en disant qu’ils étaient exigés des personnes mêmes qui devaient en faire
les frais.

Depuis la guerre, ces impôts n’ont pas attiré beaucoup d’attention. Ceci
est dû à deux facteurs: premièrement, il est évident que toutes les taxes
d’affaires spéciales ne sont prévues que pour les entreprises et la propriété
commerciale situées dans la province; deuxièmement, l’importance relative
des impôts spéciaux sur les sociétés diminue de plus en plus. Les impôts
provinciaux spéciaux sur les sociétés n’ont pas donné naissance à des pro—
blêmes particuliers de répartition de l’assiette de l’impôt, ni à la «double
imposition». C’ést pourquoi le gouvernement du Canada ne propose aucune
modi?cation constitutionnelle qui affecterait les taxes d’affaires spéciales.

Toutefois, toute analyse du régime d’imposition canadien fait ressortir
un autre danger: une province pourrait vouloir faire absorber, du moins
en partie, le fardeau de ses taxes d’affaires par les ressortissants d’une autre
province. Ceci pourrait arriver parce que les impôts spéciaux sur les sociétés
et les taxes municipales spéciales sur la propriété foncière des maisons
d’affaires font partie des coûts de production et qu’ils peuvent être transférés
de deux façons:

1) en diminuant le total de l’impôt sur le revenu des sociétés qui
devrait normalement être payé (ces taxes spéciales sont déducti-
bles comme les autres dépenses et elles diminuent les pro?ts et
les impôts payés sur ces pro?ts) ce qui augmente l’imposition des
Canadiens à travers le pays;

2) en augmentant les prix chargés aux consommateurs partout au
pays (en autant que ceci est possible étant donné la concurrence
en provenance de l’étranger et des autres industries canadiennes).

Les ministres provinciaux ont déjà reconnu ces possibilités d’une façon
explicite. Par exemple, en 1967 le ministre de l’Éducation du Manitoba
déclarait que si la propriété résidentielle était exemptée du taux normal
d’imposition pour le maintien du système scolaire, c’était parce que «les
propriétaires ou locataires d’une maison d’habitation ne pouvaient faire

25

costs through the income or corporation tax provisions or through the
machinery of commercial or industrial operations”.

Whether this possibility of one province seeking to pass on its taxes
to others, through higher business taxes, should be taken into account in
reviewing the taxing powers of the Constitution, depends upon the answer
to several practical questions. First, are the taxes substantial enough, or
likely to become substantial enough to constitute a burden of any signi?-
canoe? Secondly, what is the potential for businesses passing on the special
taxes imposed on them? And thirdly, how far is it practical to base consti-
tutional provisions concerning the taxing powers upon estimates as to the
capacity of business enterprises to pass on taxes which enter into the cost
of doing business, and upon the estimated regional incidence of the “costs”
which result from their doing so.

The magnitude of special corporation taxes (based on paid-up capital
and places of business) has not until recently been signi?cant. In 1967-68
they probably amounted to about $50 million, approximately 9 per cent
of provincial corporation income taxes. It should be noted, however, that
in 1968 the Government of Quebec doubled its tax based on paid-up capital
and the Government of Ontario followed suit in 1969, while at the same
time removing its tax related to places of business. The scale of special
municipal taxes on business is more signi?cant–they undoubtedly amount,
now, to some hundreds of millions of dollars. (Data are not available as
to the revenues collected by local governments through higher mill rates
and higher assessments on business properties, as opposed to those applying
to residential properties.) This compares with the $600 million odd collected
by the provinces from taxes on corporation incomes (1967-68 ?gures). It
would seem, therefore, that the amount of tax is signi?cant enough to warrant
some consideration of these measures.

As to the ability of business to pass on the taxes which enter into the
cost of doing business, it is generally true that about 50 per cent of such
taxes is recovered by companies through the payment of lower corporation
income taxes. (The corporation pays about 50 per cent of its pro?ts in
taxes, so every dollar of expense allowed under the Income Tax Act reduces
the income tax payable by about 50 cents.) The “cost” to the people of
other provinces of allowing as an expense under the federal income tax act
the special business taxes of certain provinces will depend upon the
regional incidence of the other taxes which are imposed by the Government
of Canada to make up its resulting revenue losses. The “cost” to other
provincial governments of allowing the special business taxes as an expense
under provincial income tax acts will depend upon the formula for allocating

26

absorber aucune partie de leur fardeau par l’éntremise des dispositions pour
l’imposition du revenu des particuliers et des sociétés ou par l’entremise
des opérations commerciales ou industrielles».

Devrait—on tenir compte dans cette étude de la possibilité qu’une pro-
vince essaie de transférer le fardeau de ses impôts en augmentant les taxes
d’affaires? On ne peut répondre à ceci avant d’avoir trouvé la réponse à un
certain nombre de questions d’ordre pratique. Premièrement, on doit se
demander si les impôts dont il est question ici sont assez importants (ou
pourraient le devenir) pour créer un fardeau dont on doit tenir compte.
Deuxièmement, on doit se demander quel est la possibilité réelle qu’une
maison d’affairés puisse transférer les impôts spéciaux qu’elle doit payer.
Troisièmement, on doit se demander si l’on peut, dans la pratique, formu-
ler des dispositions constitutionnelles au sujet des. pouvoirs d’imposer à
partir de ce que l’on croit être la possibilité pour une maison d’alfaires de
transférer les impôts qui font partie de ses coûts d’opération ainsi que sur
ce que l’on croit être l’impact régional des «frais» occasionnés par ces
transferts.

Jusqu’ici, les impôts spéciaux sur les sociétés (fondés sur le capital
acquitté et le nombre de places d’affaires) n’ont pas eu beaucoup d’impor-
tance. En 1967-1968, le revenu de ces impôts était d’à peu près 3550 mil-
lions, soit quelque 9 p. 100 des impôts provinciaux sur le revenu des socié-
tés. Toutefois, il faut prendre note du fait qu’en 1968 le gouvernement du
Québec a doublé le taux de l’impôt sur le capital acquitté et que l’Ontario
a fait de même en 1969, tout en éliminant son impôt fondé sur le nombre de
places d’atfaires. Les taxes municipales qui frappent les maisons d’affaires
sont plus importantes; il est certain qu’elles rapportent maintenant plusieurs
centaines de millions de dollars. (Il n’existe pas de données sur les revenus
perçus par les administrations municipales au moyen d’un taux plus élevé
ou d’une évaluation plus élevée frappant la propriété foncière des entrepri-
ses, par rapport à la propriété domiciliaire.) On peut comparer ceci aux
quelque 33600 millions perçus par les provinces au titre de l’impôt sur le
revenu des sociétés (en 1967-1968). Il semblerait donc que cet impôt est
assez important pour que l’on passe quelque temps à l’étudier.

Quant à la possibilité pour une maison d’affaires de transférer le far-
deau des impôts qui font partie de ses coûts d’opération, il est généralement
vrai que sur ces impôts les maisons d’affaires récupèrent à peu près 50 p.
100, étant donné la diminution de l’impôt sur le revenu des sociétés qui
en résulte. (Les sociétés sont imposées à peu près à 50 p. 100 de leurs
pro?ts. Chaque dollar qui peut être déduit au titre des dépenses admissibles
en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu diminue donc l’impôt payable
d’à peu près 50a.) Le «coût» encouru par les ressortissants des autres
provinces lorsque la Loi canadienne de l’impôt sur le revenu permet la dé—
duction des impôts spéciaux d’alfaires de certaines provinces au titre des
dépenses d’une entreprise dépend de l’application régionale des impôts que le
gouvernement du Canada doit prélever pour compenser cette perte de

27

business pro?ts among‘ the provinces for taxation purposes (the higher the
pro?ts allocated the greater the revenue loss, and vice versa). It will be seen
that the regional incidence of passing on business taxes in this way would
be extremely difficult to determine.

As to the ability of business to pass on in the form of higher prices the
taxes which enter into the cost of doing business, it is extremely dif?cult
to determine what proportion of such taxes is borne by the workers (in
the form of lower wages) , what proportion by the shareholders (in the
form of lower dividends), and what proportion by the consumers (in the form
of higher prices). The answer really turns on the structure of individual
industries, and upon the degree of competition which exists in different
sectors of the economy; and the state of knowledge about these matters
cannot be said to be very advanced in Canada.13

The fundamental question, therefore, is whether it is feasible to base
constitutional provisions concerning the taxing powers upon some estimate
of the capacity of business enterprise to pass on taxes which enter into the
cost of doing business, and of the regional incidence of the “costs” which
would result from their doing so. The Government of Canada has concluded
that it is not: that some more rough and ready rule must be found for
preventing, constitutionally, the potential for “predatory” provincial tax
systems–that is, tax systems designed to shift the tax burdens of one
province onto the people of Canada generally. The method adopted in the
Constitution of 1867 was to limit the provincial governments to direct
taxation: this enabled the courts to rule unconstitutional any provincial tax
which “normally” could be expected to be passed on (see the words used
by the courts: “the normal tendency” or the “expectation or intention” in
respect of a tax). It seems to the Government of Canada that the present
Constitution has served Canadians reasonably well in preventing the imposi-
tion by one province of special provincial/municipal business taxes with
the intention of shifting the tax burden onto the residents of other provinces,
and is not therefore proposing any amendment to the Constitution in this
regard. It recognizes however that this device for keeping provincial taxes
“within the province”—-limiting the provinces to direct taxes–could be too
severe a limitation in certain tax ?elds. For this reason it is proposed later
in this Paper that consideration be given to certain important relaxations of
this limitation in respect of the death duties and sales tax fields.

12 An analysis of the problem of analysing the incidence of corporation taxes is available
in Study No. 18 of the Royal Commission on Taxation, The Shifting of the Corporate
Income Tax in the Short Run.

28

revenu. Le «coût» encouru par les autres gouvernements provinciaux lors-
qu’ils permettent dans leurs lois de l’impôt sur le révenula déduction des
impôts spéciaux d’affaires au titré des dépenses dépend de la formule de
répartition des pro?ts des maisons d’affaires entre les provinces, aux ?ns
d’imposition (si les pro?ts accordés sont élevés la perte de revenu sera
grande, et vice versa). On peut donc voir qu’il serait extrêmement difficile
de déterminer les effets régionaux de ces transferts des taxes d’affaires.

Quant à la possibilité qu’une maison d’affaires augmente ses prix
pour absorber les impôts qui font partie de ses coûts d’opération, il est
extrêmement difficile de savoir quelle proportion des dits impôts est absor-
bée par les employés (salaires moins élevés), quelle proportion par les ac-
tionnaires (dividendes moins élevés) et quelle proportion par les clients
(prix plus élevés). La réponse à cette question est différente selon la struc-
ture de l’entreprise et la compétition qui existe dans les divers secteurs in-
dustriels. Au Canada, ces questions ne sont pas encore très bien connues.13

La question fondamentale est donc la suivante: est-il possible de formu-
ler des dispositions constitutionnelles au sujet des pouvoirs d’imposer en se
basant sur des chiffres approximatifs quant à la capacité des entreprises de
transférer les impôts qui font partie de ses coûts d’opération et quant aux
effets régionaux qui en résulteraient? Le gouvernement du Canada est arri-
vé à la conclusion qu’une telle chose est impossible. Il faudra donc trouver
d’autres critères constitutionnels pour empêcher la misé sur pied de régimes
d’imposition provinciaux qui ont pour but de transférer le fardeau ?scal
d’une province à toute la population canadienne. En 1867, ceci a été fait
par la dis-position constitutionnelle qui limitait les gouvernements provin-
ciaux à la perception des contributions directes. Les tribunaux ont donc
pu invalider les impôts provinciaux qui pouvaient «normalement» être
transférés (les tribunaux ont employé les expressions suivantes: «la tendance
normale», et «le but ou l’intention» d’un impôt). Le gouvernement du Ca-
nada est d’avis que la constitution actuelle a bien servi les Canadiens en
empêchant la création par une province d’un impôt spécial (provincial/
municipal) d’affaires dans l’intention de transférer le fardeau de cet impôt
aux ressortissants des autres provinces. En conséquence, le gouvernement
du Canada ne propose pas de modi?cation constitutionnelle à cet égard.
Toutefois, le gouvernement du Canada reconnaît que cette façon de restrein-
dre les impôts d’une province, soit de limiter leurs pouvoirs aux contribu-
tions directes, pourrait, dans certains champs d’imposition, s’avérer trop-
stricte. A cause de ce facteur, ce document propose que l’on étudie certai-
nes exceptions importantes a ce principe, exception portant sur les droits
de succession et sur les taxes de vente.

13 Un travail sur les difficultés inhérentes a toute analyse de l’impact de l’impôt sur le
revenu des sociétés est disponible, savoir l’étude n° 18 préparée pour la Commission
royale d’enquête sur la ?scalité, The Shifting of the Corporate Income Tax in the Short Run.

29

The Taxation of Real Property (Municipal Property Taxes)

Turning to the general taxation of real property, it has already been
noted that land and property taxes have been held by the courts to be direct
taxes, and therefore within the jurisdiction of the provincial legislatures.
This applies both to taxes imposed upon property and to taxes imposed
on a person in respect of his ownership of property. Because of the nature
of general municipal property taxes no problems have arisen in respect of
the taxation by one province of property situated in another, nor of taxation
of the same property by more than one province.14 Consequently there seems
to be no constitutional reason for reviewing this tax ?eld.

As to the taxation of property by Parliament, the Government of Quebec
has proposed in its working paper on the Constitution that the “property
tax” should reside within the exclusive jurisdiction of the provinces. It is
assumed that the objective of this proposal is to ensure that the Parliament
of Canada will not in the future compete with the municipalities in imposing
taxes on real property (some municipalities also tax certain types of personal
property). The Government of Canada has no intention of entering this
?eld of taxation, but if Parliament were not to have the power to tax property
it might well be precluded from the taxation of real and personal property
in any form.15 For this reason and because it would be inconsistent with the
“principle of access” to single out for special treatment one particular form
of property taxation, the Government of Canada does not agree with this
proposal.

Death Duties: The Taxation of Property at the Time of Death

The Constitution as interpreted by the courts gives both Parliament
and the provincial legislatures virtually an unlimited power to impose death
duties, each within its jurisdiction. However the provinces are limited to
direct taxes, that is succession duties on the bene?ciaries, while Parliament
may impose either succession duties or estate taxes, that is indirect taxes
upon the estate, or the executor.

The constitutional limitation of the provinces to direct taxation has not
proved to be a satisfactory method of allocating between provinces, for
purposes of death duties, the property which may be taxed upon the death

14 “General municipal property taxes” as used in this sentence refers to property taxes as
they apply uniformly to both business and non-business property. Special municipal taxes
on business were discussed at pp. 24, 26 and 28, supra.

15 See, for example, the reference to Parliament’s power to impose estate taxes at pp. 34
and 36, infra.

30

L’imposition de la propriété foncière (taxe foncière / municipale)

En ce qui concerne l’imposition ordinaire de la propriété foncière, on
a déjà fait remarquer que l’impôt foncier (propriété terrienne et maisons
d’habitation) avait été décrit par les tribunaux comme un impôt direct,
impôt qui est par conséquent de la compétence des provinces. Ceci
s’applique aux impôts qui frappent la propriété elle-même, ainsi qu’aux
impôts qui frappent le propriétaire de certains biens en sa qualité de proprié-
taire. A cause de la nature même des taxes municipales ordinaires, il n’y a
pas eu ici de problème d’imposition par une province de la propriété située
dans une autre province. On n’a pas eu non plus de double imposition.14
En conséquence, il ne semble pas y avoir de raison constitutionnelle pour
étudier ce champ d’imposition.

Au sujet de l’imposition de la propriété par le Parlement, le gouverne-
ment du Québec a proposé, dans son document de travail sur la constitution,
que l’impôt «sur la propriété» soit de la compétence exclusive des gouverne-
ment provinciaux. On peut présumer que le but de cette proposition est
d’éviter que le Parlement canadien ne vienne à l’avenir faire concurrence
aux municipalités dans ce domaine, en prélevant un impôt foncier (certaines
municipalités imposent aussi la propriété mobilière). Le gouvernement du
Canada n’a pas du tout l’intention d’entrér dans ce champ d’imposition.
Toutefois, si le Parlement canadien n’avait pas le pouvoir d’imposer la
propriété, il pourrait bien se trouver empêché d’imposer la propriété sous
quelque forme que ce soit (mobilière et immobilière) .15 Pour cette raison,
et parce qu’il ne serait pas conforme au «principe de l’accessibilité» que de
traiter différemment une formé particulière d’imposition de la propriété, le
gouvernement du Canada ne peu-t donner son accord à cette proposition.

Droits de succession: l’imposition de la propriété au décès

L’interprétation judiciaire de la constitution démontre que le Parle-
ment et les Assemblées législatives ont un pouvoir presque illimité de
percevoir des droits sur les successions, dans le cadre de leur compétence
propre. Toutefois, «les provinces sont limitées aux contributions directes, c’est-
à—diré à l’imposition de droits de succession qui frappent les béné?ciaires,
alors que le Parlement peut imposer soit des droits de succession soit un
impôt sur les biens transmis par décès, c’est—à—dire un impôt indirect sur toute
la succession, ou un impôt qui est perçu de l’exécuteur testamentaire.

La disposition constitutionnelle qui limité les provinces à l’imposition
de contributions directes n’a pas été satisfaisante au niveau de la répartition

entre les provinces, aux ?ns de l’imposition de droits de succession, de la

14 L’expression «taxes municipales ordinaires» veut dire ici les impôts fonciers qui frappent
uniformément la propriété domiciliaire et la propriété des entreprises. Les impôts munici-
paux qui sont particuliers aux entreprises sont étudiés aux pp. 25, 27 et 29, supra.

15 Par exemple, voir à ce sujet la mention du pouvoir du Parlement canadien de prélever
des impôts sur les biens transmis par décès faite aux pp. 35 et 37, infra.

31

of the owners. Nor has it protected bene?ciaries from being taxed by more
than one province in respect of the property which has been transmitted
to them. The reason is that the provinces may tax either the bene?ciary in
respect of the property he has received, or the property which has been
transmitted. (For example, Province A could tax property sited in Province
A which passed from a deceased domiciled in Province B to a bene?ciary
domiciled in Province B, and Province B could tax the bene?ciary in respect
of the same property.) It is true that the system of tax credits used by the
three provinces which now impose succession duties prevents this, but with
10 provinces in the ?eld (or with some in and some out) the potential
for double taxation is substantial, as Canada discovered in the 1930’s.

The Government of Canada believes that the Constitution could be
amended to prevent the taxation of the same property by more than one
province, while providing at the same time a reasonable method for allocating
among the provinces the property which may be taxed, upon death. This
could be accomplished by giving to provincial legislatures the power to levy
estate taxes instead of succession duties.

If the provinces were to levy estate taxes instead of succession duties,
the tax would be imposed upon the estate, or the executor, by the province
in which the decedent was domiciled, in respect of all of the property in
the estate, wherever sited. The provinces would no longer have the power
to impose death duties, upon property merely because it was sited within
their boundaries, nor to tax bene?ciaries upon property transmitted to them
merely because they were domiciled in the province.16 In this way the danger
of two provinces taxing the same property would be removed, and there
would be a single rule for allocating between provinces the property which
could be taxed upon death (based on the domicile of the deceased). In
addition, it would be possible to establish tax collection agreements between
the Government of Canada and the provinces, if this were desired, to
eliminate the expense of maintaining two systems of taxation.

To achieve these advantages, the Government of Canada would be
prepared to participate in a study of the possibility of empowering the
provinces to impose estate taxes instead of succession duties. Such a study
might usefully be conducted by a special federal—provincial working party.
In such a study the representatives of the Government of Canada would
be bound by the two criteria mentioned above:

(1) any proposal should have the effect of eliminating substantially
the possibility of more than one province taxing the same property
upon the death of its owner; and

16 Probably the simplest way to accomplish this would be to preclude the provinces from
levying any tax on.any property passing on the death of persons who were not domiciled
therein.

32

propriété qui peut être imposée au décès de son propriétaire. Elle n’a pas
non plus protégé les béné?ciaires contre l’imposition par plus d’une province
de la propriété ainsi transmise. Cette situation est due au fait que la
province peut imposer le béné?ciaire sur la propriété transmise et imposer
directement la propriété transmise. (La province A pourrait imposer des
droits successoraux sur des biens situés à l’intérieur de son territoire, biens
qui seraient transmis par décès entre deux personnes toutes deux domiciliées
dans la province B, celle-—ci pouvant imposer le légataire sur ces mêmes
biens.) En ce moment, les trois provinces qui perçoivent des droits successo-
raux ont mis sur pied un système de dégrèvements qui a pour objet d’éviter
la double imposition. Mais si toutes les provinces (ou un plus grand nombre
d’entre elles) percevaient de tels droits, la double imposition deviendrait
alors fort possible (comme on a pu le voir durant les années trente).

Le gouvernement du Canada croit que la constitution pourrait être
modi?ée de façon à empêcher l’imposition des mêmes biens qui peuvent
rêtre imposés au décès de leur propriétaire. Ceci pourrait être fait en permet-
tant aux provinces de percevoir des impôts sur les biens transmis par décès
au lieu de droits successoraux.

Si les provinces percevaient un impôt sur les biens transmis par décès
au lieu de droits successoraux, la province où le défunt avait son domicile
pourrait prélever un impôt portant directement sur les biens, ou sur
l’exécuteur testamentaire, quel que soit l’emplacement légal des biens. Les
provinces n’auraient plus le droit de prélever des droits successoraux sur
ides biens simplement parce qu’ils sont situés à l’intérieur de leurs frontières,
ni d’imposer les béné?ciaires sur la propriété qui leur est transmise simple-
ment parce qu’ils sont domiciliés dans la province.16 De cette façon, il ne
pourrait y avoir de double imposition par les provinces et il n’y aurait qu’un
critère pour déterminer quelle province peut imposer la propriété d’un
défunt, ce critère étant le domicile du défunt. Il serait aussi possible d’avoir
des ententes entre le gouvernement du Canada et les provinces pour la
perception de cet impôt, si la chose était jugée souhaitable, ce qui éviterait
les coûts inhérents au maintien d’administrations parallèles.

A?n d’obtenir ces avantages, le gouvernement du Canada est prêt à
participer à toute étude qui pourrait être faire de la possibilité de permettre
aux provinces de percevoir un impôt sur les biens transmis par décès au
lieu de droits successoraux. Une telle étude pourrait être con?ée à un groupe
de travail fédéral-provincial. Les représentants du gouvernement du Canada
délégués à ce groupe de travail devraient respecter les deux critères suivants:

1) toute proposition devrait être rédigée de façon a éliminer autant
que possible la possibilité que plus d’une province imposent les
mêmes biens au décès de leur propriétaire; et

16 La méthode la plus simple d’y arriver serait probablement d’empêcher les provinces de
prélever des impôts sur les biens transmis au! décès d’une personne n’ayant pas son
domicile à l’intérieur de leurs frontières.

33

(2) it should also have the result of establishing a clear and satisfactory
allocation as between provinces of the property which may be taxed
upon death.

The possibility of providing provincial legislatures with the power to
impose estate taxes in lieu of succession duties would be consistent, in part,
with the suggestion made by the Government of Quebec that the provinces
be given the general power to impose indirect taxes. The Government of
Quebec has made a further proposal, however, with which the Government
of Canada is not in accord, namely the suggestion that death duties should
become an exclusive power of the provinces.

There are a number of compelling reasons, in the view of the Govern-
ment of Canada, for Parliament retaining its constitutional right to impose
estate taxes or succession duties. First, Parliament’s power under the Consti-
tution to impose taxes ought not to be reduced unless powerful reasons are
advanced for doing so. This view is consistent with the “principle of access”
which has been advanced as the basis for allocating taxing powers both to
Parliament and to provincial legislatures. Moreover, the taxation of wealth,
whether in the form of taxes on transmissions of property (death duties and
gift taxes) or otherwise, is a reasonable and an equitable way in which
to raise public revenues, and both Parliament and the provincial legislatures
should have access to this ?eld.

Secondly, the taxation of estates must be related to gift taxes, and
indeed ought to be integrated with them, if the taxation of property is to be
equitable and if tax evasion is to be avoided. In an increasingly mobile society
this can only be achieved by the federal government, for it is the only
government able to tax transmissions of property regardless of changes in the
residence or domicile in Canada, over time, of the donor or the bene?ciary,
and regardless of the situs of the property. To remove the Parliament of
Canada from the estate tax ?eld, therefore, would be to weaken the capacity
of governments generally in Canada to use this source of taxation.

Thirdly, there is an important relationship between the use of the estate
tax and the use of the personal income tax. The taxation of estates enables
the Government of Canada to identify serious evasions of income tax over
the lifetime of a taxpayer: it would weaken the capacity of the Government
to operate an ef?cient and an equitable income tax if it were to lose this
method of enforcement.

Fourthly, the presence of the Government of Canada in the estate tax
?eld has the potential of limiting the erosion of the tax base of those provinces
which wish to occupy part of the ?eld. If there were no federal estate tax,
it would be possible for sophisticated taxpayers–making use either of a

34

2) elle devrait aussi établir entre les provinces une répartition claire
et satisfaisante des biens qui peuvent être imposés au décès de
leur propriétaire.

La possibilité d’accorder aux Assemblées législatives le pouvoir de
prélever un impôt sur les biens transmis par décès au lieu de droits succes-
soraux répondrait, en partie, à la proposition du Québec d’accorder aux
provinces le droit d’imposer les biens transmis par décès. Toutefois, le
gouvernement du Québec a aussi proposé que les provinces reçoivent en
exclusivité les droits de succession. Le gouvernement du Canada n’est pas
d’accord avec cette dernière suggestion.

Le gouvernement du Canada est d’avis qu’il y a un certain nombre
de raisons contraignantes en vertu desquelles le Parlement canadien devrait
conserver la compétence constitutionnelle nécessaire pour prélever des
impôts sur les biens transmis par décès ou des droits successoraux. Tout
d’abord, les pouvoirs d’imposer qui sont accordés au Parlement canadien par
la constitution actuelle ne devraient être diminués que si l’on avait des raisons
majeures de le faire. Ce point de vue cadre très bien avec le «principe de
l’accessibilité» qui devrait être à la base de la répartition des pouvoirs
d’imposer entre le Parlement et les Assemblées législatives. De plus, l’imposi-
tion de l’avoir, soit sous la forme d’un impôt sur la transmission des biens
(droits de succession et impôt sur les dons) ou sous toute autre forme, est
une façon équitable d’obtenir des fonds publics et l’accès à ce champ
d’imposition devrait être accordé aux deux ordres de gouvernement.

Deuxièmement, l’imposition des biens transmis par décès doit être en
relation étroite avec l’impôt sur les dons. En fait, ces. deux formes d’imposi-
tion devraient être intégrées a?n d’assurer une imposition juste des biens et
empêcher la fraude. De nos jours, les personnes et les biens jouissent d’une
grande liberté de mouvement et le gouvernement fédéral est le seul qui soit
capable d’imposer la transmission des biens, sans considération des change-
ments de domicile du donateur ou du donataire, ou de l’emplacement légal
des biens. Si le Parlement canadien se voyait retirer toute compétence dans ce
domaine, il en résulterait une diminution de la capacité de tous les gouverne-
ments au Canada d’avoir recours à ce mode d’imposition.

Troisièmement, un lien important existe entre l’impôt sur les successions
et l’impôt sur le revenu des particuliers. L’impôt sur les successions permet
au gouvernement canadien de découvrir certaines fraudes ?scales importantes
perpétrées par un contribuable sur une longue période. Si le gouvernement
canadien se voyait retirer cette possibilité de véri?cation, sa capacité de
mettre en œuvre un système équitable et e?icace d’imposition du revenu s’en
verrait diminuée d’autant.

Quatrièmement, la présence du gouvernement du Canada dans le
domaine de l’imposition des biens transmis par décès peut éventuellement
empêcher une diminution de l’assiette de cet impôt, diminution qui serait
au détriment des provinces qui tiennent à en occuper une partie.

35

province or of a foreign jurisdiction in which there were no death taxes–
to avoid death duties on virtually all of their estate. Moreover, the federal
government has by virtue of its international sovereignty a greater armoury
of weapons which can be employed to curb or restrict the use of foreign
tax havens for the purpose of minimizing death taxes.

Fifthly, the presence of the federal government in the estate tax ?eld
has made it possible for Canada to offer to collect death duties on behalf
of those provinces which, for reasons of economy and for the purpose
of facilitating taxpayer compliance, do not want to establish separate statutes
and administrations.

Moreover, there is some property which the provinces do not, in
practice, tax. They do not tax property situated outside Canada unless both
the decedent and the bene?ciary are within the province. Further, the
provinces are more restricted than the Government of Canada in their ability
to tax the Canadian assets of foreign decedents.

Finally, only Canada can enter into tax treaties with other countries,
for the purpose of avoiding the double taxation of its residents who own
foreign property, and for the purpose of aiding in the enforcement of Canada’s
estate tax laws.

For these several reasons the Government of Canada does not think it
would be in the interest either of Canada or of the provinces for Parliament
to forgo its power to impose estate taxes.

The Taxation of Transactions–Sales and Purchases

Because income and property taxes are direct taxes, the provincial
legislatures and the Parliament of Canada enjoy the same unlimited powers
of taxation in these ?elds, within their respective jurisdictions. Taxes upon
sales or purchases, however, may be direct or indirect, depending on the
person upon whom they are levied. If a sales tax is levied upon the ?nal
purchaser of goods or services, the consumer, it has been judged by the
courts to be a direct tax. If, however, it is levied upon manufacturers, whole-
salers or even retailers, it has been judged to be an indirect tax, since it can
be expected that the tax will be passed on to the ultimate consumer. Because
Parliament may impose direct or indirect taxes, it may levy a sales tax at
any level of the productive-distributive process. In fact it levies a sales tax
on manufacturers (computed by reference to their sales). The legislatures,

36

En l’absence d’un impôt fédéral sur les biens transmis par décès, un
contribuable roublard pourrait, par l’entremise d’une province ou d’un
pays étranger qui ne prélèvent pas de droits successoraux, s’arranger de telle
façon que ses biens échappent en grande partie à toute imposition à son
décès. Le gouvernement fédéral jouit de la personnalité internationale; il
possède donc plus de moyens pour empêcher ou restreindre l’emploi de
refuges ?scaux étrangers par les contribuables qui veulent réduire au
minimum l’imposition de droits successoraux sur les biens.

Cinquièmement, la présence du gouvernement fédéral dans ce domaine
lui a permis d’o?rir de percevoir des droits successoraux au pro?t des
provinces qui, pour des raisons d’économie ou pour faciliter la tâche du
contribuable, ne veulent pas créer de lois séparées, ni établir d’administration
à cette ?n.

De plus, il y a certains types de propriété que les provinces n’imposent
pas. Elles ne prélèvent aucun droit sur la propriété qui est à l’extérieur du
Canada, sauf lorsque le défunt et le légataire sont tous les deux domiciliés
dans la province. Les provinces n’imposent pas la propriété foncière qui est
située à l’étranger. Le gouvernement canadien a plus de moyens que les pro-
vinces pour imposer les biens au Canada d’un citoyen étranger, lors de son
décès.

En dernier lieu, il n’y a que le Canada qui ait compétence pour conclure
des traités avec les pays étrangers en vue d’éviter la double imposition des
biens que les résidents canadiens ont à l’étranger et aussi de faciliter la mise
en œuvre des lois canadiennes sur les biens transmis par décès.

Pour toutes ces raisons, le gouvernement du Canada est d’avis que
l’abandon par le Parlement canadien de sa compétence dans ce domaine ne
serait ni à l’avantage du Canada, ni à l’avantage des provinces.

L’imposition des transactions-achats et ventes

Étant donné que les impôts sur le revenu et sur la propriété sont des
impôts directs, le Parlement du Canada et les Assemblées législatives jouissent
du même pouvoir illimité d’imposer dans ces champs d’imposition, chacun
dans le cadre de sa compétence propre. Les taxes prélevées sur les achats ou
sur les ventes peuvent toutefois être directes ou indirectes, selon le niveau
où elles sont perçues. Chaque fois que la taxe de vente est perçue directe-
ment de l’acheteur dé?nitif de biens ou services, les tribunaux ont jugé qu’il
s’agissait d’une taxe directe. Toutefois, chaque fois que la taxe a été perçue
au niveau du fabricant, du grossiste ou du détaillant, les tribunaux ont jugé
qu’il s’agissait d’une taxe indirecte (étant donné que l’on peut s’attendre à ce
que cette taxe soit transférée au consommateur). Le Parlement peut lever
des impôts directs et indirects; il peut donc percevoir une taxe de vente à

37

on the other hand, may impose only direct taxes: consequently they may
levy sales taxes only upon the ?nal user or consumer.

Given the interpretation of the Constitution by the courts, this limita-
tion on provincial taxing powers cannot be said to be for the purpose of
reducing the ability of the provinces to raise revenues (relative to that of
Parliament). Nor indeed has this been the effect. The provincial legislatures
now impose a variety of sales taxes–general sales taxes, taxes on gasoline
and diesel fuel, taxes on cigarettes, and increasingly taxes on services–
and their return from these taxes has come almost to equal the return from
the federal tax on manufacturers. Rather the purpose, and the effect, has
been to keep provincial sales taxes “within the province”, and to prevent
provincial taxing systems from coming to act as impediments to inter-
provincial trade (whether intentionally or otherwise).

A sales tax levied by a province on persons who buy at retail within
the province, or who bring goods into the province for use or consumption,
cannot generally be passed on to others. Consequently the possibility of
one province being able to tax indirectly persons in other provinces is
limited. The tax base–retail sales in Canada–is in the result distributed
equitably as between provinces, for taxation purposes: each province taxes
only ?nal sales within the province.

The limitation of the power of the provinces to impose sales taxes has
also served to prevent provincial tax systems from coming to act as impedi-
ments to interprovincial trade. It is argued by some constitutional experts
that the limitation of the provinces to direct taxation has been at least as
effective, if not more effective, than the constitutional guarantee of free
movement of goods within Canada in preventing the erection of “?scal
barriers” to interprovincial trade. Dean Gerard V. La Forest has said of
this question “It may well be that the courts would use the equivalent
of Section 121 in the proposal [that the provinces have the power of
indirect taxation] to accomplish the same purpose, but there is no assurance
of this”.17

An Indirect Provincial Sales Tax——Taxes upon income——personal and
corporate——antd taxes upon property are considered under the Constitution

17 La Forest, Gerard V., The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution
(Toronto, Canadian Tax Foundation, 1967), p. 165.

38

n’importe quel niveau du processus de production et de distribution. En ce
moment, le Parlement perçoit une taxe de vente au niveau du fabricant (cal-
culée sur leurs ventes). De leur côté, les Assemblées législatives sont limitées
aux contributions directes. En conséquence, elles ne peuvent percevoir leur
taxe de vente que de l’usager dé?nitif, ou consommateur.

Étant donné l’interprétation judiciaire de la constitution, on ne peut dire
que la limite ainsi ?xée aux pouvoirs d’imposer provinciaux a pour but de
restreindre la capacité des provinces de percevoir des revenus (relativement
à celle du fédéral). De toute façon, ce n’est pas ce qui est arrivé. Les Assem-
blées législatives prélèvent en ce moment bon nombre de taxes de vente: taxe
de vente générale; taxe sur l’essence et le carburant pour moteurs diesel; taxe
sur les cigarettes; et, de plus en plus, taxes sur les services. Les revenus pro-
vinciaux en provenance de ces taxes sont presque les mêmes que les revenus
fédéraux en provenance de la taxe de vente au niveau du fabricant. Le but
de cette limite, et son effet pratique, a été de maintenir les taxes de vente
provinciales «dans la province» ainsi que de prévenir la création d’un régime
d’imposition provincial (de propos délibéré ou autrement) qui aurait agi
comme un obstacle au commerce interprovincial.

Lorsqu’une province perçoit une taxe de vente des personnes qui achè-
tent d’un détaillant dans la province, ou des personnes qui importent dans la
province des biens de consommation, cette taxe ne peut ordinairement pas
être transférée. La possibilité qu’une province puisse imposer indirectement
les résidents d’une autre province est donc limitée. L’assiette de cet impôt
(les ventes au détail au Canada) est donc distribuée équitablement entre les
provinces aux ?ns d’imposition. Chaque province n’impose que la vente dé?-
nitive dans la province.

Les limites prescrites aux pouvoirs provinciaux dans le domaine des
taxes de vente ont servi à prévenir la création de régimes d’imposition pro-
vinciaux qui auraient agi comme obstacles au commerce interprovincial.
Certains constitutionnalistes déclarent que l’article qui précise que les pro-
vinces ne peuvent percevoir que des contributions directes a été aussi ef?cace,
sinon plus, pour empêcher la création de facto de barrières au commerce
interprovincial que la garantie constitutionnelle sur la libre circulation des
biens au Canada. Le doyen Gerard La Forest déclare à ce sujet qu’«il est fort
possible que les tribunaux se serviraient d’une équivalence à l’article 121 dans
le contexte d’une proposition cherchant à donner aux provinces le pouvoir
de percevoir des impôts indirects, a?n d’en arriver au même résultat; cepen-
dant, ceci n’est qu’une hypothèse qui reste à véri?er».17

Une taxe indirecte provinciale sur les ventes——La constitution permet de
dé?nir les impôts sur le revenu des particuliers et des sociétés et les impôts

17 La Forest, Gerard V., The Allocation of Taxing Power under the Canadian Constitution
(Toronto, l’Association canadienne d’études ?scales, 1967), p. 165. (N. du t.: cette
citation se lit comme suit dans le texte original: «It may well -be that the courts
would use the équivalent of Section 121 in the proposal [that the provinces have the power
of indirect taxation] to accomplish the same purpose, but there is no assurance of this»)

39

as being direct. Consequently the provincial legislatures have the same power
to impose taxes in these ?elds as does Parliament. It follows that the only
way in which provincial taxing powers could be broadened would be in the
other tax ?elds, where taxes may be direct or indirect and where the
provinces may impose only direct taxes. Speci?cally, and in terms of the
major revenue sources, this amounts to asking whether the legislatures should
have the power to impose indirect death duties-—-estate taxes———-and whether
they should have the power to impose indirect sales taxes. The Government
of Canada has indicated its willingness to consider the former question,
and it is prepared similarly to consider a constitutional change which would
permit the provinces to impose indirect sales taxes. Any such an extension
in powers, however, would have to meet two requirements:

(1) the power of the provinces to impose indirect sales taxes would
have to be such as to prevent provincial taxing systems from
acting as impediments to interprovincial or international trade;
and

(2) the power to impose indirect provincial sales taxes would have
to be framed so as substantially to con?ne each province’s taxes
“within the province”, that is to say to prevent one province from
taxing indirectly persons resident in other provinces, and thus
to ensure that the total tax base is allocated equitably as between
provinces.

Tax systems as impediments to interprovincial trade. The Govern-
ment of Canada has concluded that a general provincial power to impose
indirect taxes almost certainly would result in provincial tax systems com-
ing to act as impediments to trade, whether intentionally or otherwise. First,
the provinces would be able, through taxing manufacturers, to tax goods
which were produced primarily for export (to other provinces or abroad).
The legislatures of Alberta and Saskatchewan, for example, could impose
taxes upon oil and natural gas which is consumed in Ontario and Quebec
and in the United States. Other provinces could single out other products.
Secondly, the provinces could impose their sales taxes at different levels
of the productive-distributive process, with the involuntary result of creating
barriers to interprovincial trade. How this could come about can be illus-
-trated, in its simplest form, in this way. Goods moving from a province
imposing a manufacturers’ tax to provinces imposing a retail tax would
come to bear two provincial sales taxes (having the same economic
effect as an import tax imposed by the provinces to which the goods were
shipped); and goods shipped by manufacturers in a province imposing a

40

sur la propriété comme des impôts directs. En conséquence, les Assemblées
législatives peuvent faire appel à ces champs d’imposition au même titre que
le Parlement canadien. Il s’énsuit que la seule façon d’élargir les pouvoirs
d’imposer provinciaux se trouve dans les autres champs d’imposition, là où
les impôts peuvent être directs ou indirects (les Assemblées législatives étant
limitées constitutionnellement aux impôts directs). Si l’on s’en tient aux
sources de revenu importantes, il s’agirait donc de se demander si les Assem-
blées législatives devraient être habilitées à prélever des droits successoraux
indirects (impôts sur les biens transmis. par décès), ainsi que des taxes de
vente indirectes. Le gouvernement du Canada a déclaré qu’il était prêt à
étudier la première de ces deux possibilités. De la même façon, le gouverne-
ment du Canada est prêt à étudier une modi?cation constitutionnelle qui
habiliterait les provinces à prélever des taxes indirectes de vente. Toutefois,
cette extension des pouvoirs provinciaux devrait répondre aux deux critères
suivants:

1) la formulation des pouvoirs provinciaux dans le domaine de l’im-
position indirecte des ventes devrait être faite de façon à empêcher
que les régimes d’imposition provinciaux deviennent des obstacles
au commerce interprovincial et international; et

2) la formulation des pouvoirs provinciaux dans le domaine de l’im-
position indirecte des ventes devrait être faite de façon à con?ner
en grande partie les taxes de chaque province «dans la province»,
c’est-à-dire de façon à empêcher une province d’imposer indirecte-
ment les personnes qui résident dans une autre. De cette façon,
l’assiette de l’impôt se trouverait répartie équitablement entre les
provinces.

Les régimes d’imposition en tant qubbstacle au commerce interpro-
vincial. Le gouvernement du Canada est d’avis que si l’on donnait aux
provinces un pouvoir général d’imposition indirecte des ventes, il en résul-
terait très probablement une situation dans laquelle les régimes d’imposition
provinciaux deviendraient des obstacles au commerce, que ce soit de propos
délibéré ou autrement. Tout d’abord, les provinces pourraient imposer, par
l’entremise des fabricants, des produits qui sont destinés en bonne partie à
l’exportation (dans une autre province ou à l’étranger). Par exemple, les
Assemblées législatives de l’Alberta et de la Saskatchewan pourraient frapper
d’un impôt l’huile et le gaz naturel consommés en Ontario, au Québec et aux
États-Unis. D’autres provinces pourraient faire la même chose avec d’autres
produits. Deuxièmement, les provinces pourraient prélever leurs taxes de
vente à différents niveaux du processus de production et de distribution, ce
qui aurait comme résultat la création de barrières au commerce interprovin-
cial, même si tel n’était pas le but visé. La meilleure façon d’illustrer cette
posibilité est la suivante: Les produits allant d’une province qui perçoit sa
taxe de vente au niveau du fabricant à une province qui perçoit la sienne au

41

retail tax to provinces imposing a manufacturers’ tax would bear no pro-
vincial tax (having the same economic effect as an export subsidy by
the province from which the goods were shipped).

This is not just a theoretical speculation. It is estimated that Ontario
would be able to tax in the neighbourhood of 58 per cent of all manufacturers’
sales in Canada, compared with about 38 per cent of all retail sales. The
Quebec ?gures are around 28 per cent and 25 per cent respectively. These
two provinces would have a ?scal incentive, therefore, to impose taxes on
manufacturers’ sales. But the other eight provinces would be able to tax only
14 per cent of manufacturers’ sales compared with -over 36 per cent of retail
sales. Consequently they could be expected to tax retail sales. The result
would be the economic equivalent of import taxes on goods moving into
the Atlantic Provinces and the West, and export subsidies on goods moving
into Ontario and Quebec from the other provinces.18

The only sure way to avoid this possibility, it seems to the Government of
Canada, would be to con?ne indirect provincial sales taxes to the retail
level. It could be argued that Section 121 of the British North America
Act, which prohibits interprovincial trade barriers, might be rephrased
so as to ensure that the provinces could not single out for taxation at
the manufacturing level goods which are produced primarily for export.
This may be so. But it would be difficult to visualize such a section limiting
the legitimate exercise by the provinces of their taxing powers in such a
way as to prevent the development of two tax systems, as described above.
It is equally difficult to visualize the courts being able to point to the mere
existence of two different tax systems as evidence of the existence of
barriers to trade, or, in the alternative to visualize the courts being able to
determine which of two tax systems was responsible for such a result.
For this reason it would seem that only a limitation on the taxing powers
would prevent the possibility of different provincial tax systems, which
would have the results described above, from developing.

18 See Appendix D. It should be noted with respect of these ?gures that they assume the
manufacturers in Ontario and Quebec would not be required to absorb a part of the
provincial manufacturers’ taxes in order to meet competition, and/ or would not lose some
of their sales, especially in other provinces, to domestic and foreign competitors. In fact
both of these likely would occur to some (unpredictable) degree.

42

niveau du détaillant seraient grevés de la taxe de vente de deux provinces (en
termes économiques, ceci aurait les mêmes effets qu’un impôt sur les impor-
tations perçu par les provinces où les biens sont vendus); les biens allant
d’un fabricant d’une province qui perçoit sa taxe de vente au niveau du dé-
taillant à un détaillant d’une province qui perçoit la sienne au niveau du
fabricant ne seraient grevés d’aucune taxe de vente provinciale (en termes
économiques, ceci aurait les mêmes effets qu’un subside à l’exportation des
produits accordé par la province où ils sont fabriqués).

Il ne s’agit aucunement ici d’un raisonnement purement théorique. Selon
les chiffres estimatifs disponibles, l’Ontario pourrait prélever un impôt sur
environ 58 p. 100 de toutes les ventes effectuées au Canada par les fabricants,
ainsi que sur environ 38 p. 100 de toutes les ventes au détail. Dans le Québec,
les chiffres correspondants sont 28 et 25 p. 100. Ces deux provinces auraient
donc un stimulant d’ordre ?scal les encourageant à imposer leur taxe de vente
au niveau du fabricant. Quant aux huit provinces qui restent, elles ne pour-
raient imposer que 14 p. 100 des ventes au niveau du fabricant mais pour-
raient imposer plus de 36 p. 100 des ventes au détail. En conséquence, on
pourrait s’attendre à ce qu’elles imposent les ventes au détail. Le résultat
net, en termes économiques, serait le même que ‘la création d’un impôt sur
les importations de produits dans les Maritimes et dans l’Ouest et d’un subside
à l’exportation de produits vers l’Ontario et le Québec à partir des autres
provinces.18

La seule façon sûre d’éliminer cette possibilité, de l’avis du gou-
vernement du Canada, serait de limiter la taxe indirecte provinciale sur les
ventes au niveau du détaillant. On pourrait prétendre que l’article 121 de
l’A.A.N.B., qui empêche la création de barrières au commerce interprovincial,
pourrait être modi?é de façon à garantir que les provinces ne pourraient pas
désigner comme produits imposables au niveau du fabricant des produits qui
sont destinés en grande partie à l’exportation. Il est possible que ce soit vrai.
Toutefois, il est difficile d’imaginer une formulation de cet article qui pour-—
rait limiter l’exercice légitime par les provinces de leurs pouvoirs d’imposer
«d’une façon telle qu’il ne se pourrait trouver deux régimes d’imposition
(comme ceux que nous venons de décrire). Il est aussi di?icile d’imaginer
que les tribunaux n’auraient qu’à indiquer l’existencé de deux régimes d’im-
position différents afin de faire la preuve de l’éxistence de barrières au com-
merce, ou dîmaginer comment ils pourraient décider lequel de ces deux ré-
gimes dïmposition est responsable de cette situation. C’ést pourquoi il semble
que la seule façon d’empêcher la création de la situation que nous venons de
décrire est de limiter les pouvoirs d’imposer provinciaux de telle manière que
les provinces ne puissent mettre sur pied des régimes d’imposition différents.

13 Voir l’Appendice D à ce sujet. Il faut noter que ces chiffres ne tiennent pas compte des
deux possibilités: suivantes: premièrement, que les fabricants de l’Ontario et du Québec
soient obligés d’absorber une partie de la taxe provinciale a?n de rester compétitifs; et,
deuxièmement, qu’ils voient leurs ventes diminuer dans les autres provinces au pro?t de
leurs concurrents canadiens ou étrangers. Ce sont là deux possibilités qui se réaliseraient
probablement, quoiqu’il est impossible de prédire quelle serait leur importance.

43

Limitation of indirect sales taxes “within the province”. The same
conclusion———that any provincial power to levy indirect sales taxes probably
would have to be limited to the retail level–emerges from a consideration
of how such taxes would be kept “within the province”. There seems to
be little doubt that an indirect sales tax at the manufacturing, jobbing or
wholesaling level would result in the consumers of one province bearing
at least some of the burden of the sales tax of another. It is, indeed,
expected that sales taxes will be “passed on” to the consumer.19 This
would not be too serious, perhaps, if interprovincial sales were nicely
balanced as between the provinces, and if all provinces imposed their sales
taxes at the same stage of the productive-distributive process-—-and provid-
ing things could be expected to remain that way. But manufacturing tends
to be concentrated in the two central provinces in Canada, as has been
shown above. It follows that if an indirect tax were to be levied at any level
other than the retail level these two provinces would have a greater oppor-
tunity than others to secure a disproportionate amount of their sales tax
revenues from residents of other provinces.20

The allocation of the base for sales tax as between provinces would,
in other words, be altered radically if the provinces were to impose their
sales taxes at the manufacturing instead of the retail level. To repeat the
?gures, Ontario’s share of the tax base theoretically could rise from about 38
to 58 per cent and Quebec’s from about 25 to 28 per cent, while the share of
the other provinces could decline from some 36 per cent to 14 per cent. In
terms of revenues, the Atlantic and the Western Provinces theoretically could
lose some $310 million (1967-68 ?gures, see Appendix E). The Government
of Ontario could gain about $270 million and the Government of Quebec
just under $40 million.

It will be seen that only the Governments of Ontario and Quebec
would be tempted to impose indirect sales taxes at the manufacturing level,
and that their tax base, and yield, from such taxes would be higher only by
reason of the taxation of sales to other provinces. For this reason, as well
as by reason of the potential impediments to interprovincial trade which

19 As has been noted, it does not follow that the whole of a provincial indirect tax at the
manufacturing level would be passed on to consumers. Presumably the price of Canadian
products must be competitive both with other domestic products and with the price of
imports; consequently Canadian manufacturers must price their goods in such a way that
the retail price, inclusive of taxes and transportation costs, will not exceed the retail price
of competing goods.

20 It must be acknowledged that the same result ?ows from the taxation under existing
provincial statutes of property such as production machinery, where business is the “?nal
consumer”.

44

Limite à la taxe indirecte provinciale aux ventes «dans la province». Si
l’on étudie la façon de limiter aux ventes «dans la province» une taxe indi-
recte provinciale, on arrive à cette même conclusion qu’il faut que ce pouvoir
d’imposer ne s’exerce qu’au niveau du. détaillant. Il semble y avoir peu de
doute qu’une taxe indirecte de vente imposée au niveau du fabricant, de
Pintermédiaire ou du grossiste aurait pour résultat que les consommateurs
d’une province devraient absorber une partie du fardeau de la taxe de vente
d’une autre province. De fait, l’on s’attend à ce que la taxe de vente soit
transférée au consommateur.19 Ceci ne serait peut-être pas très sérieux si les
provinces s’échangeaient des produits au même rythme et si la taxe de vente
était perçue dans toutes les provinces à la même phase du processus de pro-
duction et de distribution (et, évidemment, si cette situation restait station-
naire). Cependant, le fait est qu’au Canada la fabrication a tendance à se
concentrer dans les deux provinces centrales, comme nous l’avons démontré
précédemment. Il s’énsuit que si un impôt indirect devait être perçu à tout
autre niveau que celui du détaillant, ces deux provinces seraient mieux
placées que les autres pour percevoir une part disproportionnée de leur
revenu provenant de la taxe de vente de personnes résidant dans les autres
provinces.20

En d’autres mots, la répartition de l’assiette de la taxe de vente entre
les provinces serait radicalement modi?ée si les provinces devaient percevoir
leurs taxes de vente au niveau du fabricant plutôt qu’à celui du détaillant.
Reprenons les chiffres: la part de l’Ontario pourrait théoriquement passer de
38 à 58 p. 100 et celle du Québec de 25 à 28 p. 100. La part des huit autres
provinces pourrait être diminuée, passant de 36 à 14 p. 100. En dollars, ceci
veut dire que les provinces de l’Atlantique et les provinces de l’Ouest pour-
raient théoriquement perdre quelque $310 millions, si l’on se fonde sur les
chiffres de 1967-1968. (Voir l’Appendice E.) Le gouvernement de l’Ontario
pourrait augmenter ses revenus d’à peu près $270 millions et le gouvernement
du Québec d’un peu moins de $40 millions.

Il est évident d’après ces chiffres que les gouvernements du Québec et
de l’Ontario seraient les seuls à vouloir prélever une taxe indirecte de vente
au niveau du fabricant. Leur part de l’assiette fiscale et le rendement de la
taxe ne seraient augmentés que parce qu’ils frapperaient d’un impôt les ventes
dans les autres provinces. Étant donné ce facteur, et compte tenu de la possi-

19 Nous avons déjà dit qu’il ne s’énsuit pas nécessairement ‘que tout le fardeau d’un impôt
indirect provincial perçu au niveau du fabricant serait en dé?nitive payé par le consom-
mateur. Tout produit canadien doit se vendre à un prix qui en permet la concurrence avec
les autres produits, qu’ils soient importés ou fabriqués au Canada. Les fabricants canadiens
doivent donc ?xer leurs prix de telle façon que le prix de vente au détail (taxes et frais
de transport compris) ne soit pas plus élevé que celui qui est exigé pour les produits de
même nature disponibles au Canada.

20 On doit reconnaître que C’ést ce qui arrive en ce moment chaque fois qu’une province
impose des biens de production, comme les machines et l’outillage servant à la production
de biens de consommation, étant donné que Fentreprise est alors le «consommateur
dé?nitif».

45

could result from an unlimited provincial power to impose indirect sales taxes,
the Government of Canada believes that any provincial power to impose such
taxes would have to be limited to the retail level.

An Indirect Provincial Retail Sales Tax–The possibility of indirect provin-
cial sales taxes has been discussed in the past in Parliament and at
Federal-Provincial Conferences-——in 1936, 1945, 1951 and 1960 21———but for
a variety of reasons a constitutional amendment has never been agreed to.
It is evident from these discussions and from an examination of the issues
involved that a number of policy and technical problems would have to be
considered. The principal of these are: the taxation of sales which originate
in one province for delivery in another, and the taxation of services.

Both of these problems are quite technical, and can better be discussed
in an appendix (see Appendix G). In essence, however, they may be stated
in this way. In respect of interprovincial retail sales it would have to be
decided whether the “province of origin” (the province from which the
goods were shipped) ought to tax the goods involved, or whether they should
be taxed by the “province of delivery” (the province to which the goods
were shipped). The answer to this question probably would depend upon
whether the extra-provincial retail purchases in a sizable number of provinces
exceed considerably the extra-provincial sales. As to the taxation of services,
there is so little experience in this ?eld of taxation in Canada, and so little
is known about the interprovincial aspects of services, that it may well be
difficult to make an intelligent decision at this time as to whether or not they
ought to be taxed at the indirect level.

Furtherstudy of an indirect provincial retail sales tax.——T he Govern-
ment of Canada would be quite prepared to participate in a study of the
possibility of an indirect provincial retail sales tax. Again, such a study might
usefully be conducted by a special federal-provincial working party. In such
a study the representatives of the Government of Canada would be bound
by the two criteria already outlined, namely that any proposal would have
to meet two requirements:

(1) the power of the provinces to impose indirect sales taxes would
have to be such as to prevent provincial taxing systems from acting
as impediments to interprovincial or international trade; and

21 Appendix F gives a summary of the history of these discussions.

46

bilité que soient créés des obstacles au commerce interprovincial par l’octroi
aux provinces du pouvoir illimité de percevoir une taxe indirecte de vente, le
gouvernement du Canada est d’avis que si l’on doit accorder aux provinces
ledit pouvoir, il faudra le limiter de façon à ce qu’il ne puisse s’exercer qu’au
niveau du détaillant.

Une taxe indirecte provinciale sur les ventes au détail——La possibilité
d’accorder aux provinces le pouvoir de percevoir une taxe indirecte de vente
a fait l’objet de plusieurs discussions dans le passé, tant au Parlement du
Canada qu’au sein des Conférences fédérales-provinciales (1936, 1945 , 1951
et 1960).21 Mais pour diverses raisons, il n’a jamais été possible de se mettre
d’accord sur une modi?cation de ‘la constitution en ce sens. La leçon qu’en
peut tirer de ces discussions et d’un examen des problèmes en cause est qu’il
est évident qu’il faudrait tenir compte de certaines questions d’ordre politique
et technique. Les deux questions les plus importantes sont: l’imposition des
ventes qui se font dans une province pour livraison dans une autre, et l’im-
position des services.

Ce sont là des problèmes d’ordre technique, qui sont discutés en profon-
deur en appendice (Voir l’Appendice G). On peut les résumer très rapidement
de la façon suivante. Au niveau des ventes au détail d’une province à
une autre, il faudrait décider si les biens seront imposés par la «province
d’origine» (la province qui envoie les biens) ou par la «province de livrai-
son» (la province qui reçoit les biens). La réponse à cette question dépend
d’un autre facteur, à savoir combien de provinces voient leurs achats dans
d’autres provinces dépasser considérablement leurs ventes dans ces mêmes
provinces. Quant à l’imposition des services, l’expérience canadienne dans ce
champ d’imposition est relativement récente. De plus, on sait peu de choses
au sujet des aspects interprovinciaux des services. Étant donné ces deux fac-
teurs, il serait probablement difficile de prendre dès maintenant une décision
raisonnée à l’effet d’imposer ou non les services au niveau indirect.

Étude subséquente de la question d’une taxe indirecte provinciale sur les
ventes au détail.–Le gouvernement du Canada est prêt à participer à toute
étude qui pourrait être faite de la possibilité de permettre aux provinces
d’imposer une taxe indirecte au niveau des détaillants. Encore une fois, une
telle étude pourrait être con?ée à un groupe de travail fédéral-provincial. Les
représentants du gouvernement canadien délégués à ce groupe de travail de-
vraient s’en tenir aux deux critères déjà énoncés, c’est-à-dire que toute pro-
position devra être rédigée de façon à satisfaire aux deux exigences suivantes:

1) la formulation des pouvoirs provinciaux dans le domaine de l’im-
position indirecte des ventes devrait être faite de façon à empêcher
que les régimes d’imposition provinciaux deviennent des obstacles
au commerce interprovincial et international; et

21 On trouve un aperçu historique de ces discussions à l’Appendice F.

47

(2) the power to impose indirect provincial sales taxes would have
to be framed so as substantially to con?ne each province’s taxes
“within the province”, that is to say to prevent one province from
taxing indirectly persons resident in other provinces, and thus to
ensure that the total tax base is allocated equitably as between
provinces.

Federal-Provincial Consultation on Taxing and Spending

The application of the “principle of access” to all of the tax ?elds
used in Canada would result in both Parliament and the provincial legislatures
having the power to tax all persons, income, property and transactions in
Canada, each within its respective jurisdiction. (The only limitations on
provincial taxing powers would be for the purposes previously noted.22) As
each legislative body decided to assume new responsibilities or expenditure
obligations within its legislative and spending powers, it would be in a
position to raise. the necessary taxes. It would be for the voters to decide, in
their two roles as the electors of Parliament and the electors of a provincial
legislature, whether the two orders of government were increasing (or
decreasing) their spending, and hence their taxing, at an appropriate rate.

Obviously it is dif?cult for the citizen to sort out which of two govem-
ments is responsible for increases in taxes which he considers to be too rapid,
when both governments are imposing taxes in the same ?elds. It follows that
the governments themselves have an obligation to consider the aggregate tax
burden on the citizen, not just the burden each of them is imposing. To do
this in a meaningful way requires consideration ?rst of spending levels and
than of levels of taxation. (This is aside altogether from the obligation of
governments to consult on ?scal policy, with a view to achieving the best
economic policies for Canada and its regions, and through such policies
high levels of employment and stable prices.)

These were the underlying reasons for the suggestion by the Government
of Canada in 1964 that Canada’s Ministers of Finance and Provincial Treas-
urers should meet annually before their annual budgets were completed. These
meetings have been held each year since, and with increasing bene?t to the
citizens of Canada. The question, constitutionally, is whether these consulta-
tions, or the consultative body, ought to be provided for in the Constitution.

22 See p. 16, supra.

48

2) la formulation des pouvoirs provinciaux dans le domaine de l’im-
position indirecte des ventes devrait être faite de façon à con?ner
en grande partie les taxes de chaque province «dans la province»,
c’est-à-dire de façon à empêcher une province d’imposer indirec-
tement les personnes qui résident dans une autre. De cette façon,
l’assiette de l’impôt se trouverait répartie équitablement entre
les provinces.

Consultations fédérales-provinciales sur les politiques d’imposition
et de dépense

L’application du «principe de l’accessibilité» à tous les champs d’im-
position en usage au Canada aurait pour résultat que le Parlement et les
Assemblées législatives auraient compétence pour imposer toutes les per-
sonnes, les revenus, les propriétés et les transactions au Canada, chacun
à l’intérieur de sa sphère de compétence propre. ( Les seules limites aux
pouvoirs d’imposer provinciaux seraient celles déjà énoncées.22) A mesure
que chacun des corps législatifs déciderait d’assumer de nouvelles respon-
sabilités et de faire de nouvelles dépenses, il pourrait lever les impôts
nécessaires pour les ?nancer. Les contribuables détermineraient, dans leur
double rôle d’électeurs du Parlement et d’une Assemblée législative, si les
deux ordres de gouvernement augmentent ou diminuent leurs dépenses (et
conséquemment leurs impôts) à un taux approprié.

De toute évidence, le citoyen a quelque difficulté à déterminer lequel
des deux ordres de gouvernement est responsable d’une augmentation des
impôts qu’il peut considérer trop prononcée. Ceci provient du fait que les
deux ordres de gouvernement ont recours aux mêmes champs d’imposition.
Il s’énsuit que les gouvernements eux-mêmes doivent prendre en considé-
ration le fardeau total des impôts que doit acquitter le contribuable, et non
seulement les seuls impôts que chacun d’eux prélève. Afin de faire ceci
d’une façon efficace, on doit d’abord étudier le niveau des dépenses et
ensuite le niveau des impôts. (Ceci est différent du devoir qu’ont les gou-
vernements de se consulter quant à Pélaboration de leurs politiques ?scales,
a?n d’arriver aux meilleures politiques économiques pour le Canada et
ses régions et ainsi à un niveau élevé d’emploi et à la stabilité des prix.)

C’ést pour toutes ces raisons que le gouvernement canadien, en 1964,
suggérait que les ministres fédéral et provinciaux des Finances se ren-
contrent chaque année, avant la rédaction dé?nitive de leur budget. De
telles réunions ont eu lieu chaque année depuis 1964 et les contribuables
canadiens en retirent de grands pro?ts. La question constitutionnelle qui
doit être posée est la suivante: ces consultations devraient-elles être inscrites
dans la constitution ou devrait-il y avoir une disposition prévoyant un orga-
nisme ayant ces fonctions?

22 Voir p. 17, supra.

49

The Government of Quebec has suggested that there ought to be such
a provision–that consideration should be given to establishing an Intergovern-
mental Tax Commission “which would be made up of representatives from all
governments and whose role would be to prepare taxation arrangements for
set periods, taking into account available and forecast tax resources, pro-
grammes planned and priorities involved”.23 The Government of Canada, too,
believes that consideration must be given to the adequacy of federal-provincial
?scal consultations, though it believes the emphasis of these consultations
might better be upon spending and taxing and the harmonization of tax laws
(as well as on ?scal policy generally). Whether reference should be made
in the Constitution to such consultations, however, is an issue which might
best be considered by the Constitutional Conference when it is discussing
the general question of federal—provincial consultative machinery.

What must be guarded against, however, in any discussions of possible
constitutional provisions along these lines, is any diminution of the responsi-
bility of each government to its legislature and of each legislature to its electors.
This caution is advanced because of suggestions which are made from time
to time that there ought to be some sort of permanent commission which
would “decide on” or “propose” the “tax share” each government ought to
have. Such suggestions need to be examined carefully.

One suggestion is that an intergovernmental Commission ought to have
the power to decide upon the “share” each government should have of those
tax ?elds which are jointly occupied, or, putting this another way, the power
to decide upon the extent to which each government, federal and provincial,
ought to cultivate the tax ?elds available to it. To give an example, such a
Commission might decide that over a ?xed period Parliament ought to reduce
its taxes in a particular ?eld, and that particular provinces ought to increase
their tax rates in other designated ?elds. What this would mean, constitu-
tionally, would be that the taxing powers which were assigned to the
Parliament of Canada and to the legislatures of the provinces could be
exercised by them only within the limits which were established by the inter-
governmental Commission.

It would be difficult to reconcile these powers for such a Commission
with the principles of democratic responsible government—the responsibility
of governments to their legislative bodies and the responsibility of legislatures
to their electorates. It would be even more di?icult to visualize the legislators
of Canada being willing to agree to have their use of their legislative powers
limited or prescribed by a non-elected, non-responsible intergovernmental
Commission. The ?nal restraint upon the excessive use by elected bodies of

23 See footnote 7.

50

Le gouvernement du Québec a proposé la rédaction d’une telle
disposition en disant que «La constitution devrait prévoir l’existence d’une
commission intergouvernementale permanente de la fiscalité, formée de
représentants des gouvernements et dont le rôle serait de préparer les arran-
gements fiscaux sur une base périodique, compte tenu des ressources
fiscales disponibles et prévisibles, des programmes envisagés et des priorités
en cause».23 Le gouvernement du Canada partage le point de vue qui veut que
l’on doive se pencher sur les consultations fiscales fédérales-provinciales
afin d’en faire une évaluation. Toutefois, il est d’avis que ces consultations
devraient porter d’abord sur les politiques d’imposition et de dépense, en
plus de se préoccuper de l’alignement des lois relatives aux impôts (et de
la politique fiscale en général.) Quant à savoir si ces consultations devraient
faire l’objet d’une mention dans la constitution, c’est là une question qui
devrait probablement être étudiée par la Conférence constitutionnelle lors-
qu’elle abordera la question plus générale des mécanismes des relations
fédérales-provinciales.

Toutefois, nous devons faire attention dans toute discussion d’une
disposition constitutionnelle à ce sujet, afin d’empêcher toute diminution de
la responsabilité des gouvernements vis-à-vis les corps législatifs et de la
responsabilité de ceux-ci vis-à-vis l’électorat. Cette mise en garde est faite
parce que de temps à autre on formule des suggestions pour la mise sur
pied d’un organisme permanent qui «déciderait» ou «proposerait» quelle
«part» des impôts chacun des gouvernements devrait avoir. De telles sug-
gestions doivent être étudiées soigneusement.

Une des suggestions mises de l’avant est à l’effet que la commission
intergouvernementale devrait avoir le pouvoir de décider quelle «part»
chacun des gouvernements devrait avoir des champs d’imposition d’utili-
sation commune. En d’autres mots, elle aurait le pouvoir de décider jusqu’à
quel point les gouvernements, fédéral et provinciaux, pourraient avoir
recours aux champs d’imposition qui sont de leur compétence. Donnons
un exemple: la commission pourrait décider que, durant une période définie,
le Parlement canadien devrait diminuer ses impôts dans un domaine précis
et que certaines provinces devraient augmenter leurs impôts dans d’autres
domaines désignés. En termes constitutionnels, ceci voudrait dire que les
pouvoirs d’imposer qui appartiennent au Parlement et aux Assemblées
législatives ne pourraient être exercés que dans les limites fixées par la
commission intergouvernementale.

Il serait di?icile de concilier l’attribution de ces pouvoirs à une telle
commission avec les principes du gouvernement responsable, savoir la respon-
sabilité des gouvernements envers les corps législatifs et la responsabilité
des corps législatifs envers l’électorat. On peut encore plus difficilement
s’imaginer que les, législateurs canadiens accepteraient de voir leurs compé-
tences législatives limitées par une commission intergouvernementale dont
les membres ne seraient pas élus et donc non responsable envers l’électorat.

23 Voir note 7.

51

their spending and taxing powers is the electorate (and to a lesser extent the
ability of governments to borrow in the capital markets), and while this
system of restraint operates with greater complexity in a federal state where
two (or more) orders of government are involved in ?scal decisions, it
would scarcely seem appropriate to attempt to resolve this problem by
substituting a non-elected body for the elected ones.

The second possibility which is sometimes suggested is that an inter-
governmental Commission be given the power to recommend to governments,
and thence to legislators, the extent to which they ought to cultivate the tax
?elds available to them. But this alternative too would present problems.
Legislators might not welcome public pressure from a non-responsible inter-
governmental Commission in reaching their spending and taxing decisions.
Further, it would be necessary to decide, if the Commission were to be en-
dowed with the power and responsibility of reaching conclusions–whatever
force those conclusions might have in respect of the elected legislative bodies
—how the Commission would go about reaching such decisions. iWould each
government have a veto over those recommendations which had to do with
its jurisdiction? Or would the Commission make its decisions by vote, with
the vote of each government represented being weighted by the population
represented by that government? Or would the votes be weighted so as to
have the result that the combined votes of the provinces always would out-
weigh the vote of the Government of Canada? And how many votes would
be required to decide upon recommendations with respect to the jurisdiction
of speci?c provinces—for example the Provinces of Ontario or British
Columbia or Quebec or Nova Scotia?

It is di?icult to visualize a voting system which would be acceptable to
all governments, even if the intergovernmental Commission were to have
the power to make recommendations only. The root of this di?itculty is to
be found, again, in the responsibility of each legislative body to its electors:
if the electors have voted for a government which has undertaken to embark
upon new programmes which will require higher taxes, to take the obvious
example, a contrary recommendation by-» a non-elected body representing
other jurisdictions would be unlikely to be acceptable.

The only possibility which would seem to be consistent with the prin-
ciples “of responsible government would be an intergovernmental body which
would have as its purpose the exercise of intergovernmental in?uence upon
the ?scal decisions of each government. Each government would, in making
its spending and taxing decisions, know and be expected to take into account

52

Ce qui empêche les corps législatifs défaire un usage désordonné de leurs
pouvoirs d’imposer et de dépenser C’ést en définitive justement l’électorat
(ainsi que, dans une proportion moins importante, la capacité qu’ont les
gouvernements de contracter des emprunts sur le marché des capitaux).
Même si le jeu de ces contraintes est plus compliqué dans un État fédéral,
étant donné que deux ordres de gouvernements (ou plus) sont appelés à
prendre des décisions d’ordre fiscal, il ne semble pourtant pas approprié
d’essayer de résoudre ce problème par la mise sur pied d’un organisme non
électif qui serait appelé à remplacer les corps législatifs élus.

La deuxième possibilité suggérée est de donner à la commission inter-
gouvernementale le pouvoir de faire des recommandations aux gouverne-
ments (et donc aux corps législatifs) quant à l’usage qu’ils devraient faire
de leurs champs d’imposition. Cette possibilité est aussi une source de
problèmes. Au niveau de la prise des décisions au sujet de l’usage des
pouvoirs d’imposer et de dépenser, il est probable que nos législateurs ne
verraient pas d’un «très bon œil les pressions qu’une commission intergou-
vernementale non responsable serait en mesure de faire au vu et au su
de tous. De plus, quel que soit l’impact des recommandations de la com-
mission sur les corps législatifs élus il faudrait, si elle devait avoir le droit
d’en faire, déterminer la manière par laquelle elle y arriverait. Est-ce que
chacun des gouvernements aurait un droit de veto relatif aux recomman-
dations qui toucheraient de près ou de loin ses compétences? Ou alors la
commission prendrait-elle ses décisions aux voix, le vote de chaque‘ gou-
vernement étant pondéré par la population qu’il représente? Les votes
seraient-ils pondérés de façon à ce qu’une coalition de toutes les provinces
puisse toujours avoir plus de poids que le gouvernement fédéral? Quelle
proportion des voix serait nécessaire lorsqu’il faudrait prendre une décision
sur une recommandation relative à la compétence d’une province en parti-
culier, disons l’Ontario, la Colombie-Britannique, le Québec ou la Nouvelle-
Écosse?

On peut difficilement imaginer une répartition des droits de voté qui
serait acceptable à tous les gouvernements, même si la commission inter-
gouvernementale n’était habilitée qu’à faire des recommandations. La cause
première de cette difficulté est encore une fois la responsabilité de chacun
des corps législatifs vis-à-vis l’électorat. Disons, pour ne prendre que l’exemple
le plus évident, que les électeurs votent pour un gouvernement qui s’est
engagé à établir des programmes ne pouvant être financés que par une hausse
des impôts. Une recommandation à l’effet contraire en provenance d’un
organisme non représentatif qui aurait parmi ses membres des représentants
des autres gouvernements ne pourrait être que mal reçue.

La seule possibilité qui semblerait pouvoir s’accorder avec les principes
du gouvernement responsable serait un organisme intergouvernemental
qui aurait pour but de faire jouer des pressions intergouvernementales sur
les décisions fiscales de chacun des gouvernements en cause. (Dans la prise
de ses décisions fiscales, chaque gouvernement serait au courant des perspec-

53

the ?scal outlook for other governments, and the effect upon the economy
as a whole of alternative ?scal policies. Presumably this approach would
not be expected to involve the development of a composite budget for all
governments combined, but each government might well, as a result of the
information exchanged, be in a position to judge what kind of composite
budget would result from the adoption by it of alternative ?scal policies.

The shortcoming of this approach is that it does not guarantee the
harmonization of spending and taxing decisions. But this, in the view of the
Government of Canada, is probably one of the inevitable consequences of
having two orders of democratically elected, responsible governments in
Canada——of federalism, in short. It was for this reason that the Government
of Canada said a year ago: “The federal government must remain responsible
to Parliament, and the provincial governments to their legislatures: federal-
provincial conferences must, it seems to us, occupy themselves with the art
of in?uence rather than the power of decision-making”.24

Within this context—the protection of democratic and responsible gov-
ernment in Canada–the Government of Canada would welcome a discussion
as to how best to provide for federal-provincial consultations on spending
and taxing questions. This might best be considered by the Constitutional
Conference when it considers the general question of federal-provincial
consultative machinery.

The Equalization of Provincial Services (Revenues)

The ?nal question which is related to taxing powers is that of the equal-
ization of provincial public services, or provincial revenues. It has already
been noted that if the principle of access is to be employed in allocating
taxing powers between Parliament and the provincial legislatures, and if this
approach is to be really meaningful to the lower income provinces, the
Government of Canada must have the power to augment the revenues of low
income provinces with equalization payments.

It has been suggested by the Government of Nova Scotia that the
Constitution provide explicitly for the “full equalization of all provincial
revenues, including municipal revenues”. 25 The objective of this proposal is
understandable: however, the Government of Canada would question the
wisdom of providing in the Constitution for any speci?c equalization formula,
or of attempting to bind Parliament to a particular level of equalization.
Earlier attempts at reaching ?nal decisions, constitutionally, as to the appro-
priate level of federal grants to the provinces, have not been reassuring. In
fact, the redistribution of income between the fortunate and the less fortunate,

24 Federalism for the Future, p. 42.
25 See foonote 7.

54

tives similaires des autres gouvernements et serait supposé en tenir compte.
Il serait aussi supposé tenir compte des effets des diverses politiques fiscales
sur l’économie nationale. Ceci ne présuppose pas nécessairement la prépara-
tion d’un budget général pour tous les gouvemements. Toutefois, chaque
gouvernement devrait, par suite des informations qui lui seraient communi-
quées, avoir une bonne idée de la sorte de budget général qui résulterait à
la suite de son adoption de différentes politiques fiscales.

La faiblesse d’un tel système est qu’il ne garantit aucunement l’aligne-
ment des politiques fiscales. Le gouvernement du Canada est d’avis que c’est
probablement là l’une des conséquences inévitables du fédéralisme-deux
ordres de gouvernement élus démocratiquement et responsables vis-à-vis
leurs électorats respectifs. C’ést pourquoi nous disions il y a un an que «. . .
le gouvernement fédéral doit continuer de rendre des comptes au Parlement,
et les gouvernements provinciaux, aux législatures; les conférences fédérales-
provinciales doivent, à notre avis, permettre d’exercer l’art d’influencer au
lieu du pouvoir de décider».24

Dans le contexte de la protection des institutions démocratiques et du
gouvernement responsable au Canada, le gouvernement du Canada est prêt
à participer à toute discussion sur la meilleure façon d’organiser les consulta-
tions fédérales-provinciales sur les politiques d’imposition et de dépense.
C’ést là une question qui devrait probablement être étudiée par la Conférence
constitutionnelle lorsqu’elle abordera la question plus générale des méca-
nismes des relations fédérales-provinciales.

La péréquation des services provinciaux (revenus)

La dernière question que nous avons à traiter au titre des pouvoirs
d’imposer est celle de la péréquation des services publics provinciaux, ou
des revenus provinciaux. On a déjà fait remarquer que si le principe de
l’accessibilité devait être accepté comme critère de répartition des pouvoirs
d’imposer entre le Parlement canadien et les Assemblées législatives, et si
cette façon de régler la question devait profiter aux provinces ayant un
revenu peu élevé, le gouvernement du Canada devrait avoir le pouvoir de
faire des paiements de péréquation aux dites provinces.

Le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a déclaré que «. . . la constitu-
tion doit prévoir la péréquation de tous les revenus provinciaux, y compris
les revenus des administrations locales».25 Le but visé par cette proposition
est compréhensible. Toutefois, le gouvernement du Canada se demande s’il
est raisonnable de vouloir inclure dans la constitution une formule spécifique
de péréquation, ou de vouloir lier le Parlement canadien à un niveau précis
de péréquation. Les tentatives que l’on a faites jusqu’ici pour trouver une
solution constitutionnelle «définitive» quant au niveau des subsides fédéraux
aux provinces n’ont pas eu grand succès. La redistribution des revenus entré

24 Le fédéralisme et l’avenir, p. 43.
25 Voir note 7.

55

whether in the form of payments to persons or in the form of some measure
of equalization of public services, is a matter of social or moral judgment.
As such, it is to be expected that these judgments will change over time; and
society would do well not to bind itself to the judgments of the past.

Having said this, the Government of Canada would propose two speci?c
constitutional provisions which would be directed toward the same general
end as the Nova Scotia proposition. First, the Preamble to the Constitution»-
the statement of objectives——should state as a goal for all governments the
provision of equal opportunity for all Canadians, including the availability
to them of essential public services. The Government has proposed the
following wording:

“To promote . . . the general welfare and equality of opportunity for
all Canadians in whatever region they may live, including the opportun-
ity for gainful work, for just conditions of employment, for an adequate
standard of living, for security, for education, and for rest and leisure”.26

Secondly, the Constitution should provide the Parliament of Canada with
explicit power to contribute toward the equalization of necessary provincial
public services across Canada, whether in the form of revenue equalization
or otherwise.27 And it should provide Parliament with the power to adjust
these grants as concepts as to what public services are necessary, and as
to how and to what extent they ought to be equalized, change over time.

* * * *

This Working Paper has been prepared for the purpose of outlining
the general approach of the Government of Canada on the allocation of
taxing powers, and of proposing a course of action for the discussion of this
and allied questions. As the governments of the provinces have said concern-
ing the working papers they have submitted, the Government of Canada will
not feel bound by any alternatives which are here explored, nor by any
particular approach to taxation problems which has been used in this Paper
for the purposes of exposition. However, the Government does attach a high
order of importance to the general principles which it believes should be
followed in allocating taxing powers, in particular those outlined above at
pp. 8 and 16, and it similarly would emphasize that the discussions of taxing
powers must take place in the context of, and be contingent upon, the
distribution of powers generally.

26 The Constitution and the People of Canada, p. 10. (Published by the Government of Canada
on the occasion of the Second Meeting of the Constitutional Conference, Ottawa, February
10, 11, 12, 1969.)

27 For an elaboration of this view see the Government of Canada Working Paper on the
Constitution entitled Federal-Provincial Grants and the Spending Power of Parliament.

56

les bien nantis et les moins bien nantis, qu’il s’agisse de paiements à
l’individu ou de la péréquation des services publics, se fonde sur des juge-
ments de valeur (valeurs sociales et morales). Ces valeurs évoluent avec
le temps et la société ne devrait pas s’astreindre à de tels jugements rendus
dans le passé.

Ceci dit, le gouvernement du Canada veut proposer deux dispositions
constitutionnelles spécifiques, dispositions dont le but serait à peu près le
même que celui de la proposition de la Nouvelle-Écosse. Premièrement, le
préambule de la constitution (déclaration des objectifs) devrait assigner à
tous les gouvernements la responsabilité de fournir Péquivalence des per-
spectives d’avenir à tous les Canadiens, y compris la disponibilité des services
publics essentiels. Le gouvernement du Canada a proposé la formulation
suivante:

«Promouvoir . . . le bien-être général de la population et l’égalité des
chances pour tous les Canadiens, quelle que soit la région où ils vivent,
y compris l’accès au travail rémunérateur, a de justes conditions
d’emploi, a un niveau de vie satisfaisant, à la sécurité, à l’éducation,
au repos et aux loisirs».26

Deuxièmement, la constitution doit donner explicitement au Parlement
du Canada le pouvoir de contribuer à la péréquation des services publics
provinciaux nécessaires à travers tout le Canada, sous forme de péréquation
des revenus ou autrement.27 Le Parlement canadien doit aussi avoir le
pouvoir de modifier ces versements de péréquation au fur et à mesure que la
définition de ce qui est nécessaire au niveau des services publics sera modifiée,
et que nos idées quant à la péréquation de ces services changeront.

* * * *

Ce document de travail a pour but de présenter en termes généraux
le point de vue du gouvernement du Canada sur la répartition des pouvoirs
d’imposer et de proposer un schéma général pour la discussion de cette ques-
tion et des questions connexes. Nous disons de ce document de travail ce que
les provinces elles-mêmes ont dit des leurs, à savoir que le gouvernement du
Canada n’est aucunement lié par ce qui est exposé dans ce document, ni
par aucune des formules d’imposition qui y sont présentées. Toutefois, le
gouvernement canadien considère très importants les principes généraux
qui, à son avis, doivent gouverner la répartition des pouvoirs d’imposer et,
en particulier, ceux de ces principes qui sont explicités aux pp. 9 et 17. De
plus, le gouvernement du Canada Veut souligner encore une fois que la dis—
cussion des pouvoirs d’imposer doit prendre place dans le cadre et doit
dépendre de la discussion sur la répartition des pouvoirs en général.

26 La constitution canadienne et le citoyen, p. 11. (Document publié p-ar le gouvernement du
Canada à l’occasion de la seconde réunion de la Conférence constitutionnelle, Ottawa les
10, 11 et 12 février 1969.)

27 Ce point de vue est explicité dans le document de travail du gouvernement du Canada
sur la constitution, intitulé Les subventions fédérales-provinciales et le pouvoir de dépenser
du Parlement canadien.

57

Appendix A

The Taxing Powers and the Constitution of Canada

The constitutional basis for federal and provincial taxing powers is to
be found in Sections 91, 92, 121 and 125 of the B.N.A. Act (aside from
certain transitional provisions). These Sections provide that:

( 1) The Parliament of Canada is given the power of “The raising of ,
Money by any Mode or System of Taxation” (Section 91(3));

(2) Provincial legislatures are given the powers of:

92 (2)–Direct taxation within the Province in order to the
raising of a Revenue for Provincial Purposes”;
92 (9)–“Shop, Saloon, Tavern, Auctioneer, and other
Licences in order to the raising of a Revenue for Provincial,
Local, or Municipal Purposes”;

(3) Section 121 provides that “All Articles of the Growth, Produce, or
Manufacture of any one of the Provinces shall, from and after
the Union, be admitted free into each of the other Provinces”. In
addition, by Section 91 (2) the Parliament of Canada has exclusive
jurisdiction over the regulation of interprovincial and international
trade and commerce;

(4) Section 125 provides that “No Lands or Property belonging to
Canada or any Province shall be liable to Taxation”.

58

Appendice A

Les pouvoirs d’imposer et la constitution canadienne

Le fondement constitutionnel des pouvoirs d’imposer des gouverne-
ments fédéral et provinciaux se trouve aux articles 91, 92, 121 et 125 de
l’A.A.N.B. (ainsi que dans certaines dispositions transitoires). Ces articles
stipulent que:

1) le Parlement du Canada peut effectuer «Le prélèvement de deniers
par tous modes ou systèmesde taxation» (article 91 (3) );

2) les Assemblées législatives ont les pouvoirs suivants:
92(2)—«La taxation directe dans les limites de la province,
en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux»;
92(9)—«Les licences de boutiques, de cabarets, d’auberges,
d’encanteurs et autres licences en vue de prélever un revenu
pour des objets provinciaux, locaux ou municipaux»;

3) l’article 121 porte que «Tous articles du crû, de la provenance
ou fabrication de l’une quelconque des provinces seront, à
dater de l’Union, admis en franchise dans chacune des autres pro-
vinces»; de plus, l’article 91 (2) stipule que le Parlement du
Canada se voit accorder l’autorité législative exclusive sur la
réglementation des échanges et du commerce interprovinciaux et
internationaux;

4) il est stipulé à l’article 125 que «Nulle terre ou propriété appar-
tenant au Canada ou a quelque province ne sera sujette a
taxation».

59

Appendix B

Taxing Powers of Federal and Provincial Governments

Propositions Submitted by Provincial Governments
as of May 1969

NOVA SCOTIA

The federal and provincial governments in Canada must each have sources
of revenue within their control which are su?icient to enable them to
meet their constitutional responsibilities. In order to assure to the provinces
the attainment of this objective, the Constitution must include provision
for full equalization of all provincial revenues, including municipal
revenues.

The Government of each province must have suf?cient powers under
the Constitution to discharge its responsibilities in respect of all matters
which concern its people as opposed to the interests of all the people of
Canada including ?scal resources su?icient to discharge its Constitutional
responsibilities.

QUEBEC

To ful?ll their constitutional responsibilities, member-states as well as
the Government of the Union should have access to all sources of tax
revenue. Only few ?elds should be reserved for exclusive use—property
tax and succession duties by the States, customs revenue by the Central
Government.

The constitution should provide for the establishment of a standing inter-
governmental commission on taxation which would be made up of
representatives from all governments and whose role would be to prepare
taxation arrangements for set periods, taking into account available and
forecast tax resources, programmes planned and priorities involved.

In theory, no government should be empowered to tax another govern-
ment or any of its agents. However, intergovernmental taxation should
be permitted by mutual consent.

ONTARIO

Federal-provincial tax sharing arrangements must be adequate to enable
each government to discharge effectively its constitutional obligations.

Cacher